Droit au logement et mixité

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Cette recherche combine une approche par le bas du logement social reposant sur l'étude approfondie de contextes locaux et une approche par le haut reconstituant les logiques ayant prévalu à la mise sur agenda du droit au logement et de la mixité sociale. A partir d'entretiens, des publications de l'Union nationale des HLM, d'une revue de presse et de l'exploitation des débats parlementaires, elle met en évidence la tension entre droit au logement et mixité sociale, qui relèvent de préoccupations différentes voire contradictoires...
Publié le : dimanche 1 mars 2009
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EAN13 : 9782296222946
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Droit au logement et mixité
Les contradictions du logement social

Habitat et sociétés Collection dirigée par Claire Lévy- Vroelant
Les recherches sur l'habitat se sont multipliées dans le monde depuis la Seconde Guerre mondiale, dans les sciences sociales et en architecture, comme dans les sciences pour l'ingénieur. Cet intérêt pour l'habitat est lié à l'augmentation des populations citadines, d'abord dans les pays industrialisés et aujourd'hui dans les pays en développement, à des changements dans la structure des familles, à la montée historique de la privatisation mais aussi aux politiques sociales de l'habitat et à l'évolution des techniques et des modalités de construction et de conception. On doit attendre de ces recherches qu'elles contribuent à l'élaboration de solutions techniques, sociales et culturelles plus adaptées à la demande des habitants. Une partie importante de travaux réalisés ou en cours reste cependant mal connue, peu diffusée ou dispersée. L'objectif de cette collection est l'édition de recherches sur l'habitat au sens large (logements, équipements, architecture, espaces publics appropriés) et la réédition de textes importants écrits dans les dernières années, en France et à l'étranger, afm de constituer une collection d'ouvrages de référence pour les étudiants, les chercheurs et les professionnels. Dernières parutions E. KALFF et L. LEMAITRE, Le logement insalubre et l'hygiénisation de la vie quotidienne. Paris (1830-1990), 2008. V. LAFLAMME, C. LEVY-VROELANT, D. ROBERTSON et J. SMYTH (sous la dir.),Aux marges du palais. Héritages et perspectives du logement précaire en Europe, 2007. V. LAFLAMME, Vivre en ville et prendre pension à Québec (XIX -XX" siècles), 2007. J.P. LEVY et F. DUREAU (eds.), L'accès à la ville, 2002. H. RAYMOND, Paroles d'habitants: une méthode d'analyse, 2001. N. HAUMONT, Les pavillonnaires, 2001. M.-G. DEZES, La politique pavillonnaire, 2001. P. LASSA VE et A. HAUMONT, Mobilités spatiales, 2001. C. LEVY VROELANT (ed.), Logements de passage, 2000. N. HAUMONT, L'urbain dans tous ses états, 1998. Y. FIJALKOW, La construction des i/ots insalubres, 1998.

Noémie HOVARD

Droit au logement et mixité
Les contradictions du logement social

L'Harmattan

@ L'Harmattan, 2009 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005

Paris

http://www.librairieharmattan.com diffusion. harmattan@wanadoo.1T harmattan I@wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-08114-7 EAN: 9782296081147

LISTE DES SIGLES ADIL : Agence Départementale d'Information sur le Logement AMP : Association des Maires de France
ANAH : Agence Nationale pour l'Amélioration de l'Habitat Urbain

ANRU : Agence Nationale pour le Renouvellement

AORlF : Association des Organismes HLM de la Région Ile-de-France APL : Aide Personnalisée au Logement ASEL : Actions Socio-Educatives liées au Logement ASL : Accompagnement Social lié au Logement CAF : Caisse d'Allocations Familiales CCAS : Centre Communal d'Action Sociale
CCH : Code de la Construction et de l 'Habitation

CDC : Caisse des Dépôts et Consignations CDD : Contrat à Durée Déterminée cm : Contrat à Durée Indéterminée

CIL: Comités Interprofessionnels du Logement CESF : Conseillère en Economie Sociale et Familiale CRRS : Centre d'Hébergement et de Réinsertion Sociale CNH : Conseil National de 1'Habitat CPR: Collectif Parisien pour le Relogement CRETEIL: Centre de Recherche sur l'Espace, les Transports, l'Environnement et les Institutions Locales CSO : Centre de Sociologie des Organisations DAL : Droit au Logement DDASS: Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales DDE : Direction Départementale de l'Equipement DGUHC : Direction Générale de l'Urbanisme de l'Habitat et de la Construction DREIF : Direction Régionale de l'Equipement d'Ile-de-France DSQ : Développement Social des Quartiers ENL : Enquête Nationale Logement EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale EPLS : Enquête sur le Parc Locatif Social
FAPIL : Fédération des Associations pour la Promotion et l'Insertion par le logement.

FARG: Fonds d'Aide au Relogement et de Garantie FAS : Fonds d'Action Sociale
FN : Front National

FNARS : Fédération Nationale des Associations spécialisées dans la Réinsertion Sociale FSL : Fonds Solidarité Logement GPV : Grand Projet de Ville GRlDAUH: Groupement de Recherche sur les Institutions et le Droit de l'Aménagement, de l'Urbanisme, de l'Habitat GRL : Garantie des Risques Locatifs HBM : Habitation à Bon Marché
HLM : Habitation à Loyer Modéré à Loyer Modéré Ordinaire

HLM / 0 : Habitation

HVS : Habitat et Vie Sociale IAURIF : Institut d'Aménagement et d'Urbanisme de la Région Ile-de-France lEP : Institut d'Etudes Politiques
ILM : Immeuble ILN : Immeuble à Loyer Moyen à Loyer Normal

INSEE: Institut National des Statistiques et des Etudes Economiques JO : Journal Officiel LOGECO : Logements Economiques et Familiaux LOV : Loi d'Orientation pour la Ville MOUS: Maîtrise d'Oeuvre Urbaine et Sociale ODHLM: Office Départemental d'HLM OIRP : Office Inter-départemental de la Région Parisienne OPAC : Office Public d'Aménagement et de Construction OPAH : Opérations Programmées d'Amélioration de I'Habitat OPDHLM: Office Public Départemental d'HLM OPHLM : Office Public d'HLM ORU : Opérations de Renouvellement Urbain OSC : Observatoire Sociologique du Changement
PCF : Parti Communiste PDALPD Français d'Action pour le Logement des Personnes Défavorisées

: Plan Départemental

PLA : Prêt Locatif Aidé PLH : Programme Local de l'Habitat

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PLI : Prêt LocatifIntermédiaire PLR : Programme à Loyer Réduit PLS : Prêt Locatif Social PLUS: Prêt Locatif à Usage Social POPS: Protocole d'Occupation du Patrimoine Social PS : Parti Socialiste PSR : Programmes Sociaux de Relogements RPR : Rassemblement Pour la République RMI : Revenu Minimum d'Insertion SA : Société Anonyme SCIC : Société Centrale Immobilière de la Caisse des Dépôts et Consignations SDF : Sans Domicile Fixe SDRIF : Schéma Directeur d'Aménagement de la Région Île-de-France SEM: Société d'Economie Mixte SEMIDEP : SEM Interdépartementale de la Région Parisienne SFHBM : Société Française d'HBM SFIO: Section Française de l'Internationale Ouvrière SRU : Solidarité et Renouvellement Urbains
TFPB : Taxe Foncière sur les Propriétés UDC : Union Démocratique du Centre Bâties

UDF : Union pour la Démocratie Française UMP : Union pour la Majorité Présidentielle UNFOHLM : Union Nationale des Fédérations d'Offices d'HLM
ZUP : Zone à Urbaniser en Priorité

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Introduction générale
« Les HLM pour qui? (.). Face à l'augmentation inacceptable de l'exclusion-logement et à la montée de la précarité, le parc HLM peut-il apporter la solution et accueillir exclus et « précaires » ? Ce parc a-t-il été conçu dans ce but? Peut-il aujourd'hui être massivement réorienté vers les catégories les plus fragiles de notre société? (.) Hier, on demandait aux offices HLM de loger les salariés de la croissance. Aujourd'hui, on attend d'eux qu'ils accueillent les salariés de la précarité, voire ceux qui ne sont même pas salariés >/

En 1995, Pierre-André Périssol, alors vice-président de l'Union HLM, interroge la vocation sociale des HLM. Au moment de prendre ses fonctions de ministre du Logement du gouvernement Juppé, il laisse entendre que la cible traditionnelle des HLM se réduit aux « salariés de la croissance », et donne le signe de vouloir infléchir cette tendance par une politique édictée au niveau national. Ces réflexions ont retenu notre attention. Car elles reflètent l'idée qu'il n'y a rien de naturel à ce que la politique du logement social s'adresse par vocation aux pauvres, et semble aller à contre-courant de l'imaginaire collectif associant spontanément les HLM à des ghettos, organisés par des pouvoirs publics soucieux de tenir les pauvres à l'écart des villes-centres. Eclairer cette question nécessite tout d'abord de comprendre ce qu'on entend par « logement social ». Les ouvrages spécialisés et les thèses doctorales s'accordent pour reconnaître que la définition du logement social «n'est pas aisée >/, que le« droit public français ne donne aucune définition précise de la notion de logement social »3 et qu' « il existe, (..) une grande variété de définitions qui traduisent des conceptions plus ou moins restrictives du logement social »4. Pour comprendre ce qu'on entend par logement social, il s'agit de rompre le lien de complicité tacite que l'on a avec cette chose, en la replaçant dans une perspective historique prenant en compte sa profondeur diachronique. Car l'écueil à éviter serait de ne pas voir les contingences liant à son époque ce que nous appelons aujourd'hui «logement social », écueil qui nous conduirait à construire une problématique et des hypothèses transhistoriques, correspondant en fait à une pensée dominante contemporaine.

1 PERIS SOL P., En mal de toit, Pour sortir de la crise du logement, Paris, L'Archipel, 1995, p. 73 et s. PierreAndré Périssol est ministre du Logement dans le gouvernement Juppé, de mai 1995 à mai 1997. Cet ingénieur général des Ponts et chaussées fut aussi vice-président de l'Union HLM. 2 BOCCADORO N., Le droit au logement, Thèse de doctorat en Droit sous la direction de LYON-CAEN A., Université Paris X-Nanterre, 2007, p. 487; JEGOUlO-VIENOT L., Etablissement public et logement social, Paris, LGDJ, 2002, p. 16.
3

GRAEFFL R., Le logement social: étude comparée de l'intervention publique en France et en Europe Y
QUlLICHINI

occidentale,
4

Paris, LGDJ, 2006, p. 2. P., Logement social et décentralisation,

Paris, LGDJ, 2001, p. 2.

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OBJECTIVA TION ET mSTORICISATION

DU

« LOGEMENT SOCIAL»

Pour établir une rupture critique avec les évidences premières, nous avons choisi d'adopter la méthode d'« historicisation» préconisée par Pierre Bourdieu, « l 'historicisation permet[tantJ de neutraliser, au moins dans l'ordre de la théorie, les effets de la naturalisation, et en particulier l'amnésie de la genèse individuelle et collective d'un donné qui se donne toutes les apparences de la nature et demande à être pris pour argent comptant »5. Tout en étant forcément schématique, nous proposons ici une mise en perspective historique de l'émergence et de la constitution progressive de notre objet, se référant au contexte de chaque période, à partir des recherches des historiens et des juristes, ainsi que des travaux produits sur le moment même par les sociologues. Cette histoire du logement social commence à la fin du 19ème siècle avec la création des Habitations à Bon Marché. La création des HBM par la loi Siegfried de 1894 : Une initiative de la bourgeoisie industrielle et / ou philanthropique dans un contexte libéral Les travaux historiques de Roger-Henri Guerrand6 et de Jean-Paul Flamand7 permettent de situer le contexte idéologique dans lequel naît la première loi créant des logements populaires. Ils éclairent en effet la répartition des rôles entre l'administration publique et le secteur privé dans le domaine du logement peu avant l'adoption de la loi Siegfried. Au cours du 19ème siècle, les réalisations de l'Etat sont dérisoires et se situent sur le plan de l'œuvre charitable, le soin de construire des logements ouvriers étant confié au secteur privé. Les groupes représentatifs de la société française de cette fin de siècle laissent en effet le problème du logement aux bonnes volontés privées, les socialistes n'attendant rien de l'Etat, la classe dirigeante, libérale, demandant à l'Etat d'intervenir le moins possible. En effet, la doctrine libérale domine alors l'économie et la philosophie politique de l'Etat. Cette doctrine s'oppose à toute forme d'intervention publique dans le domaine économique et en particulier dans le secteur du logement, considéré comme un bien économique privé. Les industriels souhaitent alors garder le monopole des initiatives en faveur du logement ouvrier au nom de l'idée qu'ils se font de leur responsabilité envers leurs salariés. Quant aux socialistes, ils estiment que le peuple a peu à attendre de l'Etat, du fait de la mainmise de la bourgeoisie capitaliste, et se focalisent bien plus sur la libre association des travailleurs, la seule pouvant libérer l' « industriel prolétaire» de sa sujétion, politique et économique. C'est notamment le cas du socialiste Jules Guesde, qui considère que la crise du logement ne pourra disparaître qu'avec la victoire de la révolution prolétarienne8. Dans ces conditions, les propositions des socialistes dans le domaine du logement concernent principalement l'action sociale post-révolutionnaire.
Seuls certains réformistes socialistes

-

les «possibilistes»

-

revendiquent

des

améliorations immédiates des conditions de logement des ouvriers, par une prise en
5 BOURDIEU P., Méditations pascaliennes, Paris, Editions du Seuil, 1997, p. 217. 6 GUERRAND R-H., Les origines du logement social en France, Paris, Les Editions ouvrières, 1966. 7 FLAMAND 1.-P., Loger le peuple. Essai sur l 'histoire du logement social, Paris, La Découverte, 2003. 8 GUESDE 1., «Un acompte », L'Egalité, 18 juin 1882.

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charge élargie, au niveau national par l'Etat, comme au niveau local par les municipalités. C'est dans ce contexte libéral dominant, dans lequel la majorité des socialistes ne demande rien à l'Etat, que le premier projet de loi relatif aux « habitations ouvrières» est proposé. Il est présenté à la chambre des députés le 5 mars 1892 par Jules Siegfried, un entrepreneur foncièrement libéral, et porté par les industriels de la Société Française des Habitations à Bon Marché (SFHBM), société créée en 1890 afm de faciliter l'accession à la propriété pour les employés, les artisans et les ouvriers. Le projet social visé par ces grands bourgeois libéraux est alors de promouvoir des cités ouvrières en accession à la propriété, composées de pavillons séparées, afin de faire des ouvriers des hommes d'ordre et modérés politiquement.
« Voulons-nous faire à lafois des gens heureux et des vrais conservateurs.. voulons-nous combattre en même temps la misère et les erreurs socialistes.. voulons-nous augmenter les garanties d'ordre, de moralité, de modération politique et sociale? Créons des cités ouvrières! ».

(JulesSiegfried,président de la Sociétéfrançaise des HBM/. Susanna Magri10 permet d'appréhender les enjeux politiques de cette législation en gestation. Deux points cristallisent l'attention des parlementaires: la question des bénéficiaires et celle du financement de la construction d'HBM. Si le projet de loi initial destine ces logements à des catégories explicitement énoncées - « employés, artisans, ouvriers agricoles ou industriels (...) vivant principalement de leur travail ou d'un salaire, et n'étant propriétaires d'aucune maison ni d'aucune propriété non bâtie d'une valeur supérieure à mille francs» -, la destination sociale de ces habitations ne fait toutefois pas consensus sur la scène parlementaire, les réformateurs libéraux s'opposant en effet vivement à une énumération aussi restrictive, ces derniers préférant dissocier les logements aidés de la situation professionnelle de leurs occupants. Ce principe est d'ailleurs retenu par le législateur qui désigne infine les bénéficiaires en des termes plus ouverts: les «personnes n'étant propriétaires d'aucune maison, notamment [les] ouvriers ou employés vivant principalement de leur travail ou de leur salaire ». Quant aux débats sur le financement de ces habitations, ils révèlent l'attachement des libéraux - alors majoritaires au Sénat - à l'initiative individuelle et leurs vives contestations à l'égard d'un éventuel concours financier de l'Etat. Si la loi Siegfried inaugure l'intervention de l'Etat en matière de logement aidé, il s'agit modestement d'un soutien à l'initiative privée dans le cadre d'une économie libérale plus que d'une intervention claire de l'Etat. Ces mesures d'encouragement sont principalement des aides financières destinées aux projets des promoteurs des HBM, ces entrepreneurs pouvant ainsi bénéficier d'exonérations fiscales ou recourir à l'épargne populaire. Le circuit financier repose alors sur deux organismes, la Caisse des Dépôts et Consignations et le réseau des Caisses d'épargne et de prévoyance. C'est ainsi que se constitue le socle de la législation relative au logement social avec l'adoption de la loi Siegfried relative aux HBM le 30 novembre 1894, les
9 SIEGFRIED J., La misère, son histoire, ses causes, ses remèdes, Paris, Baillière, 1877. 10 MAGRI S., « Des « ouvriers» aux « citoyens modestes », Naissance d'une catégorie: Les bénéficiaires habitations à Bon Marché au tournant du xxême siècle », Genèses, nOS, septembre 1991, pp. 35-53.

des

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parlementaires ayant insisté pour faire disparaître la référence aux ouvriers du titre de cette loi et faire du salaire la condition d'accès aux HBM. Cette tendance est confirmée peu après par la loi Strauss de 190611, le législateur élargissant alors le champ des bénéficiaires des HBM aux «personnes peu fortunées, notamment les travailleurs vivant principalement de leur salaire >P. A ce stade de la genèse de la législation sur les HBM, le fmancement de la construction relève toujours de l'initiative privée, les initiatives des élus se trouvant limitées en l'absence d'une législation plus volontariste. Le logement social, un outil de la réalisation banlieue parisienne pacifique du socialisme en

En 1912, les collectivités locales sont autorisées à construire et gérer des HBM, la loi Bonnevay habilitant la création d'offices publics communaux ou départementaux HBM. Si les départements se voient introduits, avec les communes, sur la scène de la politique du logement, Robert Ducrocq révèle toutefois l'esprit fortement municipaliste du projet législatif porté par Laurent Bonnevay13. Le socialiste réformiste Hemi Sellier se saisit aussitôt de l'opportunité ouverte par la loi Bonnevay, décidant de faire des HBM les laboratoires du socialisme. Conseiller général de la Seine en 1912, Henri Sellier propose la réorganisation du département de la Seine et la création d'un office public départemental d'Habitations à Bon Marché, pour susciter la création de groupes d'habitations ouvrières et mettre en œuvre une solidarité économique entre le centre urbain et sa banlieuel4. Hemi Sellier considère alors que « l'Office départemental [d 'HBM] a un objectif bien limité et bien défini, qui consiste à assurer le décongestionnement de la ville de Paris et de ses faubourgs et à servir d'exemple aux lotisseurs qui, depuis trente ans, ont littéralement saboté la banlieue », l'Office devant ainsi soutenir la réalisation du socialisme en «assur[ant] aux travailleurs, et aux conditions économiques les plus favorables, le maximum d'habitations salubres ». Sous l'égide d'Hemi Sellier, onze cités-jardins sont édifiées par l'Office de la Seine. Dans la pensée de Sellier, la cité-jardin renvoie à un outil de réalisation pacifique du socialisme par la constitution de ce qu'il appelle une « classe moyenne» homogène, socialisée et éduquée par l'acquisition de principes d'hygiène, « physique et mental », de solidarité et de vie sociale. C'est aux assistantes sociales et aux infirmières visiteuses d'assumer la mission délicate, souvent ingrate, de se rendre dans les logements, d'y combattre la routine, l'incurie, l'ignorance, ennemies de l'hygiène. Henri Sellier porte donc le plus grand intérêt à la mise au point d'un prototype expérimental d'habitat urbain fondé sur la valorisation des relations sociales et l'épanouissement de l'individu, l'individu étant appelé à faire partie d'une classe
Il

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Strauss est un député radical socialiste.
1906, p. 2473 financière d'œuvre oasis, (art. 1"'). de l'Etat Univ. et des de Lille, Presses personnes 1925, », publiques dans l'amélioration Henri Sellier du et les

J.O. Lois et décrets, 15 avril 13 DUCROCQ R., L'intervention

logement populaire, Thèse de doctorat 14 LEROUX T., « Henri Sellier, maître cités-jardins 1900-1940, La banlieue

en Droit,

p. 244. in BURLEN K. (dir.), de Vincennes, 1987.

de la vie urbaine

Saint-Denis,

Universitaires

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moyenne pacifiée et acquise aux idées socialistes. Des salariés, la cible du logement social s'étend progressivement à la classe moyenne. Les normes et les valeurs d'Henri Sellier se diffusent dans l'entre-deux guerres, son projet politique en matière de logement devenant même dominant au sein de la gauche et de l'extrême-gaucheI5. La loi Loucheur de 1928: Des Habitations destinées aux « classes moyennes» à Loyers Moyens officiellement

En 1928, la loi Loucheur ouvre officiellement les HBM aux « classes moyennes »16 avec l'apparition d'un type de logement aidé consacré, l'Habitation à Loyer Moyen, plus grande, plus confortable et au loyer plus élevé. La nouvelle catégorie d'ayantdroits, les classes moyennes, sont alors décrites comme un ensemble de professions : «contremaîtres, employés de commerce, travailleurs intellectuels, artistes, petits rentiers, etc. »17. Hélène Frouard rend compte du projet social visé par Louis Loucheurl8, l'objectif revendiqué par ce ténor de la gauche républicaine mais aussi par les députés de droite étant la « propriété du travailleur» 19. Il est adopté dans des délais très comis, les députés socialistes et communistes le considérant comme une opportunité pour favoriser la construction dans un contexte marqué par la pénurie de logements. Le décret du 27 mars 1954 : L'élargissement de la cible sociale des HLM dans un contexte d'étatisation de la politique du logement Au lendemain de la Seconde GuelTe mondiale, le législateur envisage l'élargissement de l'ensemble des destinataires des logements aidés - devenus Habitations à Loyer Modéré (HLM) en 195020-. Le décret du 27 mars 1954 « fixant les conditions d'attribution des logements des organismes d'habitations à loyer modéré» est le premier texte consacré à l'attribution des logements HLM. La désignation des ayants-droits des HLM évolue d'ailleurs, excluant toute référence au « travailleur » mais conservant la référence au « salaire », elle renvoie désormais aux «personnes physiques peu fortunées et vivant principalement de leur salaire ». Le décret propose par ailleurs d'établir une liste de classement des candidats au logement, réalisée à partir de critères objectifs et affichée dans des lieux publics, un droit de recours devant une

15 GIRAULT J (dir.), Sur l'implantation du parti communiste dans l'entre-deux Guerres, Editions sociales, Paris, 1997. 16Catégorie empruntée à Louis Loucheur lors de la présentation du projet de loi aux parlementaires. 17J.O., Chambre des députés, débats parlementaires, l"'e séance du 3 juillet 1928,« Discussion d'un projet de loi tendant à établir un programme de construction d'habitations à bon marché et de logements en vue de remédier à la crise de l'habitation ». p. 2205. 18 Louis Loucheur est un industriel issu d'une famille protestante peu fortunée. Après avoir intégré l'École polytechnique, il devient ingénieur de la construction aux chemins de fer du Nord. TI devient député du Pasde-Calais en 1919, il est ensuite réélu en 1924 puis en 1928. 19 FROUARD H., Les politiques patronales de logement en France (1894-1944): De l'initiative privée au devoir national, Thèse de doctorat en Histoire de l'art sous la direction de VOLDMAN D. (2 vol), Université Paris I-Panthéon Sorbonne, UFR d'Histoire de l'art, 2003. 20 Loi n050-854 du 21 juillet 1950 relative au développement des dépenses d'investissement pour l'exercice 1950 (prêts et garanties). Le titre IV concerne les dispositions relatives à l'habitation. La loi substitue l'appellation« habitation à bon marché» à celle d' «habitation à loyer modéré».

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commission spécialisée étant même ouvert aux demandeurs évincés. Les demandes de logements HLM sont classées en fonction de la situation des ménages en matière de logement (sans-abri, sortants de centres d'hébergement, état de péril, expulsés, ...), de la composition familiale, et de l'antériorité de la demande en cas de même note de classement. C'est aussi la première fois que le législateur fixe des règles d'attributionun plafonds de ressources tenant à l'écart des HLM les ménages dont les revenus dépassent un certain montant, un minimum de ressources requis assurant aux gestionnaires le paiement du loyer et des charges ainsi que des conditions d'occupation minimales _21. Aux critères de ressources sont associés des critères de moralité, notamment la tenue et la propreté du logement occupé, la sociabilité et la réputation de la famille, ainsi que la solvabilité. Cette métamorphose de la cible sociale des HLM est certes contemporaine de la mise en place du régime général de la sécurité sociale mais elle ne suffit pas pour autant à comprendre une telle évolution. Cette préoccupation de rendre plus transparente l'attribution des HLM et de faire des catégories sociales les plus modestes des ayantdroits prioritaires est en fait liée à une mobilisation nationale en faveur du logement

initiée par le fameux appel de l'Abbé Pierre le 1er février 1954. Les travaux de René

Ballain et Claude Jacquier22 témoignent de l'hostilité des HLM à un tel projet social. Ainsi, les dispositions arrêtées pour régir l'attribution des logements HLM déclenchent un grave conflit entre l'Etat et les organismes HLM sur le rôle qui devait être le leur. Considérant les organismes HLM comme des œuvres à caractère social et non des œuvres philanthropiques, la Fédération nationale des HLM s'élève vivement contre des mesures jugées incompatibles avec leur autonomie de gestion. Leur refus de surseoir à l'application de ces nouvelles règles contraint in fine le gouvernement à abroger le texte23 supprimant le système de notation et remettant l'attribution des logements entre les mains des conseils d'administration des organismes HLM, la circulaire d'application de ce texte ouvrant même les logements aidés aux membres des professions libérales «médecins, dentistes, sages-femmes, etc. » en admettant qu'une pièce soit réservée à l'exercice de leur profession. Cette tentative du législateur d'ouvrir les pOlies du parc HLM aux catégories les plus modestes et de rendre plus transparente la procédure d'attribution se solde donc par un échec, l'Etat se montrant incapable d'imposer sa réforme aux organismes HLM. Les années suivantes, le législateur revient sur l'attribution des logements sociaux en créant des instances visant à désigner collectivement les ménages logés en HLM. Des commissions d'attribution sont en effet instituées dans certains organismes HLM. Elles sont d'abord rendues obligatoires en 1963 pour les offices publics d'HLM24, puis en

21 Décret n054-346 du 27 mars 1954 fixant les conditions d'attribution des logements des organismes d'HLM. Le plafond mensuel de ressources est fixé à 600 Fcs pour un ménage sans enfant (+ 150 fcs par enfant à charge) sachant qu'à cette époque le salaire minimum garanti (SMIG) était de 380 Fcs par mois. Les HLM sont réservées aux personnes physiques peu fortunées et vivant principalement de leur salaire. Un nombre de personnes maximal est défini par logement, discriminant pour bénéficier de l'allocation logement. 22 BALLAIN R., JACQUIER C., Politique française en faveur des mal-logés (1945-1989), Paris, Ministère de l'Equipement, 1987, p. 146 et s. 23 Décret n055-1037 du 26 juillet 1955 modifiant le décret n054-346 du 27 mars 1954. 24 Décret n063-1245 du 19 septembre 1963 relatif aux conseils d'administration et aux commissions d'attribution des logements des offices publics d'habitations à loyer modéré.

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1973 pour les Offices Publics d'Aménagement et de Construction (OPAC)25. Les municipalités sont d'emblée associées aux commissions d'attribution des offices liés à leur propre commune, mais aucune disposition de ce type n'est toutefois prise à l'égard des SEM ou des SA d'HLM, les municipalités tardant à faire partie des commissions d'attribution de ces organismes HLM. Il faudra en effet attendre 1991 pour que cette disposition soit étendue aux SA d'HLM. Au moment où se constitue le socle de la législation sur l'attribution, l'Etat se donne les moyens de piloter une politique de construction massive d'envergure nationale, et se fixe comme priorité la construction de logements pour tenter de répondre à la situation que connaissent alors des millions de familles. En effet, le ministre Pierre Courant met en place une loi-cadre sur le logement, la loi du 9 août 1953, qui est selon Jean-Paul Flamand « la première tentative sérieuse de définition d'une politique globale dans ce domaine, liant approche foncière, financière et technique du problème ». Il s'agit alors de rationaliser la production, afin de diminuer le coût des opérations, et de favoriser le lancement de chantiers de grande taille. L'Etat s'engage par ailleurs sur un financement forfaitairisé de Logements Economiques et familiaux (LOGECO) fondé sur un système de primes et de prêts26. Cette politique de financement est activement soutenue par la Caisse des Dépôts et Consignations, tandis qu'une autre source de financement est ouverte avec la création du 1% logement. Par le décret du 9 août 1953, l'Etat oblige en effet les entreprises de plus de dix salariés à investir annuellement en faveur du logement au moins 1% des salaires payés au cours de l'exercice écoulé. Dans le même mouvement, Pierre Sudreau, ministre de l'Urbanisme et de la Construction, lance en 1958 la procédure des « zones à urbaniser en priorité» (ZUP), afin d'optimiser les investissements publics, de l'Etat et des collectivités locales, en les concentrant sur des opérations prioritaires d'au moins 500 logements. La politique de construction de logements pilotée par l'Etat fait passer le parc HLM de 320 000 logements en 1954 à deux millions en 1975. Alors que ces logements sociaux font l'objet d'une première attribution, la structure salariale française évolue profondément avec le développement des activités tertiaires, la transformation essentielle étant l'augmentation des salariés non ouvriers et les transformations internes à ce groupe. Robert Castel montre en effet qu'au-dessus du salariat ouvrier se développent un salariat employé et surtout un salariat « bourgeois» et « haut de gamme» représenté notamment par les « cadres moyens» et les « cadres supérieurs »27. La composition sociale des grands ensembles d'HLM nouvellement construits, analysée par le centre de recherche urbaine au cours des années 196028, traduit ces transformations socio-économiques, la proportion d'ouvriers, d'employés et de cadres moyens dépassant même celle de l'ensemble de la population. Pour autant, l'évolution de l'occupation sociale des HLM ne rend pas compte de l'augmentation de la proportion d'étrangers liée au développement des industries de main d'œuvre puisque seulement
25

Les OPAC sont créés en 1973 par le décret n073-986 du 22 octobre 1973 par transformation d'office public d'habitations à loyer modéré. 26 Loi n053-318 du 15 avril 1953 facilitant la construction de logements économiques. 27 CASTEL R., Les métamorphoses de la question sociale, Une chronique du salariat, Paris, Folio Essais, 1999, p. 567 et s.

28 GIRARD A., POURCHERG.., « La population des grands ensembles collectifs, Projet d'une étude démographique et psycho-sociologique », in L'urbanisation française, Paris, CRU, 1964, pp. 255-284; CLERCP., Grands ensembles, Banlieues nouvelles, Paris, PUF, 1967. 17

3% des habitants des HLM viennent de l'étranger. La thèse de Choukri Hmed révèle en effet que le logement social pour les étrangers « isolés» fait l'objet d'une problématisation spécifique tout au long des années 1960-1970, la solution technique consistant à édifier un nombre important de « foyers-hôtels» pour les hommes « isolés », puis des cités de transit pour les familles dès leur création en 196829. Les travaux des sociologues de l'immigration témoignent de la relégation des travailleurs étrangers dans l'habitat insalubre des villes, les bidonvilles ou les foyers de travailleurs

migrantsgérés par la Sonacotra- sociétéd'Etat dédiée au logementdes immigrés30 -. La création d'une nouvelle catégorie de bénéficiaires «les mal-logés» au tournant des années 1960
Dans les bidonvilles, la situation sanitaire et sociale se dégrade avec l'augmentation de l'immigration clandestine et des régularisations des années 1960. La société civile n'est pas complètement indifférente, Marie-Claude Blanc-Chaléard révèle en effet l'activité des syndicalistes, des sociologues et de nombreux militants chrétiens pour dénoncer les conditions de vie et la détresse sociale dans les bidonvilles31. C'est dans ce contexte que la loi Debré du 12 juillet 1966 est adoptée, le législateur déclinant alors des outils permettant à l'Etat de construire des HLM et de l'habitat provisoire après expropriation des bidonvilles. Aux ménages concernés, l'Etat ne propose pas des logements sociaux traditionnels mais des cités de transit pour accueillir les « seules familles présentant des difficultés d'insertion» dont le séjour ne devait pas théoriquement dépasser deux ans, ou encore les HLM des Logis, ces cinq sociétés d'HLM filiales de la Sonacotra créées par la loi Debré. Le passage des ménages issus des bidonvilles aux HLM n'est donc pas systématique, nombre d'entre eux devant d'abord passer par l'action socio-éducative menée dans les cités de transit. Au tournant des années 1960, la question de l'accès aux HLM des « mal logés » est mise sur agenda dans un contexte agité par les incendies dans les bidonvilles, notamment à Saint-Denis en 1967, et par les évènements de mai 1968 et leurs retombées idéologiques. S'il est difficile de reconstruire a posteriori le processus décisionnel, la décision étant vraisemblablement le produit d'un enchevêtrement d'interactions variées, l'année 1968 marque un tournant radical dans la législation relative à l'attribution des HLM. Cette année-là, un décret autorise en effet les organismes HLM à réserver des logements aux employeurs ou aux collectivités locales ayant participé au financement des programmes de construction, ou ayant donné leur garantie financière aux emprunts

29

HMED c., Loger les étrangers « isolés» en France: Socio-histoire d'une institution d'Etat: La Sonacotra (1956-2006), Thèse de doctorat en Science politique sous la direction de OFFERLE M., Université Paris I Panthéon Sorbonne, 2006, p. 17 et s. 30 GRANOTIER B., Les travailleurs immigrés en France, Paris, Ed. François Maspero, 1976 (3ème édition), p. 109 et s; LAE J.-F., Entre le faubourg et le HLM: L'éclipse du pauvre, document ronéotypé, mai 1991 ; BERNARDOT M., Une politique du logement: la Sonacotra (1956-1992), Thèse de doctorat en Sociologie sous la direction de GUlLLEMARD A-M. , Université Paris I-Panthéon Sorbonne, 1997, p. 228; BOUTALEB B., « Vieillir en foyer: Les immigrés algériens retraités dans les foyers de la région parisienne », in LEVYVROELANT C. (dir.), Logements de passage, Formes, Normes, Expériences, Paris, L'Harmattan, 2000, pp. 145-173; BAROU J., L 'habitat des immigrés et de leurs familles, Paris, La Documentation Française, 2002. 31 BLANC-CHALEARD M.-C., Histoire de l'immigration, Paris, La Découverte, 2001, p. 69.

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contractés, des quotas limitant la proportion de logements réservés en contrepartie32. De nouvelles catégories d'ayant-droits sont par ailleurs créées par le législateur, les « candidats prioritaires », les « occupants des immeubles déclarés insalubres ou en état de péril» et les « personnes expulsées ou provenant de cités de transit »33 se voyant réservés le tiers des lll-M en région parisienne. Du point de vue d'Olivier Masclet, « cet arrêté répond à la multiplication des opérations de rénovation urbaine entraînant l'expropriation des quartiers anciens de Paris et des communes de banlieue de milliers de ménages laissant sur le carreau tous ceux dont les caractéristiques sociales ne sont pas conformes aux normes objectives et subjectives des organismes lll-M », ces dispositions juridiques étant prises « pour forcer ces organismes à admettre ces ménages démunis parmi lesquels la part d'immigrés est prépondérante »34.Là encore, la tentative du législateur pour changer la façon de définir les catégories bénéficiaires du logement social se heurte à de vives réactions. Cette fois, elles viennent des maires communistes de la région pmisienne qui se restructurent du niveau local au niveau national et publient en 1969 une déclaration dans laquelle ils expriment leur opposition à la «politique d'immigration de l'Etat et du patronat» et leur refus de devoir attribuer à des « travailleurs immigrés» des lll-M implantées sur leur territoire. Ils y accusent les communes riches de laisser aux communes pauvres la charge du relogement des « pauvres» et des « immigrés» en ne construisant pas d'lll-M. Plan35constitue un groupe Au même moment, la commission de l'habitation du 6ème «mal logés» chargé de détecter les groupes sociaux vivant dans des conditions de logement nettement mauvaises, de déterminer les raisons pour lesquelles les aides au logement classiques ne sont pas parvenues à s'adapter à leur cas, de définir la nature et les caractéristiques des logements susceptibles de répondre au mieux à leurs aspirations et enfin de déterminer les mécanismes de financement et d'aide permettant de réaliser cet effort. Cette commission présidée par le président de l'Union lll-M - Albert Denvers -, le sous-gouverneur du Crédit foncier - Max La.xan - et le directeur de la construction du ministère de l'Equipement - Robert Lion - constate les refus renouvelés de loger des faIllilles étrangères des organismes lll-M et propose des mesures «susceptibles, en l'état actuel des choses, de répondre au souci légitime des municipalités accablées de bidonvilles de voir la population de ceux-ci répartie judicieusement, sur le territoire du département et pas seulement sur celui de leur commune »36. Suivant ces préconisations, le législateur étend officiellement l'ensemble des destinataires des HLM aux « mal logés prioritaires» dans les agglomérations de

Décret n068-81 du 26 janvier 1968 modifiant le décret du 27 mars 1954 relatif aux attributions de logements dans les immeubles d'habitation à loyer modéré. 33 L'arrêté du 1" octobre 1968 réserve 27% des HLM de la région parisienne à des candidats énoncés ainsi: « la moitié à des candidats prioritaires, le quart à des candidats inscrits sur une liste prioritaire définie et le dernier quart à des candidats occupants des immeubles déclarés insalubres ou en état de péril et à des personnes expulsées ou provenant de cités de transit ». 34 MASCLET O., «Du « bastion)} au « ghetto », Le communisme municipal en butte à l'immigration », Les Actes de la Recherche en Sciences Sociales, n° 159, Paris, sept. 2005, p. 20. 35 Plan est composée par un arrêté du 24 octobre 1969, présidée par La commission de l'habitation du 6Omo Claude Alphandery, administrateur civil du ministère des Finances et directeur de la banque de la construction des travaux publics. Ses trois vice-présidents sont: Albert Denvers, président de l'Union HLM; Max Laxan, sous-gouverneur du Crédit Foncier; Robert Lion, directeur de la construction du ministère de l'Equipement.
36 COMMlSSARIAT GENERAL DU PLAN, Préparation du 6ème plan, Rapports des commissions du

32

ri"" plan 1971-

1975, Habitation,

(vol. 2), Paris, La Documentation

Française,

1971, p. 56.

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plus de 100 000 habitants et demande aux préfets de proposer prioritairement ces ménages sur leurs logements réservés3?, En ce tournant des années 1960, l'Etat s'immisce donc dans la politique d'attribution des HLM, le contingent préfectoral étant destiné à des catégories sociales dites «mal logées », définies cette fois par leur mauvaise condition d'habitat et non plus seulement par leur salaire.

Le tournant néo-libéral de la politique du logement: La création de l'aide à la personne par la réforme Barre de 1977
Dès 1973, « la lutte contre les bidonvilles touche à sa fin» selon les termes d'un chargé de mission auprès du préfet de la région parisienne, ce dernier s'inquiète néanmoins des conditions de vie difficile des travailleurs étrangers et adresse un message d'alerte aux autorités: «En 1976, l'accueil des migrants se posera de façon tragique si de nouvelles formules [de logement) ne sont pas mises en application »38,En dépit des réformes de l'attribution de la fm des années 1960, les « mal logés » quittent vraisemblablement peu les bidonvilles pour le logement HLM. De nombreuses recherches témoignent en effet de l'échec du processus de mobilité résidentielle dans les cités de transit, presqu'aucun ménage n'étant relogé en HLM. Marc Bernardot montre que les familles étrangères sont particulièrement concernées par ce phénomène. Même dans les Logis, la population logée est constituée de moins de 20% de familles étrangères à la fin de l'année 197639.La même année, le rapport Nora-Eveno de 1976 commandité par le ministère de l'Equipement confirme ce constat. Il dénonce en effet les « privilèges d'entrée» dans les HLM et constate que les couches de population les plus fragiles en termes de ressources, les inactifs, les personnes âgées, les très jeunes ménages, les catégories ouvrières aux plus bas salaires, sont de fait exclus des HLM et toujours renvoyés aux conditions de logement les plus mauvaises.
« Les HLM sont très conservateurs, ils veulent tout sauf loger les pauvres, ils veulent des gens modestes qui votent à gauche, mais modestes genre instit, pour une bonne stabilité du corps électoral» 40.

Les travaux de Catherine Grémion41 montrent que la sphère décisionnaire s'interroge alors sur les causes de cette «ségrégation sociale »42, mais aussi sur les moyens de mieux cibler les dépenses de l'Etat dans le domaine du logement, jugées trop importantes. Alors qu'un consensus se dégage sur la responsabilité de l' «aide à la pierre », le processus décisionnel conduit à une réforme profonde du financement du logement social. C'est la réforme Barre qui marque la fin du système basé essentiellement sur l'aide à la pierre, et le renouveau d'une conception tout à fait

37 Circulaire du 24 mai 1971 relative à la réservation de logements HLM aux mal-logés dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants et à la mise en place de fichier de demandes. 38 ROBERRINl M., Rapport à Monsieur le Préfet de région parisienne sur la résorption de l'habitat insalubre et les problèmes des migrants, 1973, p. 102. 39 BERNARDOT M., Une politique du logement: la Sonacotra (1956-1992), Thèse de doctorat en Sociologie sous la direction de GUlLLEMARD A.-M. , Université Paris I-Panthéon Sorbonne, 1997, p. 97 et s. 40 EVENO B., NORA S., L'amélioration de "habitat ancien, Paris, La Doc. Française, 1976. 41 GREMION C., La politique de réhabilitation en France, Les avatars d'une logique, Paris, CSO/CNRS, 1993 ; GREMION c., Primat de l'aide à la pierre sur l'aide à la personne, Histoire d'une remise en question, Paris, CSO/CNRS,1997. 42 Catégorie utilisée par la commission habitation du 6èmeplan, le livre blanc HLM, et le rapport Nora-Eveno.

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libérale, selon laquelle le marché doit répondre aux besoins et le parc social à la marge pour ceux qui ne peuvent pas se loger dans les conditions du marché. Cette idée de réforme, centrée sur l'aide à la personne, émerge des réflexions de la commission de l'habitation du 6ème Plan. Elle est reprise par Valéry Giscard d'Estaing, élu à la présidence de la République en 1974, déterminé à porter une grande réforme de la politique du logement, permettant à la fois une avancée sur le plan social et une réduction des dépenses de l'Etat, le nombre de pauvres étant appelé à diminuer vu la thèse de croissance continue, dominante à cette époque. Bien que la réforme Barre menace directement les intérêts de l'Union HLM, par l'ouverture du parc HLM aux ménages pauvres et la diminution de l'aide à la pierre, le mouvement HLM se montre ouvert à la réflexion. Soucieux de pallier les risques d'une aide à la pierre ségrégative associant à chaque tranche de revenu un standard déterminé de logement (PLR, HLM, ILM etc.), ils ne rejettent pas globalement cette réforme et se contentent de l'amender sur divers points. Craignant que l'aide à la pierre fmisse par induire des «ghettos sociaux et raciaux », germes de «révolte urbaine »43, ils éprouvent en effet, comme la plupart des parties prenantes, la nécessité de nouvelles dispositions concernant le dispositif des aides au logement. Le fait qu'en 1974 Robert Lion - un ancien membre de la commission de l'habitation du 6èmeplan - soit nommé directeur général de l'Union HLM constitue sans doute un élément clé de cette propension au changement des protagonistes de l'Union HLM. Car si Robert Lion quitte la direction de la construction pour l'Union HLM, il ne cesse pas pour autant de réfléchir à la réforme de la politique du logement. La loi Barre est finalement adoptée le 3 janvier 1977. Pour l'essentiel, elle crée l'Aide Personnalisée au Logement (APL) et un nouveau type de financement du logement - le Prêt Locatif Aidé (PLA) -, les logements aidés par le PLA devant être attribués à des ménages dont le revenu ne dépasse pas certaines normes. Ils donnent également droit à l'APL ce qui permet d'assurer aux promoteurs la solvabilité des ménages. Cette réforme marque un changement de cap. D'une part dans le mode d'intervention de l'Etat, passant de la structuration de l'offre immobilière à une intervention sur les personnes pour corriger les effets du marché. D'autre part dans l'occupation sociale des HLM, l'APL ouvrant leurs portes à toute une frange de la population, jusqu'alors exclue du logement social en raison de ses faibles revenus. Solvabilisés par l'aide à la personne, de nombreux ménages, longtemps tenus à l'écart des HLM, parviennent à accéder aux logements sociaux ouverts à l'APL, tandis que les clientèles les plus solvables du parc social sont attirées par l'accession à la propriété et le locatif privé des quartiers réhabilités. Les mécanismes liés au financement du logement, combinés à la crise économique non anticipée par les décideurs de la réforme Barre, induisent une métamorphose de l'occupation sociale du parc HLM au tournant des armées 1970. De nombreux observateurs évoquent en effet la « paupérisation du parc HLM» ou encore l' « apparition de concentration d'immigrés ». Dès lors, émerge une image stigmatisante du logement social, assimilé aux quartiers

43

UNION NATIONALE p. 33.

DES HLM,

Propositions

pour

l'habitat,

Livre

Blanc,

Supplément

à la revue

HLM

n0244,

1975,

21

d'habitat social, cette image largement relayée par les médias renforçant l'identification au « ghetto» et à une certaine forme d'intervention collective, de l'émeute au malaise44. Un mouvement sphère locale continu d'inscription de la politique du logement dans la

Le début des années 1980 est marqué par les lois de décentralisation de 1982-1983. Si le législateur maintient l'Etat comme financeur officiel des aides à la pierre, le schéma institutionnel subit toutefois de profondes modifications puisque les pouvoirs en matière d'urbanisme sont transférés aux communes alors que la compétence en matière d'action sociale est transférée aux départements. Certes, le financement du logement social n'est pas décentralisé, mais les lois Defferre n'en inscrivent pas moins la politique du logement dans la sphère locale. Ainsi, l'existence d'un plan d'occupation des sols permet désormais aux maires d'autoriser l'implantation d'HLM ou au contraire de la limiter sur certaines parties du territoire communal. La décentralisation ouvre par ailleurs un processus de renforcement du pouvoir des maires dans l'attribution des HLM. Emmanuelle Deschamps45 révèle en effet une imposition progressive des maires dans les commissions d'attribution. Ainsi, dès 1983, un décret prévoit que dans les commissions des offices publics d'HLM « le maire de la commune où sont situés les immeubles dans lesquels des logements sont mis en location ou bien son représentant participe aux délibérations» 46, une logique rigoureusement identique étant appliquée à la composition des commissions des OPAC en 198647.Cette représentation des maires en commission d'attribution est enfin généralisée à l'ensemble des organismes HLM offices publics, OPAC et SA - par la loi d'orientation pour la ville adoptée le 13 juillet 1991, le législateur rendant obligatoire une commission d'attribution dans toute SA d'HLM et imposant la représentation du maire, comme dans les offices et les OPAC. Cette mesure est déterminante pour les élus municipaux puisqu'elle donne satisfaction aux maires qui souhaitent appréhender personnellement tous les flux d'attribution sur l'espace communal, pour tendre vers une connaissance exhaustive. Désormais, les maires sont officiellement parties prenantes des décisions prises par les commissions d'attribution des organismes d'HLM, quelque soit leur statut. La décentralisation a par ailleurs contribué à modifier la règle de droit, celle-ci n'étant plus simplement prescriptive et coercitive mais aussi incitative et prospective. Françoise Zitouni note en effet que, pour le législateur de 1982, « la loi n'a plus pour fonction première de dicter des conduites, de les imposer, mais plutôt de les orienter, de les influencer »48. Cette évolution s'inscrivant dans le cadre des rapports entre collectivités publiques issus de la réforme décentralisatrice est tout à fait perceptible dans les lois adoptées par la suite dans le domaine du logement. C'est précisément le

44 CHAMPAGNE P., «La construction médiatique des« malaises sociaux» », Actes de la recherche en sciences sociales, n090, 1991 ; TISSOT S., Réformer les quartiers, Enquête sociologique sur une catégorie de l'action publique, Thèse de doctorat en Sociologie sous la direction de TOPALOV C., EHESS, 2002, p. 33 et s. 45 DESCHAMPS E., Le droit public et la ségrégation urbaine (1943-1997), Paris, LGDJ, 1998, p. 188 et s. 46 Décret n083-221 du 22 mars 1983 modifiant le code de la construction et de l'habitation et relatif aux offices d'habitation à loyer modéré. 47 Décret n086-518 du 14 mars 1986. 48 ZITOUNI F., Le droit au logement, Thèse de doctorat en droit sous la direction de LANZA M., Université d'Aix-en-Provence, 1991.

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cas dans la loi Besson de mai 1990, la loi d'orientation pour la ville de juillet 1991, puis la loi relative à la lutte contre les exclusions de juillet 1998, où le législateur fait davantage appel au consensus qu'à la définition de limites générales. Les principes qu'il introduit dans les textes, tels que le « droit au logement », la « diversité sociale» ou la «mixité sociale », sont peu détaillés et se situent à mi-chemin du commandement classique et du simple procédé d'incitation ou de recommandation. C'est ce que signifie Paule Quilichini qui, en les qualifiant de « normes d'orientation» 49, désigne en fait une nouvelle approche de la règle de droit, qui ne tend plus à mettre en oeuvre la politique du logement à travers des normes impératives, mais qui devient elle-même lieu le lieu de la formulation de cette politique publique. Ainsi, la portée juridique de ces normes demeure un sujet de discussion laissé aux acteurs locaux, la cible du droit au logement, définie par la loi Besson et réaffirmée par la loi relative à la lutte contre les exclusions, étant tout à fait ouverte, en dehors de tout système normatif et de toute énumération catégorielle. Le législateur désigne en effet « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence ». En ne produisant ni définition juridique ni barème de ressources, le législateur rompt avec une approche catégorielle des publics et laisse aux acteurs locaux la défmition et la qualification des personnes défavorisées. Ce faisant, le législateur engage un renouvellement des formes d'action publique dans le domaine du logement, le contratSOet le partenariat visant à susciter une production locale de normes adaptée aux spécificités des territoires et à élargir le cercle des acteurs impliqués dans la définition de ces normes. Les collectivités locales, les bailleurs publics ou privés, les services déconcentrés de l'Etat (DDE, DDASS-Etat, Préfecture), les services extérieurs du Conseil général, la Caisse d'Allocation Familiale, les collecteurs du 1% et les associations spécialisées dans l' « insertion par le logement» sont en effet appelés à définir les modalités du contrat et à donner du sens à ces normes d'orientation - le « droit au logement », la « diversité» et la «mixité sociale» -, de multiples acteurs locaux étant désormais associés à la définition des enjeux de la politique du logement. A cet égard, Paule Quilichini note l'absence de codification et de hiérarchisation de ces normes, rien ne s'opposant à ce que soit institué localement un ordre préférentiel entre ces critères, voire même l'introduction de critères non prévus par le législateur, mieux adaptés aux priorités locales. Amorcé par les lois Defferre, ce lent mouvement d'inscription de la politique du logement dans la sphère locale est confirmé par l'acte 2 de la décentralisation. Le législateur de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales marque en effet très clairement sa volonté de laisser une plus grande place aux arrangements locaux. L'exposé des motifs est tout à fait révélateur de l'évolution du cadre constitutionnel « qui fait désormais toute sa place à l'action publique locale (...) et à l'expérimentation, tout en respectant l'absence de tutelle d'une collectivité sur l'autre». Pour l'essentiel, il s'agit d'organiser par la voie contractuelle la délégation des ressources étatiques aux collectivités locales. Ainsi, dans le domaine du logement, le législateur rend possible la délégation des principales compétences étatiques, à savoir le
49

Catégorie

d'analyse

empruntée

à Paule Quilichini.

Cf QUlLICHINI P., Op. cit., 2001, p. 112 et s.

50

Le Plan Départemental d'Action pour le Logement des Personnes Défavorisées et le Protocole

d'Occupation du Patrimoine Social institués par la loi Besson du 31 mai 1990; les chartes communales et intercommunales des attributions de logement et les accords collectifs départementaux institués par la loi relative à la lutte contre les exclusion du 29 juillet 1998.

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financement du logement social et le contingent de logement réservé aux « mal logés ». Dès lors, l'Etat est donc autorisé à déléguer, d'une part, l'aide à la pierre aux intercommunalités et aux départements, et d'autre part, la gestion des réservations préfectorales aux maires ou aux présidents d'intercommunalité. Toutefois, il ne s'agit pas d'une décentralisation des compétences de l'Etat car, comme le souligne PauIe QuiIichini, ses compétences ne sont pas transférées aux collectivités territoriales de manière irréversible et inconditionnelle, elles sont seulement déléguées dans un cadre conventionnel. En théorie, le logement reste donc compétence de l'Etat, et l'Etat maintient son rôle de maître dujeu. Vers un droit au logement opposable: l'Etat face à une obligation de résultat

Si le droit au logement s'affirme dans les textes depuis la loi Besson, il renvoie à une logique contractuelle et partenariale, sans identifier clairement ses bénéficiaires, et fait l'objet de nombreuses critiques l'accusant d'être flou et peu effectif. Au début du

21ème siècle, la revendication se reporte nettement sur la demande de droit comme en
témoigne en 2001 la création par une quarantaine d'associations d'une « plate-forme pour le droit au logement opposable» et les mots d'ordre « un toit, c'est un droit »51. Largement relayé par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées52, un consensus se dégage en faveur de l' « opposabilité» et aboutit à l'adoption de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, votée à une large majorité. Ce texte change profondément la logique de mise en œuvre du droit au logement en posant les bases de son invocabiIité et en substituant à l'obligation de moyen préexistante une obligation de résuItat à la charge de l'Etat. La loi ouvre en effet un recours juridictionnel dès le I er décembre 2008 pour des catégories prioritaires explicitement énoncées et dès le 1erdécembre 2012 pour l'ensemble de la popuIation. Dorénavant, le juge administratif peut donc ordonner au préfet, sous astreinte financière, d'attribuer un logement au requérant.

Sous le coup de la décentralisation, de la contractualisation de l'action publique, puis de l'obligation de résultat incombant désormais à l'Etat, notre objet de recherche se métamorphose et devient de plus en plus difficilement saisissable. La catégorie des bénéficiaires du logement social constitue une donnée floue, fluctuante en fonction du sens donné localement au droit au logement, à la diversité sociale et à la mixité. Quant au système d'acteurs du logement social, les observateurs s'accordent sur sa perte de lisibilité. Evoquant tour à tour l'absence de « chef de file »53,l' « opacité »54du système voire l' «éclatement des compétences entre l'Etat et les collectivités locales»55, les
S1 LEVY-VROELANT C, «Le droit au logement: enseignements d'une approche historique », in FEE D. et NATlVEL C. (dir.), Crises et politique du logement en France et au Royaume-Uni, Paris, Presses Sorbonne nouvelle, 2008, p. 249. S2 A partir de 2002, le Haut comité pour lelogement des personnes défavorisées pousse l'opposabilité du droit au logement dans chacun de ses rapports annuels. S3 BROUANT J-P., GRAËFFLY R., QUILICHINI P., Décentralisation et politique du logement, Commande du Ministère de l'Intérieur, GRIDAUH, 2003, p. 10. 54 BOURGEOIS C., L'attribution des logements sociaux, Politique publique et jeux des acteurs locaux, Paris, L'Harmattan, Coll. Logiques politiques, 1996, p. 224. ss QUILICHINI P., Op. cil., 2001, p. 244; BOURGEOIS C, Op. cil., 1996, p. 187 et s.

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recherches contemporaines témoignent de la contradiction des orientations poursuivies par les pouvoirs publics, et de la concurrence des rôles affectés aux nombreux acteurs désormais associés à la politique du logement social. Cette mise en perspective historique met en évidence des interrogations complexes sur la cible du logement social. Le logement social doit-il s'adresser à tous ou seulement aux plus défavorisés? Comment réserver le logement social à ceux qui en ont le plus besoin tout en préservant la mixité sociale? Quels acteurs pèsent de façon décisive dans le choix des destinataires du logement social? Enfin, l'Etat a-t-il l'autorité nécessaire pour imposer des candidats?
TERRAINS, METHODE DE RECHERCHE, PROBLEMA TIQUE

Au moment de commencer cette recherche, en 2003, notre connaissance des travaux universitaires nous a conduit à approcher le logement social par le bas56.Vu la tendance du législateur à inscrire la politique du logement social dans la sphère locale, il nous semblait en effet pertinent d'analyser les jeux d'acteurs impliqués dans l'attribution des logements gérés par les organismes HLM en considérant plusieurs échelles d'analyse telTitoriale : la commune, l'intercommunalité et le département. D'autant plus que l'acte 2 de la décentralisation était en préparation et augurait d'une nouvelle répartition des compétences dans le domaine du logement. Dans la lignée des travaux du CSO, l'eI1Ïeu de notre première investigation était donc d'éclairer la recomposition du système d'acteurs et les catégories employées localement pour désigner les destinataires des logements sociaux. Nous avons mené cette enquête dans deux départements franciliens, les Hauts-deSeine et la Seine-Saint-Denis, situés en marché tendu et caractérisés par des contextes sociaux et politiques bien distincts. Ces départements s'opposent en effet très fortement par la configuration politique locale et par le revenu moyen des ménages. Au sein de chacun d'eux, nous avons choisi deux communes, disposant d'un pourcentage de logement social supérieur à 20% du nombre de résidences principales, appartenant si possible à une intercommunalité compétente en matière d'habitat: Saint-Denis et Stains en Seine-Saint-Denis; Gennevilliers et Issy-les-Moulineaux dans les Hauts-de-Seine. Après plus de deux ans d'enquête de terrain et la réalisation d'une centaine d'entretiens, une ambiguïté nous est apparue sur le sens du droit au logement et de la mixité sociale visé par les producteurs de politiques publiques. Car les acteurs locaux ne se référaient au principe de mixité que pour réduire l'attribution des logements sociaux aux ménages pauvres dans les quartiers dits « sensibles », mais jamais pour faciliter leur accès dans des quartiers valorisés. Quant aux personnes ciblées par les partenariats locaux visant à promouvoir le droit au logement, elles n'accédaient qu'à la marge aux HLM, plus vraisemblablemet accueillies par les CRRS et les résidences sociales. A ce stade, deux questions concernant les intentions du législateur se posaient avec force: les politiques visant la mixité sociale ne sont-elles pas censées créer des points de passage

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HavARD N., La régulation de l'accès des personnes défavorisées au logement social, Etude des jeux
de Vénissieux, Mémoire de DEA sous la direction de RENARD D., lEP de

d'acteurs impliqués sur la commune Lyon I Université Lyon 2, 2003.

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des quartiers « sensibles» aux quartiers plus favorisés? La cible du droit au logement relève-t-elle d'un parc spécifique, distinct du parc HLM ordinaire? Dès lors, nous avons abordé une seconde phase d'enquête approchant cette fois le logement social par le haut. L'enjeu était d'éclairer les discours, les représentations, et les rapports de force ayant traversé la production des politiques publiques orientées vers le droit au logement et la mixité sociale. Pour reconstituer ces processus, nous avons dépouillé systématiquement depuis le début des années 1980 les publications de l'Union nationale des HLM à l'occasion des congrès annuels ainsi qu'une revue de presse de la base de données Europresse57 contenant les termes « mixité », « diversité », « ghettos », «droit au logement» et «logement ». Nous avons aussi exploité les débats parlementaires de la loi Besson de 1990, de la loi d'orientation pour la ville de 1991, de la loi relative à la lutte contre les exclusions de 1998, de la loi SRU de 2000, et de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine de 2003. La loi instituant le droit au logement opposable du 5 mars 2007 sort toutefois de notre champ d'analyse, ce texte ayant été adopté dans l'urgence, à un stade déjà très avancé de notre recherche. Ce travail croise donc deux approches du logement social: l'une considère le logement social par le bas et mobilise la sociologie de l'action publique locale; l'autre s'intéresse à la décision nationale et utilise les cadres théoriques de l'analyse des politiques publiques. Cet ouvrage s'organise autour de parties adoptant successivement chacun de ces niveaux d'observation.
PLAN DE L'OUVRAGE

La première partie est consacrée à l'émergence du droit au logement et de la mixité sociale comme solutions à des problèmes sociaux, et à la mise sur agenda des lois explicitement tournées vers ces catégories d'action publique. Il s'agit d'analyser les logiques poursuivies par les producteurs de la politique du logement en mettant l'accent sur les acteurs porteurs de représentations du logement social, et sur les « fenêtres d'opportunité» ayant permis à ces «entrepreneurs politiques »58 d'introduire leurs solutions dans la législation. Dans la seconde partie, nous changeons d'échelle d'observation, en nous intéressant cette fois aux pratiques des acteurs impliqués dans les politiques d'attribution des logements sociaux dans quatre municipalités franciliennes: Stains et Saint-Denis en Seine-Saint-Denis; Gennevilliers et Issy-les-Moulineaux dans les Hauts-de-Seine. L'enjeu est de mettre en évidence les catégories employées par les organismes HLM et les municipalités pour désigner les destinataires du logement social, et ceux qui en sont exclus, à la veille de l'adoption de la loi du 5 mars 2007. Et là où les acteurs légitiment des pratiques d'attribution au nom de la mixité sociale, nous accordons une attention toute particulière aux catégories de public auxquelles elles renvoient.

57 Cette base de données donne accès au texte intégral de quinze journaux français, nationaux ou régionaux : le Monde, les Echos, le Figaro, Libération, la Croix, la Tribune (Desfossés), l'Humanité, le Parisien, le Monde Diplomatique, le Nouvel Observateur, Courrier international, le Point, L'Expansion, l'Express, Environnement et Stratégie, Environnement magazine. 58 Catégorie d'analyse empruntée à Jolm W. Kingdon.

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La troisième partie observe les dispositifs censés réguler la politique locale du logement social dans la période précédant l'institution du droit au logement opposable. En privilégiant l'échelle d'analyse départementale, nous interrogeons les ressources des associations et des représentants de l'Etat pour infléchir les pratiques d'attribution décrites dans la seconde partie. Il s'agit ici d'éclairer le sens donné localement au droit au logement et à la mixité sociale, et de révéler l'impact des outils destinés à les mettre en oeuvre sur l'attribution des logements sociaux.

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I. LA GENESE DU DROIT AU LOGEMENT ET DE LA MIXITE SOCIALE

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