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Entreprises publiques, état et crise au Cameroun

De
304 pages
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Ajouté le : 01 janvier 1990
Lecture(s) : 480
EAN13 : 9782296189478
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ENTREPRISES PUBLIQUES ÉTAT ET CRISE AU CAMEROUN

LE CAMEROUN À L'HARMATTAN
ATEBA YENE Théodore: Cameroun - Mémoire d'un colonisé, 153 p. BASSEK BA KOBHIO : Cameroun, la fin du maquis? « Presse, livre et
ouverture démocratique» (Coll. Points de Vue), 180 p. BA YEMI Jean Paul: L'effort camerounais ou la tentation d'une presse libre (Coll. Mémoires Africaines), 170 p. BETI Mongo: Main basse sur le Cameroun (En diffusion), 270 p. BETI Mongo: Lettre ou'!erte aux Camerounais - ou la deuxième mort de

Ruben Um Nyobé (Editions des Peuples Noirs), 132 p.

..

BIYITI BI ES SAM J.P. : Cameroun: complots et bruits de bottes (Coll. Points de Vue), 120 p. BIYA Ndebi : ttre, pouvoir et génération. Le système Mbok chez les Basa du sud Cameroun. (Coll. Points de Vue), 135 p. DONNAT Gaston: Algérie, Cameroun, Afrique-Afin que nul n'oublieL'itinéraire d'un an ti-colonialiste (Coll. Mémoires Africaines), 400 p. EONE TJADE : Radios, publics et pouvoirs au Cameroun - Utilisation officielle et besoins sociaux, 285 p. ETEKI-OTABELA M.-L. : Misère et grandeur de la démocratie au Cameroun (Coll. Points de Vue), 145 p. EYINGA Abel: Démocratie de Yaoundé, 1. 1, Syndicalisme d'abord (1944-1946), 193 p. EYINGA Abel: Introduction à la politique camerounaise, 380 p. KAPTUE Léon: Cameroun, travail et main-d'œuvre sous le régime français, 1916-1952 (Coll. Mémoires Africaines), 282 p. KAMGA Victor: Duel camerounais: démocratie ou barbarie (ColI. Points de Vue), 200 p. KENGNE POKAM: Les églises chrétiennes face à la montée du nationalisme camerounais (ColI. Points de Vue), 202 p. KENGNE POKAM : La problématique de l'unité nationale au Cameroun (Coll. Points de Vue), 165 p. MAINET Guy: Douala - Croissance et servitude (Coll. Villes et Entreprises), 610 p. MASSAGA WOUNGL Y : Où va le Kamerun ? (Coll. Points de Vue), 292 p. MBEMBE J .A. : Le problème national kamerunais par Ruben Um Nyobé (Coll. Racines du Présent), 444 p. MBEMBE J.A. ; Ecrits sous maquis de Ruben Um Nyobé, 300 p. MISSÉ H. : Le droit international du travail en Afrique. - Le cas du Cameroun (Coll. Droits et Sociétés), 263 p.
NGA Y AP Pierre F. : Cameroun, qui gouverne?

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De Ahidjo

à Biya:

l'héritage et l'enjeu, 350 p. NJEUMA M.Z. : Histoire du Cameroun, traduit de l'anglais par J .-A. MBembe et E. Nguematcha (Racines du Présent), 312 p. O.C.L.D. : Dossier noir du pétrole camerounais, 70 p. OMBE NDZANA V. : Agriculture, pétrole et politique au Cameroun. Sortir de la crise? (Coll. Points de Vue), 167 p. TITI NWEL Pierre: Thong Likeng Fondateur de la religion Nyambebantu (Coll. Mémoires Africaines), 238 p. WONYU Eugène: Cameroun de l'UPC à l'Ue. Témoignage à l'aube de l'indépendance (1953-1961) (Coll. Mémoires Africaines), 332 p. WONYU Eugène: Ruben Um Nyobé - Plaidoyer pour le patriote martyr, 176 p. ZANG A TANGANA J.-M. : Les forces politiques au Cameroun réunifié, T. 1 - Les partis politiques avant la réunification, 310 p., T. 2 L'expérience de l'U.e. et du K.N.D.P., 195 p., T. 3 - Les {(roupes de pression. 300 p.

-

Paul John Marc TEDGA

ENTREPRISES PUBLIQUES ÉT AT ET CRISE AU CAMEROUN
Faillite d'un système

Préface de Michel DURUPTY

L'HARMATTAN 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

L'AUTEUR . Chroniqueur-journaliste à Radio-France Internationale (RFI), Paul John Marc Tedga est titulaire de plusieurs titres universitaires dont un doctorat en sciences des organisations de Paris IXDauphine, le DESSde Banques et Finances de Paris V, le diplôme de l'Ecole supérieure des dirigeants d'entreprises de Paris, la licence en sciences économiques de l'Université de Yaoundé, etc. Consultant sur les questions du secteur public et parapublic des pays africains, mais aussi sur les problèmes éducatifs du continent noir, Paul John Marc Tedga a créé et dirige les rubriques radiodiffusées « Education-Formation» de Médias France Intercontinents (MFI/RFI) et d'Africa International.

Du même auteur
L'enseignement supérieur en Afrique noire francophone: la catas-

trophe ? P.U.S.A.F.lAbidjan

et L'Harmattan, Paris, 1988,224 p.

@ L'Harmattan, 1990 ISBN: 2-7384-0479-0

PRÉFACE DE MICHEL DURUPTY
M. Paul John Marc Tedga, économiste de formation, a le goût et le talent de la recherche et de l'écriture. La thèse qu'il consacre aux entreprises publiques camerounaises est son deuxième ouvrage, puisque malgré son jeune âge, il a déjà publié un livre remarqué par la presse française: Enseignement supérieur en Afrique noire francophone: la
catastrophe? » Le choix des titres est révélateur de la lucidité amère et du courage intellectuel avec lesquels M. Tedga observe les réalités africaines. Les questions qu'il formule sont en effet peu amènes: Catastrophe du système éducatif? Faillite du secteur public? Autant de problématiques qui laissent peu de place à la complaisance et au conformisme habituels. Esprit corrosif doté d'un humour maussade ou vindicatif selon l'inspiration du moment, M. Tedga dénonce avec une certaine véhémence les tares d'une société, dont l'on pressent l'importance et que son ouvrage souligne. L'étude fourmille de révélations dont l'accumulation contribue progressivement à révéler la justesse de l'approche. Qu'il s'agisse de l'opération «Antilope », de l'abondance de véhicules de luxe, de l'enrichissement sans cause fustigé par le président Biya, ou de la fraude douanière « véritable fléau national », l'auteur s'attaque au cœur des problèmes qui paralysent le secteur public camerounais. C'est à ce niveau de l'analyse que l'ouvrage atteint sa meilleure qualité, car les commentaires anthropologiques et sociologiques relèvent d'une connaissance de terrain exceptionnelle. La dimension institutionnelle, dont la prise en compte est déterminante dans les projets d'ajustement structurel, se heurte souvent à l'obstacle de l'absence d'information. Cet ouvrage a précisément le mérite de livrer les clés du dysfonctionnement du secteur public camerounais. Sa lecture peut épargner bien des désillusions. Assortie de nombreux tableaux chiffrés, de données récentes, de nombreuses observations économiques scientifiquement fondées, mais également de commentaires juridiques et d'une présentation exhaustive des entreprises publiques camerounaises, la thèse de M. Tedga fournit un instrument exceptionnel de connaissance de la réalité économique de son pays.

7

Bien que la véhémence polémique de certaines observations ait été déconseillée, l'auteur l'y a maintenue. Sans doute ne faut-il pas contrarier la virulence des propos d'un jeune auteur dont le professeur pressent que le talent sera reconnu. C'est en tout cas ce qu'il mérite et ce qu'il lui souhaite. Michel Durupty Professeur agrégé à l'Université Paris IX - Dauphine.

Aux Camerounais frappés crise.. .

par

la

« Aucun Camerounais exprimer ses opinions. »

n'a plus à prendre le maquis pour
de Bamenda, 1985.

Le président

Paul Biya au Congrès

INTRODUCTION

D'importantes mesures d'austérité économique sont prises par les autorités camerounaises depuis l'exercice 1987-1988. Il s'agit, notamment, de la stabilisation des finances publiques et de la relance de l'économie nationale, mesures soutenues par le Fonds monétaire international (FMI). Le programme d'ajustement structurel du Cameroun (PAS), élaboré par le « Comité technique chargé de la préparation et du suivi du PAS », avec l'appui de la Banque mondiale, du FMI et de la Banque africaine de développement (BAD), définit et coordonne pour la période 1989-1991, dans le cadre de la « Déclaration de stratégie de développement et de redressement économique », l'ensemble des mesures d'ajustement à prendre, étant entendu que certains objectifs ne pourront être atteints avant trois ou cinq ans. La Mission de la Banque mondiale, chargée de réhabiliter les entreprises publiques et parapubliques décadentes, quant à elle, est à pied d'œuvre au Cameroun depuis l'exercice 1986-1987. Pourquoi le Cameroun, meilleur risque en Afrique en 1985, encore cité en bon exemple par les milieux financiers occidentaux pour la gestion, toute de prudence de ses finances publiques, en est-il arrivé à cette situation catastrophique? Telle est la question centrale qui est posée dans cet ouvrage, et à laquelle on répond de manière analytique, en démontrant comment la mauvaise gestion de l'Etat et de ses entreprises est la principale cause qui a précipité cet Etat vers la banqueroute. Tout part de l'incertitude juridique qui caractérise, principalement, les entreprises publiques du Cameroun qui n'ont jamais fait l'objet d'une réflexion d'ensemble, alors que l'Etat et les pouvoirs publics les ont multipliées dans tous les secteurs économiques, conformément à la théorie du libéralisme planifié. Face à ces créations sans objectifs prédéterminés, par ailleurs encouragées par la relative prospérité de l'Etat pendant les années 1978-1985, on a observé une grande confusion qui a régné dans l'administration et dans la gestion desdites entreprises et, surtout, dans leurs rapports avec les ministères de tutelle. Cette confusion, qui a été clarifiée sur les plans juridique et économique, a permis de démontrer comment elle a pesé sur le dysfonctionnement du 11

secteur public et parapublic et, par conséquent, sur la politique de l'Etat vis-à-vis de ses entreprises. Le rôle très encombrant du parti unique est, par ailleurs, souligné comme étant une cause supplémentaire de la mauvaise performance des entreprises publiques. L'ensemble de ces facteurs précités, les multiples tâtonnements des tenants du pouvoir politique et la mauvaise conjoncture économique mondiale ont conjugué leurs effets pour accélérer la crise camerounaise qu'on s'est efforcé d'expliciter, afin de situer les responsabilités des uns et des autres. Tel est l'objet de la première partie. Dans la deuxième partie, il est question du rôle de l'Etat et de ses entreprises dans l'endettement du Cameroun et ses conséquences sur l'application de la politique d'ajustement structurel et institutionnel actuellement mise en place. La situation est grave dans la mesure où, pour la première fois depuis l'indépendance, le Cameroun traverse une crise profonde dont il n'est pas sûr qu'il possède les moyens politiques pour la résoudre. Nous avons voulu décrire les faits sans complaisance car à la veille des grandes échéances du XXIesiècle, un tel bilan critique s'imposait.

PREMIÈRE PARTIE
INCERTITUDE JURIDIQUE CLARIFICATION ÉCONOMIQUE DES ENTREPRISES PUBLIQUES AU CAMEROUN

Cette première partie établit le bilan complet des entreprises publiques depuis l'indépendance jusqu'à nos jours. On passera en revue trois aspects fondamentaux:

- l'incertitude juridique que pose la définition des entreprises publiques au Cameroun; - la clarification de leur situation juridique et économique ainsi que la classification par catégories desdites entreprises; - les organes de gestion des entreprises publiques.

14

CHAPITRE

I

L'INCERTITUDE JURIDIQUE DES ENTREPRISES PUBLIQUES AU CAMEROUN

L'Etat du Cameroun a constitué un secteur public et parapublic fort d'environ deux cents entreprises. Mais en aucun moment, il n'a défini un cadre juridique à l'intérieur duquel les entreprises publiques devraient exercer leurs activités. Il importe de chercher les raisons de cette lacune.

1

. CAUSES

DE L'INCERTITUDE

JURIDIQUE

Les causes essentielles de cette incertitude juridique naissent avec le transfert de souveraineté après l'accession du Cameroun à l'indépendance. Le Cameroun a été confronté au problème de la délimitation du secteur public et parapublic, avant et après le décret de juin 1986.

A -

Le transfert de souveraineté après l'indépendance

L'accession du Cameroun à l'indépendance, le 1« janvier 1960, n'a pas mis fin à la lutte armée sur l'ensemble du territoire. L'histoire de la lutte politique dans ce pays nous apprend les difficultés rencontrées par le jeune pouvoir dont l'ex-président Ahmadou Ahidjo assurait la direction. Contrairement à la Côte-d'Ivoire ou au Sénégal, par exemple, dont les chefs d'Etat bénéficiaient d'un charisme incontestable, les dix années post-indépendance au Cameroun furent celles de l'insécurité généralisée. Deux raisons expliquent cette déplorable situation: 15

Première raison: 1'« illégitimité» du président camerounais pendant ces premières années. Les mouvements de résistance qui refusaient de déposer les armes justifiaient ce comportement par l'absence de représentativité de l'équipe au pouvoir. Pour eux, l'indépendance n'avait pas été accordée grâce au dialogue mais par la seule force des armes. Bénéficiant d'une sympathie réelle au centre du pays, à l'ouest et sur le littoral, les résistants mirent l'autorité de l'Etat en difficulté. Le gouvernement avait donc grand besoin de s'affirmer, ce qui peut expliquer les coûteux investissements pour assurer la sécurité du pays et l'éradication à la longue de la rébellion armée. La pression constante de certains groupes armés et la volonté des pouvoirs publics de les faire disparaître avaient certainement pris le pas sur les questions de développement économique. Cette situation intérieure de l'époque explique, en partie, l'incertitude juridique actuelle du secteur public et parapublic.

-

-

Deuxième raison: l'incertitude sur le plan économique.

Hormis les entreprises rentrant dans le domaine public français et britannique, qui devaient, quelque temps après, changer de nationalité (Electricité du Cameroun, Power Cameroon, Imprimerie nationale, Régie des chemins de fer, Cameroon development corporation...), très peu d'entreprises publiques furent créées entre 1960 et 1969. Dans le secteur public agricole, on notait l'implantation de la Société sucrière du Cameroun à Mbandjock dans le sud du pays en 1964, celle des Contreplaqués du Cameroun dans le sud en 1966, celle de la Société camerounaise de palmeraies dans le Littoral en 1968 et celle des Crevettes du Cameroun la même année. Dans le secteur secondaire public, on avait enregistré: la création de l'Equatoriale électronique en 1964, dans le Littoral; de la Société nationale des Eaux du Cameroun en 1967, dans le centre du pays; du Parc national de Matériel de génie civil, la même année. Dans le secteur tertiaire, naquirent la Banque camerounaise de Développement en 1962 et la Société nationale d'Investissements en 1963. Des établissements bancaires comme la Société camerounaise de Banque, la Banque internationale pour le Commerce et l'Industrie, la Société générale de Banques au Cameroun et la Banque internationale pour l'Afrique occidentale, exerçaient déjà dans certaines villes à cette époque. Cependant, la structure de leur capital les plaçait dans la catégorie des entreprises privées étrangères. Au total, l'Etat n'avait pu créer qu'une dizaine d'entreprises publiques en dix années d'indépendance! Cette situation n'était nullement comparable aux cas de la Côte-d'Ivoire et du Sénégal où les autorités n'ont eu généralement pour souci que de développer économiquement et socialement leurs jeunes nations. Cette piètre performance réalisée en matière de création d'entreprises publiques au Cameroun a suscité un réel désintérêt pour les questions ayant trait au développement du secteur public et parapublic. Ce qui 16

montre, une fois de plus, que les problèmes économiques n'étaient pas encore au centre des préoccupations des autorités. L'incertitude juridique de cette période se perpétue jusqu'aujourd'hui, malgré le décret de juin 1986 qui délimite le secteur public et parapublic.

B

-

La délimitation du secteur public et parapublic avant et après le décret de juin 1986

Cette délimitation n'a eu lieu qu'en juin 1986, quand l'Etat a fait appel à la Banque mondiale pour qu'elle l'aide à réhabiliter le secteur public et parapublic. Quelles questions se posaient aux entreprises avant la délimitation de juin 1986 ?
10

-'-

Avant le décret de juin 1986

L'absence de délimitation de ce secteur posait certaines difficultés:
Première difficulté: la plupart des entreprises publiques devaient être régies par le droit privé étant donné qu'elles se trouvaient parfois dans des secteurs d'activité où la concurrence était acharnée. Reconnaissons, toutefois, que même avec le décret de juin 1986, cette difficulté n'a pas été résolue. En effet, on ne peut pas adapter le droit public à leur cas; de même qu'il serait aléatoire, pense-t-on, de créer un droit spécial pour les entreprises publiques qui exercent leurs activités dans l'économie de marché. - Deuxième difficulté: il n'avait pas été précisé le niveau de participation de l'Etat et des pouvoirs publics qui devait faire basculer la Société en question dans le groupe des entreprises publiques. C'est ainsi que l'idée qu'on se faisait de l'entreprise publique pouvait répondre à de multiples interprétations, surtout, dans un pays où l'Etat, après 1969, a fourni l'essentiel de l'effort d'investissement économique. - Troisième difficulté: l'Etat et les pouvoirs publics créaient des entreprises dans n'importe quel secteur de l'économie. Si ces différentes créations étaient parfois conformes aux instructions des plans quinquennaux, il n'en demeurait pas moins vrai que certaines d'entre elles étaient nées grâce au manque de maturité économique de certains initiateurs du plan, à l'acceptation parfois des exigences des investisseurs étrangers voire à la volonté de ne pas se faire envahir par le capital étranger. Quand l'ancien ministre du Plan Youssoufa Daouda,
«

parlait de la

carence de l'initiative privée », comme étant la raison essentielle qui a

poussé l'Etat à investir, il s'agissait en effet de l'initiative privée des nationaux. Pour éviter l'envahissement du capital étranger, l'Etat seul avait la capacité d'agir efficacement. L'analyse du ministre est tellement 17

significative qu'il ne serait pas inutile de montrer le niveau des investissements étrangers par rapport à ceux des pouvoirs publics et des nationaux dans différents secteurs économiques. Les chiffres, à cet égard, sont éloquents: 97,2 % des investissements dans le secteur du bâtiment et des travaux publics sont étrangers; 78,4 % dans le commerce général; 64,8 % dans la pêche; 63 % dans les industries métallurgiques, électriques et extractives; 54,7 % dans le secteur pétrolier; 52 % dans l'industrie alimentaire... En tête des investisseurs, les Français détiennent environ les 2/3 des capitaux non camerounais, suivis par les Allemands et

les Américains 1.
Par contre, le ministre n'est pas assez convaincant quand il affirme que

les entreprises publiques « sont créées pour des raisons stratégiques, car
compte tenu du domaine dans lequel elles opèrent, l'Etat a jugé leur présence nécessaire, voire même indispensable ». Car si on extrapole la déclaration de Y oussoufa Daouda, ce souci d'indépendance nationale aurait permis l'absence d'une délimitation économique des entreprises publiques puisqu'il fallait contrecarrer, par tous les moyens, l'invasion du capital étranger, en maintenant une présence - fût-elle symbolique dans tous les secteurs de l'économie. C'est cela qu'on a appelé« l'absence d'un plan d'ensemble », ou d'objectifs prédéterminés. On pourrait se poser la question de l'efficacité à bien remplir une telle mission, étant donné le peu de moyens dont disposait l'Etat. Par conséquent, présentes dans tous les secteurs, les entreprises publiques ou, si on veut, l'Etat, devenu simultanément client, fournisseur, banquier, assureur, transporteur, publicitaire, collecteur d'impôt, législateur économique, investisseur (sans même parler de ses multiples autres interventions), a fortement réduit la marge de manœuvre et la crédibilité des personnels de ces entreprises, faussant, toutes choses égales par ailleurs, les lois du marché. Le décret de juin 1986 a-t-il contribué à apporter un début de solution en établissant une frontière définitive? A quel niveau a-t-on jugé bon de la situer?



-

Les nouvelles frontières des entreprises publiques

La mauvaise gestion des entreprises publiques, le recours auprès de la Banque mondiale et la création de la Mission de redressement des entreprises publiques, le 3 juin 1986, sont la preuve que le secteur public et parapublic avait suffisamment grandi pour causer des difficultés à l'Etat. De nos jours, les entreprises publiques s'étendent à la fois dans les secteurs primaire, secondaire et tertiaire. Un document de la United States of America for International Development Agency (USAID)résume brièvement la raison profonde de la délimitation du secteur public.

1. Source:

Ministère du Plan, 1984.

18

«

Le secteur public est devenu un fardeau pour le gouverne-

ment et l'apport financier aux entreprises non rentables s'élève au moins à 100 milliards de FCF A, soit presque le tiers des revenus pétroliers déclarés. Il est clair que cette situation ne saurait continuer. D'où l'engagement de l'Etat et de la Banque mondiale à fournir les efforts nécessaires pour aider le pays, soit à liquider, ou bien à réinvestir dans le secteur privé. » 2 A priori, la chute des cours mondiaux du pétrole et d'autres produits de base (café, cacao, coton...) a eu des répercussions négatives dans les budgets des Etats exportateurs de ces produits, comme l'est le Cameroun. En fixant à 25 %, la part minimale de l'Etat pour qu'une société devienne théoriquement publique, le gouvernement manifeste le souhait de limiter ses engagements à cette catégorie d'entreprises. Réussira-t-il à bien mener le recentrage de sa politique dans les entreprises publiques? Quel pouvoir aura-t-il sur les entreprises où il détient des participations de moins de 25 % ? Les nouvelles orientations de la politique économique dont nous parlerons plus loin, prouvent la détermination théorique des pouvoirs publics à clarifier les règles du jeu dans l'économie toute entière avec comme idée maîtresse, leur désengagement progressif.

2 . ESSAI DE DÉFINITION DES ENTREPRISES PUBLIQUES

Définir une entreprise, de surcroît, quand elle est publique, devrait être la chose la plus aisée. Cela est loin d'être le cas. En effet, notre essai de définition a été basé sur deux approches: limitative .et normative.

A -

Une délinition

Il n'existe pas une, mais plusieurs définitions de la notion d'entreprise publique. Le professeur Michel Durupty distingue trois approches:

2. Lire Ie
document

« Cameroon de l'USAID.

Development

Corporation

Report

Paper »de

juin

1985,

En juillet 1988 devant la presse nationale, le ministre des Finances, Sadou Hayatou avançait le chiffre de 150 milliards de FCFA de subventions que l'Etat allouait annuellement aux entreprises publiques. Chiffre repris par le pt P. Biya, le 31/12/1989, lors de la présentation de ses vœux au pays. 19

« Certaines ont un caractère légal ou réglementaire et relèvent d'une approche normative du concept, dans un but de contrôle. D'autres ont un caractère jurisprudentiel et correspondent à une tentative de législation des flux de passages alternatifs du secteur public au secteur privé ou inversement. D'autres encore ont un caractère plus économique, voire plus gestionnaire, et s'efforcent de restituer les caractéristiques spécifiques des entreprises publi-

ques par rapport aux entreprises privées.

» 3

Il est évident que ces trois approches ne sont pas limitatives, bien qu'elles tendent à rappeler que toutes les entreprises publiques exercent une autorité de contrôle et de suivi de l'action économique en tant que prolongement de l'Etat dans les secteurs de la production des biens et services et, surtout, qu'elles sont à la fois régies par le droit public et le droit privé. Cela étant, il est aussi possible d'adopter une autre définition plus simplifiée de la notion d'entreprise publique à partir de quatre caractéristiques.

- Première caractéristique- Les entreprises publiques possèdent généralement une personnalité juridique qui suppose: - une existence juridique autonome avec une différenciation des personnes publiques qui les contrôlent et pouvant agir en justice; - une autonomie financière matérialisée par la tenue d'une comptabilité publique ou privée autonome et par un budget propre qui est directement voté par l'Assemblée nationale et non par le ministère de tutelle; - une individualité patrimoniale se manifestant par la possession des bien propres. Cette première caractéristique ne va pas sans ambiguïtés: Première ambiguïté: la définition exclut a priori des entreprises publiques, toutes celles qui ne disposent ni d'existence juridique autonome, ni d'autonomie financière, ni d'individualité patrimoniale. Cependant, il a pourtant été considéré comme entreprises publiques les Caisses de développement agricole et les Fonds, pour leur rôle dans le financement des branches d'activité dont ils ont, en partie, la charge. Les Caisses de développement et les Fonds jouissent d'une autonomie sur le plan technique et dans leur fonctionnement qui justifie leur classement dans la catégorie des entreprises publiques, malgré leurs liens étroits avec les ministères de tutelle. Ils mettent en œuvre leurs moyens propres pour compléter l'action des services de l'Etat avec le concours de ce dernier. En revanche, l'utilisation des fonds qu'ils recueillent suppose un accord préalable du ministre de tutelle. De plus,. ils n'ont pas le pouvoir de création de la monnaie.

3. Dumpty Michel, Les entreprises publiques, tome 1. Rôle économique et cadre
juridique, PUF, Paris, 1986, p. 183

20

Deuxième ambiguïté: les entreprises publiques devraient obéir au principe de spécialité, c'est-à-dire que leurs activités devraient correspondre uniquement à l'objet qui leur est assigné dans les textes. Or, elles ont très souvent des activités qui s'éloignent de leur objet social. Si on prend, par exemple, le secteur bancaire et celui des assurances, on remarque qu'il n'y a pratiquement plus de frontière entre les deux. Les banques proposent déjà de multiples formules d'assurance à leurs clients, alors que les assurances, de leur côté, investissent leurs énormes surplus financiers dans les secteurs économiques comme le font les banques. Les entreprises publiques s'éloignent, également, de leur objet social par l'intermédiaire des filiales dans lesquelles elles détiennent des participations.

- Deuxièmecaractéristique Les entreprises publiques ont généralement un caractère industriel et commercial. a) A cet égard, on pourrait noter une similitude dans l'action des entreprises publiques et privées concernant le profit; mais on remarque, tout de même, qu'à la différence des entreprises privées, la recherche de profit n'est pas le but exclusif des premières. Il en va de même à l'égard des administrations publiques dont les activités de service public administratif ne correspondent pas à celles des sociétés d'Etat. Cette deuxième caractéristique comprend aussi des ambiguïtés. Première ambiguïté: certains organismes dont les activités sont administratives se trouvent rangés dans une catégorie d'entreprises publiques; par exemple, le Centre national de Développement des Entreprises coopératives, qui, bien que détenant une personnalité morale, est étroitement lié au ministère de l'Agriculture.
Deuxième ambiguïté: les sociétés d'aménagement et les missions de développement, qui excercent pourtant des activités de nature administrative, sont considérées comme des entreprises publiques. Troisième ambiguïté: il y a aussi le cas des organismes dotés d'un monopole qui, par conséquent, échappent en principe à la ressemblance avec les entreprises privées. Et pourtant, ils sont rangés, par décision législative ou réglementaire, dans une telle catégorie. C'est le cas de l'Office national de Commercialisation des produits de base, de la Caisse nationale de Prévoyance sociale, etc. b) Par leur mode de gestion: Le législateur a prévu que les entreprises publiques doivent fonctionner conformément aux règles du droit civil et commercial concrétisées par: - l'organisation budgétaire et comptable; pas fonctionner gratuitement; - les procédés juridiques de gestion et les relations des entreprises avec les usagers, qui sont le plus souvent soumis au droit privé.

-

le mode de financement

des prestations:

les entreprises

ne doivent

appartenant au moins à 25 % à l'Etat ou aux pouvoirs publics:

-

Troisième caractéristique-les

entreprises publiques ont un capital

21

- un certain nombre d'entreprises appartiennent, en quasi totalité, à l'Etat. La conséquence est, alors, l'élimination des capitalistes privés de la gestion; - toutefois, les capitalistes privés peuvent participer au financement. Si tel est le cas, on parle de sociétés d'économie mixte. La participation des privés dans la gestion d'une pareille société peut se faire au regard des apports dans le capital. Mais elle peut aussi se faire au regard, non pas de l'apport purement financier, mais technologique
c'est-à-dire du « know how», ou d'un contrat de « management »... La
participation des privés dépend donc beaucoup plus des clauses qui ont été négociées dans le cadre d'un contrat mutuellement accepté, que de la considération singulière des apports. C'est, par exemple, le cas des Chantiers navals du Cameroun. Les entreprises publiques bien que juridiquement autonomes sont, en théorie, soumises à de nombreux contrôles, ou encore, à de nombreux facteurs qui restreignent leur autonomie. a) Parfois, l'Etat impose aux entreprises publiques des obligations ~conomiques : - Limitation des tarifs pour éviter une action inflationniste et permettre, autant que possible, une politique de justice sociale. - Obligations faites à certaines entreprises publiques détenant des surplus, non seulement de financer d'autres entreprises publiques déficitaires, mais aussi de prendre des participations dans certaines ~ociétés nouvelles. On notera par exemple que l'Office national de Commercialisation des produits de base et la Caisse nationale de Prévoyance sociale, renflouent régulièrement les caisses vides de certains organismes publics déficitaires comme Cameroon Airlines, la Régie nationale des Chemins de fer, etc. Elles sont, également, actionnaires dans plusieurs autres entreprises publiques de la place. - Le maintien en service d'activités non rentables, pour assurer la survie économique de toute une région. C'est, par exemple, le cas de la Cellulose du Cameroun (Cellucam) fermée en 1986 et dont le maintien en survie depuis 1981-1982 n'a relevé que de considérations politiques. b) Parfois, l'Etat impose aux entreprises publiques des obligations de service public. La distinction est très floue entre les entreprises publiques ayant des activités de' service public et celles qui n'en ont pas. Il est très difficile d'affirmer si, par exemple, la Régie nationale des Chemins de fer à partir du moment où elle se trouve fortement concurrencée d'une part, par une compagnie aérienne nationale qui couvre l'ensemble du territoire, d'autre part, par des sociétés d'autocars qui relient les principales villes, devrait toujours se considérer comme une entreprise publique ayant des activités de service public? Telles sont les principales caractéristiques des entreprises publiques. Le large domaine d'activités qu'elles recouvrent et les objectifs multiples qu'elles doivent assumer permettent difficilement d'avancer une définition claire de ce qu'est l'entreprise publique au Cameroun. 22

-

Quatrièmecaractéristique- la dépendance des entreprises.

B

-

L'approche normative

L'approche normative dont il est question ne fait pas référence à des textes à caractère légal ou réglementaire pouvant définir ou précisant de manière exacte les formes juridiques des différentes entreprises publiques. Le cadre juridique à l'intérieur duquel cette catégorie d'entreprises pourrait s'épanouir, reste à définir. Cela dit, cette carence n'affecte en rien la multiplication des entreprises publiques. L'attention portée vers ce secteur va certainement forcer le législateur et les décideurs politiques à penser une structure qui tienne compte de la grande variété d'entreprises publiques créées depuis l'indépendance. Toutefois, rien n'empêche, à partir des entreprises publiques existantes, de proposer un cadre approprié. C'est ainsi qu'on en distinguera trois catégories:

to

-

Les établissements à caractère administratif caractère industriel et commercial (EPIC)

(EPA)ou à

La distinction entre EPA et EPIC est fondée sur la nature de leur activité. Les EPIC ont une activité directement productive alors que celle des EPA est essentiellement d'ordre administratif et social. Chaque établissement de ce type est régi par des règles propres. Les établissements publics n'ont pas la forme sociétaire; ils fonctionnent sur dotation budgétaire de l'Etat et ne possèdent pas de capital social. On notera que les offices sont des établissements publics à caractère industriel et commercial, donc des entreprises publiques et que par contre les établissements à caractère scientifique et technique appartiennent, quant à eux, à la famille des établissements à caractère principalement administratif; par exemple, le Centre hospitalier et universitaire (CHU) de Yaoundé.

2° -

Les sociétés d'Etat

La définition de la société d'Etat est l'objet d'une grande polémique au Cameroun. Le même problème existait aussi en Côte-d'Ivoire, avant la loi 80-1071 du 13 septembre 1980 qui a défini un statut propre à la société d'Etat. D'après cette loi, l'objet d'une société est d'exercer une activité industrielle ou commerciale et son capital est détenu, en totalité, par des personnes morales de droit public ivoirien ou étranger. Au Cameroun, par contre, on est en présence d'une toute autre philosophie. Bien qu'aucun texte ne le confirme, l'usage et la manière 23

dont cette catégorie de sociétés est constituée font dire que la société d'Etat est celle dont la totalité du capital appartient à l'Etat et aux pouvoirs publics camerounais. Contrairement à la Côte-d'Ivoire, une société française d'Etat qui prend une participation dans une société camerounaise d'Etat fait de cette dernière, une société d'économie mixte. En raisonnant ainsi, on prend en considération le terrain de l'économie car pour la société camerounaise, il s'agit d'une participation étrangère dont le but essentiel est de la faire fructifier. On ne tient pas compte de son appartenance aux pouvoirs publics étrangers ou de sa provenance des milieux privés. La question essentielle qui est posée au moment où cette société étrangère veut devenir actionnaire dans une société camerounaise est de savoir si une telle opération pourrait lui faire gagner de l'argent? Si ce n'est pas le cas, est-ce qu'une pareille participation pourrait lui procurer un droit de regard dans le secteur? Si tel était le cas, cette seule présence se traduirait en une sorte de contrepartie favorable justifiant son apport dans le capital. En aucune manière, on ne doit parler d'investissement ou de prise de participation par sentiment justifié par des liens historiques ou par des bonnes relations, si tout ceci n'est pas soutenu par une idée de profit quelconque. La Cameroon Airlines est une société anonyme constituée par deux actionnaires qui sont respectivement l'Etat du Cameroun qui détient la majorité du capital, soit 75 %, et la société française d'Etat, Air France, pour les 25 % restants. Or, contrairement à Air France, Cameroon Airlines n'est pas une société d'Etat. Par contre, si cette opération s'était effectuée en Côte-d'Ivoire, Cameroon Airlines serait une société d'Etat. La loi n° 71-LF-4 du 4 juin 1971 qui l'a créée énonce que cette compagnie aérienne est une société d'économie mixte d'intérêt national et non une société d'Etat tout court. Cette approche permet de voir la différence fondamentale qui existe entre le Cameroun et la Côte-d'Ivoire dans l'appréciation des sociétés d'Etat.



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Les sociétés d'économie

mixte (SEM)

Ce sont les plus nombreuses dont le capital est détenu partiellement par l'Etat, les collectivités locales, les établissements publics, les personnes morales ou physiques. Les sociétés d'économie mixte (SEM) fonctionnent comme des sociétés anonymes, mais également sous un contrôle de la puissance publique dont l'intensité varie en fonction de la participation publique dans le capital de la société. Assez souvent, la participation des pouvoirs publics est majoritairement détenue par la société nationale d'Investissements (SNI) qui est une société d'Etat dont le rôle est de prendre des parts de capital dans certaines sociétés dont l'Etat aimerait directement ou non contrôler l'activité. C'est ainsi que plusieurs années après leur création, la Société nationale d'Investissements est entrée dans le capital des entreprises 24

privées étrangères comme la Société camerounaise de Verrerie (Socaver), la Cotonnière industrielle du Cameroun (Cicam), etc. - Avec une participation supérieure à 10 %, la Société nationale d'Investissements peut détacher un de ses cadres de manière permanente pour occuper une responsabilité dans une telle société, en espérant ainsi y exercer un discret contrôle. Au niveau du conseil d'administration, les pouvoirs publics ont au moins droit à un représentant pour défendre leurs intérêts. - Avec une participation égale ou supérieure à 25 %, la société doit être considérée comme une entreprise d'Etat. Le président du Conseil d'administration doit être nommé par le Conseil d'administration de l'entreprise après seulement que l'Etat ait donné sOn accord de principe. En outre, l'entreprise est supposée fournir un plan d'action périodique. - Avec une participation égale ou supérieure à 50 %, il Y a assimilation à une société d'économie mixte dans tous les aspects du contrôle économique, technique et financier. En réalité, presque toutes ces dispositions sont appliquées avec souplesse et de nombreuses sociétés d'économie mixte fonctionnent plutôt comme de véritables sociétés privées.

3 . CRITÈRES DE L'ENTREPRISE PUBLIQUE

Il s'agit, d'une part, du critère matériel qui prend en considération les éléments caractérisant l'activité des entreprises publiques et, d'autre part, du critère organique qui pourrait être le dénominateur commun de la manière dont les entreprises publiques sont conçues et organisées, indépendamment de leurs formes, sur un plan strictement juridique.

A -

Le critère matériel

La différence fondamentale entre l'entreprise publique et les services administratifs est que la première propose des biens et des services à but lucratif alors que les services administratifs sont essentiellement gratuits. Cependant, les entreprises publiques présentent des biens et services très diversifiés au regard de leur objet et de leur activité.
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L'activité industrielle et commerciale

Les entreprises publiques, dans leur grande majorité, exercent une activité purement industrielle et commerciale. Comment pourrait-il en 25

être autrement dès lors qu'elles ont, la plupart du temps, été créées pour combler un vide? La stratégie des «industries industrialisantes » qui avait largement séduit les dirigeants camerounais avant les années 1976, encourageait la constitution de telles unités économiques, seule voie, affirmait-on à l'époque, pour favoriser un véritable effet d'entraînement dans l'ensemble des secteurs économiques. Jusqu'en 1989, les pouvoirs publics ont investi dans plus du tiers des entreprises exerçant une activité industrielle et commerciale. Pour le 6' plan quinquennal de développement économique et social (1986-1991), dont le montant a été, théoriquement, fixé à 4 148 milliards de FCFA, en termes constants, et à 6 000 milliards de FCF A, en termes courants 4, la part du secteur secondaire a été fixée à 17,1 % contre 3,1 % pour le tertiaire. En plus, certaines entreprises publiques du secteur tertiaire financent l'activité industrielle et commerciale. C'est le cas des banques et des assurances que les statuts définissent comme étant des sociétés d'économie mixte dont le rôle essentiel est d'octroyer les crédits aux personnes physiques ou morales nécessiteuses. Il y a aussi le cas des organismes financiers comme l'Office national de Commercialisation des produits de base (ONCPB), la Caisse nationale de Prévoyance sociale, la Caisse de Stabilisation des prix des hydrocarbures... qui forment une autre sous-catégorie d'établissements à caractère industriel et commercial. Grâce à leurs (énormes) surplus financiers, ces derniers ont souvent pris des parts dans le capital social des entreprises publiques en création ou en restructuration.

2° -

L'activité marchande

Qu'est-ce qu'une activité marchande si ce n'est le fait qu'une entreprise publique vend à un prix déterminé aux consommateurs ses biens ou services. La fonction marchande de l'entreprise est tellement évidente qu'elle apparaît rarement dans les statuts. Cela étant, l'exercice d'une activité marchande ne peut être libre dans les entreprises publiques. Une distinction est souvent faite entre les entreprises publiques productrices de biens et les entreprises publiques productrices de services. En ce qui concerne les premières, l'Etat surveille étroitement celles d'entre elles qui fabriquent les produits de grande consommation tels que le sucre, l'huile, etc. En ce qui concerne les secondes, l'Etat agit de la même manière pour freiner les augmentations de tarifs. C'est le cas de la Régie nationale des Chemins de fer (RNCF), de la Société des Transports urbains du Cameroun (Sotuc), etc. Pour compenser cette «sous-facturation» des biens, ou services

4 Depuis la signature en septembre 1988 de l'accord du plan d'ajustement structurel (PAS)avec le FMI,le 6' plan quinquennal est devenu complètement « obsolète ». Seules les
dispositions du PASsont actuellement 26 appliquées au Cameroun (voir Deuxième partie).

fournis par les entreprises

publiques,

l'Etat octroie des subventions

ou

accorde des avantages à la mesure de leurs « sacrifices ».
L'Etat intervient également dans la tarification des entreprises privées qui fabriquent des produits de grande consommation. Par exemple, les Brasseries du Canteroun ou les Chocolateries du Cameroun ne peuvent prendre aucune initiative sur les prix sans accord préalable des ministères du Plan et du Développement industriel et commercial. y a-t-il des entreprises publiques sans activité marchande? Les établissements publics administratifs, à caractère scientifique ou technique ne comportent pas tous une activité marchande. Certains peuvent être créés dans le but de leur permettre de mener à bien une mission, grâce à la souplesse que leur confèrent la personnalité juridique et l'autonomie financière. Coupés ainsi de la bureaucratie tâtillonne de l'administration centrale, ces établissements publics bénéficient d'une souplesse qui peut aiguiser le sens de responsabilité de leurs agents et susciter une volonté d'aboutir à des résultats concrets.

3° -

L'activité soumise aux contraintes du gouvernement et du marché

La position des entreprises publiques est inconfortable. D'un côté, évoluant sur un marché où la concurrence est acharnée, elles ne peuvent courir derrière le profit comme des sociétés privées, en ignorant les pesanteurs des pouvoirs publics. D'un autre côté, les pouvoirs publics leur demandent d'être compétitives autant que des sociétés privées afin qu'elles pèsent moins lourdement dans le budget de l'Etat. C'est la raison pour laquelle on a souvent affirmé que les véritables dirigeants des entreprises publiques au Cameroun, en réalité, ne sont pas ceux qui la dirigent, mais des fonctionnaires des ministères et de la présidence de la république qui donnent ou refusent - sans même connaître parfois de manière parfaite la situation des entreprises concernées - des visas et autorisations après que les cadres desdites entreprises aient planché des heures durant sur les problèmes!

B

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Le critère organique

Le critère organique s'exprime à travers deux éléments qui constituent le dénominateur commun de toutes les entreprises publiques camerounaises : la personnalité juridique et l'excercice d'un pouvoir prépondérant de la puissance publique.

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La personnalité juridique

Les entreprises publiques ne sont pas gérées directement par les collectivités publiques dont elles dépendent. Elles sont dotées d'une autonomie qui est concrétisée par l'attribution de la personnalité morale. Mais cette autonomie peut ne pas être totale quand l'entreprise publique demeure étroitement contrôlée. C'est par exemple le cas de la Caisse d'Epargne postale qui dispose d'une personnalité morale et d'une autonomie financière sans que cela ne se traduise réellement dans les faits.

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La Caisse d'Épargne postale

Implantée au Cameroun depuis 1938, la Caisse d'Epargne postale (CEP) est restée jusqu'en 1962 sous la dépendance de la Caisse française des Dépôts et Consignations. Une loi de 1962 a rompu les liens de dépendance et a fait de cette institution un organisme national à caractère économique. Ainsi, la CEP est devenue une institution financière, dotée d'une personnalité morale et d'une autonomie de gestion, destinée à recevoir et à faire fructifier les sommes qui lui sont confiées pour l'épargne. Les modifications apportées à cette loi en 1967 et en 1978 tendent à renforcer les dispositifs d'ordre organisationnel. Ainsi, la CEP comprend-elle un conseil d'administration et une direction comportant plusieurs services. Cela étant, elle reste dépourvue de personnalité à cause de son rattachement à l'administration des Postes et Télécommunications du Cameroun. Afin d'accomplir la mission qui lui est confiée, la CEPutilise les services des bureaux de poste implantés dans tout le pays. L'acquisition de la personnalité juridique par la CEP sera la conséquence directe de l'accroissement de son activité et de ses moyens. A l'heure actuelle, l'activité de la CEP se limite à la collecte de l'épargne. En outre, son organisation ne lui permet pas de garder les fonds. Il ne lui est donc possible d'octroyer des prêts qu'aux organismes étatiques qui bénéficient de l'aval de l'Etat. Au 30 juin 1984, par exemple, les prêts octroyés par la CEP à certaines grandes entreprises publiques se présentaient ainsi (en FCFA) :

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Société immobilière du Cameroun n° 1 : 80 000 000 Société immobilière du Cameroun n° 2 : 40 000 000 Cameroon Airlines: 32 000 000 Barrage de Mokolo : 229.000.000 Office pharmaceutique véterinaire : 40 000 000

Au moins deux raisons peuvent expliquer pourquoi la CEP adopte une politique discriminante en matière de prêts: - la CEP a une autonomie de gestion et non une autonomie financière. De plus, elle n'est pas une banque, ce qui explique la non couverture de ses opérations par la Banque centrale; - la CEP ne réunit aucune des conditions exigées des établissements de crédit. Au demeurant, le conseil d'administration de cette institution reste 28

préoccupée par trois résolutions votées depuis 1984 portant notamment: - sur la réorganisation structurelle de la CEP, de manière à lui permettre d'avoir sa propre personnalité juridique sans pour autant perdre son appartenance à la famille des Postes et télécommunications; - sur la volonté de lui permettre de jouer à fond son rôle d'instrument privilégié de développement économique et social du pays, ce qui entraîne, désormais, l'élaboration d'un programme d'investissement; - sur la poursuite des études et la mise en application du texte portant sur l'octroi des crédits aux épargnants. Ces éléments montrent que la personnalité morale de la CEP est fortement limitée dans les faits. Cet organisme ne pourra, largement, exercer son autonomie qu'après son détachement du ministère des Postes et télécommunications.
D'une manière générale, le professeur Michel Durupty a énoncé quatre particularités qui découlent de la personnalité juridique des entreprises publiques 5. a) Leurs organes de direction et de gestion sont spécifiques. Les dirigeants peuvent être désignés par le conseil d'administration ou par l'autorité de tutelle ce qui est généralement le cas. Ce personnel agit en son nom et pour son compte. b) Elles sont dotées d'un budget propre, indépendant de celui de la collectivité publique et voté par le conseil d'administration. Disposant d'un régime de comptabilité adapté à leurs objectifs d'entreprises, elles peuvent conserver leurs excédents de recettes et les affecter à la poursuite de leurs activités. c) Elles peuvent disposer d'un patrimoine, et posséder en conséquence des biens en pleine propriété. d) Elles peuvent ester en justice, pour assurer la protection de leurs intérêts, soit contre d'autres personnes morales, soit contre l'Etat lui-même.

2° -

Le pouvoir prépondérant de la puissance publique

Ce pouvoir ne peut s'exercer de manière effective que si l'apport des pouvoirs publics dans le capital ou par le biais des subventions est prépondérant, ou significatif. Si tel est le cas, on assiste à un procédé classique, c'est-à-dire que la politique et les orientations de l'entreprise publique sont définies par les membres du conseil d'administration. La direction générale, quant à elle, n'a pour rôle que de les mettre en pratique. Au cas où il est question d'une entreprise privée en difficulté à qui l'Etat octroie des subventions à cause de sa place stratégique dans l'économie, on pourra parler de « nationalisation rampante )).
5. Durupty Michel, Les entreprises publiques, op. cit., p. 213. 29

Les difficultés de certaines entreprises privées les ont souvent fait basculer dans le secteur public. C'est, par exemple, le cas de la Société camerounaise pour la fabrication de tissus synthétiques (Synthécam) dont le capital social s'élève à 200 millions de FCFA et où, l'Etat, à travers la Société nationale d'Investissements, a pris 26,14 % du capital. On pourrait, également, citer le cas de la Compagnie camerounaise d'Aluminium (Alucam) où l'Etat possède 39,23 % du capital qui s'élève à 34776 millions de FCFA. Les 61,77 % restants sont détenus par les compagnies étrangères au sein desquelles Péchiney-Ugine/Kuhlmann seul détient 47 %. Mais contrairement à Synthécam, Alucam souffre, plutôt, de surproduction à cause du marché mondial de l'aluminium qui est stagnant. Dès lors, on peut se demander pourquoi Péchiney-Ugine/Kuhlmann et l'Etat camerounais ont entrepris sa modernisation pour un coût de plus de 7 milliards de FCFA alors que l'évolution de la consommation mondiale de l'aluminium n'était pas favorable. Aujourd'hui, elle ne produit que 50 000 tonnes pour une capacité de production de 80 000 tonnes. Depuis la fin de sa restructuration, elle est considérée comme étant l'usine d'aluminium la plus moderne au monde. L'exemple d'Alucam montre, clairement, que chaque entreprise publique au Cameroun connaît ses propres problèmes et toute généralisation devrait être sérieusement évitée.

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