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Gouverner sans contraindre

De
281 pages
Que font les agences locales de l'énergie créées par le programme européen SAVE ? Quelle place occupent-elles au sein du tissu local qui les a vu naître ? Quelle forme d'action publique produisent-elles ? Pour répondre à ces questions, l'ouvrage s'appuie sur la comparaison entre quatre structures : Leicester, Milton Keynes, Mulhouse et Rennes.
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Achevé d'imprimer par Corlet Numérique - 14110 Condé-sur-Noireau
d'Imprimeur: 51272 - Dépôt légal: juillet 2008 -Imprimé en France
N°GOUVERNER SANS CONTRAINDRE
L'agence locale de l'énergie
outil d'une politique énergétique territoriale@
L'Harmattan, 2008
5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris
http://www.1ibrairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattanl@wanadoo.fr
ISBN: 978-2-296-06191-0
EAN : 9782296061910GOUVERNER SANS CONTRAINDRE
L'agence locale de l'énergie
outil d'une politique énergétique territoriale
François-Mathieu Poupeau (dir.)Logiques Sociales
Collection dirigée par Bruno Péquignot
En réunissant des chercheurs, des praticiens et des essayistes, même si
la dominante reste universitaire, la collection Logiques Sociales entend
favoriser les liens entre la recherche non finalisée et l'action sociale.
En laissant toute liberté théorique aux auteurs, elle cherche à
promouvoir les recherches qui partent d'un terrain, d'une enquête ou d'une
expérience qui augmentent la connaissance empirique des phénomènes
sociaux ou qui proposent une innovation méthodologique ou théorique,
voire une réévaluation de méthodes ou de systèmes conceptuels
classiques.
Dernières parutions
F. DERVIN et M. BYRAM, Echanges et mobilités académiques,
Quel bilan ?, 2008.
Joanna SHAPLAND (dir.), Justice, communauté et société civile.
Etudes comparatives sur un terrain disputé, 2008.
Ralph ROUZIER, La Caisse de dépôt et placement du Québec:
portrait d'une institution d'intérêt général (1965-2000), 2008.
P. GRaU, R. GUILLON, D. MERTENS-SANTAMARIA, K.
MESSAMAH, Vers une très grande Europe, 2008.
Gérard NAMER, Mannheim, sociologue de la mondialisation en
crise,2008.
Elsa GISQUET, Vivre et mourir en réanimation néonatale, 2008.
Suzie GUTH (Sous la dir. de), Modernité de Robert Ezra Park,
2008.
Sun-Mi KIM, Jeunes femmes asiatiques en France. Conflit de
valeurs ou métissage culturel, 2008.
Dominique COLOMB, Médias et communication en Chine. Au-
delà des paradoxes, 2008.
Claude GIRAUD, De l'épargne et de la dépense. Essai de
sociologie de l'organisation et de l'institution, 2008.
Bertin YANGA NGARY, La modernisation quotidienne au Gabon. La
création de toutes petites entreprises, 2008.
M. ANDRAUL T, L'épiscopat français et la liberté de l'enseignement
sous la Cinquième République, 2008.
Pierre-Noël DENIEUIL, Cultures et société, Itinéraires d'un
sociologue, 2008.
J.-A. DIBAKANA MOUANDA, Figures contemporaines du
changement social en Afrique, 2008.Remerciements
Cet ouvrage résulte d'une étude financée par l'Agence de l'environnement et
de la maîtrise de l'énergie (Ademe). Sans son soutien, il n'aurait pas été
possible de mettre en place un dispositif de recherche aussi conséquent.
Nous tenons à remercier cette institution dans son ensemble et tout
particulièrement Chantal Derkenne, du Service économie, pour son aide
précieuse et son regard critique tout au long de cette enquête.
Fabien Schlosser et Anthony Brunelli ont été parmi les chevilles ouvrières de
ce projet de recherche, réalisant chacun deux monographies en étroite
collaboration avec nous. Leur implication et la justesse de leurs observations
nous ont été précieuses.
Ce travail n'aurait pu se faire sans le soutien des directeurs des agences de
l'énergie que nous avons visitées: Don Lack pour la Leicester energy
agency, Ian Byrne pour la Milton Keynes energy agency, Daniel Guillotin
pour Conseil local à l'énergie (Rennes) et Emile-Jean Wybrecht pour
l'Agence locale de la maîtrise de l'énergie Mulhouse sud Alsace. Nous les
remercions pour leur disponibilité et leur esprit d'ouverture. Notre gratitude
va également vers l'ensemble des personnels des agences ainsi que les
partenaires et acteurs locaux qui ont bien voulu nous consacrer un peu de
leur temps. Bien que les monographies que nous avons rédigées aient été
restituées aux agences et tiennent donc compte de certaines de leurs
remarques, les analyses que nous développons sont de notre seule
responsabilité.Introduction
(François-Mathieu Poupeau)
Les difficultés liées à la sécurité des approvisionnements en énergie fossile!
et les préoccupations en matière environnementale2 ont conféré à la question
de l'efficacité énergétique une place de plus en plus importante dans nos
sociétés européennes. A tout niveau local, régional, national,
communautaire -, des initiatives se font jour, qui montrent une implication
croissante des pouvoirs publics. Après s'être, pour l'essentiel, concentrée sur
la mise en œuvre de l'ouverture des marchés énergétiques nationaux à la
concurrence, l'Union européenne a commencé à se saisir de cette question
de manière plus ambitieuse, comme en atteste la multiplication des discours,
prises de position et propositions pour faire de ce volet l'un des axes forts
d'une politique publique communautaire. Le plan d'action pour l'efficacité
énergétique présenté par la Commission européenne en octobre 20063 se
veut le signe d'un engagement important, qui fait suite à la communication
du Conseil européen du printemps 2006 plaidant pour plus de volontarisme
en la matière4. Ce document fixe comme objectif de réduire de 20 % d'ici
2020 la consommation globale d'énergie primaire de l'Union européenne, ce
qui se traduirait par une économie de l'ordre de 100 milliards d'euros et
d'environ 780 millions de tonnes de CO2 à cet horizon5. Parmi les secteurs
visés, si les bâtiments constituent, de loin, la première source d'économies
potentielles, les transports (26 %) et l'industrie (25 %) sont loin d'être
négligeables, montrant que les politiques d'amélioration de l'efficacité
énergétique sont difficiles à mettre en œuvre, eu égard à la diversité des
cibles qu'elles visent.
Pour répondre à ces enjeux, plusieurs instruments d'action publique sont
aujourd'hui mobilisés6. La réglementation constitue un premier outil,
1 Dépendance à l'égard des pays producteurs dans un contexte de tension internationale,
risques à moyen terme de raréfaction des réserves face à une demande mondiale en forte
croissance.
2Problématique du changement climatique.
3 Commission des communautés européennes, communication de la commission: « Plan
d'action pour l'efficacité énergétique: réaliser le potentiel », COM(2006)545 final du 19
octobre 2006.
4 Conclusions de la présidence des 23 et 24 mars 2006 (7775/1/06 REVl du 18 mai 2006).
5 Commission des communautés européennes, communication de la commission: « Plan
d'action pour l'efficacité énergétique: réaliser le potentiel », COM(2006)545 final du 19
octobre 2006, page 3.
6 Sur l'éventail des outils envisagés par l'Union européenne, cf. Commission des
communautés européennes, communication de la commission: « Plan d'action pour
l'efficacité énergétique: réaliser le potentiel », COM(2006)105 final du 8 mars 2006.classique, de l'arsenal mis en œuvre par les pays membres de l'Union
européenne. Elle repose sur l' édiction de règles précises, dans le but
d'orienter durablement les comportements des consommateurs. Elle porte
par exemple sur les produits consommateurs d'énergie (éco-conception des
chaudières, directive sur l'étiquetage des appareils et équipements...), sur les
normes en matière de construction de bâtiments (performance des bâtiments
neufs ou rénovés...), sur la mise en place de quotas d'émission de CO2 à
destination des producteurs d'énergie et des consommateurs industriels ou
sur les moyens de production et de distribution (développement de la
cogénération... ).
Le deuxième outil est celui de l'incitation financière. Il part de l'idée qu'un
changement des habitudes de consommation ne peut, dans un certain nombre
de cas, être «dicté» par la puissance publique mais qu'il peut être, en
revanche, encouragé par l'adoption de mesures souples, qui reposent sur le
volontariat individuel. La mise en place de mesures fiscales telles que les
crédits d'impôts destinés aux entreprises ou aux particuliers est l'un des
volets de ce genre d'incitations. La subvention en constitue un second, moins
mobilisé dans un contexte où l'aide publique est étroitement surveillée par
les autorités en charge de la concurrence, mais qui a sa place dans cet
éventail de mesures. On la retrouve dans la mise à disposition de
financements communautaires au profit de certains projets de PME7, de
collectivités ou d'acteurs du logement collectif, via des programmes dédiés
ou via les fonds de développement régional.
Enfin, troisième et dernière famille d'outils, l'information et la mise en
réseau viennent compléter le dispositif, reposant, quant à eux, sur l'idée
qu'une politique active d'efficacité énergétique ne saurait être efficace sans
être accompagnée d'une large action de sensibilisation de l'ensemble des
citoyens et des décideurs. Cette action passe par l'information, le conseil et
la structuration de réseaux d'échanges entre acteurs permettant par exemple
la dissémination des bonnes pratiques.
Les agences locales de l'énergie, une forme d'action publique originale
Parmi cet éventail de moyens mis en œuvre pour répondre aux objectifs
d'amélioration de l'efficacité énergétique, les agences locales de l'énergie
figurent en bonne place. Elles ont été impulsées par l'Union européenne
avec le soutien actif de certaines collectivités territoriales. Leur création ne
date pas, à proprement parler, de la relance récente des politiques publiques
7Pour aider le lecteur, les sigles utilisés dans cet ouvrage sont explicités en annexe 4.
8dans ce domaine. Elle s'inscrit dans un processus plus long, qui remonte au
début des années 1990 et à la mise en place du programme SAVE.
Succédant à un premier train de mesures s'étalant de 1991 à 1995, le
programme SAVE II adopté le 16 décembre 1996 par le Conseil des
ministres de l'Union européenne donne une impulsion nouvelle à la prise en
considération des économies d'énergie8. Doté d'un budget de 45 millions
d'euros pour une période de 5 ans (1996-2000), il prévoit notamment la
création d'agences locales de l'énergie, auxquelles il assigne les missions
suivantes; encourager l'introduction de bonnes pratiques en matière de
gestion énergétique, militer pour la prise en compte de la notion de
durabilité, prodiguer des informations et des conseils et, enfin, offrir un
certain nombre de services locaux basés sur des besoins énergétiques
spécifiques, et ce en toute impartialité9. Les agences doivent concerner au
moins 100 000 habitants et avoir un impact sur la consommation locale
d'énergie locale ainsi que des incidences favorables sur l'environnement et
la réduction des émissions de CO2.
Quelques principes fondamentaux président à la création des agences et
dessinent un mode d'action publique original, tant dans ses cibles que dans
ses moyens d'intervention.
Le premier principe est de ne doter ces structures d'aucune prérogative
réglementaire, la mise en œuvre des directives, réglementations diverses,
mesures d'incitation économique appartenant surtout aux structures
étatiques. De par la nature des missions qui leur sont imparties - que nous
avons consignées plus haut -, les agences locales de l'énergie tirent ainsi leur
légitimité de leur capacité à être des vecteurs reconnus d'actions de
sensibilisation et de diffusion des enjeux et bonnes pratiques liées à la
question de l'efficacité énergétique.
Le deuxième principe est celui d'un ancrage territorial fort, matérialisé par la
mise en place d'un partenariat étroit avec des collectivités territoriales, qui
peuvent être des communes, des régions ou des collectivités de type
intermédiaire comme les départements français, les counties britanniques, les
Landkreise allemands ou les provinces espagnoles ou italiennes. Il fait écho
à l'idée qu'en matière d'environnement, l'échelon local est tout
particulièrement pertinent pour mettre en œuvre les engagements souscrits
au niveau international (Marvin, Guy, 1997). Il s'agit pour les agences d'agir
au plus près des préoccupations des citoyens et des acteurs de terrain, gage,
8
Directorate-General for Energy, «For an Energy-Efficient Millennium SAVE 2000 »,
http://www.ademe.fr/partenaires/odyssee/pdf/save2000. pdf (consulté en janvier 2007).
9 Source: http://www.managenergy.net/energyagencies.htmlen décembre2006).
9selon l'Union européenne, d'une diffusion plus large des préoccupations
communautaires.
Le troisième et dernier principe est la volonté de ne pas doter ces structures
d'un financement communautaire stable, qui en ferait des formes de
« services extérieurs» de l'Union européenne, ce qui serait quelque peu
contraire à la philosophie de la construction de l'Europe. Il est plutôt de ne
soutenir les agences que pour une période de lancement donnée.
Sélectionnées par la DG TREN10suite à une série d'appels d'offres diffusés
dans l'ensemble des pays de l'Union européenne, les agences ne sont aidées
au moment de leur création qu'à hauteur de 50 % maximum, le reliquat étant
en général financé par des collectivités territoriales et d'autres partenaires
(services de l'Etat, opérateurs énergétiques...). Il appartient ensuite aux
agences, à l'issue d'une période de trois ans au-delà de laquelle la
subvention SAVE s'interrompt, de trouver de nouvelles sources de
financement via le réseau d'acteurs qu'elles auront su mobiliser.
A travers la création de ce type de structures, c'est donc une forme d'action
publique novatrice qui se donne à voir, et qui renvoie à ce que certains
chercheurs appellent la «network governance» (Kohler-Koch, Eising,
1999). Venant se rajouter aux modèles classiques de gouvernement que sont
l'étatisme, le corporatisme et le pluralisme, la «network governance» est
souvent présentée comme étant particulièrement adaptée au domaine de
l'environnement (Lenschow, 1999). Parce qu'il est par nature transversal et
croise différents échelons territoriaux, parce qu'il fait intervenir une
multitude d'acteurs, publics et privés, l'environnement nécessiterait un mode
de coordination où la puissance publique devrait plutôt jouer un rôle
d'activateur, sur la base du partage d'expérience, du partenariat, du
benchmarking, de la négociation multilatérale. De ce point de vue, les
agences locales de l'énergie, structures qui ne disposent d'aucun pouvoir
formel ni d'aucune compétence propre11,sont emblématiques de ce que nous
pourrions appeler cette «gouvernance environnementale locale », censée
apporter une impulsion décisive à la mise en œuvre des engagements
internationaux.
10Qui succède en 1999 à la DG XVII, suite aux réformes organisationnelles effectuées au sein
de la Commission européenne. Par souci de simplicité, nous utiliserons le terme de DG TREN
Ycompris pour la période où celle-ci n'existait pas encore.
11Même si leur dénomination peut prêter à confusion, elles n'ont que peu à voir avec les
quangos britanniques, les autorités de régulation ou l'ensemble des agences qui se mettent en
place en Europe au même moment dans les domaines de la santé, de l'environnement, de la
drogue, des médicaments...
10Des structures assez hétérogènes
En l'espace d'une dizaine d'années, le nombre d'agences locales de l'énergie
SAVE a connu une progression importante. Les données disponibles font
état, fin 2006, de 213 structures, présentes dans 20 pays de l'Union
européenne12. Deux pays, l'Italie et l'Espagne, se détachent tout
particulièrement, avec, respectivement, 42 et 35 de ces structures, la France
Sèmese situant en position, avec un total de 17 agences. Toutefois, il ne
faudrait pas tirer de ces données des conclusions hâtives sur ce qui serait
aujourd'hui l'intérêt plus ou moins prononcé que manifestent les différents
pays européens à l'égard des questions d'efficacité énergétique, d'autres
structures créées suivant des logiques différentes existant également un peu
partout. Ainsi, l'Allemagne, qui n'a vu se créer que 16 agences de l'énergie
de type SAVE, compte par ailleurs 14 structures, dont la plupart sont
régionales (organisées par Land), ce qui atteste d'un intérêt historique
souvent antérieur. La France en compte quant à elle 7 autres, dont la plupart
ont été mises en place durant les décennies 1970 et 1980 , à une époque où
les régions se sont intéressées aux questions énergétiques (Bourjol, Le
Lamer, 1984). Il faut donc confronter le chiffre de 213 agences de l'énergie
SAVE à celui des 322 agences locales ou régionales que comptent les 25
pays de l'Union européenne13.
Quelques données issues d'enquêtes récentes nous permettent de dresser des
typologies permettant de cerner un peu mieux le profil des agences SAVE.
La première étude, la plus lourde, que nous nommerons « enquête Ecuba », a
été conduite en 2004 et 2005 à la demande de la DG TREN par le cabinet
Ecubal4. Elle portait sur les 322 agences locales et régionales de l'énergie
existant en Europe, donc au-delà des structures SAVE. Toutefois, dans la
mesure où son échantillon contenait 68 % d'agences SAVE, ce qui
correspond bien à la proportion observable globalement au niveau européen,
nous nous servirons de certains de ses résultats pour caractériser un peu
mieux les structures auxquelles cette recherche est consacrée.
La seconde enquête, que nous nommerons « enquête SAVE II », a été menée
quant à elle en décembre 2004 et n'a porté que sur les seules agences créées
12D'après un travail de recension personnel effectué fin 2006 à partir des cartes par pays
disponibles sur le site de Managenergy, le réseau européen des agences de l'énergie
(http://www.managenergy.net/emap/maphome.html.consultéle2novembre2006).Cf.
l'annexe l pour la présentation détaillée, par pays, de ces structures.
13Ecuba-DG TREN, « Study of ouputs, performance and future perspectives of SAVE energy
agencies », final report (http://www.managenergy.net/products/R1077.htm. consulté le 2
novembre 2006).
14Ecuba-DG TREN, opus cité.
11par le programme SAVE15.Elle bâtit une analyse typologique sur la base de
l'étude d'un échantillon des rapports des agences transmis à la DG TREN
suite aux financements communautaires ayant permis de constituer ces
structures.
Si le programme SAVE II remonte à 1996, beaucoup d'agences SAVE sont
encore assez récentes. L'« enquête Ecuba» note en effet que plus des deux
tiers des agences existant en 2005 ont moins de quatre ans d'existence,
chiffre qui atteint seulement 35 % si la durée d'existence est portée à sept
ans. On peut en inférer l'hypothèse qu'une grande majorité d'agences SAVE
sont encore à un stade de développement précoce, non stabilisé, ce qui rend
encore malaisée toute appréciation générale de leur action.
Le statut juridique des agences montre que 67 % d'entre elles sont des
associations à but non lucratif. Les autres statuts sont l'entreprise (22 % dont
seulement 9 % à but lucratif) et les fondations16 (8 %). La forme la plus
répandue de l'agence est donc celle de l'association, qui apporte une assez
grande souplesse dans le fonctionnement quotidien, sachant toutefois que les
législations nationales sont encore sensiblement différentes en la matière, en
termes de gestion, de contrôle par la puissance publique ou de champ
d'action.
Les équipes sont de taille variable, le spectre s'étalant d'une personne (cas
rare) à plus d'une dizaine (cas également rare). La forte prépondérance
(83 %) des situations où le nombre d'employés à plein temps est compris
entre deux et six personnes montre que la plupart des structures sont de
petite taille, avec un personnel assez réduit17.
Pour ce qui concerne le montant et la structure des budgets engagés, les
chiffres font apparaître un budget moyen compris entre 75 000 et 500000 €
pour 57 % des structures, 13 % ayant des ressources inférieures à 75 000 € et
15 % des ressources supérieures à 1 000 000 €. La question de la stabilité
budgétaire semble être un problème pour beaucoup d'agences, à en voir
l'assez faible proportion de contrats de longue durée noués avec les
partenaires financiers: 34 % des agences déclarent avoir moins de 10 % de
ressources budgétaires de longue durée, 24 % entre 10 et 30 %. Ce chiffre
montre bien qu'au-delà d'une période de financement de trois ans, la
question de la pérennité de l'organisation semble se poser pour beaucoup de
15
Nous n'avons pas eu directement accès à cette étude mais avons trouvé ses principales
conclusions dans le rapport Ecuba-DG TREN cité plus haut (pages 66-71).
16 « enquête Ecuba ».« Enquête SAVE II » corroborée par l'17 Ecuba ».« SAVE II » par 1'«
12structures. Nous reviendrons sur ce point dans les monographies, qui
montrent bien en quoi le mode de financement peut jouer un rôle décisif
dans l'action et le positionnement institutionnel des agences locales de
l'énergie.
Très clairement, le « cœur de métier» des agences tourne à 80 % autour des
activités d'audit, de conseil et d'information en direction des particuliers, des
collectivités locales (bâtiments communaux) voire du logement privé.
Certaines structures, assez nombreuses, vont plus loin puisqu'elles
s'impliquent dans des projets concernant le développement des énergies
renouvelablesl8. En revanche, peu d'agences (20 %) s'investissent dans des
questions comme le transport, l'aménagement ou l'urbanisme opérationnel,
qui pèsent pourtant lourdement sur l'atteinte des objectifs en matière
d'efficacité énergétique.
Enfin, le territoire d'action des agences montre des différences importantes
d'un cas à un autre. En première approximation, la typologie retenue par
Managenergy différencie les organismes intervenant à un échelon « local»
(52 %) et «régional» (48 %). Il s'agit toutefois d'une distinction qui n'est
pas toujours très pertinente. D'une part, comme nous le verrons en étudiant
le cas de Leicester, certaines agences dites « locales» ont une action qui
dépasse souvent le périmètre de la ville ou de l'agglomération qui les ont vu
naître, ce qui n'est pas d'ailleurs sans poser problème vis-à-vis de leurs
membres fondateurs. Il est alors difficile, sur la seule base d'une analyse
purement formelle des partenaires qui sont associés à la création de l'agence,
de savoir quelle est l'étendue de leur zone d'influence. D'autre part,
beaucoup d'agences dites « régionales» ont en fait un périmètre d'action qui
se situe entre les échelons des villes et des régions. Au Royaume-Uni, où les
régions sont de création récente, avec des prérogatives limitées par rapport à
bon nombre de pays européens, on trouve beaucoup plus d'agences adossées
à des counties qu'à des régions, ce qui atteste de la survivance de cet échelon
politico administratif. En France, certaines agences sont associées à des
départements, comme dans le Lot, dans les Ardennes ou dans le Puy-de-
Dôme. En Italie, on trouve beaucoup de provinces, en Allemagne un
Landkreis, en Espagne une province, autant d'échelons qui se situent entre
les villes et les régions et qui peuvent parfois mobiliser les questions
énergétiques pour tenter de s'affirmer dans le champ de l'action publique
locale.
A défaut de dessiner un «portrait robot» de l'agence SAVE type,
l'ensemble de ces données semblent bien indiquer qu'en règle générale, les
18
« Enquête SAVE II)).
13agences sont des associations de petite taille (environ quatre à six
personnes), au budget limité (de l'ordre de quelques centaines de milliers
d'euros) et qui se concentrent pour l'essentiel sur des missions d'information
et de sensibilisation, qu'elles peuvent compléter par la participation, plus ou
moins ponctuelle, à d'autres programmes.
Les agences locales de l'énergie dans le champ institutionnel local: les
effets d'un nouvel instrument d'action publique
Ce travail de recherche a été réalisé entre 2004 et 2006. Il vise à comprendre
comment ces agences SAVE, qui incarnent une forme d'action publique
originale, assez emblématique d'une nouvelle forme de gouvernance locale
promue par l'Union européenne, fonctionnent concrètement, s'intègrent au
sein de leur environnement institutionnel local, se positionnent vis-à-vis de
leurs différents partenaires potentiels et participent d'une meilleure gestion
des questions énergétiques et, plus largement, environnementales.
Notre ambition n'est pas de faire une évaluation « substantielle» de l'action
de ces nouvelles structures, qui consisterait à jauger leurs résultats et leur
efficacité à l'aune des moyens employés, notamment financiers. Elle est de
mener ce que nous pourrions appeler une évaluation « institutionnelle », qui
s'attache plutôt à rendre compte de la manière dont ces nouveaux acteurs se
sont insérés dans le paysage local qui les a vu naître et à qualifier le type
d'action publique qu'elles tendent aujourd'hui à produire. Elle repose sur
une analyse qui privilégie les moyens mis en œuvre, les mécanismes
d'action, les processus, la construction d'une légitimité, le «comment»
(Perret, 2001), plus que l'attention portée aux résultats quantifiés produits
par ce type d'organisation, tâche au demeurant difficile à réaliser.
Une telle évaluation «substantielle» se heurte en effet à deux difficultés
majeures. La première tient au fait que ces structures ne produisent aucune
décision par elles-mêmes mais tentent d'influencer les représentations et les
attitudes de l'ensemble des autres acteurs du champ institutionnel local. Il est
par conséquent difficile de faire la part des choses entre leur efficacité propre
(logique de moyens) et les actions entreprises par leurs cibles (logique de
résultatsI9). Des indicateurs comme le nombre d'appels traités, le nombre de
19 Cette difficulté est clairement pointée dans un rapport de 2004 consacré aux Espaces Info
Energie (EIE) français, des structures dont l'action est assez similaire à celles des agences
(certains EIE sont d'ailleurs hébergés par les agences). Ce rapport conclut notamment qu'il
est malaisé - si ce n'est impossible - d'évaluer l'impact des EIE sur le comportement des
particuliers car ils ne sont qu'un élément parmi d'autres dans un processus de décision
complexe, qui fait intervenir de multiples autres paramètres (IDE Environnement, « ADEME.
14contacts noués à l'occasion de divers évènements, l'implication dans des
projets peuvent donner des éléments d'appréciation mais qui rencontrent
toutefois des limites, dues à l'impossibilité d'évaluer correctement
l'efficacité d'une action d'information et de conseil.
La seconde difficulté majeure tient au caractère diffus des effets produits par
l'agence. Beaucoup d'actions n'induisent pas un changement de
comportement immédiat mais peuvent, sur le long terme, contribuer à
modifier les représentations, à mettre certains problèmes sur le devant de la
scène, participant ainsi d'une meilleure diffusion des questions relatives à
l'efficacité énergétique. Pour notre part, délaissant un mode d'évaluation
« substantiel» difficile à appréhender, nous avons donc opté pour une
approche qui consiste, sur la base d'une enquête qualitative, à apprécier
l'action de ces structures au regard de leur dynamique de développement et
de leur inscription sur leur territoire.
Une telle ambition passe, de ce fait, par la mise en place d'un protocole de
recherche serré, reposant sur des monographies aussi fines que possible, sur
la base d'analyses documentaires et de séjours prolongés sur le terrain,
dispositif qui est le seul à même d'apprécier véritablement la portée des
agences SAVE. En cela, nous entendons nous distinguer du format
« canonique» d'appréciation des agences, tel qu'il se donne à voir
notamment à travers les deux études citées plus haut: l' « enquête Ecuba»
d'une part, 1'« enquête SAVE II>>d'autre part. Sans toutefois sous-estimer
les apports de ces études, le reproche qui peut leur être formulé est de
reposer sur un protocole d'enquête somme toute assez superficiel, hanté par
l'attirance pour un traitement quantitatif pas toujours riche d'enseignements
sur les conditions concrètes, quotidiennes du travail des agences. On peut
regretter qu'ils ne soient alimentés que des déclarations des agences, écrites
ou orales, sans jamais les confronter aux informations provenant des autres
acteurs du territoire, qu'ils soient financeurs ou partenaires. Ce biais a pour
effet, nous semble-t-il, de ne pas pointer suffisamment les difficultés, les
dilemmes rencontrés par ces structures et les efforts qu'elles peuvent faire
pour essayer de les surmonter.
Eu égard, d'une part, à notre positionnement scientifique exigeant (faire une
analyse qualitative la plus serrée possible), d'autre part, à l'importance de
l'échantillon qu'il nous était donné d'étudier tant par le nombre de structures
(213) que de pays concernés (20 sur les 25 pays que comptait l'Union
européenne au moment de l'enquête), un certain nombre de choix ont dû être
Première évaluation de l'activité de conseil des Espaces Info~ Energie », rapport final, janvier
2004, pages I I9 et suivantes).
15opérés. Le premier a été d'étudier des agences créées depuis plusieurs
années déjà et, surtout, ayant dépassé le stade crucial de 1'« après SAVE »
qui a vu certaines de ces structures disparaître ou « dormir20». La prise en
compte de la longue durée permet en effet d'étudier des structures au
fonctionnement a priori assez établi, aux partenariats relativement stabilisés,
évacuant ainsi les situations de transition qui rendent difficile toute forme
d'« évaluation institutionnelle ». Ce choix réduisait les cibles potentielles à
une bonne soixantaine de structures, si l'on s'en tient aux statistiques
mentionnées plus haufl.
Le second choix, tout aussi fondamental, a été de ne pas nous concentrer sur
un seul pays mais d'étudier quatre agences situées dans deux contextes
institutionnels différents. Le premier a été la France, pour des questions
tenant essentiellement au mode de financement du projet, associant
étroitement l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. Le
second pays a été la Grande-Bretagne. La Grande-Bretagne nous est apparue
assez rapidement comme un terrain d'investigation et de comparaison
particulièrement stimulant au regard de la situation française car très en
phase avec la philosophie mise en avant par la Commission européenne pour
la création des agences. D'une part, la Grande-Bretagne est une «terre de
partenariat» ancienne en matière d'environnement (Blowers, 2002;
Worthington, Patton, Lindley, 2003). Désireuses de reconquérir une
légitimité mise à mal par l'intervention accrue de l'Etat dans les affaires
locales, se voyant confier la mise en œuvre d'une grande partie des
engagements internationaux souscrits à l'occasion du protocole de Kyoto, les
collectivités locales anglaises ont eu largement recours aux partenariats ces
dernières années, dont les agences de l'énergie ne sont qu'un exemple.
D'autre part, l'action publique locale britannique est très fortement marquée
par des formes de gouvernance qui se veulent être une alternative aux
bureaucraties traditionnelles, suspectées d'être inefficaces. Les réformes du
new public management ont renouvelé très largement le fonctionnement des
collectivités territoriales britanniques, introduisant des formes de régulation
davantage axées sur la mise en concurrence, l'instabilité institutionnelle
comme vecteurs d'innovation (Le Galès, 2003 ; McEldowney, 2003 ; Stoker;
2004). Ce faisant, elles rentrent bien en résonance avec l'esprit qui a présidé
à la création des agences SAVE, à savoir la volonté de mettre en place des
structures dynamiques et proactives car s'inscrivant dans une dynamique de
l'instabilité.
20L'enquête Ecuba estime à environ 10 % le taux d'échec des agences.
21D'après 1'« enquête Ecuba », environ 35 % des agences ont moins de sept ans.
16Choix des terrains, protocole de recherche
Quatre agences SAVE ont été étudiées sur la base de cette première
discrimination: deux en France (Rennes et Mulhouse), deux en Grande-
Bretagne (Leicester et Milton Keynes). Le choix de ces cas d'étude a été
motivé par un parti pris méthodologique fort: fonder la comparaison en
partant des agences elles-mêmes et du type de stratégie et de positionnement
qu'elles ont choisi d'adopter, plutôt que d'un ensemble de variables
exogènes, que l'on aurait pu faire jouer entre elles (taille de la ville, nature
du tissu socio-économique, couleur politique...). La mise en oeuvre de la
nouvelle «gouvernance environnementale locale» promue par la
Commission européenne nous semble en effet avant tout un «problème
d'organisation », l'agence essayant de trouver des réponses satisfaisantes
aux questions suivantes: comment faire pour pérenniser son action et pallier
l'incertitude du lendemain? quel type de liens développer avec son
environnement institutionnel, dont la ville? quels choix opérer entre la
diversité des solutions qui s'offrent en termes de cibles, de domaines et de
moyens d'action? Partant, il est essentiel de s'intéresser de près aux
agences, en mobilisant notamment certains outils de la théorie des
organisations (Morgan, 1999). C'est sur la base de l'étude approfondie de
l'agence, des conditions de sa création, des questions qu'elles se posent, des
problèmes qu'elle rencontre et de la façon dont elle tente d'y répondre que
nous avons intégré l'ensemble des acteurs du système institutionnel pour
dresser la configuration d'action dans laquelle elle se situait. Nous avons
donc cherché à étudier la dynamique endogène de ces instruments d'action
publique, en relation avec leur environnement, afin de mieux comprendre
leur portée.
Le choix des quatre agences retenues mérite que l'on s'y attarde quelque
peu. Nous avons essayé de pratiquer une comparaison sous forme de
« contraste sélectif». Sélectif car il s'agissait pour nous d'évacuer des cas
d'études a priori trop particuliers pour autoriser une comparaison entre
structures. A titre d'exemple, il nous a semblé peu opportun d'étudier en
France le cas de l'agence de l'énergie de Grenoble, non pas par manque
d'intérêt pour une structure souvent présentée comme très dynamique mais
parce que cette agence s'inscrit dans un contexte local très particulier.
Contrairement à la grande majorité des communes françaises qui n'ont pour
le moment qu'Electricité de France ou Gaz de France pour seuls
gestionnaires du réseau de distribution, la ville de Grenoble dispose d'une
Société d'économie mixte, Gaz et Electricité de Grenoble, avec laquelle elle
entretient des relations très étroites. Cette singularité grenobloise nous
semblant être a priori une variable importante pouvant expliquer le
positionnement de l'agence, nous avons préféré nous concentrer sur des
17villes qui rentrent dans le « droit commun» des situations en matière de
gestion de l'énergie. Ceci étant, ces situations trop « extrêmes» ayant été
écartées, nous n'avons pas essayé de nous mettre en quête d'agences rentrant
dans le «profil type» si tant est qu'il s'en dégage un de la lecture des
enquêtes mentionnées plus haut. Nous avons plutôt essayé, grâce aux
conseils de praticiens bien informés, de sélectionner des profils d'agence
contrastés mais comparables, afin de voir comment chacune d'entre elle a pu
résoudre à sa manière 1'« équation» à laquelle elle était confrontée au
moment de sa création: assurer une stabilité à la fois économique,
organisationnelle et institutionnelle. Notre propos mettra donc en évidence
plusieurs manières pour ces agences de « faire» de l'efficacité énergétique.
Dans chacun des cas, de 25 à 37 entretiens semi directifs ont été réalisés sur
place, ce qui représente à chaque fois des séjours de trois à quatre semaines
entrecoupés de périodes de retranscription des entretiens, d'élaboration
d'hypothèses et de reformulation des guides d'entretien22. Nos interlocuteurs,
que nous tenons vivement à remercier pour leur aide et leur disponibilité, ont
été, d'une manière générale, le personnel des agences (directeur et tout ou
partie des employés) ainsi que les différents partenaires: membres
fondateurs, collectivités territoriales, entreprises, associations, institutions
publiques locales, régionales voire nationales... Suivant les questions que
nous renvoyaient les premiers entretiens, nous avons plus ou moins insisté
sur certains acteurs plutôt que d'autres. Enfin, nous avons pris soin de ne pas
nous intéresser uniquement aux seuls partenaires des agences, ce qui aurait
pu constituer un biais dans l'appréciation générale de leur action. Nous
avons ainsi contacté des acteurs avec lesquels elles ne sont pas
nécessairement en contact, voire qui ne les connaissent pas, pour mieux
comprendre comment les agences peuvent s'insérer dans d'autres réseaux
que ceux dans lesquels elle est déjà présente.
Organisation de l'ouvrage
Le plan de l'ouvrage et l'articulation interne à chacune des monographies ici
présentées épouseront cet angle d'attaque, qui consiste à partir des agences
et à essayer de voir comment ces instruments d'action publique se façonnent,
se développent et, au final, s'intègrent avec plus ou moins de bonheur au
sein de leur environnement institutionnel local. Les quatre chapitres qui
formeront l'ossature de cet ouvrage seront consacrés à chacune des agences
étudiées, pour lesquelles nous avons appliqué une grille de lecture
22 Cf. l'annexe 2 pour quelques éléments méthodologiques et l'annexe 3 pour la liste
exhaustive des entretiens réalisés.
18sensiblement identique: explicitation du contexte local, conditions de
création de l'agence, dynamique et trajectoire de développement et, enfin,
articulation de son intervention avec celle des autres acteurs du territoire sur
lequel elle est implantée. Notre partie conclusive s'attachera quant à elle à
tirer quelques grands enseignements des développements monographiques.
Elle s'articulera en deux temps, qui constituent les principaux résultats de
l'enquête.
Dans un premier temps, nous nous attacherons à qualifier le type d'action
publique produit par les agences. Nous mettrons en évidence qu'au-delà des
différences existant entre les agences, prime une logique de développement
assez similaire, que nous avons qualifiée d' « extensive» et « discrète », où
l'agence cherche avant tout à embrasser des territoires et des champs
d'action publique peu couverts par les autres acteurs, fût-ce parfois au prix
d'un risque de marginalisation. Cette attitude s'explique par les nombreuses
contraintes que doivent surmonter les agences depuis leur création: faire
face à l'incertitude autour de leur pérennité; assumer un statut d'association
pas toujours confortable vis-à-vis de certains partenaires, notamment la ville
fondatrice; assurer un traitement apolitique et « indolore» de la question de
l'efficacité énergétique dans un contexte d'assez faible engagement des élus.
S'étant développées suivant cette logique « extensive» et « discrète », les
agences apparaissent aujourd'hui, certes, comme des pouvoirs encore
« périphériques» mais qui ont au moins deux effets structurants sur le tissu
institutionnel local. Le premier effet est de permettre une meilleure diffusion
des questions relatives à l'efficacité énergétique sur des territoires jusque là
peu touchés par ces questions: les communes de la périphérie des
agglomérations essentiellement. Les agences participent ainsi d'une stratégie
de conquête de ces territoires de la part de certaines villes centres qui avaient
jusque là, avec les outils qui étaient les leurs, peine à sensibiliser les autres
élus. L'autre effet structurant des agences est de mieux outiller le réseau des
acteurs porteurs des questions d'efficacité énergétique et, plus largement,
d'environnement en leur offrant, via les compétences de leurs membres, des
moyens d'action, des références concrètes, des argumentaires, des
instruments qu'ils peuvent mobiliser dans leurs transactions quotidiennes
avec d'autres acteurs a priori moins sensibilisés à ces enjeux. Cet apport se
retrouve au niveau des petites communes, pour lesquelles les agences
peuvent parfois faire office de « service technique» d'appoint pour certains
projets. Il est moindre - quoique non négligeable - pour les plus grandes
communes, certains services interlocuteurs des agences (services
environnement notamment) appréciant les formes d'expertise dont elles sont
porteuses.
19Dans un second temps, nous essaierons de montrer en quoi ces effets
dépendent intimement de deux séries de variables. La première est relative
au modèle d'organisation mis en place, dont l'influence est décisive sur la
nature du positionnement local de l'agence. Deux formes organisationnelles
idéal typiques seront présentées: le modèle de l'agence «service
parapublic» et celui de l'agence «bureau d'études ». Nous montrerons en
quoi le succès rencontré par certaines agences plutôt que d'autres dépend en
partie de la capacité des membres fondateurs à combiner ces deux modèles
et profiter de leurs avantages respectifs en minimisant leurs inconvénients.
La seconde variable, cruciale, est celle de l'engagement politique. Là encore,
la capacité des agences à structurer le champ local de l'efficacité énergétique
ne saurait se comprendre sans la mettre au regard de l'implication des élus
locaux sur ces questions. Or, force est de constater qu'aujourd'hui, à bien
des égards, y compris dans les villes pionnières en matière énergétique, un
tel engagement politique fait défaut. Si son absence relative n'a pas, outre
mesure, posé problème aux agences durant les premières années de leur
développement, il nous semble aujourd'hui être un facteur crucial en vue de
leur développement futur, au risque sinon de les reléguer à un rôle
définitivement périphérique, qui pourrait menacer leur existence même.
20Leicester
Grandeur et déclin d'une organisation leader en Europe
(François-Mathieu Poupeau, Fabien Schlosser)
La ville de Leicester, située dans le comté du Leicestershire dans la région
des East Midlands, compte environ 300000 habitants. Après avoir été un
gros centre industriel jusque dans les années 1970, elle a connu une
importante reconversion, qui a contribué à transformer en profondeur son
tissu économique et social. En ce début de XXIèmesiècle, ses activités sont,
pour l'essentiel (environ aux deux tiers), tertiaires avec la présence de
nombreuses administrations publiques et de sociétés de service. Sur le plan
industriel, malgré la permanence de difficultés, le textile constitue un secteur
encore fortement représenté, grâce à l'implantation d'un important tissu de
PME.
LA CREA nON DE L'AGENCE ET LES PREMIERES ANNEES SAVE II
Leicester a la particularité d'avoir été particulièrement en pointe sur les
questions d'environnement et d'efficacité énergétique. Du milieu des années
1970 à aujourd'hui, la ville met en place par elle-même ou indirectement un
certain nombre d'instruments, de programmes, d'institutions qui en font
aujourd'hui une agglomération particulièrement active en la matière:
Fig. 1. Historique de la question de l'énergie dans la ville de Leicester
Somm«d,.'o
Cre.l;o,
Adh',;o, d, Lo;œ,", do\. Lo,œ,'"St''',,,''m CI;m''',h.."'E"",;~C;~,poli,y ,,'",yLo,,,"" mm" .In"'"F;,,'"'''' d.,m C"",,,m,",P..".n" mm" P"m;m",'W,Erud" '"h,"If." ,h,"If.,..",.i, d,m";';p.li".=B.=lo",mh,', ,"","
20031985 1992 1994 1996
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1976 1990 20041993 1995 1999
~";,, Hom,..m,,, .,,;'wHECAP"mim Fi,d'p""",mm,Creo""m,,;oip.] d'"mmgy m",,,, ',m,i, SAVEll
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..dili"..h'm'fi",Loi"."" Bn"'" (EMAS)
'no"";q'"p"]' "o;".m,,";ty
h.";,,d'p.rtm,,'Dès les années 1970, en plein choc pétrolier, la municipalité crée un poste de
fonctionnaire ayant pour mission de réaliser des économies d'énergie. Cette
fonction s'étoffe dans les années qui suivent et donne lieu à des innovations
importantes en matière de gestion municipale de l'énergie: création d'une
équipe totalement dédiée à ces questions (energy management team),
économies d'énergie dans les bâtiments de la ville, études approfondies sur
des centrales de cogénération pour les besoins propres aux services
communaux. ..
La décennie 1990 marque une nouvelle étape, qui va au-delà de cette
première phase, que l'on pourrait qualifier de «gestionnaire ». Promue environment city en Grande-Bretagne en 1990, Leicester se veut
être un modèle mondial de ville soucieuse du respect de l'environnement.
Dès la fin des années 1980, elle avait déjà fondé une association (charity),
Environ, pour promouvoir les questions environnementales à destination des
particuliers. Présente à la conférence de Rio en 19921 et ayant souscrit à la
démarche de l'agenda 21 local, elle se fixe alors deux objectif majeurs:
réduire, d'une part, la consommation énergétique de l'agglomération en
2025 de moitié par rapport à 1990, d'autre part ses émissions de CO2 en
2025 de par à 1990.
Pour ce faire, elle se dote en 1990 d'un plan d'action (energy action plan)
pour toute la ville avec, en interne, des objectifs de gestion pour ses services.
Signe de la montée en puissance des questions environnementales, un
département environment and development est créé en 1994 avec à sa tête un
corporate director (directeur général adjoint). Autrefois sous la coupe des
services techniques (engineering), l'énergie est intégrée à la nouvelle
structure pour lui donner une plus grande force de frappe et en faire une
fonction transverse.
En 1994, une nouvelle stratégie (Leicester energy strategy) est élaborée. Elle
vise à aller au-delà de la seule gestion des bâtiments communaux et de
trouver les moyens de couvrir le secteur privé. Deux organisations voient
alors le jour pour compléter le dispositif existant. Elles sont destinées au
secteur privé: l'Energy efficiency advice center (1995), financé en grande
partie par l'Energy saving trusf, puis la Leicester energy agency (1996).
En effet, jusque là, les actions énergétiques de la ville de Leicester avaient
une cible somme toute relativement étroite: bâtiments communaux, parc de
I Elle est l'une des 12 villes dans le monde à recevoir les félicitations du sommet de Rio
(Fleming, Webber, 2004).
2Dont l'équivalent français est l'Ademe.
22logement sociaux et logements privés uniquement dans le cadre d'actions de
régénération urbaine. Elle ne touchait guère le grand public ni le milieu
économique. Or, le premier devient une obligation légale avec le Home
Energy conservation act (HECA). Voté en 1995, l'HECA impose en effet à
Leicester, comme à l'ensemble des villes anglaises, la responsabilité des
politiques d'efficacité énergétique en ce qui concerne le secteur résidentiel
public et privé, avec un objectif d'amélioration de 30 % sur 15 ans.
Encouragées à consulter les acteurs du monde local (opérateurs privés de
HLM, associations de locataires, groupes de consommateurs, associations de
défense de l'environnement...) pour bâtir leur stratégie, les communes
doivent transmettre chaque année un rapport d'avancement à l'Etat, qui
comprend un bilan des actions entreprises ainsi que les actions envisagées
pour le futur. La collecte de ces rapports annuels donne lieu à un classement,
qui conditionne en partie les aides accordées aux collectivités locales, aides
qui n'ont rien d'automatique. En effet, et c'est là une autre originalité de
l' HECA, aucune ressource financière dédiée n'existe en contrepartie de cette
nouvelle responsabilité. Le gouvernement soutient les initiatives mais sur la
base d'un programme de financement (l'HECA action) administré par
l'Energy saving trust (EST), qui met les collectivités locales en concurrence
pour l'obtention de fonds. Afin d'avoir les meilleurs chances d'être
sélectionnées, celles-ci doivent montrer leur capacité à élaborer une véritable
stratégie locale et à mobiliser la voie du partenariat pour compléter les fonds
publics. En créant à la fois l'energy efficiency advice center (EEAC), dont
les cibles exclusives sont le grand public et les petites entreprises, et la
Leicester energy agency (LEA), la ville entend donc répondre en partie aux
injonctions gouvernementales et même à aller au-delà en s'intéressant au
secteur des entreprises, qui n'est pas visé par la loi HECA.
Enfin, en 1999, l'objectif de réduction de moitié de la consommation
énergétique de la municipalité, auquel s'ajoute à présent l'objectif d'utiliser
20 % d'énergie provenant de sources renouvelables en 2020, est inscrit dans
le système global EMAS de la municipalité3.
3
L'Eco-management auditing scheme (EMAS) a été mis en place dans la ville de Leicester en
1999, suite à une réflexion entamée dès 1990 avec l'action plan. Conçu comme un système de
management de l'énergie, de la pollution, des déchets, de l'eau, du papier et de
l'environnement naturel (espaces verts), il donne lieu à un audit annuel mené par une
organisation extérieure, avec pour objectif d'inciter les services à être plus performants sur
ces questions.
23La création de la LEA: une pièce maîtresse dans la stratégie
énergétique de la ville
S'inscrivant dans cette stratégie locale, la LEA naît en 1996. Hormis l'Union
Européenne qui assure 40 % du financement (le maximum autorisé par le
programme) à travers son programme SAVE II, deux partenaires sont
associés à cette création: le Leicester city council (LCC) d'une part,
l'université De Montfort d'autre part. La LEA revêt une forme originale par
rapport à d'autres agences car elle n'est ni une association, ni une entreprise.
Elle se présente comme un simple partenariat et n'a aucune personnalité
morale ni juridique, ce qui l'empêche de gérer elle-même ses fonds ou de
signer des contrats. Ceux-ci transitent par le LCC qui joue le rôle de
banquier et de prestataires de services administratifs, assumant in fine la
responsabilité financière en cas de difficulté. Malgré certaines contraintes4,
ce dispositif est jugé pertinent car offrant une protection à l'agence tout en
garantissant une relative indépendance à l'égard du LCC.
D'emblée, la LEA est donc intimement liée à la ville de Leicester, même si
elle est dotée d'un conseil d'administration (board) indépendant, dont le
président est toutefois un adjoint au maire. D'ailleurs, le personnel (3,5
personnes au départ) qui la compose est majoritairement LCC : son directeur
occupe par ailleurs la fonction d'energy manager au sein de la ville, un
membre de l'agence est également fonctionnaire, issu du département
logement (housing), un autre est assistant de recherche à l'université De
Montfort et une secrétaire à mi-temps est aussi du LCe. Excepté le directeur,
les deux postes et demi sont financés par les autres partenaires à l'origine de
l'agence, ce qui réduit le coût pour le LCC, qui fournit par ailleurs le
bâtiment. Aussi, même si la LEA est physiquement séparée des autres
services administratifs de la ville, occupant un bâtiment en plein centre-ville
avec l'EEAC et l'Energy management team (EMT), elle reste très proche du
conseil municipal (city council).
Les buts et missions assignés à l'agence reprennent les ambitions de l'energy
action plan de 19905 (réduction de la consommation énergétique de la ville
en 2025 de moitié par rapport à 1990). Ils se déclinent en actions très
opérationnelles en direction des entreprises et des ménages, avec des
objectifs chiffrés. Ainsi, l'agence doit améliorer l'efficacité énergétique
4 Comme la difficulté à concilier le calendrier comptable de la ville (budget annuel) avec des
programmes (et les engagements financiers qui y sont liés) qui dépassent en général ce cadre
budgétaire.
S Leicester Energy Agency / Barnagel, European Commission, DG XVII, Final report,
December 1999.
24d'environ 5 000 entreprises (en réduisant leur dépense moyenne de 10 %) et
4 000 maisons. Elle doit également créer cinq petites et moyennes
entreprises à même de proposer leurs services sur le marché local de
l'efficacité énergétique à destination des entreprises et du secteur résidentiel.
Enfin, elle doit œuvrer à la mise en place d'une Energy service company
(ESCO), c'est-à-dire une entreprise de fourniture de services énergétiques
offrant des prestations en matière d'économie d'énergie.
Enfin, il est à noter qu'à l'instar de beaucoup d'agences de l'énergie, les
domaines des transports et des déchets ne sont pas appréhendés, même si
l'on ne s'interdit pas de donner des conseils aux services en charge de ces
questions à la ville.
Les années SAVE II (1996-1999): implantation et consolidation des
bases de l'agence
Durant la période 1996-1999, l'action de la LEA reste essentiellement
centrée sur la ville de Leicester, à travers des actions de terrain très ciblées,
qui découlent des objectifs assez précis qui ont été fixés par le contrat
fondateur. L'agence se concentre alors sur les secteurs du logement des
particuliers et sur celui des entreprises. Si les financements SAVE II
procurent une certaine stabilité à l'agence, celle-ci recherche des ressources
complémentaires qui s'inscrivent dans les objectifs fixés initialement. Parmi
celles-ci, on peut citer le Fonds européen de développement régional
(FEDER) ainsi que le programme Thermie B de la DG TREN. L'agence
cherche en particulier à mettre en oeuvre des actions en direction des
entreprises, ce qui la conduit en général à sous-traiter une part importante de
ses activités à destination du secteur résidentiel à l'EEAC et au home energy
office du service logement (housing department).
Ces premières années de mise en place de la LEA se font globalement dans
un contexte d'absence de rivalité institutionnelle. Sur le «marché» des
actions en direction des entreprises, si d'autres acteurs sont présents, la
concurrence ne se fait pas trop sentir car beaucoup d'organisations à
caractère national (Business link6 par exemple) ou régional (environmental
industries forum) ont des cibles différentes. Le seul véritable concurrent
local direct de la LEA est Environ, qui s'est aussi positionné sur ce créneau.
Mais du fait du tissu industriel de Leicester, essentiellement composé de
6 Le Business link est une association chargée de créer des réseaux locaux de soutien aux
PME.
25PME, la LEA jouit d'une niche dans laquelle elle est en situation de
monopole.
Sur le « marché» des actions portant sur le logement, le terrain est a priori
plus sensible car trois autres institutions fortement implantées localement
mènent déjà des actions dans ce secteur: l'EEAC, nouvellement créée en
1995, le housing department de la Ville de Leicester - qui a des missions
d'amélioration de la qualité de l'habitat privé - et Environ, qui a aussi dans
ses missions la cible des particuliers. Dès l'origine, ces deux derniers surtout
voient d'un mauvais œil la création d'une institution pouvant empiéter sur
leurs plates-bandes:
« Quand l'équipe [LEA] a été mise en place, nous avons dit: « nous
devons travailler en harmonie ». Cela a été le cas jusqu'à un certain
point mais il y a eu quelques difficultés voire conflits car c'étaient des
services différents» (un fonctionnaire du housing department7).
Malgré ces dissensions, l'heure est cependant à l'apaisement et au dialogue,
et ce pour deux raisons. D'une part, les liens sont extrêmement forts avec
l'EEAC, la « voisine de palier» de la LEA, à laquelle l'agence sous-traite en
bonne intelligence une partie de ses objectifs et de ses financements, se
concentrant quant à elle sur les entreprises. D'autre part, hormis quelques
actions de sous-traitance, un certain dialogue existe avec le housing
department et Environ, même si le premier a vécu la création et
l'autonomisation de l'EEAC et de la LEA avec une certaine réticence. Ce
dialogue se traduit formellement par la création d'un Leicester energy group
regroupant l'ensemble de ces organisations ainsi que des opérateurs
d'énergie et des fabricants industriels.
UNE AGENCE LEADER EN GRANDE-BRETAGNE, QUI A SU PASSER
AVEC SUCCES LE CAP DE « L' APRES SAVEII »
Avec la perspective de la fin du financement SAVE II, qui apportait une
certaine stabilité à l'agence, se pose la question de la stratégie à suivre pour
pérenniser l'organisation. L'incertitude est a priori forte pour l'agence car il
s'agit de trouver des relais durables pour assurer une survie et une bonne
insertion locale à long terme. Plusieurs perspectives s'offrent à la LEA en
7 Pour faciliter la lecture, nous avons opté pour une traduction aussi fidèle que possible des
extraits d'entretiens en anglais. De même, conformément aux règles annoncées au moment de
l'enquête, nous nous sommes efforcés d'anonymiser les propos tenus par nos interlocuteurs,
exceptées les citations qui ne nous semblaient pas poser problème.
26termes de cibles, de modes d'action et de territoires à arpenter plus
particulièrement. Sans faire l'objet de discussions très importantes, deux
choix éminemment structurants sont alors faits.
Le premier est de ne donner à la LEA que des objectifs (la réduction des
émissions de CO2 à hauteur de 50 % à I'horizon 2025 par rapport au niveau
1990, objectif tiré de la Leicester energy strategy de 1994) et des cibles (les
champs de l'amélioration de l'efficacité énergétique et du développement
des énergies renouvelables) globaux et de long terme. Contrairement à la
période précédente, aucun objectif sectoriel (entreprises, logement des
particuliers.. .) n'est fixé, qui permettrait d'évaluer à un horizon de plus
court terme le travail de l'agence.
Le second choix, corollaire du premier, est d'adopter une stratégie consistant
à « faire feu de tout bois» : il s'agit de couvrir le plus grand nombre de
domaines possibles pouvant contribuer à cet objectif global et donc de
postuler à tout appel d'offres, programme, projet pouvant rentrer dans ce
cadre. L'objectif est la pérennisation de l'agence, sa croissance et la mise en
mouvement de tout le système institutionnel local.
Ces deux objectifs fondateurs de l'action « post-SAVE II>>de la LEA sont
particulièrement importants pour comprendre la trajectoire institutionnelle
prise par l'agence depuis quelques années. Ils sont évidemment fortement
cohérents et se répondent mutuellement: c'est parce que l'on adopte un
objectif global et peu quantifiable à court et moyen terme que l'on peut
justifier le second choix et inversement.
La force du « système LEA»
Cette stratégie de positionnement tous azimuts s'avère rapidement payante.
L'agence grossit considérablement en l'espace de quelques années et atteint
une douzaine de personnes en 2003, une dizaine actuellement8. Son budget
annuel est d'environ 300.000 £ (l'équivalent de 450.000 E), soit à peu près
trois fois plus que le budget initial de 1996 à 1999. L'agence, qui ne dispose
d'aucun fond pérenne, a donc su trouver des relais de croissance lui
permettant de continuer à survivre et ce malgré un « marché des
financements» que d'aucuns reconnaissent comme étant très concurrentiel,
surtout sur le créneau des entreprises.
8
Nous reviendrons plus loin sur les causes de cette baisse des effectifs.
27