INSECURITÉ, POLICE DE PROXIMITÉ ET GOUVERNANCE LOCALE

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Les problèmes créés par les problèmes d'insécurité, dans les grandes agglomérations urbaines, font aujourd'hui l'objet de réflexions convergentes centrées autour des notions de " police de proximité ", de " police communautaire ", de " police d'expertise ", de " police de résolution ". Ce texte s'attache à dégager les orientations concrètes qui résultent de ces approches théoriques, et constitue un document particulièrement éclairant sur la façon dont ces questions se posent dans la plupart des sociétés urbanisées et sur la manière dont on tente aujourd'hui de les résoudre.
Publié le : lundi 1 janvier 2001
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EAN13 : 9782296258716
Nombre de pages : 175
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INSÉCURITÉ POLICE DE PROXIMITÉ ET GOUVERNANCELOCALE

Collection

SECURITE ET SOCIETE

dirigée par Michel Bergès et Jean-louis Loubet dei Bayle

La collection "Sécurité et Société" publie, en relation avec les activités du Centre d'Etudes et de Recherches sur la Police de l'Institut d'Etudes politiques de Toulouse, les travaux de chercheurs de toutes disciplines intéressés par les problèmes de sécurité. Elle se propose d'aborder ces questions en toute liberté de problématique et de méthodologie, en étudiant notamment le développement des fonctions et des institutions policières et militaires, les politiques publiques de sécurité intérieure et extérieure, les manifestations de violence individuelle ou collective, les phénomènes de réaction sécuritaire, les formes de corruption sociale, économique et politique qui menacent les sociétés contemporaines, les risques techniques et les systèmes de protection qu'ils suscitent. Cet ouvrage est édité en collaboration avec LE FORUM EUROPEENPOUR LA SECURITEURBAINE,organisation nongouvernementale associant environ 250 collectivités territoriales européennes. Lieu de dialogue, de réflexion et de coopération, le Forum Européen contribue à stimuler et à orienter les politiques locales, nationales, et communautaires en matière de prévention de l'insécurité urbaine et de réduction de la délinquance.
Déjà parus dans la collection
M. Bergès, Le syndicalisme policier en France, (1880-1940) F. Dieu, Politiques publiques O. Philippe, La représentation H. Matelly, Gendarmerie de sécurité de la police dans le cinéma français au travail Uneforce ambiguë.

F, Dieu, P. Mignon, Laforce publique

et crimes de sang

G. Carrot, La garde nationale (1789-1871).

M. Sabatier, La coopération policière européenne

Maurice CHALOM Luce LEONARD

INSÉCURITÉ POLICE DE PROXIMITÉ ET GOUVERNANCELOCALE

Préface de Dominique Monjardet

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y lK9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

(Ç)L'Harmattan,

2001

ISBN: 2-7475-1207-X

PREFACE
DU BON USAGE DE LA COMPARAISON INTERNATIONALE

Il y a peu de temps, Maurice Chalom nous donnait, avec Le policier et le citoyen, un bref et stimulant ouvrage, excellent et clair plaidoyer "pour une police de proximité". Son présent essai, en compagnie cette fois de Lucie Léonard, est plus ambitieux - puisqu'il entend dresser un vaste panorama international - et par là même plus risqué. Posons d'entrée de jeu le double paradoxe que semble développer sa démarche, et, au-delà de celle-ci, l'ensemble des programmes qui importent et développent aux quatre coins du monde occidental, si ce n'est sur les six continents, des analyses similaires. Nos systèmes policiers sont excessivement divers. Municipaux et atomisés aux Etats-Unis, à tel point que nul n'y est assuré de leur nombre exact, étatisés et centralisés en France, au point qu'on y postule l'existence d'une seule "police d'Etat", régionalisés ailleurs (Allemagne, Royaume-Uni, Suisse), mixtes en Espagne (où la police d'Etat coexiste avec de nouvelles polices régionales), voire, dans certains cas (comme la Belgique), additionnant tous ces modèles à la fois, police d'Etat, polices régionales et municipales. Les arrangements institutionnels sont ainsi les plus variés, mais ne sont nullement le fait du hasard: la classe politique française répète unani-

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mement que sécurité et donc police sont des attributs régaliens par nature, et qu'ils ne sauraient donc échapper au contrôle direct de l'Etat, et il s'agit bien là du repoussoir contre lequel se sont développées les polices locales dans le monde anglosaxon, où l'on considère d'ordinaire que la police est chose trop sérieuse, et trop dangereuse, pour la confier au pouvoir central. Or, c'est bien sur ce fond de choix politiques et de constructions institutionnelles tout à fait opposés que sont posés des diagnostics étrangement similaires, donnant lieu à des traitements étrangement comparables. Dans tous les cas est dressé le même constat d'un découplage quasi complet entre police et population, prestation policière et demande sociale de sécurité. Ici, ce sont les vitres brisées qui ouvrent la voie aux incivilités et à la délinquance, là ce sont les zones de "non-droit" qui s'étendent dans la banlieue comme la marée noire sur la côte atlantique... Dans tous les cas la police est absente, son intervention jugée trop tardive, ou inappropriée. Le légendaire "que fait la police ?" échappe au dictionnaire des idées reçues pour devenir question lancinante et interpellation de plus en plus sévère. Au-delà de la mise en question des prestations du service policier, se déploient d'inquiétants palliatifs, la sécurité privée pour ceux qui ont les moyens de s'offrir un service marchand supplémentaire (et fort coûteux), la recréation anarchique de polices municipales au professionnalisme hasardeux. Comment peut-il se faire que le même découplage, une inadaptation sem,blable, puissent se déployer dans des systèmes policiers que tout sépare par ailleurs, dont les uns certes sont saturés par les priorités propres de leur employeur étatique, mais dont les autres, recrutés et commandés localement, sont supposés plus proches des soucis de leurs concitoyens? Et si précisément l'arrangement institutionnel et la référence territoriale ne font pas différence, d'où proviennent des dysfonctionnements aussi universels? Paradoxe du constat, mais tout autant paradoxe du remède, puisque les prescriptions se révèlent très largement

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identiques aux quatre coins du globe, alors même que leur principe commun est la redécouverte du local, de ses propriétés propres, de ses spécificités, bref de sa singularité. Etrange démarche qui nous dit dans le même souffle qu'il faut partout et de la même façon, avec des procédés similaires, retrouver l'irréductiblement différent. La vertu du paradoxe qui fonctionne ici comme objection à prétention radicale, est d'obliger à approfondir l'analyse, à aiguiser le scalpel, et par là à se débarrasser des idées trop sÙnples, qui sont souvent des idées fausses. Ainsi s'agissant du premier ici repéré: il n'est pas vrai que les arrangem.ents institutionnels policiers soient anodins ou indifférents, mais la différence pertinente entre une police municipale et une police d'Etat, par exemple, n'est pas nécessairement là où on croit la trouver. Les policiers municipaux, recrutés localement et qui vont effectuer sur place la totalité de leur carrière sont sans doute beaucoup mieux informés de leur environnement, connaissent - pour aller au plus simple - beaucoup mieux la ville où ils exercent que les fonctionnaires de passage d'une police nationale, originaires d'ailleurs, formés ailleurs et fort désireux de repartir au plus vite ailleurs. Le fait est incontestable, il n'en découle nullement que les uns soient plus attentifs que les autres à la demande locale de sécurité et soient mieux armés pour y répondre. Autrement dit, la familiarité
n'est pas gage de disponibilité.

L'explication du paradoxe requiert deux étapes. En premier lieu, il faut admettre que, quels que soient le dispositif institutionnel et les raffinements des contrôles hiérarchiques, le policier de base, patrouilleur ici, constable là, gardien de la paix ailleurs, dispose dans tous les cas d'une grande autonomie professionnelle. Premier intervenant sur le terrain, il est par le fait même le seul détenteur de l'information pertinente sur l'événement, son importance, les moyens et le temps requis pour le traiter. À partir de cette information, et du jugement qu'il porte sur la situation, c'est lui qui va organiser sa tâche,

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et décider de ce dont il rendra compte. En d'autres termes, seul ou en liaison avec ses collègues et parfois (rarement) avec le brigadier ou superviseur, il choisit pour l'essentiel sur quoi il va concentrer son attention, une intervention policière significative, ou au contraire ce qu'il va éviter, ou ce dont il se débarassera au plus vite. Mais, il serait tout à fait faux de déduire de cette autonomie structurelle on ne sait quelle "discrétionnarité", ou arbitraire, dans les choix qui sont ainsi faits. Comme tout travailleur dans une organisation, le policier adapte sa conduite aux deux mécanismes précisément destinés - dans cette organisation - à réguler les conduites, soit le système de sanctions d'une part, et la culture professionnelle, d'autre part. Or, c'est bien au regard de ces mécanismes que s'observent dans toutes les polices occidentales des régularités manifestes. Toujours et partout le système de sanctions internes, et d'abord l'éventail de sanctions positives, sait mesurer et gratifier les actions répressives. Le gardien ou le patrouilleur qui réussit un "flagrant délit" recevra une lettre de félicitations de son chef, et sa notation annuelle en portera trace. Si le délinquant est notoire, il aura peut-être sa photo dans le journal local, et ses proches seront fiers de lui. Rien là que de très normal. Mais quel est l'équivalent pour le long et obscur travail qui a (peut-être) permis, par prévention et dissuasion, de faire diminuer - ou de moins faire augmenter - le nombre de cambriolages? La réponse est simple: il n'yen a pas. On pourrait préciser et développer longuement l'argument: dans leurs fonctionnements actuels, tels qu'ils sont cristallisés depuis un demi-siècle, nos polices ne savent pas repérer, mesurer et sanctionner le travail de prévention et de dissuasion susceptible de faire baisser, localement, la délinquance, et les policiers s'adaptent rationnellement à cet état de fait: ils se concentrent sur l'activité répressive mesurable et renâclent (raisonnablement) devant toute autre orientation, perçue comme accessoire et improductive.

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La culture professionnelle sanctionne et renforce cette adaptation aux normes de l'organisation. Bien que le pluralisme interne du groupe policier soit plus accentué qu'on ne le croit parfois, l'activité répressive y est d'autant plus valorisée que c'est aussi elle qui - outre les rémunérations organisationnelles - mesure la compétence professionnelle et crée la notoriété externe. C'est Roger la Caille qui fait l'inspecteur Bornichel, et ce dernier serait demeuré dans un (souhaitable) anonymat si le hasard ne l'avait amené à participer à l' arrestation du gangster le plus notoire du moment. Ce n'est pas ici le lieu de décrire les mécanismes qui ont ainsi peu à peu décomposé le rôle du "gardien de la paix", dont les rondes permettent au bon peuple de dormir tranquille (Alain), en chasseur de primes surarmé ou en subtil Lieutenant Colombo, mais il est clair que ce chemin a été parcouru par la profession policière et que celle-ci perçoit massivement le retour à une fonction plus préventive comme une inadmissible régression. En second lieu, et de façon tout aussi universelle, une série de progrès techniques, qui font partie aujourd'hui de notre quotidien le plus banal, ont rompu le lien physique entre police et population, entre le patrouilleur (l'îlotier, le rondier) et son quartier. Il fallait se rendre à sa rencontre, ou courir au commissariat, la généralisation du téléphone permet désormais d'appeler la police à tout bout de champ, et pour les raisons les plus diverses, et parfois les plus absurdes, de telle sorte qu'avant d'avoir pensé la moindre initiative, les services policiers se voient saturés par les appels. Pour y répondre plus vite, on a fourni au patrouilleur une voiture, et cet homme qui déambulait dans la rue, yeux et oreilles grands ouverts, accessible à tous, est maintenant enfermé dans une caisse d'acier, dans laquelle il est aux trois quarts sourd et à moitié aveugle, et, au lieu d'arpenter la rue, il l'emprunte pour foncer,

Ou plus généralement, selon le théorème de Monjardet: "l'ennemi public no 1 fait le premier flic de France" (ou d'ailleurs).

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sirènes hurlantes, d'un appel à l'autre. Enfin, sortant du commissariat, il devenait autonome, responsable dans son îlot, il est maintenant en permanence relié par radio à un "central" dont il est devenu l'émissaire docile. Bref, sans que nul en délibère, en adoptant avec les meilleures intentions du monde des innovations techniques "efficaces", la police de la rue, police quotidienne, a totalement changé ses pratiques, perdu au passage toute permanence dans l'espace public et, de ce fait, abandonné toutes les mille et une interactions élémentaires qui nouent une relation de présence/confiance entre un territoire, sa population et sa police. Nul besoin d'insister sur le renfort que cette évolution a représenté pour accentuer la concentration exclusive de la police sur l'activité répressive. Nous avons ainsi l'explication de notre premier paradoxe : les organisations policières sont diverses mais le travail policier quotidien dans les villes est - au niveau du patrouilleur et du gardien de la paix - très comparable et surtout a connu, dans tous nos pays, une évolution similaire par le fait de facteurs en effet universels dans les pays développés des années 50 et 60. Du même coup, notre second paradoxe s'éclaire. Assurément les situations locales sont diverses, et adapter la réponse des institutions implique que l'on ne proposera pas les mêmes mesures à Montréal et à Drummondville, à Cannes et à Roubaix, à New York et à Dayton. Pour autant, les mêmes causes ayant produit partout les mêmes effets de déconnexion et de mise à distance, il n'est pas absurde de penser que c'est une démarche comparable de rapprochement et de mise en commun qui doit prévaloir. Dans cette voie, chacun trouvera les modalités les plus appropriées qui mèneront à des programmes chaque fois spécifiques, mais le mouvement est similaire. C'est ce qu'illustre, par exemple, le dispositif des contrats locaux de sécurité, préconisé en France et en Belgique aujourd'hui. Il s'agit d'inciter localement les acteurs locaux responsables à dresser ensemble (éventuellement en mettant au clair les

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conflits qui les opposent) un diagnostic local de sécurité, et d'en déduire un plan d'action commun, distribué ensuite en programmes spécifiques mais coordonnés. Si cette voie est empruntée de façon compréhensive, on doit précisément voir se dégager ici et là des priorités différentes, et donc se différencier à proportion les stratégies policières. La distinction entre la démarche similaire et le produit original connaît dans le cas français une illustration parfaitement nette. Certaines municipalités ayant insuffisamment compris la démarche ou se sentant en difficulté pour la mener à bien (ou n 'y accordant qu'un intérêt de façade) ont cru bon d'accepter les offres de service d'officines privées, promptes à renifler là une occasion de profit. Des cabinets conseils ont donc, ici ou là, procédé aux "diagnostics" et préconisé leurs solutions. Une supposée, et autoproclamée, expertise externe a pris la place assignée au débat public interne. Que croyez-vous qu'il arriva? On vit à nouveau refleurir, aux quatre coins du territoire, et dans des lieux différents en tout, les mêmes "analyses" et, mieux encore, les mêmes prescriptions, curieusement centrées partout sur la mise en oeuvre d'appareillages techniques sophistiqués, coûteux, et dont le cabinet conseil s'offre à orienter le choix et la mise en place... Bref, à la standardisation bureaucratique de jadis, lorsque l'administration centrale de la Police Nationale fixe à ses 467 sites locaux les mêmes priorités, se substitue en ce cas la standardisation technologique lorsqu'un marchand s'efforce de placer partout ses mêmes produits. Belle démonstration que, dans ce champ, la distinction privé-public n'est peut-être pas là où on la cherche. C'est assez dire que dans la conception de politiques locales partenariales, intelligentes et adaptées, auxquelles M. Chalom et Mme Léonard consacrent leurs meilleures pages, l'important est tout autant dans la démarche, dans la construction collective, parfois douloureuse, toujours inachevée, d'une pensée et d'une pratique "raisonnables" de la sécurité, que dans le produit lui-même. Il ne s'agit pas de

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fabriquer des brochures impeccables et des plans scintillants, mais de travailler ensemble sur des questions souvent épineuses - et c'est beaucoup plus difficile. C'est aussi dire, avec les auteurs, que l'on est là au cœur des rapports sociaux. C'est bien en effet en ce sens que la police est "au centre des choses ", non pas parce qu'elle serait au cœur d'on ne sait quels secrets ou d'on ne sait quels pouvoirs, mais parce que la force et sa régulation, dont elle est l'outil, sont bien au principe de tout arrangement social. Les questionner, et les mettre en oeuvre, n'est jamais innocent. C'est toujours une idée, une vision du social qui est en jeu, et plus directement: une politique. Autant le savoir et se dispenser de jouer sur ce terrain le mauvais rôle du technicien neutre ou du scientifique pur. Les auteurs ne cachent pas les valeurs auxquelles ils sont attachés, c'est aussi un gage du sérieux de leurs propositions. Dominique Monjardet Directeur de recherche CNRS Laboratoires Travail et mobilités Université de Paris X - Nanterre

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Remerciements

Cet ouvrage est avant tout le fruit d'une complicité entre les deux auteurs: complicité qui a pris naissance lors d'une recherche évaluative de stratégies communautaires adoptées en vue de réduire les tensions entre les jeunes issus de l'immigration et la police. Nous tenons à remercier ceux et celles qui, par leurs écrits, leurs analyses et leurs prises de position, nous ont inspirés dans la rédaction de cet ouvrage. Nous pensons à M. JeanPaul Brodeur, professeur à l'Ecole de criminologie de l'Université de Montréal et chercheur au Centre international de criminologie comparée, pour ses réflexions concernant les réformes de l'institution policière, le rapport individus/ institutions et le rapport à l'ordre: à M. Emerson Douyon, expert psycholégal au Centre de psychologie René Laennec à Montréal, pour sa lecture et ses opinions sur les groupes ethnoculturels et minoritaires, les bandes de jeunes et la délinquance ethnique; à M. Michel Marcus, magistrat et délégué général au Forum européen pour la sécurité urbaine, pour son travail de pionnier et de rassembleur des acteurs de terrain et décisionnels autour de cet enjeu collectif et de ce bien commun que représente la sécurité.

INTRODUCTION

Au cours des trente dernières années, le développement des villes s'est fait dans des conditions difficiles et la multiplication des zones d'urbanisation spontanées a eu pour effet l'exclusion et la marginalisation sociale et physique de portions croissantes de la population!. Les problèmes posés par l'accroissement urbain s'associent à une carence d'infrastructures élémentaires, comme la pénurie de logements salubres, avec pour résultat l'émergence de quartiers et d'agglomérations urbaines dépourvus de services collectifs et une concentration toujours plus forte de citadins pauvres vivant dans la rue ou dans des quartiers suburbains surpeuplés. Pour leur part, les populations continuent d'exprimer leur insatisfaction à l'égard des réponses apportées à la délinquance, notamment le recours à l'incarcération, et sont nombreuses à soutenir des approches de proximité et de prévention. A cela s'ajoutent les coûts de la criminalité, qu'il s'agisse des coûts humains pour les victimes et les groupes vulnérables, ou des coûts économiques qu'elle entraîne dans son sillage. Ce sont là autant d'éléments d'un défi auquel les sociétés contemporaines ont à faire face en matière de délinquance, de violence et d'insécurité. Tout se passe comme si, en effet, on avait atteint la limite objective d'une conception politique de la ville, qui en a réglé le
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c. Vourc'h, et M. Marcus, "Sécurité et démocratie", Saint-Amand-Montrond, Fomm

européen pour la sécurité urbaine, 1993.

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développement tout au long de ces trente dernières années, et qui, à plusieurs égards, détermine encore aujourd'hui la façon d'envisager l'ordre social urbain ou, du moins, le rapport à cet ordre. On peut appeler cette époque la période du "faire la ville". Durant ces quelques décennies de croissance, que l'on croyait sans fin, et d'affirmation de l'Etat providence, on a massivement "fabriqué" le territoire urbain, favorisé sa croissance et son extension, multiplié les champs de compétence pour organiser sa gestion et exploité les appareils professionnels de maintien de l'ordre - la justice et la police - pour "civiliser les mœurs". Constituant autant d'enjeux pour la gouvemance de la cité, le phénomène de l'urbanisation incontrôlée des villes et les désordres qui l'accompagnent coïncident avec l'insuffisance des structures d'intégration collective. Ainsi, face à la rupture des liens sociaux traditionnels, aux transformations de la cellule familiale, à la marginalité d'une population toujours plus jeune et à la délinquance juvénile - qu'elle représente une réalité objective ou une représentation sociale - l'Etat est appelé plus que jamais à tenter d'élaborer une réponse adéquate, pour maîtriser des mouvements qui façonnent le caractère des quartiers et des villes et constituent autant d'atteintes aux mécanismes de régulation sociale. Un peu partout dans les grandes métropoles du monde, l'urbanisation croissante plus ou moins contrôlée et l'exode vers les banlieues ont une influence directe sur la montée de la criminalité, en particulier la délinquance de rue. Si, pour certains, cette recrudescence correspond à un phénomène cyclique2, pour d'autres, elle dénote plutôt la disparition des relations de proximité, l'effacement des comportements de solidarité et de vigilance communautaires qui jouaient un rôle essentiel dans l'équilibre et la régulation des rapports sociaux dans les quartiers. Non seulement le nombre de délits s'est accru, mais ils sont de plus en plus le fait de jeunes de quinze à vingt-quatre ans et même
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M. Cusson, Croissance et décroissance du crime, Paris, Presse Universitaires de

France (PUF), 1990.

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INTRODUCTION

d'adolescents de moins de quinze ans3. À titre d'exemple, rappelons que les taux de cambriolages, de vols de voitures, d'actes de violence, de vols à main armée et d'agressions sexuelles déclarés à la police sont deux ou trois fois plus élevés que durant les années 60. En même temps, les processus sociaux d'apprentissage du contrôle de soi et du respect mutuel se sont désagrégés sous les coups de boutoir successifs des crises économiques des années 80 et 904. La conjoncture étant toujours peu favorable, les demandes de sécurité se multiplient et se diversifient et les mécanismes de régulation changent. Or, ayant privilégié la grande criminalité, les institutions de contrôle social se trouvent démunies face à la petite délinquance de rue, qui est encore négligée ou est abordée avec des méthodes qui sont souvent anachroniques. Sans conteste, les répercussions en deviennent palpables avec l'intensification, dans le public, du sentiment d'insécurité, la croissance de la peur du crime, la perte de crédibilité et de légitimité des institutions de maintien de l'ordre. La criminalité et l'insécurité sont aujourd'hui des préoccupations importantes des citoyens. Lorsqu'ils indiquent leurs sujets d'inquiétude, les citoyens européens citent la criminalité au premier ou au second rang, derrière le chômage ou le sida. Plus de la moitié des répondants en Angleterre, 45 % aux Pays-Bas et 39 % en France placent la criminalité au premier rang de leurs préoccupations. Au cours des vingt dernières années, les études d'opinion montrent que la criminalité a gagné en importance par rapport à des questions sociales telles que la pauvreté. Avec l'augmentation de la violence, l'insécurité, due à la hausse considérable de la délinquance de rue comme à la progression
3 La société américaine affiche un taux d'homicide cinq à sept fois plus élevé que le reste du monde industrialisé, avec 7,4 meurtres pour 100 000 habitants. Le taux de mortalité par homicide des jeunes adultes aux Etats-Unis est ainsi aujoulÙ'hui 23 fois plus élevé qu'en Grande-Bretagne.
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Sophie Body-Gendrot, Ville et violence, l'irruption de nouveaux acteurs, Paris, Presses

Universitaires de France, 1993; S. Roché, La Société civile. Qu'est-ce que l'insécurité? Paris, Seuil, 1996; Insécurité et libertés, Paris, Seuil, 1994.

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