Jeunesse en voie de désaffiliation

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Les acteurs publics en charge de favoriser l'intégration des jeunes sont bien souvent confrontés à un dilemme entre leur préoccupation professionnelle de solidarité, d'égalité de traitement et la logique d'efficience que tentent de leur imposer progressivement les institutions. L'ouvrage analyse plusieurs actions publiques locales en direction des jeunesses en voie de désaffiliation - décrochage scolaire, discrimination ethnico-racial à l'emploi et errance juvénile-. En s'inscrivant dans une double perspective de sociologie politique de et dans l'action publique, l'auteur en éclaire les incertitudes.
Publié le : mardi 1 juin 2004
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EAN13 : 9782296364516
Nombre de pages : 184
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Jeunesses en voie de désaffiliation
Une sociologie politique de et dans l'action publique

Logiques Sociales Collection dirigée par Bruno Péquignot
En réunissant des chercheurs, des praticiens et des essayistes, même si la dominante reste universitaire, la collection Logiques Sociales entend favoriser les liens entre la recherche non finalisée et l'action sociale. En laissant toute liberté théorique aux auteurs, elle cherche à promouvoir les recherches qui partent d'un terrain, d'une enquête ou d'une expérience qui augmentent la connaissance empirique des phénomènes sociaux ou qui proposent une innovation méthodologique ou théorique, voire une réévaluation de méthodes ou de systèmes conceptuels classiques.

Déjà parus
François CARDI, L'enseignement agricole en France :éléments de
sociologie, 2004. Daniel BECQUEMONT & PielTe BONTE, Mythologies du travail, Le travail nommé, 2004. Lysiane BOUSQUET-VERBEKE, Les dédicaces, 2004. Gérard REGNAULT, Le sens du travail, 2004. Saïd ADJERAD, Jérôme BALLET, L'insertion dans tous ses états,

2004.
Agnès VILLECHAISE-DUPONT
évidences, 2004.

et Joël ZAFFRAN,

lllettrisme:

les fausses

Ranne TROEST PETERSEN, Deux facettes du Revenu Minimum d'Activité: Y a-t-il réellement une alternative pour les «laisséspour-compte» ? , 2004. Christian ROY, Sens commun et Inonde commun, 2004. Ahmed BENBOUZID, L'immigration algérienne, 2004.

Marie-Madeleine MILLION-LAJOINIE, Ecrire sur soi entre
femmes, 2004. Françoise LIOT, Le métier d'artiste, 2004. Emmanuel DREYER et Patrick LE FLOCH (dir.), Le lecteur, 2004. Michel GIRAUD, Le jeune SDF, 2004.

Emmanuel ETfllS, Pour une po(i)étique du questionnaire en
sociologie de la culture. Le spectateur imaginé, 2004.

Josette COENEN-HUTHER, Femmes au travail Femmes au
chômage, 2004.

Olivier NOËL

Jeunesses en voie de désaffiliation
Une sociologie politique de et dans l'action publique

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

à Jacqueline, Francis et Marguerite

~L'Hannattan,2004 ISBN: 2-7475-6663-3 EAN: 9782747566636

Sommaire

Introduction: Désintérêt général local et inaction publique en direction de la jeunesse (p. Il) 1. La prévention du décrochage en lycée: publique incertaine (p. 33) une action

2. La lutte contre les discriminations ethniques et raciales à l'emploi: une action publique « à bascule» (p. 69) 3. La prise en charge de l'errance juvénile: entre rencontre et contention (p. 131) Conclusion générale (p. 159) Orientations bibliographiques Table des matières (p. 183) générales (p. 175)

Cet ouvrage est issu d'une recherche financée par la MIRE (Mission Recherche, Direction de la Recherche, des Etudes, de l'Evaluation et des Statistiques du Ministère de l'Emploi et de la Solidarité) dans le cadre du programme «Enjeux locaux, acteurs et destinataires de l'action sanitaire et sociale ». Il a été piloté par Jean-Noël Chopart à qui je souhaite rendre hommage et Vincent Viet à qui j'adresse mes sincères remerciements pour l'accompagnement de cette recherche. Cet ouvrage n'aurait jamais vu le jour sans la coopération amicale et soutenue de Joël Azémar et Pascal Nicolas-Le Strat. Il est le fruit d'une réflexion collective élaborée depuis 1997 au sein de l'Institut Social et Coopératif de Recherche Appliquée à laquelle ont été également associés Pierre Buisson et Jérôme Combet. Je tiens à remercier aussi Fabrice Dhume pour sa relecture attentive. Et enfin, j'adresse mes sentiments tous particuliers à Suzana Dukic pour sa patience, son soutien exigeant et sa présence réconfortante.

Introduction Désintérêt général local et inaction publique en direction de la jeunesse

Le champ de l'action publique du social a connu depuis le début des années 80 d'importantes mutations qui dépassent largement les changements institutionnels induits par la décentralisation et la déconcentration de l'Etat. Comment dès lors la notion d'intérêt général, classiquement accolée au travail du législateur et de l'exécutif ainsi qu'aux grands corps de l'Etat, a-t-elle évolué? Qu'est-ce que peut recouvrir la notion «d'intérêt général local» sachant qu'un problème public n'est pas une donnée mais bien le résultat d'une construction sociale?

1. De la conception des référentiels à leur interprétation et mise en œuvre locale Partant du constat que « des tensions sont apparues entre les
référents locaux des politiques sociales et les référents nationaux d'une culture républicaine fermement attachée au principe de l'égalité devant la loi »1 en raison d'impulsions différenciées émanant tour à tour des collectivités territoriales et de l'Union européenne, nous proposons de développer une investigation sociologique de la notion de référentiel. En faisant le choix de travailler à l' opérationnalisation de cette notion, nous faisons explicitement référence aux travaux de Bruno Jobert et Pierre Muller2 dont nous n'ignorons pas
1 OREES-MIRE, Enjeux locaux, acteurs et destinataires de l'action sanitaire et sociale, appel à proposition de recherche, mai 2000, p. 1. 2 Bruno JOBERT, Pierre MULLER, L'Etat en action, PUF, 1987.

qu'ils sont, aujourd'hui, largement discutés3 voire contestés dans le champ de la science politique. Aussi l'usage de cette notion est peu fréquent dans les courants politistes émergents, autour des phénomènes de gouvernance ou d'action publique, qui privilégient des analyses en termes de contractualisation4 ou d'efficience5. Ces derniers présentent l'intérêt d'interroger l'action publique locale en mesurant les conditions effectives de sa mise en oeuvre ou de son rendement. Pour autant, toute l'analyse de la dimension cognitive et normative de l'action publique en est totalement ou partiellement écartée. Ce sont ces dimensions, cognitives et normatives que nous proposons d'interroger pour mieux comprendre les modalités de construction d'une action publique locale. Nous posons donc pour hypothèse centrale que les référentiels élaborés, dans l'action publique au concret se construisent, pour partie, dans des jeux d'interprétation locaux du social. Ces jeux d'interprétation sont à l'origine d'une tension référentielle qui oppose deux logiques: une, nationale, d'affichage public, construite autour des notions d'égalité, d'intérêt général ou encore de service public comme principes de régulation et une autre locale, de visibilité publique construite autour du principe d'efficacité, voire d'efficience, comme principes de mise en oeuvre effective. Notons que cette tension n'est pas nouvelle, elle était déjà soulignée en 1993 dans le rapport

3 Alain FAURE, Gilles POLLET, Philippe WARIN (Dir.), La construction du sens dans les politiques publiques: débats autour de la notion de référentiel, L'Harmattan, 1995. 4 Jean-Pierre GAUDIN, Gouverner par contrat, Presses de Sciences Po, 1999. 5 François LACASSE, Jean-Claude THOENIG (Eds), L'action publique, L'Harmattan, 1996. 12

d'évaluation sur l'insertion des adolescents en difficulté6:
«

les exigences d'affichage des politiques sont difficilement

compatibles avec le traitement long et peu visible des situations les plus difficiles ».

2. Les jeunesses «en terrain de recherche

voie de dés affiliation » comme

Notre choix d'étudier les conditions de mise en oeuvre d'actions publiques locales à destination «des jeunesses en voie de désaffiliation », de déliaison ou encore disqualifiées a plusieurs raisons: la première vient du fait que la jeunesse toujours posée, dans l'histoire, comme un problème public (à instruire, éduquer, encadrer, contrôler et beaucoup plus rarement à émanciper) est un bon analyseur des mutations des années 80 en devenant à cette même période la catégorie à insérer7. La seconde est l'expertise et les problématisations croisées des chercheurs-coopérants de l'Institut Social et Coopératif de Recherche Appliquée (ISCRA) depuis le début des années 90 autour de cette question: étude des processus de désinsertion, de ses effets (souffrance sociale, errances, décrochage scolaire, discriminations ethniques et sociales) et des esquisses de réponses publiques afférentes (accessibilité aux dispositifs de formation et formes de sur-implication des usagers...). Ces travaux ont été conduits principalement dans la région Languedoc-Roussillon, site retenu pour la présente recherche. La troisième raison tient à un contexte local spécifique marqué par l'importance des taux de chômage
6 Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques, L'insertion des adolescents en difficulté, rapport d'évaluation, La Documentation française, 1993. 7 Olivier NOËL, «Emergence d'une catégorie à insérer: la jeunesse », Hommes et Migrations, n° 1196, mars 1996, pp. 6-10. 13

juvénile, par des formes de désaffiliation importantes (six cents jeunes "sans domicile fixe" identifiés par un diagnostic partagé de la Direction Départementale de l'Action Sanitaire et Sociale de l'Hérault en 1997), des migrations intérieures de jeunes déjà en difficulté dans d'autres régions de France en raison d'un certain héliotropisme. Ce phénomène, fréquemment dénoncé par les élus locaux, tend d'ailleurs à masquer les formes de désaffiliation vécues localement par nombre de jeunes qui, après avoir fréquenté les dispositifs d'insertion sociale et professionnelle (Missions locales, Permanences d'Accueil d'Information et d'Orientation, Dispositifs régionaux de formation, Foyers de Jeunes Travailleurs, etc.), "glissent" progressivement vers les dispositifs de gestion de l'exclusion (CHRS, SAMU Social, Aide alimentaire...).

3. Hypothèses de recherche
Des problèmes construits dans l'action publique S'interroger sur l'élaboration locale de référentiels, sur une vision locale du monde, nécessite de se pencher attentivement sur ses conditions de production en identifiant les lieux de discussion, d'échanges, où se confrontent non seulement des jugements de faits mais aussi des jugements de valeurs sur les modes d'agir. Ces modes d'agir sont, selon notre hypothèse de départ, plus instrumentalisés (fondés à la fois sur une prétendue rationalité et sur une application prétendument normative des textes et circulaires) que communicationnels (fondés sur l'échange à la fois des savoirs et des pratiques). Il s'agit dès lors de questionner l'existence,

14

ou plutôt sur les conditions d'existence d'espaces public(s)8 et loca(ux)l de professionnalite~ prenant en compte la situation globale des jeunesses fortement précarisées. Autrement dit, existe-t-il une arène professionnelle localisée où viendraient se mêler des jeux de négociation, de médiation, de régulation de l'action publique? Pour exemple, nos premières observations empiriqueslO sur la situation montpelliéraine des jeunesses ont montré l'absence d'équipes de prévention spécialisée et plus largement une dénégation de toute politique départementale de prévention. Nous mesurons ici un des effets de la décentralisation: le cloisonnement des différents champs de compétences. Ce cloisonnement, cette sectorisation de l'action sociale décentralisée prend la forme d'une «véritable balkanisation du champ professionnel» selon le chef de projet d'une association accueillant les mineurs migrants dans la ville de Montpellier. Ce constat est confirmé par un responsable de la Direction de la Protection

Judiciaire de la Jeunesse qui nous a indiqué: « la prévention
ne relève pas de mon champ de compétence ». L'étude même du référentiel de prévention (et de ceux qui lui sont associés ou substitués comme la «protection », «l'insertion », « l'intégration », «la lutte contre l'exclusion ou les discriminations »...) présente l'intérêt heuristique d'identifier à la fois l'ensemble des représentations qui construisent une image cognitive et les contours institutionnels et professionnels d'une possible intervention publique. C'est à
8 Jürgen HABERMAS, "Lfespace public, trente ans aprèsu, Quaderni, n018, 1992, pp. 161-191. 9 Le terme de professionnalité intègre les dimensions éthiques, expertes et techniques d'une profession. 10 Observations empiriques conduites par Joël AZEMAR à lfoccasion d'une étude sur les phénomènes dferrance, DESS Conception et Conduite de Projet en Intermédiation Sociale, Université Paul Valéry, Montpellier III, 2000. 15

partir de cette image de la prévention que les différents acteurs vont ou non se sentir concernés par tel ou tel problème public, vont organiser leur perception du fait social, confronter leurs solutions et définir, le cas échéant, des programmes d'action. Cette perspective de recherche nous inscrit dans la perspective d'une sociologie politique!! de l'action publique locale en tant qu'elle s'attache à étudier la construction sociale et locale des problèmes publics (ou à leur ignorance). Ces constructions diffèrent d'une ville à l'autre, d'un département à l'autre, d'une région à l'autre et inquiètent les tenants d'une culture républicaine fermement attachés au principe d'égalité devant la loi: «L'Etat doit veiller à éviter que des disparités trop grandes

n'apparaissent dans les politiques départementales et donc
dans l'accès des enfants à la protection qu'ils requièrent. À la limite, en cas de carence d'une autorité décentralisée (par exemple du président du Conseil général dans le cadre de la loi de 1989), faut-il que l'Etat exerce un pouvoir de
substitution? »12.

Les enjeux de (dé)construction local

d'un (dés)intérêt général

L'analyse sociologique des problèmes publics (en tant qu'ils sont pris en compte par l'action publique ou à propos desquels elle est interpellée) nous conduira à identifier un certain nombre d'enjeux locaux, de tensions entre les deux
Nous pouvons souligner ici que cette évolution du cadre d'interprétation de l'action publique réintroduit la dimension politique de l'évaluation, dans sa visée démocratique. Elle est esquissée par Pierre MULLER, "L'analyse cognitive des politiques publiques: vers une sociologie politique de l'action publique", Revue Française de Science, op.cit., pp. 189-207. 12 Conseil d'Etat, Statut et protection de l'enfant, La Documentation française, 1990, p. 37. 16 Il

principes de régulation que sont l'égalité et l'efficacité au sein des actions publiques croisées, à l'occasion d'événements survenus localement et mettant en cause la (non) prise en compte d'une "certaine" jeunesse. Pour exemples, nous allons faire l'étude des enjeux sociaux, économiques, politiques et idéologiques, révélés à l'occasion: - de la mise en place d'une action locale de lutte contre le décrochage scolaire (Lycée Technique et Professionnel, Ville de Montpellier) ; - de l'émergence d'un problème de discriminations ethniques à l'emploi (Bassins d'emploi, Ville de Nîmes et Ville de Perpignan) ;
- de l'ignorance de phénomènesde migrationsjuvéniles sur

les territoires concernés (Associations, Ville de Montpellier). Nous nous saisirons de tels événements pour mettre à plat les caractérisations dominantes des référentiels auprès des intermédiaires des politiques sociales. Notre regard sera particulièrement centré sur leurs théorisations implicites d'action mais nous chercherons tant que possible à en étudier les interactions avec celles construites (ou non) par les représentants des institutions publiques déconcentrées ou décentralisées, par les usagers organisés ou non 13,ou encore par l'action de forces politiques en présence (élus, associations, collectifs, syndicats, figures du social « dissident »...). Nous nous attacherons à mettre au jour les processus d'interprétation, de traduction14 ou encore de
13 Cela nous conduit à décliner, à partir de leur place dans les espaces publics, les figures de l'usager déjà ébauchées dans Michel CHAUVIERE, Jacques T GODBOUT, Les usagers entre marché et citoyenneté, L' Harmattan, 1994. 14 Michel CALLON cité par Philippe CORCUFF, Les nouvelles sociologies, Nathan, 1995. La notion de traduction signifie que "les 17

transcodage15 entre les différentes «arènes» (élus locaux, décideurs publics locaux, intermédiaires des politiques sociales, associations instituées, mouvements sociaux) de l'action publique localisée. Certains de ces acteurs sont, dans le courant de l'analyse des politiques publiques, nommés "médiateurs"16. Nous préférerons, dans notre approche de sociologie politique de l'action publique locale, les définir par leur posture que nous nommerons « intermédiation » : les intermédiaires des politiques sociales, en raison à la fois de leur positionnement à l'interférence d'espaces de sens différents, développent une fonction d'interprétation et d'appropriation, voire de conciliation, de ces espaces « référentiels» qui se sont autonomisés et favorisent, par leurs évolutions respectives, la constitution d'espaces flous.

acteurs (individuels et collectifs) travaillent constamment à traduire leurs langages, leurs problèmes, leurs identités ou leurs intérêts dans ceux des autres. C'est à travers ce processus que le monde se construit et se déconstruit, se stabilise et se déstabilise". 15 Pierre LASCOUMES cité par Pierre MULLER, "L'analyse cognitive des politiques publiques: vers une sociologie politique de l'action publique", Revue Française de Science Politique, op.cit., pp. 189-207. La notion de transcodage désigne: "l'ensemble de ces activités de regroupement et de transfert d'information dans un code différent: transcoder, c'est d'une part, agréger des informations et des pratiques éparses, c'est aussi les construire et les présenter comme une totalité; c'est enfin les transférer dans d'autres registres relevant de logiques différentes afin d'en assurer la diffusion à l'intérieur d'un champ social et à l'extérieur de celui-ci ". 16 Les médiateurs sont ceux qui participent au processus d'élaboration et de mise en oeuvre d'une politique publique en combinant une dimension intellectuelle et une dimension du pouvoir, en articulant le processus de production des images cognitives qui vont structurer le référentiel de l'action publique et le processus d'accès à la direction du secteur au bénéfice du groupe dominant. 18

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