L'action publique agri-environnementale

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Comment expliquer la faible performance environnementale des dispositifs publics ? Le parti pris d'explorer les dispositifs agri-environnementaux à partir de leur mise en œuvre permet de montrer qu'elle est soumise à des arrangements incessants entre agriculteurs, organisations professionnelles agricoles et pouvoirs publics qui contribuent, par des jeux de négociation sur les moyens, à altérer la finalité environnementale de l'action publique.
Publié le : lundi 1 novembre 2010
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EAN13 : 9782296449435
Nombre de pages : 330
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L’ACTION PUBLIQUE AGRI-ENVIRONNEMENTALELa mise en œuvre négociée des dispositifs
CollectionSociologies et environnement dirigée par Salvador JUAN Le « progrès » est aussi progrès d’une menace de plus en plus exportée vers les pays les plus dépendants. Trop peu de travaux sociologiques émergent pour rendre intelligibles les tendances profondes d’une société à la fois plus inhumaine, plus dangereuse pour les équilibres du milieu et plus riche. La collectionSociologies et environnementest née de ce constat. Certes, selon le mot du poète Hölderlin,avec la menace croît ce qui sauve, mais seule une conscience informée des risques et de ce qui provoque la dégradation tant de la qualité que des conditions de vie est susceptible de se concrétiser en réformes humainement supportables et socialement admissibles... Dans une perspective socio-anthropologique et critique, tant des questions d’environnement global que d’écologie urbaine et de vie quotidienne, en articulant les interprétations théoriques et les résultats empiriques, la collection Sociologies et environnemententend participer à l’émergence de cette conscience sociale. Elle présente aussi les alternatives portées par les mouvements sociaux et les pratiques de résistance contestant le productivisme ou la domination des appareils technocratiques. Ouvrages parus dans la collection : La société inhumaine(Salvador JUAN), 2001 La vie contaminée(Frédérick LEMARCHAND), 2002 L’écologie au quotidien(Michelle DOBRÉ), 2002 Conditions et genres de vie(dirs. S. JUAN & D. LE GALL), 2002 La vie associative à Saint-Lô(Stéphane CORBIN), 2003 CPNT entre écologisme et poujadisme(Céline VIVENT), 2005 Genres de vie et intimités(dir. Didier LE GALL), 2005 Ecologisme et travail(Gérard BOUDESSEUL),2005 L’eau comme fait social(C. BERGER & J.-L. ROQUES), 2005 Critique de la déraison évolutionniste(Salvador JUAN), 2006 Socio-anthropologie de la haute montagne(Viviane SEIGNEUR), 2006 Pourquoi tardons-nous tant à devenir écologistes(dir. D. DUCLOS), 2006 L’usine à la campagne(Maxime PREVEL), 2007 Actions et enjeux spatiaux en matière d’environnement(dir. S. JUAN), 2007 La terre comme objet de convoitise(C. BERGER & J.-L. ROQUES), 2008 Identités et genres de vie et intimités(dir. Didier LE GALL), 2008 Risques et environnement(dirs. S. BECERRA & A. PELTIER), 2009 Disposer de la nature(Igor BABOU), 2009 Consommer autrement(dirs. M. DOBRÉ & S. JUAN), 2009
Didier Busca
L’ACTION PUBLIQUE AGRI-ENVIRONNEMENTALELa mise en œuvre négociée des dispositifs Préface de Laurent Mermet L’Harmattan
Du même auteurBusca D., Toutain S.,Analyse factorielle simple en sociologie : méthodes d’interprétation et études de cas, Bruxelles, De Boeck Université, Collection « Ouverture sociologique », 2009.
© L’Harmattan, 2010 5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-13592-5 EAN : 9782296135925
A Eliane et Pierre
Préface
Les choix faits en agriculture sont si importants pour l’environnement - ils pèsent si fort sur l’eau, la biodiversité, les paysages - que les efforts pour rendre les pratiques agricoles plus durables constituent aujourd’hui un domaine d’action et de recherche à part entière : l’agri-environnemental. Il est dominé depuis quinze ans par deux « nouveautés » sans cesse mises en avant, deux grandes stratégies pour surmonter les conflits, les contradictions, les impasses, entre les modalités contemporaines du développement agricole et les enjeux environnementaux. La première consiste à mettre en place des lieux de débat et de négociation publics, transparents, où tous les acteurs puissent « se mettre autour de la table » pour trouver des solutions (après avoir co-construit les problèmes, si l’on suit nombre de sociologues et politologues). La seconde consiste à ajouter aux politiques structurantes du développement agricole toutes sortes de « dispositifs » complémentaires qui (par des mécanismes réglementaires, d’incitation financière, de conseil technique, etc.) en corrigent les effets négatifs pour l’environnement. L’attention des chercheurs en sciences sociales est largement focalisée sur ces scènes publiques où l’action se veut collective et sur les réactions des acteurs aux nouveaux dispositifs. L’ouvrage de Didier Busca nous invite à changer de focale. Il nous fait passer derrière la scène de la concertation publique ; il soulève le capot des dispositifs pour mettre à jour les mécanismes précis de leur mise en œuvre et de leurs effets. Avec la jubilation imperceptible de celui qui comprend les mécanismes là où d’autres ne se lassent pas de discuter des principes et des réactions qu’ils suscitent, il nous montre à quel point la mise en œuvre des dispositifs est, du point de vue de l’efficacité environnementale, autrement déterminante. Il nous fait toucher du doigt les négociations décisives où se joue cette mise en œuvre. Et l’on voit que, loin des affichages de bons sentiments environnementaux des scènes de concertation publicisées, les acteurs les mieux implantés peuvent transformer les finalités assignées aux dispositifs qui visent à les faire changer. Comment ? En s’appuyant de manière tactique sur les conditions administratives, techniques, économiques, organisationnelles, de leur mise en œuvre. C’est avec une certaine fascination que l’on voit ainsi, au fil des pages, des financements majeurs destinés à lutter contre la pollution agricole de l’eau perdre de vue, par petites et discrètes étapes, leur finalité environnementale pour abonder finalement l’aide à la modernisation des installations de production ou l’installation de jeunes agriculteurs. Sans renoncer à certains espoirs que suscitent les innovations en matière de concertation et de dispositifs d’atténuation des impacts du développement, il y a un certain soulagement à voir dissiper ainsi la part d’illusion qui est souvent entretenue autour d’eux. Comment distinguer ici l’illusion de l’espoir ? On espère lorsque l’on attend d’un nouveau cadrage du problème, d’une nouvelle arène de discussion, d’un nouveau dispositif, qu’ils apporteront une contribution supplémentaire et utile à l’effort pour changer. On s’illusionne – ou l’on veut illusionner les autres – quand on veut croire que ces nouvelles manières de voir, ces nouvelles arènes, ces nouveaux outils ringardiseraient les anciens problèmes, disqualifieraient les efforts faits jusque-là et que l’essentiel serait de faire confiance aux « nouvelles » démarches pour aller de l’avant. Le travail de Didier Busca pose des bases, apporte
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des outils importants pour nous aider à faire, dans l’action collective environnementale, la part de l’espoir et celle de l’illusion. Du point de vue des recherches sur la concertation, il montre ainsi l’intérêt et l’utilité fondamentale des approches qui examinent de façon précise les conditions organisationnelles des processus de décision et de la mise en œuvre des politiques publiques. D’aucuns voudraient que, au nom de la co-construction (du sens, des problèmes et de l’action), on abandonne comme des vieilleries les travaux des sociologues des organisations des années 1970, ceux des politistes qui, dans les années 1980, montraient déjà à quel point l’action publique en apparence «top-down» se jouait en fait dans des jeux tactiques et des négociations de coulisse. Didier Busca nous montre au contraire l’actualité brûlante de cette attention aux conditions concrètes de l’action pour aller au-delà de la concertation scénarisée et des affichages publics d’intentions environnementales. Son ouvrage nous fait aussi réaliser tout ce que cette compréhension de l’action au concret exige de l’analyste. L’accès au terrain des négociations de coulisse est déjà en lui-même un défi. Leur analyse exige une connaissance approfondie des dossiers dans tous leurs aspects et une capacité à reconstituer de façon rigoureuse des processus informels aussi embrouillés que discrets et fugaces. Leur exposé demande une pédagogie qui organise sans trop simplifier, et qui dissipe les illusions sans tomber dans une dénonciation stéréotypée et facile. En suivant la démonstration de Didier Busca, on mesure le degré d’investissement et de professionnalisme qu’une telle démarche exige. Au-delà de l’intérêt du dossier agri-environnemental qui lui sert d’étude de cas, cet ouvrage ouvre la voie et apporte une démarche et un exemple dont on pourra s’inspirer pour participer à l’inventaire critique des effets concrets des innovations des deux dernières décennies dans les modes d’action publique. Pour le lecteur qui s’intéresse avant tout aux enjeux du domaine de l’environnement, trois enseignements cruciaux ressortent de façon particulièrement claire et étayée. Le premier a déjà été souligné : il ne suffit pas que les acteurs négocient ensemble publiquement des intentions, des politiques, pour que la réalité concrète du terrain suive. Là où l’on veut souvent nous faire penser que le conflit était un mauvais moment à dépasser et que l’accord est l’étape décisive pour résoudre un problème environnemental, restons lucides. Partons du principe que l’accord affiché n’est qu’un moment plus ou moins vite passé dans la trajectoire du problème et surveillons comment l’action et la situation évoluent concrètement sur le terrain. Rien ici de bien nouveau sauf que - et c’est essentiel - cela demande du courage face à une certaine doxa participationniste, et beaucoup de travail. Le deuxième enseignement, lui, est bien nouveau : c’est l’importance que prennent aujourd’hui les stratégies que Didier Busca nomme « éco-opportunistes ». Leur principe est simple : des acteurs du développement - pour paraphraser l’auteur -adhèrent explicitement aux finalités normatives des dispositifs publics qui leurs sont imposés ou proposés, pour mieux les redéfinir, dans le cours de leur application, dans le sens d’une préservation ou d’une maximisation de leurs intérêts. L’ouvrage montre en détail comment ces stratégies fonctionnent, passant entre autres par un « entrisme » des professionnels du développement (ici, agricole) dans l’action environnementale. Les concepts proposés ici par Didier Busca et les constats qui les étayent sont essentiels pour contribuer à une lucidité critique dans le tournant actuel
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qui ambitionne des changements d’échelle dans les financements de l’environnement et offre donc un espace de manœuvre où la tension entre espoirs environnementaux et éco-opportunisme constitue en effet un enjeu essentiel. Le troisième enseignement est la prégnance des dynamiques sectorielles dans le traitement (ou l’échec du traitement) de nombre de problèmes environnementaux. En suivant ici dans le détail à quel point, par exemple, les services du ministère de l’Agriculture contribuent à l’atténuation des objectifs environnementaux des dispositifs agri-environnementaux, et parviennent en revanche à les faire contribuer au développement agricole, on en comprend facilement les raisons. La profession agricole, l’administration agricole, les acteurs privés agricoles sont organisés ensemble de longue date et de façon puissante pour développer l’agriculture. Leur compétence technique dans le domaine, la force de leur organisation collective sectorielle, leur effectif et leur influence (politique, administrative, économique, sociale, culturelle, académique) leur confèrent une capacité d’action stratégique majeure sur toutes les étapes de la mise en œuvre des dispositifs environnementaux. L’impact des stratégies des secteurs du développement sur les effets réels de ces dispositifs, l’écart majeur auquel elles conduisent souvent avec les intentions environnementales collectivement affichées, sont un facteur fondamental de la situation actuelle dans le domaine de l’environnement. L’ouvrage de Didier Busca apporte ici un contrepoids salutaire à une littérature en sciences sociales sur l’environnement qui - si l’on met à part les travaux qui se réclament d’une analyse stratégique de la gestion environnementale - participe dans sa majorité à un véritable déni du sectoriel, comme si celui-ci était à dépasser, et si ce dépassement était déjà bien avancé. Il n’en est rien : on le voit dans la mise en œuvre concrète des politiques environnementales ; on le comprend sur le plan théorique dès lors que l’attention se porte sur la dimension organisationnelle de l’action publique et nous rappelle à un fondement de cette organisation : la répartition sectorielle des responsabilités, des tâches, de la défense des intérêts… et même des recherches en sciences sociales. On notera d’ailleurs en passant que si l’ouvrage de Didier Busca apporte, par la méthode suivie, par les processus mis en évidence, une note si éclairante et si différente du flux courant des écrits français sur l’agri-environnement des quinze dernières années, c’est peut-être aussi que son auteur est l’un des rares dans le domaine à ne pas appartenir à un organisme de recherche appartenant au secteur du développement agricole. La lecture de cet ouvrage est évidemment unmustpour quiconque s’intéresse à l’interface entre agriculture et environnement, mais son intérêt va bien au-delà. A l’heure où l’on veut par exemple généraliser, de l’international au local, des dispositifs pour financer la biodiversité, le travail de Didier Busca nous envoie un message clair : ne vous emballez pas, l’essentiel se jouera dans la mise en œuvre. Heureusement, il propose à ceux pour qui l’effectivité de l’action collective sur les problèmes d’environnement est une préoccupation réelle une démarche et des outils pour faire face à ce défi essentiel des années à venir. Laurent Mermet Corresponding author, Professor Ecole Nationale du Génie Rural, des Eaux et des Forêts AgroParisTech-ENGREF
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