//img.uscri.be/pth/4488e7d57a679727ee6eb7cc357b51b820cf9b49
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 43,46 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

L'AGRICULTURE MULTIFONCTIONNELLE

754 pages
La " multifonctionnalité " est au cœur du débat sur l'évolution de l'agriculture à l'aube du XXIe siècle et le Comité Européen de Droit Rural est la première organisation scientifique à lui avoir consacré un colloque. Aujourd'hui la tâche de l'agriculteur ne se limite pas à produire. Il doit remplir de nouvelles fonctions : assurer l'entretien, le développement et la protection de l'espace rural, notamment.
Voir plus Voir moins

L'Agriculture multi£onctionnelle
Aspects juridiques

Collection Droit et Espace Rural dirigée par Joseph Hudault

A l'aube du XXIe siècle, le droit rural n'est plus seulement le droit de l'agriculture et ses filières agro-alimentaires, mais le droit de l'espace rural et de ses utilisateurs. C'est parce que l'agriculteur se voit attribuer par les législateurs européen et nationaux une nouvelle fonction écologique d'entretien et de protection de cet espace que les Editions L'Harmattan ont ouvert cette collection. Dans celle-ci, elles se proposent d'accueillir tous les travaux de réflexion intégrant ces nouvelles données et la problématique de la jonction du droit de l'environnement et du droit rural.

@ L' Harmattan, 1999 ISBN: 2-7384-7632-5

ERRATA
Livre: L'Agriculture multifonctionnelle. Aspects juridiques,
Paris, Edition L'Harmattan, Collection« Droit et Espace Rural »,
1999. Auteur: Comité Européen de Droit Rural.

p. de garde, verso Lire : des filières agro-alimentaires au lieu de : ses filières agro-alimentaires p. 14, Zig.2 Lire : DELGADO de MIGUEL au Zieude : DELGADO del MIGUEL lig.4 Zig.5 Lire : La note 1 sous Prof. Dr. Paul RICHL! renvoie à la note 1 de la page 65.

p.27, p. 625,

: Dr. Joachim HEINE Directeur Général adjoint de la DG VI au lieu de : Directeur Général adjoint à la DG IV p.625, Zig.7 : La note 1 sous Dr. Joachim HEINE et Christine SOTIONG-MICAS renvoie à la note 1 de la page 649. : Mettre entre le premier et le deuxième paragraphe un: I I PLAN» par « II » II » par « 9 1 »

p. 709, p. 710, p. 712, p. 713,

Zig. 28

lig. 30 : Remplacer« lig. 13 : Remplacer«

Zig.21 Lire : Règlement n° 2838/91 au lieu de : Règlement n° 2838191
en bas: Remplacer« III » par «

p. 716,

92

»

p. 720, p.721 p.723 p.725 p.731

lig. 26 : Mettre entre «the quality of products» et «Before»: deux alinéas et un I : Suprimer« : Remplacer« : Remplacer« I PLAN» et remplacer par « II » II » par « 9 1 » III» par « 9 2 » et 33ème ligne

: Mettre entre la 32ème deux alinéas et un I.

Comité Européen de Droit Rural

L'Agriculture multifonctionnelle
Aspects juridiques
xv Ir Congrès européen de Droit Rural
13-16 octobre 1993 Interlaken (Suisse) (Mise à jour novembre 1998)

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

AVANT-PROPOS C'est en précurseur que le Comité Européen de Droit Rural, a lancé le concept de multifonctionnalité et l'a choisi cornme thème de réflexion pour son XVIIe Congrès qui s'est tenu à Interlaken (Suisse) du 13 au 16 octobre 1993. Depuis, l'idée a fait son chemin. La Recommandation 1296 du Conseil de l'Europe du 23 avril 1996 portant adoption d'une « Charte européenne de l'espace rural », reconnaît à ce dernier une triple fonction économique, sociale et environnementale. Ces fonctions figurent aujourd'hui expressément dans le texte du projet de loi d'orientation agricole examiné actuellement (octobre 1998) par le parlement français. Dans les travaux de sa Ire Commission, le CEDR s'est penché sur les problèmes juridiques - fort nombreux - que ne manquent pas de soulever ces nouvelles tâches confiées à l'agriculture. Cette recherche a da accompagner la rupture que vit aujourd'hui le monde agricole qui doit réduire ses pratiques intensives et s'orienter vers l' extensification et la diversité dans les cultures et les fonctions. Les travaux de la Ire Commission ont permis d'observer qu'au-delà d'une certaine disparité, la plupart des États membres de l'Union Européenne comme les États qui n'en faisaient pas partie commençaient voire continuaient à contier à leur agriculture de nouvelles missions. Il est apparu, à cet égard, que l'appartenance des États à l'Union entraînait une certaine homogénéisation des réglementations nationales prises en application des textes communautaires. En effet, la réforme de la PAC du 21 mai 1992, fortement marquée par le contexte international du GATT a justifié l'adoption d'un règlement 2078 défendant la vision d'une agriculture à la fois productrice et protectrice de l'environnement. Cependant, ce nouveau fondement introduit déjà en 1985 et surtout par l'Acte Unique Européen (AUE) et qui constitue un objectif nouveau pour la PAC, ne gommait en aucune façon la particularité juridique des législations nationales, compte tenu du caractère très général de leurs dispositions. Bien au contraire, les conclusions de la Ire Commission ont permis de mettre en lumière l'existence dans certains pays de contrats et de techniques d'inspiration libérale alors que d'autres ne connaissaient que des actes administratifs d'octroi des aides communautaires. Les travaux de cette même Commission ont révélé dans certains pays une véritable réllexion juridique, économique et sociologique sur les nouvelles fonctions de l'agriculture, attitude dynamique et constructive par rapport à d'autres pays qui ne se contentaient que d'octroyer des aides au revenu. 7

Le retard pris dans la publication des Actes d'Interlaken, dû aux difficultés rencontrés par nos amis suisses, n'est pas nécessairement un handicap. La lecture des rapports présentés et élaborés en 1993 permet aujourd'hui, grâce à l'important travail de mise à jour qu'à nécessité cette publication, de mesurer le chemin parcouru et la formidable évolution d'une activité, dont la seule mission, depuis l'origine de l'humanité, a été de nourrir les hommes. Grâce au travail immense fourni par Mme HERNANDEZ ZAKINE, uteur d'une a thèse de doctorat remarquée sur la jonction du droit rural et du droit de l'environnementl, il est possible de mesurer comment s'est effectuée, pays par pays, la mise en œuvre de la réforme de la PAC dans la prise en compte par l'agriculture de l'environnement. Dans cette perspective, les travaux d'Interlaken permettent ainsi de constater que les législations nationales ont continué à se mettre en place pour atteindre en 1998 leur pleine maturité. Ils permettent en même temps de comprendre pourquoi la PAC fait à nouveau l'objet d'une réforme programmée pour l'an 2000. Les évolutions du GAIT, dont les accords ont été définitivement signés en avril 1994 à Marrakech, ont abouti, comme chacun sait, à la novation de cette institution en Organisation Mondiale du Commerce. A la suite de l'accord sur l'agriculture, celle-ci a été incluse dans les négociations internationales commerciales et il a été décidé de mettre fin aux soutiens internes. Cette nouvelle donnée justifie amplement la mise à jour que nous avons accomplie. Dans la plupart des cas, les modifications apportées aux rapports initiaux sont moins importantes qu'il n'y paraît, sauf pour la France qui s'est engagée avec plus de retard que d'autres dans la mise en œuvre juridique de l'agriculture multifonctionnelle. Cependant, certaines mises à jour, notamment celle du rapport général de la Ire Commission, ont le mérite de situer et d'expliquer les évolutions du contexte international, les propositions Santer du 15 juillet 1997, et de montrer que le Traité d'Amsterdam, dernière modification en date du Traité de Rome, n'a toujours pas entraiDé une redéfinition des objectifs énoncés à l'article 39 du Traité. En dépit de cette absence de réécriture, l'Union Européenne poursuit la modernisation de son agriculture dans le sens de la multifonctionnalité. Les États qui n'appartenaient pas à la Communauté Européenne en 1993 mais qui y sont rentrés depuis (1'Autriche et la Finlande) ont dû adapter leur législation. L'intérêt, là encore, du présent ouvrage est de montrer les
1

C. HERNANDEZ-ZAKINE,L'influence
de la faune sauvage, thèse

du droit de l'environnement
Université Paris

sur le droit rural à travers la COItSer1997.

vation

doct.,

I (Pantlléon-Sorbonne)

8

contraintes auxquelles ces pays ont dû faire face, afin d'intégrer dans leur législation les exigences de la PAC. Les rapports produits par la ne Commission consacrée à l'agriculture de montagne et des zones défavorisées n'ont pas, fort heureusement, justifié de mise à jour systématique, sauf pour l'Autriche et la Finlande en raison de leur entrée dans l'Union Européenne. Quant aux rapports de la table ronde sur les règles juridiques concernant la qualité des produits agricoles et agro-alimentaires, ils n'ont été modifiés que pour tenir compte de l'évolution du contexte international et des négociations de l'Organisation Mondiale du Commerce. En bref, tel qu'il se présente, ce recueil des Actes du XVIIe Congrès Européen de Droit Rural d'Interlaken, grâce aux importantes mises à jour, permet de faire le point sur l'évolution de l'agriculture à l'aube du XXIe siècle. Que les rapporteurs qui ont permis l'aboutissement de ce travail en soient ici vivement remerciés.
Joseph HUDAULT

Professeur à l'Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne) Délégué Général du CEDR

9

SOMMAIRE
COMMISSION Problèmes juridiques I

posés par les nouvelles tâches de l'agriculture Questionnaire Rapport général

P. RICHL! Les problèmes juridiques
l'agriculture

posés par les nouvelles fonctions de

.

Legal problems in consequence of the new tasks of agriculture.......... Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben der Landwirtschaft .......

27 67 96

Rapports

nationaux

Allemagne E.E. LIPNSKY Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben der Landwirtschaft.......

127

Autriche G. HOLZER Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben der Landwirtschaft ....... 145

Belgique
R. GOTZEN Les nouvelles
juridiques

tâches de l'agriculture,

conséquences

et aspects

.

158

Espagne
A. BALLARIN

Monde rural et multifonctionnalité de l'agriculteur - Problèmes juridiques . Finlande E. NORDBERG National report about legal problems resulting from the assignment of new tasks to the agricultural sector in Finland.................................

163

172

11

France
D. H. FOURNAL et C. HERNANDEZ-ZAKINE

Problèmes juridiques inhérents aux nouvelles tâches de l'agriculture....
Grande-Bretagne G.DARLEY Legal problems resulting agricultural sector from the assigment of new tasks to the ...................

189

229

Italie
E. CAPIZZANO

Contribution de l'agriculture multifonctionnelle et pour un fondement d'ordre axiologique du nouveau droit agraire communautaire ............. Pays-Bas
D. W. BRUIL

256

Rechtsprobleme zufolge der neuen Aufgaben der Landwirtschaft....... Pologne
A. JURCEWICZ

290

Legal problems resulting from assigment of new tasks to the agricultural sector in poland .......... Suisse
R. FRAOUA

306

Les instruments juridiques de la nouvelle orientation de J'agriculture suisse . États-Unis
N.D. HAMILTON

317

Legal problems resulting from the assignment of new tasks to the agricultural sector....................................................................................
N.W. THORSON

353

Legal problems resulting from the assignment of new tasks to the agricultural sector.................................................................................... 12

374

Problèmes juridiques

COMMISSION Il particuliers posés par l'agriculture et des zones défavorisées Questionnaire Rapport général

de montagne

H. GAITERBAUER

Problèmes juridiques particuliers posés par l'agriculture de montagne et des zones défavorisées... ......................................... Particular legal problems related to agriculture and forestry in montainous and other naturally disadvantaged areas .................................. Besondere Rechtsprobleme der Landwirtschaft in Berggebieten und anderen von der Natur benachteiligten Gebieten .................................

391 404 416

Rapports nationaux Union européenne
C. d'ALOYA

La politique communautaire pour l'agriculture de montagne et des zones défavorisées ................................................................. Allemagne H. ANGERER Besondere Rechtsproblemc der Landwirtschaft im Bergland und anderen von der Natur benachteiligten Regionen.................................. Autriche
G. KAISER

429

446

Besondere Rechtsprobleme der Landwirtschaft im Bergland und anderen benachteiligten Regionen ............ Belgique
P. THOMAs

468

Problèmes juridiques posés par l'agriculture de montagne et des zones défavorisées en Belgique ......

491

13

Espagne
J.F. DELGADO DEL MIGUEL

El régimen jurfdico de las zonas de montaiia en el derecho espaiiol... Finlande E.J. HOLLO Besondere Rechtsprobleme der Landwirtschaft im Berggebieten und anderen von der Natur benachteiligten Gebeiten .................................. France
G. DUSART

498

525

Problèmes juridiques particuliers posés par l'agriculture de montagne et des zones défavorisées .........................
Grande-Bretagne E. PINFOLD Specific legal problems in agriculture in mountain and other naturally less favoured regions .................................................

533

550

Italie A SClAUDONE Problèmes juridiques particuliers posés par l'agriculture de montagne et des zones défavorisées... ............................. Japon
S. HARADA

563

Problèmes juridiques posés par l'agriculture de montagne et des zones défavorisées au Japon ....................... Suisse A HOFER Landwirtschaft in den Berggebieten der Schweiz .................................

584

591

Conclusions Lord DERVAIRD C. P. RODGERS et Problèmes juridiques spécifiques à l'agriculture en zones de montagne et dans les autres régions défavorisées par un handicap naturel.......... Specific legal problems in agriculture in mountain areas and other naturally less-favoured regions .......... Spezifische Rechtsprobleme M.B.A Lanwirtschaft in Berggebieten und anderen durch die Natur benachteiligten Regionen ....................... 14

611 613 615

TABLE RONDE Les règles juridiques concernant la qualité des produits agricoles et agroalimentaires Questionnaire Rapports nationaux Union Européenne 1. HEINEet C. SOTTONG-MICAS Dispositions légales relatives à la garantie de la qualité des produits agricoles ................................................................. Rechtsvorschriften zur Qualitatsscherung landwirtschaftlicher erzeugnisse . .. .. ...... .. ..... '" . Espagne
A. LLOMBART

625 648

La protection de la qualité des produits agroalimentaires par moyen de signes spécifiques dans le droit communautaire et dans le droit espagnol .................................................... Grande-Bretagne R. MACKAY

676

The legal rules concerning quality of agricultural and food products.. Conclusions WINKLER Conclusions de la table ronde sur la qualité des produits agricoles..... Conclusions of the round table on the quality of farm products.......... Schlussfolgerungen des runden Tisches die Qualitat der Landwirtschaftlichen erzeugnisse ... ... .... RAPPORT DE SYNTHÈSE
J. HUDAuLT

693

703 705 707

Rapport français Rapport anglais Rapport allemand...

................. ......................................... ... ......

709

no 731

15

COMMISSION I
, ,

PROBLEMES JURIDIQUES POSES PAR LES NOUVELLES FONCTIONS DE L'AGRICULTURE
Rapport général et rapports nationaux

Commission I Legal problems resulting from the assigment of new tasks to the agricultural sector

General report and national reports

Kommission I Rechtsprobleme zufolge der neuen Augaben der Landerwirtschaft
Generalbericht und Landerberichte

QUESTIONNAIRE

FRANÇAIS

DE LA IreCOMMISSION

- ATTRIBUTION DE NOUVELLES TÂCHES A L'AGRICULTURE
I

A - Tâches actuelles de l'agriculture
- Quelles sont les tâches actuelles de l'agriculture dans votre pays? B

- Nouvelles

tâches de l'agriculture

- A-t-on attribué dans votre pays de nouvelles tâches à l'agriculture (agriculture multifonctionnelle) ? - A-t-on procédé à une nouvelle appréciation des tâches actuelles de l'agriculture (ex. : importance accrue de l'entretien du paysage) ?

C

- Motifs de l'attribution
- Restrictions

de nouvelles tâches à l'agriculture

- Quels sont les motifs juridiques, économiques, politiques ou autres?
-

S'agit-il de motifs nouveaux (en tout ou en partie) ?
découlant du droit supranational et international

D

y a-t-il dans votre pays des restrictions à l'introduction de nouvelles tâches en vertu du droit supranational et international (droit communautaire, législation du GAIT, autre droit) ?

II

-

LES PROCÉDURES POUR DÉFINIR LES NOUVELLES

TÂCHES DE L'AGRICULTURE
- Qui est chargé dans votre pays (gouvernement, parlement, peuple: États fédérés: Confédération, Laender ; États membres de la CE, États membres) de définir les nouvelles tâches de l'agriculture ? - A quel niveau normatif (Constitution, loi, ordonnance, autres niveaux normatifs) ces nouvelles tâches sont-elles définies? 18

III - INSTRUMENTS JURIDIQUES DESTINÉS À CONCRÉTISER LES NOUVELLES TÂCHES
- Quels sont les instruments juridiques servant à l'exécution des nouvelles tâches? Il convient de ne mentionner ici que les instruments ayant une certaine importance pour l'agriculture dans son ensemble (les instruments ne concernant que les régions de montagne ou d'autres régions défavorisées seront traités par la ne Commission). - Votre pays a-t-il rencontré des problèmes juridiques lors du choix de ces instruments? Ces problèmes sont-ils résolus? - Nous vous prions de traiter notamment les points suivants: A

- Paiements

compensatoires

ou paiements

directs

- A-t-on prévu dans votre pays des paiements compensatoires ou des paiements directs ? - Sous quelle forme juridique sont-ils alloués (loi, ordonnance, acte administratif, contrat de droit public, autres formes) ? - La mise en œuvre pose-t-elle des problèmes juridiques particuliers? - Quel est le montant global de ces paiements? B

- Description

des programmes

d'action particuliers

(mandats)

- A-t-on prévu dans votre pays des programmes d'action particuliers pour l'accomplissement des nouvelles tâches de l'agriculture ? - Sous quelle forme juridique sont-ils arrêtés (loi, ordonnance, acte administratif, contrat de droit public, autres formes) ?
-

La mise en œuvre pose-t-elle des problèmes juridiques particuliers?

- Quelle est l'étendue de ces programmes d'action? - Accorde-t-on des paiements compensatoires ou des paiements directs pour l'exécution de ces programmes?

C
-

- Autres instruments - Restrictions

juridiques

y a-t-il dans votre pays d'autres instruments que ceux mentionnés aux
découlant du droit supranational et international

lettres a) et b) pour la réalisation des nouvelles tâches de l'agriculture? D
-

y a-t-il dans votre pays des restrictions à l'introduction de nouveaux ins-

truments en vertu du droit supranational et international (droit communautaire, législation du GAIT, autre droit) ? 19

IV

-

FINANCEMENT DES NOUVELLES TÂCHES

- Qui finance les nouvelles tâches (États fédérés: Confédération ou Laender ;
États membres de la CEE: CEE ou États membres ou Laender) ? - Comment sont financées les nouvelles tâches (budget général, financement spécial) ?
-

A combien s'élève l'ensemble des charges financières?

v - LIMITATION QUANTITATIVE DE LA PRODUCTION AGRICOLE
- Est-ce que les nouvelles tâches sont liées à des limitations quantitatives (supplémentaires de la production? - Quels sont les instruments juridiques employés pour limiter la production (contingents, quotas, taxes d'orientation, autres) ?

VI - CONFLITS ENTRE LES NOUVELLES NORMES ET D'AUTRES DOMAINES DE LA LÉGISLATION
- Les normes concernant les nouvelles tâches de l'agriculture entrent-elles en conflit avec d'autres domaines de la législation? - La conception et l'application de ces domaines relèvent-elles d'autres organes (Ministères, offices, autres organes) que ceux chargés de la conception et de l'application du droit agricole? Lesquelles? - La répartition des compétences entre différents organes donne-t-elle lieu à des problèmes juridiques particuliers (problèmes de coordination, conflits de compétences, etc.) ? Nous vous prions de traiter en tout cas les domaines juridiques suivants:
a. Aménagement du territoire b. Protection de l'environnement c. Politique régionale d. Politique sociale e. Formation professionnelle f. Autres domaines de la législation nationale g. Législation de la CEE

VII - PROBLÈMES PARTICULIERS DES VOIES DE DROIT
La mise en œuvre d'instruments juridiques pour la réalisation des nouvelles tâches de l'agriculture pose-t-elle des problèmes particuliers en ce qui concerne les voies de droit? 20

QUESTIONNAIRE ANGLAIS DE LA ye COMMISSION

I - ASSIGNMENT OF NEW TASKS TO THE AGRICULTURAL SECTOR A

- Current tasks assigned to agriculture
- New
tasks assigned to the agricultural sector

- Which tasks have been assigned to agriculture in your country today?
B

- Is the agricultural sector in your country expected to take up new responsibilities (multi-purpose agriculture)? - Has the emphasis on current tasks changed (e.g. more attention to the safeguard of the landscape)? C

- Reasons

why new tasks have been assigned to agriculture

- What are the reasons (legal, economic, political, other) for the assignment of new tasks to the agricultural sector? - Are these reasons new (totally or partly)?

Restrictions resulting from supranational legislation or international commitments
D Is the assignment of new tasks to agriculture in your country restricted by any supranationallegislation or international commitments (EC-legislation, GATIagreements, other legal provisions)? II

-

- HOW ARE

THE NEW TASKS ASSIGNED TO AGRICUL-

TURE FIXED?
- Who fixes the new tasks assigned to agriculture in your country (government, parliament, population; in federal countries: the central government, the authorities of the individual federal states; in EC-Member States: the EC-authorities, Member States)? . - At which legal level (constitution, law, regulation, other administrative level)?

21

nI - WHAT ARE THE LEGAL INSTRUMENTS FOR ACHIEVING THE NEW ASSIGNMENTS?
- Wlùch legal instruments will help the agricultural sector cope with its new tasks? Please only indicate the relevant instruments that apply in agriculture in general. The instruments for agriculture in mountain areas and less- favoured regions will be dealt with by the Second Commission. - Have there been/are there any legal problems to define the most appropriate instruments? - Please provide information on following instruments: A

- Compensatory

payments or direct payments

- Are there any compensatory payments or direct payments in your country? - What is their legal status (law, regulation, administrative act, contract with the administration, other)? - Are there any particular legal implementation problems? - What is the scope of the payments?
B

- Description

of the new mandates

- Does your country make use of mandates to carry out new specific tasks assigned to agriculture? - What is their legal status (imposed by law, regulation, administrative act, contract with the administration, other)? - Are there any legal implementation problems? - What is the extent of the mandates? - Are there any compensatory payments or direct payments for fulfilling the mandates? C
-

- Other legal instruments
Are there any other legal instruments to fulfill the new tasks assigned to

agriculture in your country (other than under a. and b.)?

D - Restrictions resulting from supranational regulations or international commitments.
- Are there any restrictions in your country on the implementation of new instruments as a result of supranational legislation or international commitments (EC-Iegislation, GATT-rules, other regulations)? 22

IV - FINANCING NEW TASKS
- How the new tasks assigned to agriculture are they financed (in federal countries: by the national government or by the individual federal states; in the EC: by the EC or by Member States or regional authorities)? - Where do the funds come from (general budget, special funds)? - What is the total volume of funds allocated?

V QUANTITATIVE RESTRICTIONS TO AGRICULTURAL PRODUCTION
- Are the new tasks assigned to agriculture accompanied by (additional) measures to control production? - Which legal production control measures does your country apply (quota, levies, steering measures, other)? VI

-

- SUBSTANTIAL TENSIONS RESULTING FROM THE NEW TASKS ASSIGNED TO AGRICULTURE IN RELATION TO REGULATIONS IN OTHER AREAS

- Have the new tasks assigned to agriculture in your country entailed tensions with regulations in other areas? - Are the conception and the application of these regulations steered by other bodies (other ministries, administration, institutions) than those applied in agriculture? If yes, which ones? - Has the sharing of competences created any particular legal problems (in problems of coordination, conflict of powers, etc.)? - Informations should be provided at least with regard to following legal aspects: a. Environmental and development planning b. Environmental protection c. The regional structural policy d. The social policy e. Vocational training f. Other national regulations. g. EC-regulations.

VII - SPECIFIC LEGAL PROTECTION PROBLEMS
Are there any specific legal protection problems relating to the implementation of the legal instruments set up to accomplish the new tasks assigned to agriculture? 23

QUESTIONNAIRE

ALLEMAND

DE LA ye COMMISSION

- ZUWEISUNG SCHAFT
I

NEUER AUFGABEN AN DIE LANDWIRT-

A - Bisherige Aufgaben der Landwirtschaft
- Welches sind die bisherigen Aufgaben der Landwirtschaft in Ihrem Land?
B

- Neue

Aufgaben

der Landwirtschaft

- Gibt es in Ihrem Land neue Aufgaben für die Landwirtschaft (multifunktionale Landwirtschaft) ? - Werden bisherige Aufgaben neu gewichtet (z.B. grossere Bedeutung der Landschaftspflege) ? C - Gründe Landwirtschaft

für

die Zuweisung

neuer

Aufgaben

an die

- Welches sind die (rechtlichen, wirtschaftlichen, politischen, anderen) Grûnde für die Zuweisung neuer Aufgaben an die Landwirtschaft ? - Sind diese Gründe (ganz oder teilweise) neu ?
D

- Restriktionen

aus supranationalem

und internationalem

Recht

Gibt es in Ihrem Land Restriktionen für die Zuweisung neuer Aufgaben an die Landwirtschaft aus supranationalem und internationalem Recht (EGRecht, GAIT-Recht, anderes Recht) ?

n - VERFAHREN DER FESTLEGUNG DER NEUEN AUFGABEN DER LANDWIRTSCHAFT
- Wer (Regierung, Parlament, Yolk ; in Bundesstaaten: Bund, BundesUinder ; in EG-Mitgliedstaaten : EG, Mitgliedstaaten) legt in Ihrem Land die neuen Aufgaben fest? - Auf welcher Regelungsstufe (Verfassung, Gesetz, Verordnung, andere Regelungsstufe) erfolgt die Festlegung ? 24

ID - RECHTLICHE INSTRUMENTE ZUR VERWIRKLICHUNG DER NEUEN AUFGABEN
- Welches sind die rechtlichen Instrumente, mit denen die neuen Aufgaben durchgefiihrt werden? Es sollen hier nur die für die Landwirtschaft insgesamt bedeutsamen Instrumente angegeben werden. (Die Instrumente für die Landwirtschaft in Berggebieten und anderen von der Natur benachteiligten Gebieten werden in der II. Kommission behandelt.) - Gab/Gibt es rechtliche Probleme bei der Bestimmung der geeigneten Instrumente? - Es sind namentlich zu den folgenden Instrumenten Aussagen erwünscht :
A

- Ausgleichszahlungen

oder Direktzahlungen

- Gibt es in Ihrem Land Ausgleichszahlungen oder Direktzahlungen ? - Mit welcher Rechtsform werden sie gewahrt (Gesetz, Verordnung, Verwaltungsakt, verwaltungsrechtlicher Vertrag, andere Form) ? - Gibt es bei der Ausgestaltung besondere Rechtsprobleme ? - Welchen Umfang erreichen die se Zahlungen ?
B

- Umschreibung

von Leistungsauftragen

- Gibt es in Ihrem Land besondere Leistungsauftrage rur die Erfüllung neuer Aufgaben der Landwirtschaft ? - In welcher Rechtsform werden sie erteilt (Gesetz, Verordnung, Verwaltungsakt, verwaltungsrechtlicher Vertrag, andere Form) ? - Gibt es bei der Ausgestaltung besondere Rechtsprobleme ? - Weichen Umfang erreichen diese Leistungsauftrage ? - Werden für die Erfüllung dieser Leistungsauftrage Ausgleichszahlungen oder Direktzahlungen ausgerichtet ?

C

- Weitere

rechtIiche Instrumente

Gibt es in Ihrem Land andere als die in lit. a und b genannten Instrumente zur Verwirklichung der neuen Aufgaben der Landwirtschaft ?
D

- Restriktionen

ans supranationalem

und internationalem

Recht

Gibt es in Ihrem Land Restriktionen für die Einfiihrung neuer Instrumente aus supranationalem und intemationalem Recht (EG-Recht, GAIT-Recht, anderes Recht) ?

25

IV

-

FINANZIERUNG

DER NEUEN AUFGABEN

- Wer (in BundesUindern : Bund oder Uinder ; in EG-Mitgliedstaaten : EG, Bund oder Lander) finanziert die neuen Aufgaben ?
- Wie

werden

die neuen

Aufgaben
?

finanziert

(allgemeiner

Finanzhaushalt,

Sonderfinanzierung)

- Wie hoch sind die finanziellen Aufwendungen insgesamt ?

V BESCHRANKUNG DER PRODUKTIONSMENGE LANDWIRTSCHAFTLICHEN GÜTERN

-

VON

- Sind die neuen Aufgaben mit einer (zusatzlichen) Beschrankung der Produktionsmengen von landwirtschaftlichen Oütem verbunden ? - Welche rechtlichen Instrumente der Begrenzung werden eingesetzt (Kontingente, Quoten, Lenkungsabgaben, andere) ?

VI - INHALTLICHE SPANNUNGEN ZWISCHEN DEN NEUEN AUFGABEN UND ANDEREN REGELUNGSBEREICHEN
- Gibt es in Ihrem Land inhaItliche Spannungen der neuen Aufgaben der Landwirtschaft zu anderen Regelungsbereichen ? - Sind rur die Konzeption und Anwendung dieser Regelungsbereiche andere Organe (Ministerien, Âmter, andere Organe) zustandig aIs für die Konzeption und Anwendung des Landwirtschaftsrechts ? Welche? - Ergeben sich aus unterschiedlichen Zusrnndigkeiten besondere Rechtsprobleme (Koordinationsprobleme, Kompetenzkonflikte usw.) ? - Es sind mindestens zu den folgenden Rechtsgebieten Aussagen erwÜllscht : a. zur Raumplanung oder Raumordnung b. zum Umweltschutz c. zur regionalen Strukturpolitik d. zur Sozialpolitik e. zur Berufsbildungspolitik f. zu weiteren nationalem Regelungsbereichen g. zu Regelungen der EO

VII - BESONDERE RECHTSSCHUTZPROBLEME
Gibt es im Zusammenhang mit dem Einsatz der rechtlichen Instrumente zur Verwirklichung der neuen Aufgaben der Landwirtschaft besondere Probleme des Rechtsschutzes ?

26

LES PROBLÈMES JURIDIQUES POSÉS PAR LES NOUVELLES FONCTIONS DE L'AGRICULTURE
RAPPORT GÉNÉRAL DE LA re COMMISSION
Prof. Dr. Paul RICHU1 (Bâle)

RÉSUMÉ
Le rapport général de la re C011'mÛssion est consacré aux problèmes juridiques

posés par les nouvelles fonctions de l'agriculture. Il démontre l'état juridique actuel dans la Communauté européenne (CE) dans les pays membres comme dans quelques États tiers. Durant ces dernières années, tant la CE et ses pays membres que les autres pays européens ont réorienté la politique agricole et le droit rural. Il est question de l'attribution de nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture ou de la revalorisation d'un certain nombre de tâches ou fonctions actuelles. Cette réorientation fait entrer l'agriculture dans un domaine d'activités multifonctionnelles. En plus de produire des produits agricoles el des prix avantageux et d'assurer aussi ejjicacement que possible la base alimentaire de la population, il s'agit aussi et de plus en plus de ménager l'environnement, d'entretenir et de maintenir les sites ruraux, de protéger l'espace rural et de créer d'autres prestations de services en vue de compléter le revenu des exploitations agricoles. La rém.unération de ces nouvelles tâches ou fonctions n'est plus assurée par les prix des produits agricoles mais plutôt au moyen de paiements directs. Selon la Fe Commission, cette réorientation de la politique agricole doit être l'occasion de red~finir la mission de l'agriculteur et la finalité du droit rural. A cette fin, elle présente un certain nombre de recommandations.

MISE A JOUR
Le Traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 et qui doit être ratifié par les États membres à la fin de l'année 1998 n'a pas modifié les objectifs de la PAC. Cependant, il accentue la place du développement durable dans l'action communautaire puisqu'il est désormais précisé dans l'article 2 du Traité instituant la Communauté européenne que celle-ci a pour mission notamment de « pro27

mouvoir dans l'ensemble de la Communauté, un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques, [...], un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement... ». D'une façon plus générale, le Traité d'Amsterdam place toute l'évolution de l'Union européenne sous le principe du développement durable et de l'environnement en précisant dans son considérantn° 7 que les États membres sont « Déterminés à promouvoir le progrès économique et social de leurs peuples, compte tenu du principe du développement durable et dans le cadre de l'achèvement du marché intérieur et du renforcement de la cohésion et de la protection de l'environnement et à mettre en œuvre des politiques assurant des progrès parallèles dans l'intégration économique et dans les autres domaines ». Par ailleurs, le Traité d'Amsterdam dans ses principes d'action à l'article 6 précise que « les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté visées à l'article 3 en particulier afin de promouvoir le développement durable. » Le développement durable ou soutenable est défini comme un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs1. Toute l'action communautaire en matière d'environnement tend vers le respect de ce principe qui est au cœur

du Ve programme d'action pour l'environnement intitulé « Vers un développement soutenable2 ». L'omniprésence de ce principe dans les textes juridiques comme dans les programmes politiques ne peut occulter le fait qu'il soit flou dans ses contours3 et qu'il n'ait qu'un caractère programmatoire et prospectif tout comme sa source internationale non contraignante5. Malgré tout il est à l'origine du concept, non moins flou et non moins contraignant juridiquement, d'agriculture durable6. Cel1e-ci définit de diverses façons? n'en signifie pas moins que ce nouveau type d'agriculture doit rechercher un équilibre plus durable entre l'activité agricole et le milieu naturel8 et la biodiversité9. Celle-ci 10 a des interprétations multiplesll et incertaines pour les scientifiques12autant que pour les juristes qui doivent cependant appliquer des textes juridiques qui ont comme obligation de résultat la conservation de la biodiversité13. Le droit communautaire s'oriente vers la recherche d'une agriculture durable préoccupée de son impact sur la biodiversité. La Commission européenne af11rmeainsi que « des thèmes tels que la biodiversité ou l'entretien du paysage revêtent désormais une importance accrue. La PAC a pris en compte ces nouveaux objectifs. Elle donne désormais la priorité à une agriculture durable qui vienne soutenir les programmes environnementaux [...]14 ». On assiste alors en droit communautaire, à une évolution de la PAC vers une agriculture multifonctionnelle sous l'influence de l'évolution du contexte 28

international du développement durable et des nouvelles exigences en matière de conservation de l'environnement alors même que ses propres objectifs n'ont pas été modifiés dans le Traité. De même, le contexte international et les accords internationaux adoptés depuis 1994 ont eu et auront de plus en plus d'impact sur l'évolution de la PAC et également sur la mise en place d'une agriculture multlfonctionnelle. En effet, la Communauté européenne, dès 1992 s'est trouvée à nouveau confrontée aux exigences des États-Unis qui, confrontés à un déficit commercial massif, cherchaient de nouveaux débouchés. D'un côté, leurs produits manufacturés étaient concurrencés par les produits asiatiques, de l'autre leurs produits agricoles l'étaient par la Communauté européenne. C'est pour cette raison qu'ils ont, dès 1986, lancé une attaque en règle contre le système de la PAC qui s'est achevée le 6 décembre 1993 avec l'adoption de l'accord dit de « Blaire House II » qui acceptait notamment le remplacement du GATT par l'Organisation Mondiale du Commerce15.Le Professeur LORVELLEC note sans humour que « par hasard c'est à cette époque que la CEE modifia les bases de sa politique agricole commune et la fit à beaucoup d'égards ressembler à celle du gouvernement américain au moins pour les mesures de soutien aux agriculteurs.16 » En tant que grande politique exportatrice, celle-ci ne pouvait rester à l'abri de la concurrence extérieure et de l'organisation du commerce international. L'Accord de Marrakech du 15 avril 199417 formalise la mise en place de l'OMC et comporte vingt-huit accords dont un Accord sur l'agriculture mis en œuvre dans l'ordre juridique communautaire par un règlement na 3290/94 du 22 décembre 199418.L'Accord sur l'agriculture comprend un volet importations, exportations, soutiens publics globaux à l'agriculture et la clause de la paix. TIconvient dans le cadre de ce rapport de présenter les dispositions de l'Accord sur l'agriculture concernant les soutiens internes car elles ont un impact sur le développement de la multifonctionnalité. Conformément à la philosophie du GATT19, remplacé par l'Organisation Mondiale du Commerce le 1erjanvier 1995, les aides internes à l'agriculture doivent être réduites de 20 % en 6 ans dans les pays développés et de 13,3 % pour les PVD et peuvent être maintenues pour les pays les moins développés pour les produits agricoles visés à l'annexe I de l'accord sur l'agriculture. Les aides liées à un programme de réduction de la production relèvent de la « boîte bleue» et échappent à toute réduction sous certaines conditions2o. Le règlement du Conseil na 1765/92 du 30 juin 1992 instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables est conforme à cette exigence. L'environnement quant à lui ne fait pas partie des objectifs internationaux puisqu'il figure parmi les préoccupations non commerciales qui constituent en fait 29

une limite à la libéralisation du commerce des produits agricoles21. Les préoccupations environnementales dans des conditions définies à l'annexe 2 de l'Accord sur l'agriculture échappent aux engagements de principe des États de réduire les soutiens internes aux agriculteurs (art. 6). Les aides justifiées pour des raisons environnementales relèvent de ce que l'on appelle la « Boîte verte ». Elles doivent répondre aux exigences de base de l'article 1 de l'annexe 2 de l'Accord sur l'agriculture22. Il existe quatre catégories d'aides internes citées à l'annexe 2 de l'Accord sur l'agriculture qui concernent l'environnement. Ce sont les dépenses en faveur de l'agriculture ou des communautés rurales, n'impliquant pas de versements directs aux producteurs ou aux transformateurs de produits agricoles (art. 2) ; les aides au revenu découplées (art. 6 de l'annexe 2 et art. 5 de l'Accord sur l'agriculture) ; les aides dans le cadre des programmes environnementaux (art. 12) et les aides aux programmes régionaux d'assistance (art. 13). Nous pouvons relever que les mesures issues de la réforme de la PAC du 21 mai 1992 sont conformes aux exigences du GAIT. Ainsi, le règlement du Conseil n02078/92 du 30 juin 1992 concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que de l'entretien de l'espace est conforme aux exigences des paiements accordés dans le cadre des programmes environnementaux. L'Accord sur l'agriculture se présente comme une simple étape dans l'accomplissement d'une réforme fondamentale basée sur des réductions substantielles du soutien et de la protection. Il fait de cet objectif à long terme un processus continu censé appeler de nouvelles négociations en 1999. Ceci explique en grande partie pourquoi, la Commission européenne à joint à ses réflexions menées dans le cadre de l'élargissement de l'Union européenne dites « propositions Santer » présentées le 15 juillet 1997, des mesures ayant pour objet d'approfondir la réforme de la PAC de 1992. « Une telle approche se justifie pour de nombreuses raisons: risque de nouveaux déséquilibres du marché, perspective d'un nouveau cycle de négociations commerciales, aspiration à une agriculture plus respectueuse de l'environnement et plus soucieuse de qualité et enfin perspective de l'élargissement.23 » La Commission propose ainsi de poursuivre le rapprochement vers les prix du marché mondial associé à des aides directes au revenu. La politique des prix et des marchés s'orienterait alors vers l'abandon de la maîtrise de l'offre et notamment du gel des terres obligatoire et la baisse des prix24. Simultanément une politique de développement rural à part entière se fait sentir de manière de plus en plus pressante25.La « politique rurale» a pour objet de mettre fin entre les objectifs parfois contradictoires de la politique agricole des marchés, de la politique structurelle et de la politique environne30

mentale26. C'est pourquoi, la Commission souhaite intégrer les objectifs environnementaux dans la PAC et permettre une diversification des revenus des agriculteurs en tirant parti du rôle pluri-fonctionnel des zones rurales. Les fonctions écologiques et récréatives de ces zones offriront alors de nouveaux débouchés aux agriculteurs. Il est ainsi proposé une politique agroenvironnementale ayant pour objet de s'intégrer dans les OCM en permettant aux États de conditionner les aides directes au respect des dispositions environnementales. C'est le principe dit de « l'éco-conditionnalité ». On parviendrait alors à respecter le principe de l'article 130 R ~ 2 du Traité. La Commission souhaite également intégrer les mesures d'accompagnement de la réforme de la PAC du 21 mai 1992 et le régime concernant les régions défavorisées dans un règlement unique. Le FEOGA-Garantie devrait financer la majorité de ces mesures. Par ailleurs, le développement rural est relié à une révision de la politique de cohésion économique et sociale. Pour l'heure, les agriculteurs français s'opposent à cette réforme27. Mais et ceci est primordial, cette réforme met en avant le principe de subsidiarité afin de laisser aux États membres et notamment dans la politique rurale une grande liberté d'action dans le respect des principes communautaires. On peut alors imaginer que les États qui le souhaitent pourront continuer à développer une politique multifonctionnelle.
NOTES
1 En 1983, les Nations Unies ont créé une commission d'experts qui a pris le nom de sa présidente « Commission BRUNDTLAND» et qui devait réfléchir jusqu'en 1987 sur les relations entre environnement et développement. Cette commission a permis de médiatiser la notion de développement durable grâce à la publication de son rapport intitulé « Notre avenir à tous », Montréal, Ed. du Fleuve, 1988. Cependant, il n'existe pas moins de 26 définitions de développement durable, « Séminaire national sur la biodiversité », Comptes rendus, COUlTier de l'environnement de l'INRA, n° 24, p. 77. 2 COM (92) 23 final du 18 mars 1992. A la suite de la décision du Conseil des ministres du 9 février 1971 selon laqnelle la politique économique de la Communauté ne pouvait se limiter à la recherche de la croissance sans chercher à apporter en même temps de meilleure conditions d'existence en améliorant la qualité de la vie, la Communauté s'est dotée, le 19 juillet 1973, d'objectifs d'action en matière d'environnement grâce à la formule des programmes d'action. Ces programmes durent cinq ans et servent de lignes directrices pour les actions communautaires. Ils n'ont pas de valeur juridique mais ils constituent de très utiles instruments d'orientation des comportements et des législations (G. ISAAC, « Droit communautaire général », MASSON, 3" éd., p. 130). Ainsi, les mesures annoncées sont le plus souvent reprises à plus ou moins long tenne dans des actes à portée juridique contraignante. 3 J. FROMAGEAUet P. GUTTINGER,« Droit de l'environnement 4 « le Droit de l'environnement, 27 avril 1994, n° 50, p.12. quelles mutations? », EYROLLES, 1993, p. 39. affiches,

», G. MARTIN, Les petites

31

5 Le droit international est formé de sources produisant du droit à portée obligatoire et des sources produisant des engagements non contraignants (sur l'appartenance de ses sources au droit international, D. CARREAU:« Droit international », PEDONE, 1986, p. 187) relevant de la "soft law" ou du droit mou. Les États signataires ne sont pas tenus d'appliquer ces engagements. Cependant, ils tiennent une place prépondérante en droit international de l'environnement puisque la Déclaration de Stockholm et la Déclaration de Rio, notamment, relèvent de la soft law, L. LUCCH1NI t D. GABRIEL,« Sources de droit international », 1. CI. Environnement, e fasc.430-1. na 89s. 6 Cette notion se retrouve dans le règlement na 307/97 du Conseil du 17 février 1997 modifiant le règlement na 3528/86 relatif à la protection des forêts contre la pollution atmosphérique (JOCE na L. 51/9 du 21 février 1997) dispose dans son second considérant que « la forêt joue un rôle essentiel dans la préservation des équilibres écologiques fondamentaux notamment en ce qui conceme le sol, l'eau le climat, la faune et la flore, que ces équilibres écologiques sont indispensables pour une agriculture durable et pour la gestion de l'espace rural ». 7 L'Organisation Communautaire de Développement Économique (OCDE) définit l'agriculture durable comme suit: « L'agriculture durable n'est pas un ensemble de stratégies de gestion et de techniques mais plutôt une approche qui tend à renforcer les phénomènes naturels, à réduire la part des coats de production liée à l'utilisation de produits de synthèse, à maintenir le niveau de production et le rendement de l'agriculture et à diminuer les risques pour la santé publique et pour l'environnement dus aux techniques de production », « Acteurs et facteurs de changement, compte rendu du Séminaire OCDE sur les technologies et les pratiques d'une agriculture durable, 1994 », Aménagement et nature, Printemps 1995, na 117, p. 97. 8 «ve progranune d'action pour l'environnement, vers un développement soutenable >', COM (92) 23 final du 18 mars 1992, point 4.4. 9 « Biodiversité et territoires agricoles », JC LEFEUVRE,Économie rurale, na 208-209, marsjuin 1992, p. 79 ; « les Possibilités d'un modèle de développement durable en agriculture, le cas de la France », S. BONNY, Courrier de l'environnement de l'INRA, n° 23, p. 5. « Environnement naturel et développement durable », Document de travail présenté à la demande de la Commission européenne à la Conférence « Vers une nouvelle approche du développement durable » tenue les 24 et 25 novembre 1994 par la Commission européenne, Europe environnement, na 450, 7 mars 1995. 10 L'article 2 de la Convention sur la diversité biologique signée en juin 1992 à Rio de Janeiro définit la diversité biologique comme « la variabilité des organismes vivants de toute origine y compris entre autres, les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques et les complexes écologiques dont ils font partie; cela comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces ainsi que celle des écosystèmes ». La Communauté européenne a approuvé la convention de Rio, article 1er de la Décision du Conseil du 25 octobre 1993 concernant la conc]usion de la convention sur la diversité biologique (JOCE na L 309/1 du 13 décembre 1993). La France a ratifié cette convention le 10 juin 1994 par la loi na 94-477 (JORF Il juin 1994) et l'a publiée pw: un décret du 6 février 1995. L'OCDE définit encore la biodiversité ou diversité biologique comme « la vaIiété du vivant à tous ses niveaux: les gènes, les espèces et les populations, les écosystèmes et les processus naturels qui assurent la perpétuation de la vie sous toutes ses formes », source OCDE cité dans la brochure du Ministère de l'environnement de novembre 1993, p.5. 11 « Aperçu concemant la diversité biologique dite biodiversité », MD. KABALA, in « Droit de l'environnement p.I25.
12

et développement

dmable », M. PRIEURet S. DOUMBE-BllJ.E, PUUM,

1994,

«A propos de la biodiversité », M. LAMOITE, Courrier de l'environnement de l'INRA, na 24,

p. 5 ; « Séminaire national sur la biodiversité », Comptes rendus, Counier de l'environnement de l'INRA, na 24, p. 77 ; « la Nouvelle science de la synthèse », V. HEYWOOD, Natura

32

Europe, 1993, na 73, p. 4 ; « la Biodiversité dans sa perspective historique », PH GOUYON, COUlTier de l'environnement de l'INRA, novo 1994, na 23, p.n. 13 L'article 1er de la Convention sur la diversité biologique signée en juin 1992 à Rio de Janeiro dispose que « Les objectifs de la présente convention, dont la réalisation sera conforme à ses dispositions pertinentes, sont la conservation de la diversité biologique, l'utilisation durable de ses éléments et le pattage juste et équitable des avantages découlant de l'exploitation des ressources génétiques [...] ». L'at.ticle 2 de la directive 92/43 du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages dispose que « La présente directive a pour objet de contribuer à assurer la biodiversité pat' la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sur le territoire européen des États membres où le traité s'applique ». La loi na 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement (JORF du 3 février 1995 p. 1840) dispose dans nn nouvel article L. 200 - 1 du code rural que « Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et les paysages, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils patticipent font partie du patrimoine commun de la nation. » 14 « Réflexions du Commissaire FISCHLER sur la relation agricultUl'e, nature », NatUl'a 2000, lettre d'information natUl'e Commission européenne DG XI, avril 1997, na 3. 15 «Remarques à propos du nouveau système commercial mondial issu des Accords du cycle d'Uruguay», T. FLORY,journal du droit international, n° 4, Oct. Nov. Déc. 1995, p. 877. « PAC et négociations commerciales internationales », in « La nouvelle politique agricole commune », M. BENTOULA, La documentation fTançaise, na 723, mars 1994, p. 39 s. 16 « GAIT, agriculture et environnement », L. LORVELLEC, DR na 234, Juin/juil1995, p. 287. R 17 JORF annexe au n° 275, du 26 novembre 1995, p. 40003. 18 JOCE L. 349 du 31 décembre 1994, «la Communauté européenne et le GAIT, Évaluation des accords du cycle d'Uruguay», sous la direction de T. FLORY, Éditions APOGEE, 1995. 19 La Communauté européenne appartient au GAIT, Traité multilatéral entré en vigueur le

1er janvier 1948 qui régit le commerce mondial. Même si l'agriculture est lat'gement restée en
dehors des premiers cycles de négociation dénommés « round »jusqu'à 1986, elle reste soumise aux principes généraux du GAIT sous réserve d'adaptations. Ces principes visent tous à favoriser la liberté du commerce mondial en supprimant les règles restrictives à l'importation, en limitant les subventions et en veillant en règle générale à ce que le commerce agricole mondial soit orienté par les seules forces du mat'ché, J.Y. DUPRE et S. YRLES, « La crise agricole », op. cil., p. 48. 20 C. BLUMANN, « Politique agricole commune, Droit communautaire agricole et agri-alimentaire », LlTEC, 1996, p. 501. 21 «Rappelant que l'objectif à long tenne [...] est d'établir un système de commerce des produits agricoles qui soit équitable et basé sUl' le marché [...] Notant que les engagements au titre du progranurJe de réforme devraient être ptis de manière équitable pour tous les membres eu égard aux considérations autres que d'ordre commercial y compris la sécurité alimentaire et la nécessité de protéger l'environnement

[...] »,

Considérants

n° 1 et 5 de l'Accord

sur l'agriculture.

22 «Les meSUl'es de soutien interne qu'il est demandé d'exempter des engagements de réduction répondront à une prescription fondatnentale à savoir que leurs effets de distorsion sur les échat1ges ou leurs effets sur la production doivent être nuls ou au plus minimes. En conséquence toutes les mesures qu'il est demandé d'exempter devront être conformes aux critères suivants : a) le soutien en question sera fourni dans le cadre de progranurJe public financé par des fonds publics (y compris les recettes publics sacrifiées) n'impliquant pas de transfert de la patt des consommateurs [les taxes parafiscales voire l'application de taux patticuliers de fiscalité indirecte, "GAIT, agriculture et environnement", L. LoRVELLEC,op. cil., p. 289)], et b) le soutien en question n'aUl"a pas poUl"effet d'apporter un soutien des prix aux producteUl"s ainsi qu'aux critères et conditions spécifiques indiqués ci-dessous suivant les politiques. »

33

23

CaM (97) 2000 final dn 15 juillet 1997.

24 Il s'agit alors et conformément aux exigences de l'OMC de découpler le niveau de l'aide du type de production et de le rattacher de la superficie. Ainsi, le montant proposé de l'aide à la swface est de 66 écus multiplié par les rendements régionaux de référence de la l'AC. Pour les céréales ce niveau d'aide va compenser partiellement une baisse de 20 % prévue en une seule fois en l'an 2000. Les aides aux oléagineux vont baisser de 30 %. Au cas où les prix du marché se maintiennent à un niveau supérieur au prix prévu, la Commission propose de réduire l'aide à l'hectare, CaM (97) 200 final, p. 32. 25 V. Mise à jour du rapport de Mr d'ALOYA, lIe Conm1Ïssion. 26 COM (97) 200 final, p. 27. 27 « Les propositions Santer 2000-2006 », Chambres d'agriculture, n° spécial, n° 859, oct. 1997.

34

I A

-

INTRODUCTION

- Généralités

La Ire Commission du XYIIe Congrès européen de droit rural veut se pencher sur les problèmes juridiques se rapportant aux nouvelles tâches de l'agriculture. Le titre pourrait laisser croire que ces « nouvelles tâches» ouvrent la voie à un terrain tout à fait nouveau. Il faut de suite dissiper une telle supposition. Il s'agit avant tout d'aborder la multifonctionnalité de l'agriculture actuelle. On constate tout de suite qu'il ne s'agit pas, d'une manière générale, de nouvelles tâches, mais en partie d'une nouvelle approche des tâches actuelles. Je crois qu'il est préférable de parler de fonctions plutôt que de tâches. Yu sous cet angle, des thèmes qui ont déjà été traités lors de congrès antérieurs se profilent à l'horizon. J'aimerais simplement vous remémorer le XIye congrès de 1987 qui a traité, au sein de sa IreCommission, du « droit de l'économie agricole et forestière et du droit sur l'environnement », particulièrement d'actualité en raison des questions qui nous préoccupent en ce moment. Il est évident que depuis le XIye congrès les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture se sont encore accentuées et cela de manière extraordinaire. La raison n'est pas seulement intrinsèque, mais en partie du moins, extrinsèque, c'est-à-dire en raison de la pression exercée sur l'ensemble de la politique agricole européenne par les négociations de l'Uruguay Round. Le plan « MacSharry » se situe entièrement dans ce contexte. Je tiens tout d'abord à m'excuser pour le questionnaire des rapporteurs de la Fe Commission qui, d'une manière générale, a été formulé peut-être trop spécifiquement sous l'angle d'un État non membre de la Communauté Européenne (CE) et plus particulièrement sous celui de la politique agricole suisse. Heureusement que les rapporteurs ne se sont pas tenus au questionnaire comme des esclaves. Au contraire, ils ont exploité les possibilités offertes pour y inclure des éléments qui, à leur vue, représentaient un intérêt particulier. La manière spécifique de présenter les questions peut justifier le m~que de motivation de la part des rapporteurs à présenter leurs travaux dans le délai imparti2. Les données ainsi recueillies permettent de résumer les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture pour l'ensemble de l'Europe en un dénominateur commun, indépendamment que l'on considère la CE, ses états membres ou les États européens non membres de la CE. Ct} dénominateur commun sera démontré plus tard. La nouvelle définition des tâches ou fonctions de l'agriculture visant le même objectif, constatée dans l'ensemble de l'Europe, qui 'est pour moi 35

impressionnante, contribue sans aucun doute à l'harmonisation et l'unification juridique. Cette constatation devrait remplir d'aise le fondateur du Comité européen de droit rural, Jean Mégret. Il n'y a pas de doute à ce sujet, si l'on se remémore un court passage de son message lors de la fête du 22 septembre 1987 à Salzbourg, à l'occasion du trentième anniversaire de la fondation du CEDR3 : « Il y a autre chose, et qui est ceci : une autre branche du droit est apparu dans notre domaine. Dans une société en progrès et plus exigeante, l'aménagement de l'espace prend une importance déterminante; il justifie à lui seul un cours distinct. Bien sûr, mais il faut alors affirmer que la maintenance du monde rural à l'intérieur de cette espace doit être assurée. A cette condition essentielle, condition de civilisation, il doit être entendu qu'il pourra être demandé compte aux exploitations agricoles de l'état dans lequel se trouve l'environnement qu'ils assurent ». Il me paraît important que certaines déclarations d'ordre général soient faites ici sur la concrétisation et l'évolution des nouvelles tâches de l'agriculture. Comme la description individuelle sur la base des rapports des différents pays le démontrera, il est surtout question de nouvelles tâches ou fonctions là où il n'est pas question directement de production de produits agricoles. Dans le passé, la tâche principale de l'agriculture résidait dans l'approvisionnement de la population en denrées alimentaires. Cette fonction a, aujourd'hui encore, une valeur centrale. Elle est accompagnée d'autres fonctions supplémentaires telles que la protection et l'entretien de l'environnement, ainsi qu'une contribution à l'occupation de l'espace rural. L'agriculture devient un élément central de l'évolution de l'espace rural et par là, un important facteur culturel. Ce fait ressort nettement aussi bien du rapport italien, où des déclarations centrales sont en relation avec la notion « d'espace rural» (partie II, note 62), tout comme dans le rapport français, où il est question de « l'espace foncier naturel» (en se rapportant au Prof. Hudault). Il résulte de cela que l'agriculture n'est plus seulement une branche économique. Cette extension vers la multifonctionnalité ne va pas sans créer des tensions entre les différentes fonctions. On ne peut pas d'emblée compter avec une harmonie des fonctions. Il est vrai que ce processus d'extension et de transformation a déjà commencé depuis plus d'un an. Il faut cependant constater au cours de ces dernières années, une nouvelle dimension et surtout une accélération de la cadence. L'accélération de la cadence du processus d'extension et de transformation qui peut être observée aussi bien au niveau de la CE que des différents États, ne va pas de soi. Comme je l'ai déjà fait remarquer, des raisons extrinsèques en sont responsables. Surtout du fait que la réforme agricole de la CE de 1992 dépend largement du traitement du dossier agricole de l'Uruguay-Round. Trois éléments de ce dossier agricole se situent au premier plan, soit l'amé36

lioration de l'accès au marché, la diminution des mesures de soutien interne pour l'agriculture et la diminution des subventions à l'exportation. Les mesures internes de soutien sont réparties en mesures de distorsion du

commerce (<< Amber Polices») et en mesures ayant une influence limitée sur le commerce entre États (<< Green Policies» ou politiques de « Green Box »).
Les mesures de « Green Box» ne doivent pas être réduites. Il s'agit en premier lieu des paiements directs en rapport avec les surfaces et les effectifs d'animaux, aussi longtemps qu'ils pourront être aménagés d'une manière indépendante de la production. Surtout en ce qui concerne les paiements directs du « Green Box» il s'agit avant tout de ceux qui sont en rapport étroit avec les nouvelles tâches de l'agriculture, où des progrès considérables ont été réalisés ces derniers temps au niveau de la législation. Une justification plausible pour cet éclatement, qui ne va pas de soi, aussi bien au niveau de la CE qu'au niveau national est possible, selon moi, avant tout en ayant recours à la « Public choice- Theorie ». Celle-là explique pourquoi il est plus facile d'ériger des structures de libre échange au niveau international, qu'au niveau national ou aussi de la CE. L'argumentation est la suivanté: Les intérêts des producteurs sont mieux organisés dans le cadre national qu'au niveau international. C'est la raison pour laquelle les gouvernements sont enclins à élever des barrières à l'importation sous la pression et en faveur des industries qui sont con1Tontéesaux importations. Il est vrai que cela n'est pas conforme aux intérêts des consommateurs. Dans le cadre du processus politique, ceux-ci ne sont cependant pas à même de s'imposer par rapport aux intérêts des producteurs indigènes. Au niveau international, il est possible par contre de gagner le soutien politique de l'industrie d'exportation des différents pays par une ouverture réciproque des frontières de plusieurs pays. Dans de telles conditions il est possible que les consommateurs puissent s'imposer en accord avec l'industrie d'exportation.
En ce qui concerne plus particulièrement la réforme agraire de la CE et le dos-

sier agricole de l'Uruguay-Round, on est en mesure d'en déduire de la Public-Choice- Theorie la thèse selon laquelle les intérêts agricoles peuvent être représentés avec moins de pression que dans le cadre des discussions internes de la CE. Dans le cadre de l'Uruguay-Round les thèmes tels que l'abaissement des droits de douane, le secteur des services et les droits de la propriété intellectuelle ont une signification très importante, mis à part le dossier agricole. On tend vers un paquet global dans lequel le dossier agricole ne représente qu'une partie, même si celle-ci est très importante. On espère pàr là pouvoir faire passer le paquet global dans le processus politique de chaque pays ou

37

partenaire contractuel. L'influence des paysans touchés négativement doit être compensée par un soutien politique des secteurs profitables et des consommateurs5. D'une manière simple et grossière, il peut être dit que dans ces conditions les producteurs agricoles qui seront en concurrence avec les importations pourraient être les perdants de l'Uruguay-Round, alors que les secteurs de l'exportation en seraient les bénéficiaires. Avant de me pencher sur les bases des différents rapports des pays sur les nouvelles tâches de l'agriculture et les problèmes juridiques qui y sont liés, il me semble judicieux de donner une brève esquisse de la thématique au niveau de la CE. Les rapports des États membres de la CE doivent être compris globalement avec en arrière-plan la réglementation européenne. Les rapporteurs des États membres de la CE se sont pour la plupart exprimés d'une manière circonstanciée sur ce contexte. La présentation de la thématique au niveau de la CE ne suit pas le schéma des questions, mais elle est structurée différemment. En revanche, la présentation des différents rapports des États utilise la trame suivie par le questionnaire et cela avec la même numérotation. De cette manière, les rapports généraux et les différents rapports des pays peuvent être lus en parallèle et comparés, étant donné que la plupart des rapports des pays ont suivi le même schéma de questions.

B - Actualité de la thématique au niveau de la Communauté européenné

1 - Situation initiale au niveau des compétences
Dans sa version de 1957, le traité de la CEE a défini l'agriculture comme un secteur économique devant être réglementé. La politique agricole commune (PAC) devait encourager la productivité de l'agriculture, pennettre un niveau de vie acceptable de la population rurale, stabiliser les marchés, garantir l'approvisionnement et être responsable de la livraison de produits agricoles aux consommateurs à des prix acceptables (art. 39, alinéa 1 du traité de la CEE). TIdevait être tenu compte des aspects de politique sociale, régionale et structurelle (art. 39, alinéa 2 du traité de la CEE). L'Acte unique européen de 1986 n'a ni complété, ni modifié les dispositions concernant l'agriculture. Par contre, d'autres dispositions, qui se répercutent sur la PAC, ont été introduites dans le traité de la CEE, plus particulièrement celles se rapportant à l'environnement (art. 130 R). Comme objectifs de l'environnement sont cités, entre autres: le maintien et la protection de l'environnement et en améliorer la qualité, ainsi qu'en garantir une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles (art. 130 R g1). En outre, les 38

exigences de l'environnement sont une composante des autres politiques de la Communauté (art. 130 R ~2, 2e phrase). Le Traité de Maastricht de 1992 ne modifie pas les dispositions relatives à l'agriculture. Cependant en élargissant l'application de l'article 2 du Traité de Rome qui détermine les tâches de la Communauté, il a un impact décisif sur l'agriculture. En effet, cet article décide que la Communauté a pour mission notamment « de promouvoir une croissance durable et non inflationniste respectant l'environnement [...], le relèvement du niveau et de la qualité de vie [...] ». L'article 2 n'attribue pas de nouvelles compétences à la Communauté car il revêt un caractère programmatoire. Cependant, le contenu de cet article se répercute sur les dispositions attribuant des compétences à la Communauté comme les articles 39 et suivants du Traite.

2 - Évolution de la multifonctionnalité d'une manière générale
Une (première) orientation ou réorientation de l'encouragement des exploitations individuelles, axée antérieurement sur la production a eu lieu dans le règlement de base n° 797/85 du 12 mars 1985 concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agricultureS. Ce règlement fera l'objet de différentes modifications jusqu'en 1991, date à laquelle il sera codifié9. En 1985, lors de l'adoption du premier volet des mesures socio-structurelles, contenu dans le règlement de base n° 797/85 du Conseil la première des préoccupations de la Communauté européenne était de permettre à l'agriculture de s'adapter aux nouvelles exigences du marché en agissant sur ses structures. L'objectif était d'aider le développement continu de l'agriculture dans la Communauté « tout en assurant la conservation durable des ressources naturelles de l'agriculture» que sont le sol et l'eau principalement (art. 1erdu règlement du Conseil n° 797/85)10. En outre, apparaissaient pour la première fois les mesures forestières dans les exploitations agricoles et « l'article 19 » qui sont facultatifs pour les États membres. Le régime de « l'article 19 » reconnaft la double fonction de l'agriculteur à la fois producteur de biens agricoles et protecteur de l' environnementll . Les différentes mesures envisagées afin de mettre fin aux excédents agricoles12 et à l'accroissement des dépenses en matière agricole n'ont pas eu les effets escomptés. Une réforme en profondeur de la PAC s'impose. Le 21 mai 1992, le Conseil des Ministres des douze est parvenu à un accord après maintes discussions et désaccords. Cette réforme représente un tournant dans cette politique puisque l'objectif est de rapprocher les prix européens de ceux du marché mondial en réduisant les prix de produits clefs afin de mieux maftriser les productions agricoles.

39

La réforme de 1992 a également prévu des mesures d'accompagnement afin de suivre les modifications introduites dans la politique des prix et des marchés. Trois des mesures structurelles constituent ce volet « accompagnement ». Tout d'abord, le régime de « l'article 19 » devenu dans le jargon administratif « le régime agri-environnemental » est repris dans un règlement à part entière, le règlement du Conseil n° 2078/92 du 30 juin 1992 concernant des méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que de l'entretien de l'espace13. Ensuite, les mesures forestières dans les exploitations agricoles relèvent également d'un règlement particulier, le règlement n° 2080/92 du Conseil instaurant un régime d'aides aux mesures forestières en agriculture du 30 juin 199214. Enfin, le régime de préretraite a été repris dans le règlement n° 2079/92 du Conseil du 30 juin 1992 instituant un régime communautaire d'aides à la préretraite en agriculture15. Les règlements d'accompagnement de la réforme de la PAC ont pour objet la mise en place d'aides économiques publiques octroyées en contrepartie de l'engagement des agriculteurs à réaliser le boisement de leurs terres agricoles, à modifier leurs modes de production agricoles de façon à conserver les ressources naturelles et à partir en préretraite. Si l'on pose la question de savoir pourquoi la CE a attendu si longtemps, comparativement, avant d'introduire de nouvelles tâches dans le contexte agricole, la réponse peut être recherchée dans le fait que la Communauté n'avait pas de compétence spécifique en matière environnementale jusqu'à l'adoption de l'Acte Unique. L'obligation (et par la même le droit) de la CE de prendre en considération les aspects de l'environnement dans la PAC est certainement reconnue d'une manière générale16. TIfaut remarquer que les fondements juridiques en question se rapportent non pas aux compétences de l'environnement, mais bien toujours à la compétence agricole du Traité de la CEE17. 3 - Objectif de politique régionale

Dans tous les efforts entrepris par la Communauté pour attribuer de nouvelles tâches à l'agriculture, il faut tenir compte des différences régionales. Le traité de la CEE cite explicitement les différences structurelles et celles relevant de la nature et demande qu'il en soit tenu compte (art. 39, al. 2, lettre a). La prise en considération de particularités régionales exige un engagement différencié des mesures d'encouragement. En vertu du principe de subsidiarité introduit dans le traité de la CEE par le Traité de Maastricht (Art. 3b), on devra en outre partir du principe qu'il faudra laisser aux États membres une marge de manœuvre suffisante dans le domaine des compétences partagées. Dans le 40

cadre de la réforme agricole actuellement (encore) en cours et dans les règlements qui ont été édictés peu auparavant, il apparai£ qu'un juste milieu s'impose entre les deux pôles d'une réglementation adoptée exclusivement par l'État et d'une réglementation d'origine purement communautaire en vue de promouvoir de nouvelles tâches pour l'agriculture. La CE aménage un cadre et ouvre aux États membres des marges de manœuvre pour l'aménagement des réglementations d'exécution nationales. Elle participe aux programmes élaborés par les différents États, qu'ils lui présentent afin qu'elle exerce un contrôle. La Communauté fixe des seuils financiers particuliers pour les programmes nationaux. En d'autres termes, la Communauté décide jusqu'à quel montant elle veut contribuer au financement. Les revendications allant au-delà de cette limite devront être financées par les États membres eux-mêmes. A cet effet, il leur faudra tenir compte du contrôle de l'aide par la Commission et du principe de l'interdiction de l'aide selon le traité de la CEE (art. 92 ss). 4 - Les paiements tifonctionne lie directs comme instrument clef de l'agriculture mul-

Dans le contexte des nouvelles tâches et fonctions de l'agriculture, la CE met en œuvre tout d'abord l'instrument des paiements directs ou des paiements compensatoires. Parmi les textes communautaires, le règlement dit sur l'efficacité ou socio-structurel de codification de 1991 offre la base la plus large pour les programmes d'incitation (a). Il existe cependant d'autres bases que nous devons mentionnner (b). - a - Le règlement sur l'efficacité ou socio-structurel et les dispositions qui l'ont précédé de 1991

Afin de pouvoir classer correctement le règlement sur l'efficacité, il faut faire un pas en arrière de quelques années et faire appel à une base juridique qui, en partie, correspond aux dispositions qui ont précédé ce règlement sur l'efficacité et qui fut l'un des premiers textes dans lequel la CE a reconnu et a encouragé les aspects multifonctionnels de l'agriculture, c'est-à-dire la directive appelée des paysans de montagne18.Il est vrai que cette directive fera avant tout l'objet de discussions au sein de la 2e commission, mais elle mérite aussi ici une brève approche. La directive sur les paysans de montagne prévoit des versements compensatoires pour l'agriculture dans les régions de montagne et dans les zones défavorisées. Le but recherché est avant tout la garantie du maintien de l'agriculture dans les régions de montagne et dans certaines autres régions défavorisées, étant donné que les agriculteurs, par l'exercice de leurs activités, remplissent

41

une fonction détenninante (Considérant n° 4). En ce qui concerne la« fonction détenninante » il s'agit moins de tâches de production traditionnelles que du maintien de la structure socio-économique dans les régions concernées. La notion « de cenaines zones défavorisées» nous y renvoie. Selon la directive sur les paysans de montagne, il s'agit de régions de montagne où l'exploitation agricole est nécessaire pour la protection de l'érosion du sol et pour la protection des paysages de détente (art. 3), c'est-à-dire l'entretien du paysage. En outre, on entend aussi par ces régions celles où une faible densité de population est mise en danger. Par ailleurs, il est fait allusion au maintien de l'agriculture et de sa volonté propre. La définition des espaces concernés est complétée encore par une disposition qui englobe les petites régions nécessitant une protection paniculière en faveur de l'environnement et également la protection de régions détenninantes pour le tourisme et qui, d'une manière générale considèrent la protection côtière comme étant une tâche de l'agriculture digne d'encouragement (art. 3, alinéa 5). Comme déjà mentionné, la directive pour les paysans de montagne a été intégrée dans le règlement (CEE) du Conseil du 12 mars 1985 pour figurer ensuite dans le règlement de codification de 1991 qui a repris les dispositions. Lors de la définition des régions dignes d'être encouragées, il est également fait référence à la liste établie selon la directive des paysans de montagne (art. 3 et art. 17 du règlement sur l'efficacité). Le règlement sur l'efficacité ne touche pas seulement les tâches de l'agriculture dans les régions de montagne et dans les zones défavorisées. Ses objectifs sont plus larges (art. 1). Dans le contexte suivant, le maintien d'une communauté agricole viable comme contribution à l'évolution de la structure sociale dans les régions de montagne (chapitre III), ainsi que la contribution pour le maintien de l'espace naturel et rural, y compris le maintien durable des bases de vie naturelles de l'agriculture (chapitre IV), présentent un intérêt certain. Ces objectifs font ressortir deux choses remarquables. D'une part, la fonction d'intégration sociale de l'agriculture est abordée d'une manière toujours plus concrète. D'autre part, la protection de l'environnement n'est plus considérée et encouragée comme un pur instrument pour le maintien des ressources agricoles, mais, sous un angle plus large, en vue de la protection de l'espace rural et au service de l'entretien du paysage. L'objectif de la protection de l'environnement est concrétisé de différentes manières. Dans le cadre des primes à l'abandon de surfaces, l'intensité de production (art. 2 du règlement sur l'efficacité), ainsi que l'aide à l'extensification (art. 3 du règlement sur l'efficacité) sont mises en place en fonction des exigences de l'environnement. Par là, l'encouragement à des investissements visant à l'amélioration de l'environnement est possible (art. 5 et 6 du règlement sur l'efficacité) et les montants de l'aide aux investissements pour 42

ce geme de projets sont même portés à leur maximum (art. 12 du règlement). Les fusions qui ont pour objectif l'utilisation de techniques de production alternatives ou nouvelles, des formes économiques respectueuses de l'environnement peuvent être soutenues par des aides à l'installation (art. 14 du règlement). Pour les « régions avec des besoins de protection particuliers de l' environnement et des ressources naturelles, ainsi que le maintien de l'espace vital naturel et du paysage », le règlement (CEE) du Conseil n° 2328/91 offre aux États membres la possibilité d'octroyer des aides (l'ancien art. 19 du règlement 797/85 du Conseil devenu l'art. 21 dans le règlement de codification de 1991). Ce qui est appréciable dans ce contexte, c'est la marge de manœuvre des États membres pour la mise en place des exigences donnant droit aux aides. Aussi bien la détermination du geme de forme de production à utiliser, que les critères concernant la diminution de l'intensité de production sont laissés à la libre appréciation des États membres. L'aide en faveur d'une telle prestation peut être déterminée librement en ce qui concerne la durée et le montant. La Communauté a seulement fixé un montant maximum pour le remboursement (art. 24 du règlement sur l'efficacité). Cette ouverture dans l'aménagement de l'aide peut être considérée comme une conséquence directe de la prise en considération des différences régionales demandée dans le traité de la CEE (art. 39, al. 2, lettre a). La disposition, selon laquelle la Communauté règle elle-même que certains domaines de l'octroi de l'aide d'une manière étendue, c'est-à-dire qu'il lui est permis d'apporter des possibilités de complément, s'intègre parfaitement dans le règlement sur l'efficacité (art. 35). Cette liberté est seulement limitée (mais quand même) dans les dispositions du traité de la CEE sur l'interdiction de l'aide et sur le contrôle de l'aide (art. 92 sS). - b - Autres bases légales des paiements directs Une série d'autres textes communautaires prévoit également des paiements directs aux agriculteurs pour indemniser leurs prestations en matière de protection de l'environnement ou du paysage. Les derniers en date sont les règlements n° 2078 et n° 2080 de 1992. Le règlement (CEE) n° 2078/92 du conseil concernant les méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de l'espace naturel dit règlement sur l'environnement ou règlement agri-environnemental dans le jargon administratif de la Communauté. Les prescriptions du règlement sur l'efficacité doivent être appliquées jusqu'à ce que les programmes pluriannuels des États membres prévus dans le règlement agri-environnemental aient été élaborés et approuvés. 43

Dans ces programmes, les aides destinées à une région homogène du point de vue de l'environnement et de l'espace naturel doivent être fixées et énumérées et un catalogue des mesures prévues et des critères de condition d'octroi reprend notamment les mesures de l'art. 19 et celles concernant l'extensification doit être établi. Pour certaines aides, il est possible d'établir un cadre « horizontal» valable pour tout le territoire d'un État membre si la nature de l'aide ou des buts visés le justifient. Le règlement l' agri -environnemental a pour objet d'accompagner les changements prévus dans le contexte des OCM, de contribuer à la réalisation des objectifs des politiques communautaires en matière agricole et d'environnement, de contribuer à offtir aux agriculteurs un revenu approprié (art. leI). Diverses mesures doivent être prises ou encouragées pour atteindre ce but. Par exemple, le recours à des modes de production pauvres en émissions nocives et peu intensifs, l'extensification dans les productions végétales et l'élevage du bétail, un système d'exploitation des terres agricoles ménageant le paysage et les espèces. Les objectifs sociaux ne sont pas oubliés non plus. TIs'agit de mettre à disposition les terres agricoles pour les loisirs et le maintien d'une densité minimale de population. Enfin, la formation des agriculteurs doit être améliorée pour leur pennettre d'exercer les fonctions de protection de l'environnement et d'entretien du paysage. Le règlement agri-environnemental détermine aussi le montant des aides et quelques critères minimums concernant les conditions d'octroi. C'est ainsi qu'un agriculteur ne peut obtenir des contributions que s'il s'engage à participer pendant cinq ans à un programme allant dans le sens de ce qui est décrit plus haut ou à geler des surfaces pendant 20 ans au moins. Des montants maximums sont fixés dans le détail pour les diverses fonnes d'aide. L'anlénagement des mesures dans le détail est l'affaire des États membres de la CE. TIspeuvent compléter les aides, en principe, mais en observant les dispositions générales du Traité de la CE sur les aides entraînant des distorsions de concurrence (art. 92 ss). Le règlement (CEE) n° 2080/92 du Conseil instituant un régime communautaire d'aides aux mesures forestières en agriculture dit règlement sur les mesures forestières détermine également une tâche de l'agriculture nouvellement appréciée. La Communauté a compris que les ressources forestières méritaient d'être protégées et qu'une protection globale de l'environnement ne pouvait pas ignorer la sylviculture en tant que branche de l'agriculture. Les contributions introduites dans le règlement sur l'efficacité en faveur de la sylviculture étaient apparemment trop faibles pour déclencher un renforcement des activités sylvicoles, d'où leur remplacement par des mesures dans le règlement sur les mesures forestières. Le but de ces mesures consiste 44

non seulement à atténuer les effets de la réforme agraire mais aussi à améliorer les ressources forestières, à encourager une exploitation conforme à l'environnement et à contribuer à lutter contre la sécheresse et à améliorer le bilan de l'effet de serre dans la Communauté. Des aides au boisement des terres agricoles peuvent être accordées dans ce but. Elles doivent couvrir les coûts d'entretien du boisement proprement dit, mais aussi les coûts d'entretien pendant les cinq premières années après le boisement et les pertes de revenu dues au boisement (art. 2). En outre, certains projets d'investissements donnent droit à des contributions dans la mesure où ils facilitent l'exploitation forestière. Une grande partie des contributions sont cofinancées par la Communauté jusqu'à un certain plafond.

5 - Autres bases légales visant à rendre l'agriculture lmtltifonctionnelle
Pour réaliser la nouvelle orientation de la PAC (multifonctionnalité), la CE ne mise pas uniquement sur les paiements directs. On peut mentionner spécialement le règlement du Conseil na 2092/91 du 15 juillet 1991. Ce règlement concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et des denrées alimentaires dit règlement sur l'agriculture biologique19. Ce règlement veut garantir la concurrence loyale entre les produits agricoles et les denrées alimentaires désignés par l'adjectif « biologique ». Dans ce but, des prescriptions-cadre ont été établies sur la fabrication, l'étiquetage et le contrôle de ce genre de produits. Elles ont pour but de rendre plus transparent le marché des produits de la culture biologique. Des exigences ont été fixées dans le sens d'un standard minimum. Les produits qui remplissent ces exigences donnent droit au label bio. Le règlement sur l'agriculture biologique fixe les exigences requises dans les moindre détails, avec précision. Aucune liberté d'action n'est accordée aux États dans la mise en vigueur, cela dans l'intérêt de la protection des consommateurs et de la concurrence. Il est cependant loisible aux États membres de fixer des exigences plus sévères ou de prévoir des contrôles supplémentaires ou plus rigoureux. Le règlement sur l'agriculture biologique ne mise pas sur les paiements directs, comme nous l'avons déjà mentionné, mais sur des incitations. Les produits qui répondent aux principes énoncés obtiennent un avantage (en valeur monétaire) sur le marché. Cet avantage est concrétisé par un marquage autorisé des produits en question accordé par une autorité de contrôle des États membres. Cette marque atteste que les règles de production écologique fixées par la Communauté, ou éventuellement plus sévères que celles de la Communauté, ont été observées. 45

Les consommateurs ont ainsi la garantie d'acquérir des produits qui correspondent à certains critères écologiques. Les expériences faites jusqu'ici indiquent qu'une partie des consommateurs est prête à payer un prix plus élevé pour ce genre de produits.

II - THÉMATIQUE DIVERS PAYS

SUR LA BASE DES RAPPORTS DES

Comme nous l'avons précisé en introduction, la présentation de la situation juridique dans les divers États suit les schémas des questionnaires. Cette façon de présenter les choses rend pour ainsi dire superflu de se référer aux rapports des États. Sauf indication contraire, les passages auxquels se réfère le rapport général se trouvent dans les différents rapports sous le même chiffre d'ordre que dans le rapport général. Nous renonçons à reproduire les sous-chiffTes dans les rapports de la France et de la Suisse. Les considérations sur les diverses questions débutent par des réflexions d'ordre général qui situent les problèmes dans l'optique du rapporteur général ou qui contiennent déjà une certaine synthèse. Après ces considérations d'ordre général, ce sont les conditions juridiques dans les divers États qui sont présentées. Nous renonçons à une synthèse générale, englobant de la même manière tous les thèmes, la thématique paraissant trop hétérogène dans son ensemble. Cependant, nous avons essayé de formuler quelques idées communes dans le cadre des remarques finales (III). A

- Attribution

de nouvelles tâches ou fonctions à l'agriculture accomplies jusqu'ici par l'agriculture

1 - Tâches ou fonctions

Jusqu'ici, les tâches et les fonctions de l'agriculture consistaient essentiellement à approvisionner la population en produits agricoles à des prix aussi avantageux que possible. Parallèlement, on a souligné l'importance de la sécurité de l'approvisionnement (degré d'auto-approvisionnement) et la garantie d'un revenu équitable pour les paysans. Le rapport allemand précise toutefois que l'approvisionnement de la population est une tâche guidée par le marché et non pas imposée par le droit normatif. La demande de produits agricoles est le facteur qui détermine les tâches. Le maintien de la fertilité des sols notamment est aussi un intérêt primordial, propre à l'agriculture. L'aspect « esprit d'entreprise» est aussi souligné dans le rapport suisse. En fait, la notion de tâche peut donner l'impression que l'État assigne directement à l'agriculture des tâches précises ou, en d'autres termes, qu'il lui impose l'obligation de fournir certaines prestations. Il ne peut en être ques46

tion dans le droit rural. D'autant plus que la promotion de l'agriculture repose sur le principe de la libre décision. Les tâches ou les fonctions de l'agriculture ne doivent pas être considérées comme des obligations imposées normativement à l'agriculture mais au contraire comme des objectifs-cibles de la politique agricole de l'État. C'est dans ce sens qu'il existe des exemples régulatifs. On peut mentionner l'Allemagne (art. 1 de la loi sur l'agriculture de 1955). Le rapport de la France ne mentionne que la production de biens agricoles comme tâche assignée à l'agriculture jusqu'au projet de loi agricole qui devrait être adopté fin 1998. Donc l'orientation a mis l'accent sur l'exploitation intensive à hauts rendements et, jusqu'à ces dernières années, sur des prix à la vente couvrant une bonne partie des coûts. 2 - Nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture

Ces dernières années, les nouvelles tâches ou fonctions ci-dessous ont retenu particulièrement l'attention: - le maintien et l'entretien du paysage et de l'environnement; - la contribution de l'agriculture à un peuplement régional équilibré; - la contribution de l'agriculture au maintien de l'habitat dans l'espace rural ; - la (meilleure) protection de la faune sauvage. Sont également mentionnés, le maintien de l'approvisionnement local ou régional, l'économie des loisirs (agrotourisme, par exemple offre de chambres d'hôtes et de la table, place de camping) et la production de matières premières renouvelables (surtout dans le rapport de l'Autriche). Ces nouvelles tâches qu'on vient de redécouvrir n'ont pas pris la relève de l'approvisionnement de la population en denrées alimentaires bon marché, mais cette dernière fonction a un peu perdu de sa splendeur. Actuellement, on se bat tous azimuts contre la surproduction et non contre les pénuries. Dans de telles conditions, la garantie de l'approvisionnement ne peut (plus) être la préoccupation majeure. Vient s'ajouter le fait que la situation géopolitique n'exige plus comme auparavant une autarcie aussi globale que possible. La description des nouvelles tâches et fonctions de l'agriculture dans les divers rapports nationaux présente une analogie véritablement déconcertante. Pourtant, on y trouve certaines particularités. Il est par exemple intéressant de relever qu'en Finlande l'économie forestière est liée étroitement à l'agriculture et que, dans ce contexte, les méthodes d'exploitation de la forêt sont réglementées. Le boisement, une mesure visant à alléger le marché, est aussi d'actualité et il est mentionné dans le rapport allemand. Les matières premières renouvelables devraient aussi avoir un certain avenir, selon les rapports 47

d'Allemagne et d'Autriche. Pour l'instant, elles ne sont guère compétitives au niveau des prix, si bien que leur production exige des aides importantes. En France, la mise en place d'un programme agri-environnemental est progressive car la profession agricole demeure très prudente. En effet, les agriculteurs ne veulent pas être considérés comme des jardiniers de l'espace.

En revanche,l'utilisation de jachères sous forme de jachères « Environnement
et faune sauvage» pour réintroduire le gibier est intéressante. Toute tentative de vouloir rassembler les tâches actuelles de l'agriculture sous un dénominateur commun est dès lors vouée à l'échec. TIserait surtout trop simple de ne par-

ler que d'une « écologisation » de l'agriculture. La tendance va certes dans
cette direction, mais pas uniquement. « L'écologisation » ne correspond qu'à une fonction et direction, même si elle est importante. D'ailleurs, elle n'est pas considérée par tous les rapports comme une nouvelle tâche ou une nouvelle fonction mais comme une nouvelle technique. Les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture sont présentées plus ou moins explicitement dans les rapports des divers pays. Une appréciation générale ne les considère pas comme quelque chose d'entièrement nouveau. Dans tous les rapports, l'avis prédomine, en termes plus ou moins explicites, que les tâches ou fonctions accomplies jusqu'ici sont évaluées (et appréciées) différemment et non plus considérées seulement comme des effets (souhaités) qui accompagneraient simplement l'accomplissement de la tâche traditionnelle, c'est-à-dire l'approvisionnement en denrées alimentaires. Le rapport allemand présente en plus la thèse selon laquelle il s'agit essentiellement de charges et obligations à l'adresse de l'agriculture, et, à ce titre, d'engagement social. On pourrait envisager aussi que ces charges déploient des effets identiques à l'expropriation, entraIDantl'obligation d'indemniser l'exproprié. L'appréciation des tâches et des objectifs énumérés donne à l'agriculture une nouvelle fonction multifonctionnelle. On parle surtout du développement de l'espace rural. Le rapport italien insiste tout particulièrement sur le cas de l'exploitation agricole qui n'est plus seulement considérée comme une unité de production mais en premier lieu comme une unité sociale, voire culturelle. Ce rapport a une autre particularité: il aborde une dimension supplémentaire, généralement non thématisée : il s'agit de la collaboration internationale entre les États industrialisés et les pays en voie de développement20. Les nouvelles tâches impliquent une coordination matérielle et formelle plus poussée au niveau des politiques qui les concernent (politique agricole, politique des régions et des structures, entretien du paysage, politique d'aménagement du territoire, politique environnementale, etc.). 48

3 - Raisons pour lesquelles attribuées à l'agriculture

de nouvelles

tâches ou fonctions

sont

Dans l'introduction déjà, j'ai exprimé l'avis que les raisons pour lesquelles l'agriculture s'est vu attribuer de nouvelles tâches ou fonctions sont en grande partie de nature extrinsèques, dictées par la préoccupation de sauvegarder et d'affermir la compétitivité internationale. Il existe également des raisons intrinsèques, notamment celles de freiner la surproduction ou encore de protéger l'environnement, l'espace rural et la culture rurale en général et de conserver l'habitat dans l'espace rural. Cette dernière motivation est particulièrement évidente et significative lorsqu'on prend connaissance des exemples véritablement dramatiques de dépeuplement dans le rapport français et qu'on apprend que la tendance risque de se renforcer dans quelques années suite à l'appauvrissement de la paysannerie, un phénomène nouveau. Les conditions ne sont certainement pas beaucoup plus favorables dans les autres pays. On remarquera que l'agriculture est considérée comme un facteur important de pollution de l'environnement. Le rapport finlandais désigne l'agriculture comme la source la plus importante d'apports de phosphates et de nitrates dans les eaux. Le rapport allemand exprime l'avis que l'agriculture « normalement pratiquée» est privilégiée dans le cadre de la législation sur la protection de l'environnement. Il s'agit aussi d'offrir à l'agriculture de nouvelles possibilités de revenu en dehors de la vente de produits. C'est dans ce contexte qu'on parle de paiements directs, de matières premières renouvelables et d'agriculture de loisirs. Tout cela est en relation avec un changement de mentalité au sein de la population. D'autant plus que les problèmes écologiques sont perçus plus intensément et bénéficient dès lors d'une priorité plus élevée que c'était encore le cas dans les années 70. Singulièrement, la culture biologique a pris ses lettres de noblesse et o'n porte sur elle un jugement positif. Il n'y a pas si longtemps, les paysans qui produisaient biologiquement étaient considérés comme des gens exotiques, voire sectaires, du moins dans mon entourage. Les choses ont bien changé. Les consommateurs ont pris conscience de la protection de l'environnement et ils attachent de plus en plus d'importance à des modes de production aussi naturels que possible et à des denrées alimentaires de bonne qualité. Des raisons juridiques spécifiques pour l'attribution de nouvelles tâches à l'agriculture n'ont pas été mentionnées spécifiquement dans les rapports nationaux. 49

4 - Restrictions

découlant du droit supranational

et international

Ce sont surtout les dispositions du GAIT et le droit communautaire qui restreignent le droit des États à élaborer les principes de la politique agricole et la définition des tâches de l'agriculture. Considérer le droit communautaire comme étant restrictif peut paraître toutefois contestable dans l'optique de pays membres de la CE. Le qualifier ainsi ne doit cependant pas être assimilé à une conception uniquement défensive des choses. On entend plutôt faire ressortir qu'un droit d'un niveau plus élevé limite l'évolution autonome du droit de chaque État. Les rapports nationaux n'ont pas approfondi particulièrement ce thème. On peut en déduire que l'on ne considère pas de telles restrictions comme un problème prioritaire. D'ailleurs, rien n'est encore définitif à l'heure actuelle (juillet 1993) pour ce qui est des dispositions du GAIT. Le compromis envisagé par cette institution n'est pas (encore) définitivement au point. Pour ce qui est du droit communautaire, on peut renvoyer à ce qui est dit dans l'introduction (V. supra. I-B). Ces considérations font ressortir le cadre délimité par le droit communautaire. Une remarque fondamentale s'impose toutefois: le droit communautaire ne semble pas couvrir toutes les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture relevées plus avant. La compétence limitée de la CE en est la cause. Celleci n'est en particulier pas compétente pour réglementer exhaustivement en matière de politique de protection de la nature, d'aménagement et d'occupation du territoire. Dans la mesure où l'on ne peut pas (ou ne peut plus) se fonder tout à fait sur la PAC, ces compétences sont liées aux dispositions de la politique structurelle à observer dans le cadre de la PAC ainsi qu'à la politique de l'environnement. Certes, des compétences réglementaires assez étendues découlent de ces dispositions. Tout aussi étendues qu'elles soient, ces compétences n'englobent cependant pas tous les aspects actuellement en discussion. B

-Procédures visant à définir les nouvelles tâches ou fonctions de

l' agriculture
Il convient de remarquer tout d'abord que (jusqu'à présent du moins) la multifonctionnalisation de l'agriculture au niveau constitutionnel n'a guère soulevé les passions. Ainsi, il n'est pas rare de constater que des normes en vigueur jusqu'ici sont interprétées à la lumière des nouvelles exigences, ces normes étant en quelque sorte revalorisées. Le rapport italien en fournit une preuve évidente puisqu'il interprète nouvellement l'art. 44 de la constitution italienne en fonction des aspects actuellement impor50

tants. La Suisse semble faire exception, car elle est en voie d'adopter une nouvelle disposition constitutionnelle concernant l'agriculture multifonctionnelle. Alors que l'adaptation au niveau constitutionnel reste l'exception, l' insertion formelle ou matérielle des nouvelles tâches ou fonctions dans les dispositions légales (textes législatifs émis par le législatif ou l'exécutif) s'avère la règle. L'amorce de réglementation consiste, en partie du moins, en des restrictions de l'exploitation agricole usuelle (ce qu'indique expressément le rapport autrichien). Toutefois, on trouve fréquemment aussi des accords passés entre des administrations et des agriculteurs ou leurs organisations. Ce qui est dû au fait que les nouvelles tâches ou fonctions sont demandées dans une grande mesure sur une base volontaire. La préférence va à la fixation de prestations fournies contre indemnisation (rapports allemand, finlandais, français et autrichien). Ce qui ne touche pas seulement un seul niveau de droit public. Dans les États fédéralistes, les compétences sont réparties au niveau fédéral et de leurs subdivisions territoriales (Belgique, Allemagne, Autriche, Suisse). Les « BundesHinder » allemands en particulier, le Bade-Wurttemberg par exemple, ont réglementé de façon très poussée les nouvelles fonctions des agriculteurs. Dans d'autres États, certaines régions sont parfois très actives, faisant un usage intensif des compétences réglementatives qui leur sont attribuées. A cet égard, l'Italie est à mettre en évidence, car elle a accordé d'importantes compétences aux régions (rapport italien, II, note explicative 43). La Lombardie est particulièrement active. En France, les départements disposent de notables compétences en vue de régler les détails et de concrétiser les réglementations de l'État central. Concevoir et traduire dans les faits une agriculture multifonctionnelle telle qu'on l'entend aujourd'hui représente une tâche indubitablement très difficile. Comme on l'a déjà fait remarquer, elle soulève notamment de nouveaux problèmes de coordination avec d'autres domaines politiques.

C - Instruments juridiques visant à concrétiser les nouvelles tâches ou fonctions A la lecture des rapports nationaux, on est impressionné par la foule des instruments mis en œuvre pour concrétiser les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture. Dans les pays membres de la CE, ces instruments découlent pour une grande part du droit communautaire. A cet égard, on peut renvoyer aux considérations émises dans l'introduction (chiffre 1.c) Présenter ici une liste complète des instruments mentionnés dans les rapports nationaux mènerait trop 51

loin et serait vraisemblablement aussi peu judicieux. Toutefois, pour en donner une idée, on présentera ci-après les domaines principaux dans lesquels ces instruments sont utilisés. 1 - Paiements compensatoires ou paiements directs complémentaires

Les paiements compensatoires ou paiements directs21 sont maintenant chose courante. Ils servent en premier lieu à compenser les pertes de revenu découlant de l'abaissement des prix des produits agricoles que l'on constate d'une façon générale. Ces abaissements de prix visaient ou visent à maintenir la compétitivité dans les conditions du marché mondial ou du marché communautaire. Les paiements directs indemnisent des prestations que l'on peut considérer également, dans une certaine mesure du moins, comme des prescriptions, des conditions et exigences (conditions-cadre) générales fixées à la production et que l'on pourrait demander sans compensation (sans indemnisation) de ceux qui sont visés. Il serait intéressant de procéder à cet égard à une comparaison avec d'autres secteurs ou activités économiques pour lesquels des paiement compensatoires seraient justifiés ou pourraient être demandés ou sont déjà versés. Cette comparaison ferait apparaître si le versement de paiements directs à l'agriculture est justifié ou s'il constitue un privilège (problématique dans l'optique du droit public). Si l'on recherche les prestations compensées par les paiements directs, on revient pour la plus grande part aux postes déjà mentionnés en matière de nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture (Y. infra, n A.2). Les exemples indiqués dans la vue d'ensemble du droit communautaire (Y. infra, A.3) renseignent aussi. Il s'agit ici de les détailler un peu plus. Bénéficient notamment des paiements directs: - l'agriculture montagnarde et d'autres régions défavorisées, vu leurs conditions de production relativement peu favorables; - le renoncement à produire certains produits agricoles; - le gel de surfaces de production et d'exploitations agricoles; - la reconversion de surfaces agricoles en forêts, notamment par le boisement (CE, Finlande) ; - la mise en jachère de terrains pour favoriser la reproduction du gibier et diminuer les risques de dégâts causés aux récoltes (France) ; - l'observation de certaines formes d'exploitation, telles la limitation de la production agricoleet sylvicole « conforme aux règles» (Bade-Wurttemberg, Rhin-Wesphalie) ; - les prestations en rapport avec la protection des espèces animales et de la nature ; 52

- la production écologique, en particulier l'extensification des cultures, la mise en jachère, l'encouragement de la rotation des cultures (en vue de réduire et de reconvertir la production), le renoncement aux améliorations foncières, la réduction de l'emploi d'engrais, de lisier, de purin et de boues d'épuration (en vue de réduire l'infiltration de nitrates, de phosphates et de métaux lourds dans le sol et les eaux) ; - les prestations pour l'entretien des sites cultivés; - et certaines formes de garde d'animaux de rente. Il existe en outre des paiements directs généraux qui ne sont pas liés à des conditions particulières ou uniquement à des conditions et prescriptions tout à fait générales (Suisse). D'une part, en ce qui concerne la forme juridique régissant l'octroi des paiements directs, on relève le cas « classique» de l'acte administratif. D'autre part, les contrats sont également répandus. Il s'agit en l'occurrence avant tout de contrats de droit public. Les réglementations contractuelles laissent déduire que l'on dispose d'une marge de manœuvre dans la négociation de ces accords et qu'il n'existe pas de droit (absolu) aux paiements directs. En outre, comme forme juridique, il est également fait état de directives n'octroyant pas un droit (rapport autrichien). Un certain nombre de rapports nationaux livrent des indications sur l'ampleur des paiements directs (Finlande, Suisse). Actuellement déjà, les montants sont en tout cas notables et ils devraient augmenter en partie considérablement à l'avenir. 2 - Définition de mandats de prestations

Les mandats de prestations particulières confiés à l'agriculture sont actuellement très répandus. Ils sont liés en partie à des paiements directs. A cet égard, on peut renvoyer aux considérations sur ces paiements présentés ci-dessus. Les rapports nationaux font apparaître de très grandes concordances thématiques. Il existe néanmoins des différences et nuances. Il faut relever la différenciation entre les mandats de prestations négatifs et positifs (rapport autrichien). Les prescriptions relatives à l'exploitation agricole usuelle sont considérées comme mandats de prestations « négatifs ». Ces prescriptions représentent des limitations de droit public à la propriété et doivent être observées sans indemnisation. On indique dans cet ordre d'idées les dispositions sur la garde des animaux, la fumure, la rotation des cultures, la protection des plantes et l'exploitation sylvicole. En revanche, les « mandats de prestations positifs» ne découlent pas de normes juridiques directement applicables, mais résultent de réglementations contractuelles. L'indemnisation

53

particulière (paiements directs, paiements compensatoires) est typique dans ces cas. Certes, seule l'Autriche fait une distinction explicite entre ces mandats de prestations, mais d'autres pays la connaissent aussi en ce qui concerne le fonds. Les prestations particulières des agriculteurs font partout l'objet de paiements directs des pouvoirs publics. Ici et là, ces mandats de prestations sont la contrepartie de taxes obligatoires. Dans ces cas, les agriculteurs sont tenus de laisser en friche une certaine surface. S'ils ne le font pas, une taxe est alors prélevée. Des paiements directs sont versés au cas où la prestation est fournie et ces paiements sont plus élevés si d'autres surfaces encore sont laissées en ftiche (rapport finlandais). Il est largement fait usage de contrats pour fixer le contenu des mandats de prestations. Certes, il s'agit principalement de contrats de droit public (par exemple en Belgique). En Autriche cependant, il semble que le contrat de droit privé s'installe. En Italie, il semble que les deux formes soient envisageables. Parmi les instruments en vue de réaliser les mandats de prestations on trouve aussi des directives (Autriche). En Finlande, les prestations sont même fournies par consensus, vraisemblablement sur simple paiement. Les mandats de prestations peuvent soulever certains problèmes juridiques. On trouve des conflits avec d'autres législations lorsqu'un biotope se forme au cours du mandat de prestations (rapport allemand). En outre, certains problèmes sont aussi relevés en ce qui concerne l'encouragement de la production biologique. Il n'est pas partout facile de définir les exigences à formuler pour cette production et le cercle des ayants droit (rapport suisse). En outre, il est mentionné que les cas sont parfois si nombreux qu'un règlement consensuel, soit sans réglementation contractuelle s'impose (rapport finlandais). Les paiements directs versés sur la base de mandats de prestations atteignent parfois un montant très important. A cet égard, la tendance est à la hausse, comme pour les paiements directs généraux. 3 - Autres instruments juridiques Les rapports nationaux indiquent que l'on utilise partout d'autres instruments juridiques que ceux traités ici (V. supra l et 2). L'Allemagne parle de mesures qui, pour une bonne part, ont déjà été mentionnées (V. 1 et 2 supra), notamment les aides à l'agriculture biologique, à la production de matières premières renouvelables et pour le boisement. A ces mesures d'encouragement s'opposent des prescriptions limitatives à observer 54

sans indemnisation, par exemple pour l'épandage de lisier et la garde d'animaux par hectare. En Finlande, les pouvoirs publics versent des aides pour les investissements environnementaux dans l'agriculture. Le rapport mentionne en outre l'imposition des engrais. Des sociétés à caractère de partenariat écologique (agriculture, protection de la nature, chasse) ont été fondées en Autriche en vue de concrétiser des modèles de maintien et d'entretien des sites cultivés. La Suisse nous apprend qu'à part les mesures d'aménagement du territoire, il existe notamment des mesures en vue de réduire ou de reconvertir la production agricole à d'autres produits, mesures liées en grande partie à des paiements directs. On peut les ranger au nombre des domaines déjà traités (V. 1 et 2, supra).
D

- Financement

des nouvelles tâches

D'importantes différences existent entre les États membres de la CE et les autres pays en ce qui concerne le financement des nouvelles tâches de l'agriculture. La CE elle-même dépense d'importants moyens. Les pays membres n'ont plus que les charges financières découlant des compléments aux mesures de la CE et des mesures que ces pays prennent de façon autonome. En règle générale, les paiements directs sont couverts par le budget financier général. Un financement particulier est toutefois également en discussion. En Finlande, le Fonds de développement de l'industrie rurale (Development Fund of Rural Industries) revêt une importance considérable. Ce fonds dispose d'une importante fortune, utilisée surtout pour financer les mesures de politique structurelle, mais non pour indemniser des mesures d'orientation de la production. L'Autriche mentionne l'idée de créer un fonds de protection des sites ruraux, qui serait accumulé par des taxes sur l'exploitation des gravières et sur l'énergie électrique. En Suisse, on discute du financement des mesures de la Confédération par un supplément sur l'impôt sur le chiftte d'affaires (taxe sur la valeur ajoutée). Dans les pays à structure fédéraliste, on trouve régulièrement une répartition des charges financières entre l'État fédéral et ses subdivisions territoriales. Le financement suit dans une grande mesure le niveau des réglementations. Ce qui signifie que les mesures de l'État fédéral sont financées par les moyens de celui-ci, alors que ses subdivisions tenitoriales financent leurs mesures ellesmêmes. Au total, les dépenses ont atteint une somme considérable. Toutefois, on ne dispose pas de données numériques sûres et comparables.

55

E

- Réduction

du volume de la production

de produits

agricoles

Les mesures visant à cette réduction ne sont pas directement assimilables aux nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture. Elles sont toutefois en rapport avec celles-ci en ce sens qu'elles visent à réduire les surplus de production, comme c'est le cas de l'extensification et de l'écologisation, pour lesquelles des paiements directs sont versés. Dans la CE et se&pays membres, les mesures obligatoires de limitation de la production de certains produits, notamment des produits en surplus, sont plutôt rares. Le contrôle des quantités s'opère plutôt par le biais de la politique des prix et surtout de mesures volontaires, soit notamment le gel de surfaces et d'exploitations agricoles indemnisé par des paiements compensatoires. TI faut relever surtout dans ce contexte la réglementation des quotas laitiers. Des limitations analogues de la production laitière existent également dans d'autres pays non membres de la CE. Mais l'on s'appuie encore dans une grande mesure sur des limitations fixées par les pouvoirs. publics. En Finlande, la production d'œufs est également soumise à des quotas. En outre, la construction d'étables et le défrichement visant à obtenir de nouvelles surfaces de production sont soumis à autorisation. En Autriche, on distingue entre les limitations directes et indirectes de la production, une distinction que l'on pourrait également faire pour d'autres pays. Au titre des mesures directes, relevons, à part la réglementation des quantités indicatives de lait, une limitation de la garde d'animaux en grands troupeaux. Les limitations des agents de la production par exemple par le biais de la législation sur les denrées alimentaires et fourragères, les taxes d'incitation pour les engrais, par exemple, sont à ranger au nombre des mesures indirectes. A part le contingentement laitier et les limitations comparables de la production de betteraves sucrières et de colza, la Suisse connaît aussi un régime d'autorisation pour la construction d'étables.

F - Tensions entre d'autres domaines de réglementation et les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture résultant de leur contenu Fixer de nouvelles tâches ou fonctions à l'agriculture amène la politique agricole à empiéter sur d'autres domainespolitiques concernantla protection de l'environnement, de la nature et l'occupation du territoire, ainsi que sur la politique régionale et sociale. Ce qui peut causer des tensions, des conflits et des contradictions entre ces domaines politiques. Ceci apparaît au niveau opérationnel lors de l'application de ces politiques par les autorités compé56

tentes. La multifonctionnalisation de l'agriculture élargit l'éventail de l' activité de l'administration agricole. Elle concurrence partiellement les activités d'autres autorités. On peut s'imaginer qu'à titre de réaction, les autorités compétentes pour d'autres domaines politiques influencent ou cherchent à influencer la politique agricole, afin de contrecarrer la limitation de leur domaine de compétences. Chose également importante, les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture occasionnent des coûts supplémentaires et chargent le budget de l'État. Ce qui restreint la marge de manœuvre pour le financement d'autres politiques, un fait qui est particulièrement de poids actuellement. Les budgets des États sont partout déficitaires, ce qui contraint à prendre des mesures d'économies et à élaborer des programmes à cet effet. On biffe surtout les postes qui ne suscitent pas de mouvements d'opposition nettement déclarés et spectaculaires. La lutte pour une part du gâteau est à l'ordre du jour. Dans ces conditions, la concrétisation d'une politique agricole plus onéreuse se heurte à des limites relativement étroites. Il ne faut donc pas s'attendre à ce que les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture se concrétisent de façon harmonieuse. Les rapports nationaux font effectivement état de tensions et d'un climat de concurrence. En Belgique, il semble que l'on ne se heurte guère à des problèmes bien importants. Néanmoins, l'observation de la conformité à la zone n'est pas assurée d'emblée pour ce qui est des zones agricoles. TIest intéressant de noter que les agriculteurs ont été formés ces dernières années en vue de tenir davantage compte des exigences de l'environnement. L'Allemagne fait état de conflits résultant entre autres choses des privilèges accordés à l'agriculture par les lois sur la protection de la nature (clause dite agricole). Les limitations de la propriété liées en partie aux nouvelles tâches suscitent des conflits avec le droit du niveau supérieur. En outre, la politique des infrastructure et la politique agricole sont en opposition. Il est particulièrement intéressant de relever que la charge résultant des prescriptions concernant l'exploitation est susceptible de porter atteinte à la compétitivité de l'agriculture nationale par rapport à l'agriculture étrangère. Une compensation des désavantages financiers par le versement d'aides serait en quelque sorte indiqué, mais elle se heurte vite aux dispositions sur ces aides (art. 92 ss, Traité CE). La Finlande rapporte que l'harmonie règne dans une large mesure. Ce qui est surtout le cas des rapports de la politique agricole avec la politique régionale et sociale. En revanche, certains problèmes de coordination sont relevés entre la politique agricole et environnementale. Le ministère de l'agriculture pré57

1ère les mesures volontaires (incitatives), le ministère de l'environnement donne la préférence aux mesures obligatoires (prescriptions et interdictions). La France rapporte aussi qu'il existe des conflits de compétence potentiels dans les domaines voisins. Le rapport de l'Autriche fait état de divers champs conflictuels, en particulier en ce qui concerne: - la protection de la nature (formes d'exploitation traditionnelles contre efforts d'intensification et de spécialisation) ;
-

la politique structurelle régionale (polarisation des sites ruraux en régions

de production intensive et régions de production extensive à problèmes) ; - le tourisme et les besoins de détente (dommages aux cultures du fait de certaines activités de loisirs, telles que la pratique du vélo tout terrain et le parapente) ainsi que - la politique de l'artisanat (risque de prédominance des activités artisanales sur les activités agricoles dans l'exploitation agricole). De nombreux champs conflictuels sont signalés aussi par la Suisse et qui concernent notamment: - l'aménagement du territoire (implantation d'utilisations étrangères à l'agriculture, soit notamment par l'artisanat et le tourisme, en zones agricoles) ; - la protection de la nature (réglementation des aides insuffisamment coordonnée en faveur de la production écologique) ; - la protection de l'environnement (exigences accrues formulées envers l'agriculture et motivées par la politique environnementale) ; - la politique structurelle (nécessité d'assainir les structures s'opposant aux demandes de maintien des petites et moyennes exploitations) ainsi que - la politique sociale (mise en place d'un système amenuisant les effets de l'adaptation de la structure agraire). G

- Problèmes

particuliers

de protection juridique

La politique agricole se base en (grande) partie sur des buts et des programmes et renonce à accorder aux agriculteurs des droits à des prestations concrètes. Ce qui n'est pas sans conséquences en matière de protection juridique. Car, assurer aux agriculteurs un revenu équitable, but vraisemblablement le plus répandu, n'est pas effectivement réalisable juridiquement parlant ou ne peut l'être tout au plus que sommairement. D'autre part, les agriculteurs sont soumis de plus en plus à des normes limitatives (prescriptions et interdictions) lorsqu'ils font usage de leur droit à la propriété privée et à la liberté de commercer. Dans ces domaines, un changement général vers davantage de liberté n'est guère prévisible. En d'autres termes, une déréguIation proprement dite n'est pas pour demain. Au contraire, il n'est pas exclu à l'heure 58

actuelle que les contraintes de l'agriculture se multiplient encore du fait de la multifonctionnalisation. De plus, ces dernières années, l'agriculture européenne est confrontée à une adaptation accélérée qui fait tomber de nombreuses exploitations sous le seuil de rentabilité et menace l'existence économique. Dans ce contexte, on peut se demander si la politique agricole rencontre certaines limites de par le droit constitutionnel. On pense tout d'abord à la protection de la bonne foi. Les rapports nationaux confirment l'importance de ces questions et, en partie du moins, l'impression dont il a été fait état plus haut. Le rapport allemand se plaint d'un dirigisme accru. La Finlande indique que les paiements directs versés pour les jachères sont plus élevés que le montant des fermages, ce qui, en l'occurrence, pourrait soulever des problèmes, en ce sens que de tels paiements iraient aux fermiers. Le rapport suisse mentionne surtout l'insécurité du droit régnant pour les agriculteurs et qui découle de l'accélération du processus d'adaptation et pose la question qui en résulte, c'est-à-dire celle des possibilités de faire appel à la protection constitutionnelle de la bonne foi. Les possibilités qu'offre la protection juridique des agriculteurs sont cependant considérées comme précaires.

III - CONSIDÉRATIONS FINALES
Les considérations émises dans les pages précédentes indiquent que la politique agricole évolue dans le même sens dans la CE, les pays qui en font partie et également dans d'autres pays européens ayant fait un rapport. On lutte partout contre les surplus de production d'une part et pour les possibilités d'écoulement à l'étranger d'autre part. On espère que la politique agricole abandonnera (du moins en partie) la politique (unilatérale) des prix et se tournera plus fréquemment vers des paiements directs formateurs de revenu, pour mieux maîtriser les problèmes que cette lutte soulève. Ce qui diminuerait la pression sur le front de la production. En l'occurrence, les mots-clés sont notamment: - l' extensification et, partant, l' écologisation de la production; - l'attribution de nouvelles tâches ou la revalorisation de tâches actuelles de l'agriculture contre indemnisation (paiements directs, pour ménager l'environnement, pour l'entretien des sites cultivés, le maintien de l'occupation du territoire et, partant, de la culture paysanne) ; - l'encouragement de possibilités de revenu complémentaires pour l'agriculture (petit artisanat, tourisme, etc.) ; - renoncement à une productivité optimale et - l'adaptation des structures. 59

Toutefois, lorsqu'on attribue de nouvelles tâches à l'agriculture, cela ne va pas sans répercussions sur les autres secteurs économiques. Ainsi, le tourisme rural (offre de chambres, de tables d'hôtes, de places de camping, etc.) peut concurrencer ceux qui en font déjà l'offre et qui revêtent également une importance pour le maintien de l'espace rural. Le rapport français fait remarquer cette situation concurrentielle dans ses conclusions. Afin d'éviter qu'il n'en résulte des évictions peu souhaitables, il faut coordonner les divers domaines politiques. Théoriquement, on peut supposer que l'élaboration d'une nouvelle politique agricole représente comparativement un défi pour tous les agriculteurs, peu importe le pays dans lequel ils gèrent leur exploitation. Ceci n'est cependant valable en réalité que dans une mesure limitée. Ce qui est dû au fait que le niveau actuel des revenus dans l'agriculture, la structure actuelle de celle-ci, ainsi que son environnement économique, politique, culturel et social diffèrent beaucoup de pays à pays. A cet égard, on ne peut faire une distinction entre les pays de la CE d'une part et les autres pays d'autre part, car il existe d'importantes différences au sein de la CE également. Mais l'évolution tendancielle confronte l'agriculture à de plus importants défis et de plus importants bouleversements dans les pays ne faisant pas partie de la CE. La PAC a conduit à une uniformité plus grande dans la CE que celle constatée dans les autres pays. Il serait erroné de considérer ce problème comme étant uniquement européen et centralisé dans la CE. Prendre en compte les négociations du Gatt, c'est voir la globalité du problème. Les tensions Nord-Sud ne doivent pas être oubliées. L'évolution de l'agriculture de l'Europe centrale et orientale requiert aussi la plus grande attention. Si l'on élargit ainsi le cercle des problèmes, de nouvelles questions surgissent alors, questions que l'on ne peut même pas esquisser ici. De celles-ci, on en retiendra uniquement une, relevée avec insistance dans le rapport italien: une agriculture renonçant à la plus haute productivité possible pour des raisons économiques internes à la CE (problèmes de mise en valeur des surplus), ne pourrait-elle pas être rendue ultérieurement responsable de goulets d'étranglement dans l'approvisionnement du reste du monde en denrées alimentaires? Sur cette toile de fond, la demande d'une conception et d'une interprétation axiologique du droit rural formulée dans le rapport italien revêt une importance particulière. Effectivement, l'agriculture n'est pas uniquement un phénomène économique, mais beaucoup plus que cela: elle constitue un facteur social et culturel qu'il faut maintenir et conserver en tant que tel. En outre, il convient de ne pas négliger l'importance des agriculteursen tant qu'entrepreneurs. Il faut éviter de développer des conceptions qui en font des bénéficiaires de rentes. Ce qui est profondément contraire à leur nature. Le rapport français insiste là dessus (conclusion). 60

Dans l'introduction, j'ai fait remarquer que les nouvelles tâches et fonctions de l'agriculture retenaient déjà l'attention lors du XIVe Congrès européen de droit agraire tenu à Salzbourg en 1987, plus précisément dans le contexte de la protection de l'environnement. Le congrès de Salzbourg a vu un renouveau des idées hautement impressionnant. La palme en revient à AlfTedPikalo qui a osé mesurer les problèmes et tâches de l'agriculture aux idées du droit naturel22. Quant à Manfred Welan, il postula, dans son exposé général sur le thème du droit rural et sylvicole et le droit de l'environnement, d'abandonner l'approche uniquement anthropomorphique de la nature et de reconnaître la valeur intrinsèque et la dignité propre de toute la création. Ce qui amènerait à reconnaître une personnalité juridique (limitée) à la nature23. En fait, les années qui se sont écoulées depuis le XIVe congrès nous ont fait faire un bon bout de chemin vers une revalorisation de la nature. Le leitmotiv est toutefois moins philosophique que pour Alfred Pikalo et ManfTed Welan et il est plus économique car il vise la lutte contre la production excédentaire. Ceci dit, je ne conteste cependant pas que les demandes extra-économiques ont renforcé la motivation, au point d'englober des demandes de caractère philosophique. Quoi qu'il en soit, le chemin parcouru a néanmoins été propice aux demandes extra-économiques. Ce qui devrait être source de satisfaction pour tous ceux d'entre nous qui, outre la prospérité économique de l'agriculture, ont aussi à cœur de donner à cette activité un sens dépassant l'économique.

IV - PROPOSITIONS POUR LA DISCUSSION
Au nombre des tâches principales du présentateur du rapport général, il en est une consistant à soumettre des propositions pour la discussion et à soumettre également si possible un projet de recommandations24. Je tenterai de remplir cette tâche par les considérations qui suivent. Le thème attribué à la rre Commission du XVIIe Congrès européen de droit agraire est extrêmement vaste. Vouloir l'épuiser pourrait poser des problèmes à la commission, vu le temps qui lui est imparti. TIme semble indiqué par conséquent de procéder à une certaine concentration. Je propose les sujets de discussion suivants: Attribution de nouvelles tâches ou fonctions dures de définition (V. supra, II A et B) à l'agriculture et procé-

1. Existe-t-il, du point de vue juridique, de nouvelles tâches ou fonctions pour l'agriculture ou cette question est-elle posée de façon erronée? 2. Les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture peuvent-elles être assimilées aux nouvelles tâches de la politique agricole? 61

3. A-t-on l'impression qu'il est fait une place adéquate au droit rural et à la politique agricole lorsqu'on discute des nouvelles tâches ou fonctions pour les décennies à venir ou pense-t-on qu'une nouvelle, voire une tendance opposée se dessine? 4. Quelle importance revêtent les motifs économiques et extra-économiques dans l'attribution de nouvelles tâches ou fonctions à l'agriculture? Les motifs économiques prédominent-ils? Existe-t-il d'autres motifs extra-économiques tout aussi importants, voire plus importants (surtout aussi juridiques) ? Des considérations philosophiques ont-elles leur place ? 5. Quelle pourrait être la répartition des tâches entre la CE, les pays membres de celle-ci et les subdivisions territoriales d'États fédéralistes/régions/départements en ce qui concerne la réglementation des nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture? Faut-il davantage de centralisme, de nationalisme ou de régionalisme? 6. L'activité réglementative est-elle suffisamment coordonnée aux divers niveaux? Faut-il centraliser davantage encore la direction de cette activité? 7. Vu les nouvelles tâches ou fonctions, existe-t-il de nouveaux besoins en matière de formation des agriculteurs, besoins qui nécessiteraient une réglementation juridique spécifique? Instruments juridiques en vue de concrétiser les nouvelles tâches ou fonctions eV supra, n.C) 8. Les instrument juridiques pour concrétiser les nouvelles tâches ou fonctions sont-ils généralement conçus judicieusement ou présentent-ils de sérieux défauts? Risque-t-on une instrumentation exagérée? 9. Que pense-t-on en particulier des paiements directs ou paiements compensatoires ? Peut-on justifier à la longue un système de paiements pour le renoncement à produire Uachère, etc.) et peut-il être appliqué effectivement dans le système politique? Ou risque-t-on de s'entendre dire: « Nous avons

payé maintenant pendant assez longtemps » ? Pourrait-on y opposer des
arguments juridiques? 10. Les prestations de l'agriculture, pour lesquelles des paiements directs sont versés, sont-elles judicieusement choisies? Est-ce convaincant, du point de vue juridique, de verser des paiements directs pour la simple observation de dispositions de la protection de la faune sauvage ou des eaux? FaudraitU indemniser également d'autres prestations ? 11. Des parallèles existent-Us avec d'autres secteurs économiques en ce qui concerne les mandats de prestations? L'agriculture est-elle un cas spécial à cet égard? 12. Les modèles de partenariat écologique ont-Us de l'avenir (exemple autrichien) ? 62

Financement des coÛts occasionnés par les nouvelles tâches ou fonctions ev. supra, II D) 13. Que pense-t-on de la répartition du financement entre la CE, ses pays membres et leurs subdivisions territoriales/régions ou d'autres États et leurs subdivisions territoriales au point de vue juridique? 14. Que pense-t-on du mode de financement (budget général de l'État, financement spécial) des coûts des nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture aux différents niveaux? 15. Existe-t-il des possibilités de nature institutionnelle ou d'instrumentation pour assurer le financement dans les périodes de précarité des finances?

Limitation du volume de la production de produits agricoles ev. supra, II.E)
16. Que pense-t-on de la possibilité d'un commerce de droits de production (quotas laitiers) du point de vue juridique? Faudrait-il étendre ou réduire les possibilités de ce commerce ?

Tensions et conflits entre les nouvelles tâches ou fonctions et d'autres domaines de réglementation du fait de leur contenu ev. supra, II.F) 17. Peut-on éviter ou non ces tensions, conflits et contradictions? Existe-til des dispositions juridiques pour les éviter ou les juguler?
Problèmes particuliers de protection juridique ev. supra, II.G)

18. Dans quelle mesure est-il possible de mobiliser la protection de la bonne foi contre une modification trop rapide du droit rural (conjuguée à une pression accrue de l'adaptation) ? Quelles en seraient les conséquences: obligation d'indemniser ou allongement des périodes d'adaptation?

v - RECOMMANDATIONS
La Ire Commission considère ce qui suit : Ces dernières années, tant la CE et ses pays membres que les autres pays européens sont en passe de réorienter la politique agricole et le droit rural. L'attribution de nouvelles tâches ou fonctions à l'agriculture ou la revalorisation (d'une partie) des tâches ou fonctions actuelles sont au centre des préoccupations. Les tâches ou fonctions nouvelles et revalorisées font entrer l'agriculture dans un domaine d'activité multifonctionnel. Il ne s'agit plus uniquement de

63

la production de produits agricoles à des prix avantageux et d'assurer aussi efficacement que possible la base alimentaire de la population. Il s'agit aussi et de plus en plus de ménager l'environnement, d'entretenir et de maintenir les sites ruraux, de protéger l'espace rural et de créer d'autres prestations de services en vue de compléter le revenu des exploitations agricoles. Les circonstances économiques du commerce international des produits agricoles et la nécessité d'assurer la compétitivité de l'agriculture européenne et le débouché de la production ont incité la CE comme les Etats à prévoir des paiements directs en cas de mesures limitatives de production entraînant une baisse du revenue des agriculteurs. Selon la IreCommission, cette réorientation de la politique agricole doit être l'occasion de redéfinir la mission de l'agriculteur et la finalité du droit rural. Dans ces conditions, la Fe Commission présente les considérations et recommandations suivantes: 1. L'agriculture demeure un élément central de l'évolution de l'espace et du monde rural. La tâche de l'agriculteur en tant que producteur et protecteur de cet espace et de la nature doit être reconnu parce qu'elle est conforme à sa mission traditionnelle. 2. Il ne reste pas moins que la valeur propre qui vient d'être reconnue aux fonctions de l'agriculteur ne concerne pas exclusivement sa tâche de producteur, transformateur et vendeur de ses produits agricoles. 3. Le cadre juridique de ces tâches non-agronomiques doit être précisé par les lois et règlements de façon à assurer à l'agriculteur un statut suffisamment défini pour que son régime juridique (par exemple statut social et fiscal) ne soit remis en cause. 4. Les paiements directs ou compensatoires prévus pour compenser les prestations de l'agriculture en vue d'accomplir des tâches ou fonctions partiellement nouvelles fournies dans l'intérêt général doivent être assurés suffisamment sur le plan financier par des procédures institutionnelles ou d'instrumentation adéquate. Le financement des coûts des nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture doit être assuré en principe aussi dans des périodes de précarité des budgets publics. 5. La Commission affirme avec vigueur la nécessité de garantir la sécurité juridique des agriculteurs dans les dispositions légales et réglementaires mettant en œuvre la réorientation rurale et la nouvelle politique agricole. Dans toute la mesure possible, les destinataires de ces dispositions doivent être à même de planifier et d'amortir leurs investissements. En cas de rupture grave des prévisions légitimes des entrepreneurs agricoles, des indemnités doivent être envisagées. 6. Les collectivités devraient offrir des prestations aux agriculteurs intéressés en matière de formation, ceci afin d'appuyer le processus d'adaptation et 64

pour transmettre les connaissances nécessaires pour remplir les nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture. 7. La commission propose au C.E.D.R. de prolonger les travaux du XVIIe congrès européen par des symposia ou des séminaires permettant d'approfondir des questions juridiques particulières qui ont été dégagées des rapports présentés à l'occasion du congrès mais qui devraient rester ouvertes vu l'ampleur du thème traité. Il s'agit notamment des questions suivantes: - nature et régime juridique des contrats instituant des paiements directs ou compensatoires ou de rémunération de services particuliers non-agronomiques ; - reconsidération de la définition de l'activité agricole et, en particulier, du concept d'entreprise agricole en fonction des nouvelles données; - reconsidération du droit de la propriété en fonction des nouvelles tâches ou fonctions de l'agriculture et les nouvelles charges de celle-là; - importance de la sécurité juridique et du principe de la protection de la bonne foi pour le processus d'adaptation du droit agraire ; - détermination des prestations de l'agriculteur qui devraient faire l'objet d'une indemnité de la part de la collectivité.
NOTES
est professeur ordinaire de droit public et administratif à l'École supérieure de StGall pour les sciences économiques, juridiques et sociales (dès le 1er octobre 1993, prof. ordinaire pow'le droit public à l'université de Bâle) et Directeur de l'Institut pour l'économie agricole et le droit agraire de l'École supérieure de 5t-Gall. 2 Celui-ci était fixé au 1er mai 1993. Au moment de la clôture du rapport général, malheureusement seuls les rapports de la Belgique, de l'Allemagne, de la Finlande, de la France, de l'Italie, de l'Autriche et de la Suisse étaient à disposition. 3 « Le droit rural en Europe », édité par PikalolWeirnarlWinkler, Francfort-sur-IeMainlBerne/New York/Paris 1991, p. 28 ss. 4 Voir PETERSMANN,Constitutional Functions and Constitutional Problems of International Economic Law; del's., Trade Policy as a Constitutional Problem; Tumblir, International Economic Order and Democratic Constitutionalism. 5 Rainer E. SCHONE, EG-Agrarreform und GATT-Kompromiss. Rechtliche und okonomische Aspekte, dans: Agrarrecht irn Umbruch (édité par Paul RICHU), Zurich 1993, p. 170. 6 Je remercie Monsieur Christian Bih1KoFER, lic. en droit, collaborateur scientifique auprès de l'Institut pour l'économie agraire et le droit rural à l'Université de 5t-Gall, pour sa précieuse collaboration lors de l'élaboration des commentaires sur le droit rural de la CE. 7 Voir Rudolf GEIGER, EG-Vertrag, Kommentar. Munich 1993. Rz. 15 à l'art. 4. 8 1991. L 218/91 1 ff. Cette ordonnance a remplacé la première ordonnance sur l'efficacité du 1985 (VO 797/85). 9 Voir GarrsMANN, Der Geirneinsame Agrarmarkt, Yol. l, sect. II A 3, à l'art. 39; Rudolf GEIGER, EG-Yertrag, Kommentar, Munich 1993, Rz, 11 à l'art. 38. Rz. 1 ss. à l'art. 39 et Rz. 1 L'auteur

65

1 ss. à l'art. BOr EWBM ; Albert BLECKMANN, uroparecht, 5. éd. Co1ogne/BerlinIBonn/Munich E 1990, Rz. 1599 : Thomas OPPERMANN,Europarecht, München 1991, Rz. 1242 et Rz. 2015. tO Pour la dogmatique juridique importante et la justification de cette procédure, voir la littérature citée au renvoi n° 9. Il Directive sur l'agliculture de montagne et de certaines zones défavorisées (75/268/CEE), 1975, L 1281. AB1,

ABL. 1992, L 215/85. ABL. 1992, L 215/96. 14 ABL. 1991, L 198/I.
13

12

15 Dans ce contexte, les références au document de Granada sont particulièrement instructives puisqu'il s'agit d'une synthèse de travaux scientifiques présentés. par une délégation italienne et espagnole, de novembre 1992 (voir surtout rapport ital. chiffre 1.2.a). 16 Voir GOTTSMANN,Der Geirneinsame Agrarmarkt, Vol. I, sect. II A 3, à l'art. 39 ; Rudolf GEIGER, EG-Vertrag, Kommentar, Munich 1993, Rz, 11 à l'art. 38. Rz. 1 ss. à l'art. 39 et Rz. 1 ss. à l'art. BOr EWBM ; Albert BLECKMANN, uroparecht, 5. éd. Cologne/BerlinIBonnlMunich E 1990, Rz. 1599 : Thomas OPPERMANN,Europarecht, München 1991, Rz. 1242 et Rz. 2015. 17 Pour la dogmatique juridique importante et la justification de cette procédure, voir la littérature citée au renvoi n° 9. 18Directive sur l'agliculture de montagne et de certaines zones défavorisées (751268/CEE), AB1, 1975, JOCE L 1281.
19

ABL. 1991, L 198/I.

20 Dans ce contexte, les références au document de Granada sont particulièrement instructives puisqu'il s'agit d'une synthèse de travaux scientifiques présentés. par une délégation italienne et espagnole, de novembre 1992 (voir surtout rapport ital.). 16 On emploie par exemple les termes d'aides directes et d'aides directes au revenu à titre de synonyme (voir commission des Communautés européennes, L'avenir de l'agriculture, Bruxelles/Luxembourg 1993, p. 21 ss). 22 Alfred PIKALO,Probleme und Aufgaben im Schnittpunkt von Agrarokonomie und Oekologie unter dem Aspekt des Naturrechts und der «Natur der Sache» dans: Agrarrecht in Europa, édité par PikalolWeimarlWinkler, Francfort-sur-1e-MainlBernelNew YorklParis 1991, p. 30 ss. 23 Agrarrecht in Europa, édité par Pikalo/WeimarlWinkler, Frankfurt-sur-le-MainlBerne/New YorklParis, 1991, p. 89 ss. 24 Geschiiftsordnung für die wissenschaftliche Arbeit an den Kongressen des comité européen de droit rural, chiffre 1.4.1.

66

LEGAL PROBLEMS IN CONSEQUENCE OF THE NEW TASKS OF AGRICULTURE
GENERAL REPORT OF THE 1st COMMISSION
General Reporter: Univ.-Prof. Dr. Jur. Paul RICHU1

I A

-

INTRODUCTION

- General

The first commission of the XVII European Agricultural Law Congress will concern itself with legal problems in consequence of the new tasks of agriculture. The title could give rise to the supposition that with the "new tasks" we would enter into completely new territory. This supposition is to be dispelled straight away. The thing is that the multifunctionalityof the present agriculture is to be kept in one's sights. Then it will immediately become apparent that it is not a question in every way of really new tasks,but in part of reassessment of former tasks. Incidentally, instead of tasks one may talk of functions. Seen thus, themes appear in the field of vision, which have already been partially addressed and dealt witll at earlier congresses. Here l would like merely to recall tlle XIV Congress of 1987, which in its 1st Commission dealt with the subject "Law and Agriculture and Forestry and Environmental Law" and was especially relevant with reference to the present questions. Unmistakably, since the XIV Congress the new tasks or functions of agriculture have been accentuated to an extraordinary degree. The reason for this may not be a purely intrinsic one, but at least partly be an extrinsic one, namely the pressure for adaptation of the agricultural policy in the whole of Europe stemming from the negotiations within the framework of the Uruguay Round. The "Mac Sharry plan" is quite in this context. First l must apologise that the questionnaires for the reporter of the 1st Commission had been formulated somewhat too much from the specific viewpoint of a non-EC member state in general and the Swiss agricultural policy in particular. Fortunately the reporter has not kept totally slavishly to 67

these questionnaires, but has found opportunities to bring in significant elements, in this opinion, which had not been addressed in the questionnaire. The speci11c question may incidentally have contributed partly to the fact that the reporter had feld too little incentive to produce his contribution within the deadIine2. If everything does not deceive, then the new tasks of functions of agriculture in the whole of Europe can be reduced to a common denominator, regardless of whether we consider the EC, its member-states or the European states not belonging to the EC. This denominator must later be demonstrated. As I see it, the redesignation of the tasks or functions of agriculture, which can be seen to be moving in the same direction throughout Europe, undoubtedly contribute to the convergence and harmonisation of laws. This must have filled the founder of the Comité européen de droit rural3, Jean Mégret, with joy and satisfaction. On that there can be no doubt, if we recall a short passage form his message on the occasion of the celebration on the 22nd September 1987 of the thirtieth birthday of the founding of the CEDR in Salzburg4: "l1lere is something else, and it is this: another branch of the law has appeared in our sphere. In a very demanding society, the management of rural space has a very important place; it justifies a distinct course to itself alone. This is natural, but then it is necessary to confinn that the maintenance of the rural way of life inside this area must be guaranteed. With this essential condition, the condition of civilisation, it must be understood that an account may be demanded from the agricultural holdings of the condition of the environment which they provide". At this point it appears to me that there are some general statements which are indicated for the putting into concrete form and development of the socalled new tasks of agriculture. As the individual depiction on the basis of the country reports will show, it is a question of new tasks or functions, especially there where it does not directly concern the production of agricultural goods. In the past the main task of agriculture was supplying the population with foodstuffs. Today too, this tasks is still central. But alongside it there are additional functions, settlement of the rural space. Agriculture is thus a central element of development fo the rural space and in addition an actual cultural factor. This factor appears impressively botll in the Italian report, where central statements are linked with the tenn "rural space" (Part II, with note 62), and also in the French report, where (with regard to Prof. Hudault) "espace fancier naturel"5 is mentioned. Accordingly, agriculture is no longer merely a branch of the economy. This extension into multifunctionality naturally does not go without stresses between the individual functions. One cannot from the start count on a functional harmony. Indeed this process of expansion and change has been star68

ted more than a decade ago. But it is in recent years that a new dimension and especially also an increase in pace has been detected. The increase in pace of the expansion and change process which can be observed both at the level of the EC and also of the individual states, is in no way automatic. I have already referred to the fact that in part extrinsic reasallS must have been responsible for this. In particular the EC agricultural reform of 1992 is very closely connected with the treatment of the Uruguay Round agricultural dossier. Here there are three elements of this agricultural dossier which are in the foreground, namely improvement of market access, the dismantling of the internal measures of support for agriculture and the dismantling of export subsidies. The internal support measures are subdivided into trade-distorting ("amber policies") and measures with only a slight influence on the inter-state trade ("green policies" or policies of the "green box"). Measures of the "green box" must not be reduced. Amongst these are in particular, three direct payments of the "green box" which are closely related to the new tasks of agriculture, have recently seen considerable progress in law-making. A plausible reason for this by no means selfevident breakthrough both at the EC level and also at the national level at fIrst does not seem possible to me by recourse to the so-called "Public choice theory". This explains why it is often simpler to set up free trade structures at the international level than at the national or even at the EC level. The argument runs as follows6. In the national framework producers' interests are better organised than at the internationallevel. Governments tend therefore to react to pressure and erect import barriers in favour of the industries competing with imports. This indeed goes against the consumers' interests. These are able to win through in the political process less well than the interests of the indigenous producers. At the international level, on the other hand, one can succeed, by a mutual opening of frontiers of several countries, in gaining the political support of the exporting industry in each country. Under such conditions it is possible, for the consumers together with the exporting industry to win through. What now concerns particularly the EC agrarian reform and the agrarian dossier of the Uruguay Round, the thesis can be derived from the publicchoice-theory, that agricultural interests can be represented with less vigour than in internal disputes within the EC. In the Uruguay-Round, apart from agriculture dossier subjects such a lowering of customs duties, the services sector and intellectual property rights are of higher ranking importance. An overall package will be striven for, in which the agricultural dossier will be only one part, although an important one. Thus it is hoped to get the overall package through in the political process in each country and partner to the treaty. The influence of the adversely affected farmers should in this way be

69

outstripped by the political support of the winning sectors and the consumers7. Simplifying, it can be said under these circumstances, that agricultrural producers who compete with imports could emerge as the losers and the exporting sectors as the winners from the Uruguay Round. Before I present, on the basis of the individual country reports, a summary of the new tasks of agriculture and the legal problems associated with it at the level of the individual states, it appears to me to be desirable to give a brief outline at the EC level. Actually the reports of the member states of the EC are to be understood fully only with the background of the European arrangement. The reporters from the EC member -states have referred more or less exhaustively to this context. The depiction of the topic at the EC level does not follow the scheme of questions, but is structured in another way. On the other hand for the subsequent depiction based upon the country reports, the framework used in the questionnaire was employed, and indeed with the same numbering. In this way the general report and the individual country reports can be read largely in parallel and compared since most of the country reports have still largely followed the same scheme of questions. B - The relevance Community8 of the topic at the level of the European

1 - Legal starting position as regards competence The EEC Treaty (EECT) in the version of 1957 included agriculture as the economic sector which required regulation. The Common Agricultural Policy (CAP) should have promoted the productivity of agriculture, rendered possible an appropriate lifestyle for the agricultural population, stabilised the markets, ensured the supply and looked after delivery to the consumer at fair prices (Art. 39 Sect. 1 EECT). In doing so, social, regional and structural political aspects should be taken into account (Art. 39 Sect. 2 EECT). The single European Act of 1986 (SEA) did not amend and amplify the provisions on agriculture. However other provisions, which emanated fiom the CAP, found entry into the EECT, namely those on the environment (Art. 130R). The following were cited as environmental goals: to preserve and protect the environment and to improve its quality and to ensure rational utilisation of the natural resources (Art. 130R Sect. 1). Moreover the requirements of environmental protection are part of the other policies of the Community (Art. 130R Sect. 2 clause 2). Also the Treaty of Maastricht fiom the year 1992leaves the provisions on agriculture untouched. But it extends Article 2 of EECT on the role of the Community, and indeed in manner which is also relevant for agriculture. In

70

particular it specifies that the tasks of the Community include amongst other things the promotion of an environmentally compatible growth and the raising of the quality of life. Article 2 is not directly establishing competence, but has a programmatic character. However it extends to the competence provisions in general and thus also to article 39 EEC'f'I. In connection with these two amplifications to the EECT, in the meanwhile in the EC a multifunctionalisation of the agricultural policy has got under way. The expansion of tasks or functions of agriculture which go along with this is to be gone into somewhat more closely in the following. 2 - Development of multifunctionality in general

A (first) reorientation of the former, promotion of single businesses first orientated to production has taken place with the promulgation of the Regulation (EEC n° 2328/91, the so called efficiency Regulation)12. It cites amongst its objectives the marking of a contribution to environmental protection and to permanent preservation of tlle natural basis of living for agriculture. In the course of the endeavours for reform, which have been pushed forward by EC Commissioner Ray MacSharry, the Community has made some further steps in the direction of the inclusion of the new tasks especially in the field of environmental protection. Thus subsidies for farmers have been mentioned, which additionally fulfil tasks ushering in multifunctionality. If one poses the question, why did the EC wait comparatively so long with the inclusion of new tasks in the agricultural context, then the answer lies in any case not least in the competence situation already discussed, which has been enlarged only with the SEA into environmental policy. The duty (and at the same time the right) of the EC to take account of the environmental aspects in the CAP has since then been generally recognisedll. Though it is noteworthy that the relevant legal bases are founded not on environmental competence but as always on the agricultural competence of the EEC Treatyl2. 3 - Regional political goals In all of the endeavours of the Community to assign new tasks to agriculture, the regional differences are to be considered. The EEC Treaty expressly mentions the structural differences determined by nature and requires that they are taken into account (Art. 39 Sect. 2a). The consideration of regional characteristics calls for a differentiated use of supportive measures. With regard to the subsidiarity principle introduced into the EEC Treaty by the Maastricht Treaty (Art. 3b), incidentally one will have to assume that a certain leeway for regulation is to be left to the member states. In the agricultural reforms which are (still) at present under way and in the decrees which have recently 71

been enacted, it seems that a middle way between the two poles of a requirement for new tasks areas in agriculture regulated by purely member states' law and those regulated purely by community la\V will gain acceptance. The EC designed a framework and opened up to the member states extensive room to manœuvre for designing regulations which put them into concrete terms. It participates in the programmes of the individual states, which develop these independently and submit them to the community for checking. Requirement limits are set in the main in the sense of ceilings for co-financing. In other words, the community determines up to what figure it will co-finance subsidies. Requirements which go beyond this must then be financed by the member states themselves. Though in doing so, the general controls on subsides and prohibition on subsidies by the EEC Treaty (art. 92 ff.) must be taken into account. 4 - Direct payments as a key instrument multifunctional agricultural within the framework of

In the context of the new tasks and functions of agriculture the EC at first employs the instrument of direct payments or compensation. Amongst the relevant Regulations the efficiency Regulation stands out (a). It offers the broadest basis for support programmes. But there are also other bases which will not be mentioned here (b). - a - The efficiency Regulation and its predecessor At the same time, in order to be able to classify efficiency correctly one must go back a couple of years and appeal to a legal basis, which in certain parts is a precursor of the efficiency Regulation, and is at the same time one of the first textes in which the EC recognised and promoted the multifunctional aspects of agriculture, namely the so-called hill farmers' guideline13. This guideline will come up for discussion especially in the II Commission, but it deserves a brief insertion here too. The hill farmers' guideline provides for compensation payments for agriculture in the mountains and disadvantaged areas. Thus it has as its objective in particular ensuring the maintenance of agriculture in mountain areas and in certain other disadvantaged areas, as the farmers fulfil a decisive function by exercising their occupations there (Sect. 4 of the reasoning). As regards this "decisive function" it should concern not so much traditional production tasks but rather maintenance of the socio-economic structure in the areas in question. Reference is made also to the element of "certain disadvantaged areas". According the hill farmers' &'Uidelinet is a question of mountain areas, i in which agricultural management is necessary to prevent soil erosion and to 72

preserve recreational countryside (Art. 3). Thus landscape conservation is mentioned. In addition, areas are designated in which a minimum population density is endangered. Lastly reference is made to the maintenance of agriculture by its own will. The definition of the areas in question is amplified by a provision which includes small areas with a special need for environmental protection and which also raises the preservation of touristically important areas and quite generally coastal protection as agricultural tasks which merit support (Art. 3 Sect. 5). As already mentioned, the hill farmers' guideline has been replaced by the efficiency Regulation, which in its latest version Regulation n° 2328/91 has taken over the provisions on the support of agriculture in the areas under discussion. In the definition of the areas meriting support, however, reference was made (Art. 17 efficiency Regulation) to the list set up in accordance with the hill farmers'guideline (Art. 3). The efficiency Regulation relates not only to the tasks of agriculture in the mountainous and disadvantages areas. It spreads its goals wider (Art. 1). In the present connection one ofits first interested is in the preservation of a viable agricultural community as a contribution to development of the social structure in the rural areas (section III) as well as the contribution to the preservation of the environment of the rural space including the permanent preservation of the natural basis of agriculturallife (section IV). 1\vo of these goals are noteworthy. On the one hand the social integration function of agriculture is mentionned in ever more concrete terms. On the other hand environmental protection has become not merely purely an instrument for the preservation of agricultural resources, but with a further viewpoint on the protection of the rural space and is employed and supported in the service of landscape management. The environmental protection goal has been put into concrete tenns in several respects. Production intensity has been brought down to an environmentally compatible degree within the framework of the set-aside premiums (Art. 2 efficiency regulation) and the extensivisation subsidies (Art. 3 efficiency regulation). Then support of environment improving investment is facilitated (Art. 5 and 6 efficiency regulation), and the permissible maximum amounts of investment subsides for this type of project has been increased (Art. 12 efficiency regulation). Mergers which have as their objective the employment of alternative production techniques or new, environmentally compatible forms, can be supported with start-up subsidies (Art. 14 efficiency regulation). For "areas with special needs for protection of the environment and natural resources and the preservation of the natural habitat and the landscape" the efficency directive offers the member states the possibility for granting subsidies (Art. 21 ff.). What is notable in this connection is the scope which the 73