L'Italie et l'Europe, vues de Rome

De
Publié par

Publié le : lundi 1 janvier 1996
Lecture(s) : 260
Tags :
EAN13 : 9782296311626
Nombre de pages : 352
Voir plus Voir moins
Cette publication est uniquement disponible à l'achat

L'ITALIE ET L'EUROPE, VUES DE ROME

GÉOGRAPHIES
sous la direction de

EN L1.~EjtTt
Georges Benko

GÉOGRAPHIES EN LIBERTÉ est une collection internationale publiant des recherches et des réflexions dans le domaine de la géographie humaine, conçue dans un sens très large, intégrant l'ensemble des sciences sociales et humaines. Bâtie sur l'héritage des théories classiques de l'espace, la collection présentera aussi la restructuration de cette tradition par une nouvelle génération de théoriciens. Les auteurs des volumes sont des universitaires et des chercheurs, engagés dans des réflexions approfondies sur l'évolution théorique de la discipline ou sur les méthodes susceptibles d'orienter les recherches et les pratiques. Les études empiriques, très documentées, illustrent la pertinence d'un cadre théorique original, ou démontrent la possibilité d'une mise en oeuvre politique. Les débats et les articulations entre les différentes branches des sciences sociales doivent être favorisés. Les ouvrages de cette collection témoignent de la diversité méthodologique et philosophique des sciences sociales. Leur cohérence est basée sur l'originalité et la qualité que la géographie humaine théorique peut offrir aujourd'hui en mettant en relation l'espace et la société. Déjà parus: La dynamique spatiale de l'économie contemporaine G.B. BENKO ed., 1990 (épuisé) Le Luxembourg dans tous ses états C. GENGLER, 1991 (épuisé) La ville inquiète: habitat et sentiment d'insécurité Y. BERNARD et M. SEGAUD eds., 1992 Le propre de la ville: pratiques et symboles M. SEGAUD ed., 1992 La géographie au temps de la chute des murs P. CLAVAL, 1993 Allemagne: état d'alerte? L. CARROUÉ, B. ODENT, 1994 De l'atelier au territoire. Le travail en quête d'espaces T. EVETTE et F. LAUTIER eds., 1994 La géographie d'avant la géographie. Le climat chez Aristote et Hippocrate J.-F. STASZAK, 1995 Dynamique de l'espace Français et aménagement du territoire M. ROCHEFORT, 1995 La morphogenèse de Paris, des origines à la Révolution G. DESMARAIS, 1995 Réseaux d'information et réseau urbain au Brésil L. C. DIAS, 1995 La nouvelle géographie de l'industrie aéronautique européenne P. BECKOUCHE, 1996 Sociologues en ville S. OSTROWETSKY, ed., 1996 L'Italie et l'Europe, vues de Rome: le chassé-croisé des politiques régionales D. RIVIÈRE, 1996

L'ITALIE ET L'EUROPE, VUES DE ROME: Le chassé-croisé des politiques régionales

Dominique
Université

RIVIÈRE

de Paris XII

- Val

de Marne

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Inc. 55 Saint-Jacques Montréal, Québec, H2Y lK9 Canada

@ Couverture: Joan Miro, "Sans titre", 1938 Musée National d'Art Moderne, Centre Georges Pompidou, Paris

@ L'Harmattan, 1996 Paris, France. Tous droits réservés pour tous pays. Toute reproduction, même partielle, par quelque procédé que ce soit, est interdite. Dépôt légal Juin 1996 ISBN: 2-7384-3818-0

ISSN: 1158-410X

Sommaire

Avant-Propos Introduction
Chapitre 1: L'héritage des années 1950 : le Mezzogiorno Rome aux marges de l'Europe I. Du Mezzogiorno historique à la notion d'aire déprimée II. Aux portes du Sud, une capitale en crise de croissance et

7 9
29 30 50 71 73 91 .107 123 .124 .146 171 174 ..193 221 ..223 ... ..242 ..255 ..257 .272 309 ...315 .319 .333 .335

Chapitre 2: L'Europe des cartes I. La politique d'industrialisation du Mezzogiorno: des aides "à la carte" II. La limite du Mezzogiorno, une barrière rigide Ill. L'Europe à l'arrière-plan... ... ... Chapitre 3: La région romaine à la croisée des "Trois Italie" I. L'industrialisation pontine dans l'organisation du territoire de la région romaine Il. Un Sud ou des Suds? Développement "marginal", "adriatique" et "métropolitain" ... ... ... Chapitre 4: L'Europe du "Grand Marché" I. L'Europe libérale: les aides aux entreprises sous surveillance II. L'Europe normative: la construction d'un territoire européen Chapitre 5: La difficile naissance I. Une géographie en miette: le puzzle Il. Les Régions partenaires de l'Europe: Régions italiennes d'une Europe des régions des zonages européens les médiocres débuts des ...

Chapitre 6: L'Europe incertaine I. La fin de l'intervention extraordinaire dans le Mezzogiorno II. Les régions "euro-assistées" en concurrence Ill. Les orientations et les incertitudes de la nouvelle politique de développement régionaL Conclusion: Le chassé-croisé des politiques régionales ... ...

Chronologie... ... Annexes Lexique Liste des tableaux et figures

Références
Index

;

.339
.347

A vaut-propos

Cette recherche a été réalisée entre 1991 et 1996, avec le soutien du Cerim (Centre d'études et de recherche sur l'Italie Méridionale). Elle s'inscrit dans le cadre d'un programme de l'Ecole française de Rome: "Mezzogiorno et Europe", qui vise à préciser les conséquences pour le Mezzogiorno italien de la construction européenne. Elle a aussi bénéficié du Fonds d'initiative de recherche de l'Université de Paris-XII Val de Marne, dans le cadre d'un programme sur "Image et réalité de la ville: Rome, Naples, Rio". Cette étude des interactions entre les dynamiques de l'espace italien et les politiques européennes et italiennes d'aménagement du territoire s'est effectuée à partir d'un point d'observation privilégié: la région romaine, située à la croisée de l'Europe des régions "assistées" et de l'Europe "riche". Elle a eu pour origine les conclusions d'un travail antérieur (Rivière, 1990), qui examinait les mutations de l'aménagement du territoire dans l'aire romaine de 1950 à 1987. Une partie des résultats de ce travail, remis à jour et complétés par de nouvelles recherches, est intégrée à cette étude (chapitre l, chapitre 2-ll, et chapitre 3-1). Je remercie Martine Marandola (Université de Paris-XII) qui a réalisé la cartographie. Mes remerciements vont aussi à tous ceux qui, en Italie, ont rendu cette étude possible par leur disponibilité, et à ceux qui ont relu ces lignes, avec une pensée en particulier pour M.-J. Lavoué, de La Fresnais, à qui je dédie cet ouvrage.

INTRODUCTION

Il Y a quelque temps, en janvier 1993, la décision de la firme Hoover de "délocaliser" l'une de ses usines de la Bourgogne vers l'Ecosse a soulevé une grande émotion en France. Parmi les points qui ont prêté à polémiques figurait l'octroi d'aides financières à Hoover par le gouvernement britannique, les autorités écossaises, et l'Union Européenne, en vertu du rôle positif que pouvait avoir un tel investissement sur le développement régional... écossais. Deux ans auparavant, l'Europe et le gouvernement portugais avaient consenti une aide financière importante à Ford pour son implantation dans la zone industrielle de Setubal, située au sud de Lisbonne, en vertu de la même logique de développement régional. Dans le même temps, la Commission Européenne contestait formellement l'octroi d'aides aux entreprises dans trois régions italiennes, les Abruzzes, les Marches et le Latium, et dans une vingtaine de départements français. Que recouvrent ces diverses décisions européennes d'apparence contradictoire? Comment s'articulent les logiques européennes et nationales d'aménagement du territoire? Quel rôle jouent les aides aux entreprises dans ces politiques publiques et dans les modalités actuelles de la construction européenne? Ces questions font l'objet de cette étude, qui s'appuiera sur l'exemple italien.
L'aménagement les politiques du territoire européennes entre les États et

Les aides aux entreprises insérées dans des politiques à finalité de développement régional permettent de comprendre un aspect important du processus de construction européenne, car elles sont à la croisée de deux principes européens: celui de la libre-concurrence et celui du développement régional. L'engagement européen en faveur de la réduction des disparités régionales de développement est inscrit dans le Traité de Rome. Il a été réitéré dans l'Acte unique de 1986,et dans le traité de Maastrichtl. C'est
I L'article 2 du Traité de Rome, repris dans l'article 130 A de l'Acte unique, assigne à la Communauté l'objectif de concourir au renforcement de sa cohésion économique et sociale, en visant en particulier à réduire les disparités entre les régions et le retard des régions les moins favorisées. L'Article 130 B précise que l'ensemble des politiques communautaires doit tenir compte de cet objectif, ainsi que les politiques économiques menées par les Etats-membres. Le traité de Maastricht ajoute une référence incluant "les régions rurales" parmi ces régions "les moins favorisées".

10

D. Rivière: L'Italie et l'Europe, vues de Rome

.

à ce titre que les fonds européens ont pu financer des implantations industrielles comme celles de Hoover à Cambuslang, de Ford à Setubal, ou encore de Allied Signal à Longwy, etc. Cependant, les aides versées aux entreprises dans le cadre de politiques d'aménagemeI!t du territoire sont restées longtemps pour l'essentiel l'apanage des Etats. Ces politiques d'aides sont apparues dans les années 1950et !960, alors que l'industrie créait de nombreux emplois. La plupart des Etats européens proposent encore aujourd'hui des subventions aux entreprises, essentiellement de l'industrie et parfois des services, pour les inciter à investir dans certaines zones. Ce sont en France, les Primes d'aménagement du territoire (PAT*2),qui profitent surtout à la France du Sud-Ouest et aux bassins de reconversion industrielle du Nord; au Royaume-Uni les aides aux Development Areas, privilégiant l'Ouest et les bassins industriels; et en Italie les aides au Mezzogiorno - figure 1. Depuis plusieurs décennies, le territoire européen est ainsi balisé par des cartes inter-régionales, des "zonages" d'aides plus ou moins évolutifs selon les pays. Le tracé des zones aidées est périodiquement renouvelé en Allemagne; en France, la carte des PAT connaît de fréquentes modifications sans que ses assises fondamentales soient remises en question. Quant à la limite du Mezzogiorno, elle est restée fixe des années 1950jusqu'à la fin des années 1980, englobant dans l'aire aidée le sud des Marches et du Latium et la totalité des régions Abruzzes, Molise, Campanie, Pouilles, Calabre, Basilicate, Sicile, Sardaigne. Ces zonages recouvrent des mesures et des intensités d'aides très hétéroclites. Jusqu'en 1993,l'aide accordée à une entreprise choisissant le Mezzogiorno italien pouvait atteindre selon les cas des plafonds de 59%à 75% du montant de l'investissement en Equivalent Subvention Nette (ESN*3), alors qu'en France, ce plafond est fixé entre 17et 25% de l'investissement ESN selon les zones, taux que l'on retrouve dans la plupart des pays d'Europe du Nord. En outre, l'Italie et l'Allemagne font passer une bonne part de leurs subventions aux activités productives par ce canal, alors qu'en France les PAT représentent moins de 10%du montant global des mesures en faveur de l'industrie. Le point commun de ces différents mécanismes d'aides est toutefois qu'ils connaissent depuis longtemps une situation de crise. Dans les années 1980,ils ont été souvent considérées dans les milieux de l'aménagement du territoire comme un héritage plus ou moins obsolète des "Trente Glorieuses". Les théories libérales ne sont guère favorables au principe même des aides aux entreprises. Les budgets qui

2 Cette dénomination a été adoptée en 1982. * : J'astérisque 3 ESN : voir infra. chapitre 2.

renvoie à J'index des sigles, p 333

Introduction

Il

z II) w .. ~c

0; > c
'0

=-

. E . . -.. ~.. '. . > . . '0

.
E

II) w .. ë

.. .. .. "'-8 i!

c ,~

..

..
..

.:

. "
.. ..
'iij

0::

0 = .. ...
.!

c

.! ..

. - .. "- "
e= SÏ ..

:> .:
.!

eT

';: '!

<T

"
..

'~

fon
Q) on
....

~~'. ë. "
C 0 N

.

C 0 c

on

0 .. " c .. Oi '0 'is, Oi c 0 U .. N

.. 'O. . gl - .:.:~, 10 I ~::::I
"

.c . ..
. '0

i- D III

"

. 'iij
..

'Ot Q.

'iij

.
..

.., 'iij

. '"
f0
0 .. c c 0 .. N

'0 a.
..!! '0 Ü

ë

c 0

. '0 . .. .
Q.

.. D ë Q. ';: 0 c
.. c 0

..

. . ." " . ..
:; D
Q.

":'

":I
",.,.:.:

.. " .;g .... ... -8 =i~:> " c:: .. . a. """" c f! c 0 .. '" N " e .. ~:~ fI "... ';: c a..

.!::'E of ,,-0 'E c 8 o

... ~.

~.

c iii

0

:;; ! " :> ~e " ..
c

i

1
t!
..
ui

~.. ~~;fa ~:!i
oj

,i

= = ...'iI

c .. .! c

e::::aiS::

i~

..
; £

£. ':~;::

ii: .... \:':\'

(\

"

,j.....

~'Si ~fc "..,5 ~:6

Sal

Figure n° 1 : Schéma des zonages d'aides aux entreprises opérant en Europe au début des années 1990 : les politiques des Etats

12

D. Rivière: L'Italie et l'Europe, vues de Rome

leur sont consacrés tendent un peu partout à diminuer, tandis que de nouveaux instruments prennent le pas sur ces vieux zonages: l'heure est, en France et plus timidement en Italie, aux "technopoles" ou encore aux investissements concernant les transports (TGV, autoroutes). Leur crise est aussi institutionnelle: la décentralisation, en France, en Italie et ailleurs, met en valeur de nouvelles échelles d'aménagement du territoire. Les politiques de "développement local" sont basées sur des bassins d'emploi de taille réduite et sur la recherche de logiques de proximité: sous-traitance, "essaimage", programmes de formation de la main d'œuvre, etc. Pourtant, même au Royaume-Uni, champion alors du libéralisme, les aides intégrées à une politique de rééquilibrage inter-régionale n'ont pas disparu, comme en témoigne l"'affaire Hoover" . Qui plus est, la logique des zonages d'aménagement du territoire connaît dans ces mêmes années 1980un certain renouveau, du fait de la construction européenne. Dans la nouvelle politique régionale européenne, on retrouve en effet le principe de la définition de larges zones aidées, d'envergure internationale cette fois. Depuis 1975, l'Eur9pe est un partenaire des politiques d'aménagement du territoire des Etats, à travers le Fonds européen de développement régional (Feder*). La réforme des fonds structurels4 communautaires de 1988en a fait un acteur à part entière de l'aménagement du territoire, en lui assignant trois objectifs prioritaires, définis directement à l'échelle de l'Europe. Le développement des régions "en retard de développement" (régions dites de l'Objectif 1) concentre désormais plus des deux-tiers des fonds structurels communautaires, le reste se partageant essentiellement entre les régions en "déclin industriel" (dites de l'Objectif2) et les zones "rurales" (dites de l'Objectif 5b). Bien sûr, le budget affecté à ce nouveau zonage communautaire reste modeste: l'ensemble des dépen~es de l'Union Européenne équivaut à 2,4%de ce dont disposent les Etats, et 30%seulement de ces dépenses bénéficient aux objectifs européen - le reste allant essentiellement à la Politique agricole commune. Cela n'est cependant pas si négligeable, étant dOl1né que la Communauté agit dans le cadre d'un partenariat avec les Etats et les collectivités locales et régionales: ses propres dépenses impulsent ou soutiennent des dépenses nationales. L'action des fonds européens s'exerce surtout dans le domaine des infrastructures: elle finance des programmes routiers, ferroviaires, des grands chantiers urbains en Grèce, en Espagne, en Italie méridionale, etc. Cependant, dans le premier programme en faveur de l'Objectif 1, 30% des financements européens sont allés au soutien à l'activité productive, y compris à travers le financement d'aides directes aux entreprises.
4 Il s'agit du Feder*, du Fonds social européen agricole-Section orientation (Feoga*). (FSE*), du Fonds européen d'orientation et de garantie

Introduction

13

Tableau 1 : Le budget de la Communauté: évolution de 1961 à 1994
année en % des dépenses Etats * en % du PIB européen** dont fonds structurels dont FEDER
pour 1994 : projet de budget

1961 1975 1981 0,1 1,2 1,7 0,04 0,54 0,81 Il,1 6,2 19,2 2,5 13,0

1986 2,1 1,01 15,8 6,9

1988 2,2 1,05 15,1 7,0

1990 2,0 0,96 21,0 10,0

1991 2,2 1,07 25,3 Il,4
,

1992 2.2 1,12 30,4 14,1

1993 2,4 1,22 30,5 13,1

1994 2,4 1,24 29,9 10,9

dépenses de la Communauté, exprimées en % des dépenses publiques des Etats-membres * dépenses de la Communauté, exprimées en % du PIB européen. Source: CEE **

D'autres mécanismes régulateurs européens sont moins souvent mentionnés, mais tout aussi actifs depuis les années 1980.Il s'agit des règlements concernant la libre concurrence. Le Traité de Rome encadre en effet strictement les aides aux entreprises, y compris donc les aides d'aménagement du territoire, dans la mesure où ces aides constituent des entorses à la libre-concurrence. Les aides "à finalité régionale" sont tolérées, puisqu'elles participent à l'objectif communautaire de réduction des disparités de développement, mais elles sont soumises à l'autorisation de la Commission. Dans le cadre de la préparation du Grand Marché, ce droit de regard a été de plus en plus utilisé par la Commission: la Direction de la concurrence de la Commission européenne a multiplié ces dernières années les examens des politiques d'aides aux entreprises. C'est dans ce cadre qu'à la fin des années 1980, la Commission a contesté l'octroi des Primes d'aménagement du territoire à vingt départements français, ainsi que l'octroi d'aides au Latium méridional et aux Abruzzes. Selon la Commission, ces différentes régions sont désormais trop développées pour que l'assistance aux entreprises prévue par les autorités nationales y soit tolérable. Comment les deux principes européens de la concurrence et du développement régional se combinent-ils entre eux? De quelle façon se met en place cette nouvelle approche européenne de l'aménagement du territoire par rapport aux logiques nationales?
Délimiter officielles l'Europe du "retard": la du développement régional diversité des conceptions

Les interventions européennes en matière d'aides aux entreprises, qu'il s'agisse du contrôle des politiques nationales par la Direction de la concurrence, ou de la décision par la Direction du développement régional de co-financer un investissement industriel, supposent une définition européenne des problèmes régionaux. M,ais quelles sont les "régions à problème" selon l'Europe et selon les Etats? Pourquoi la région de Lisbonne, celle d'Athènes ou l'Ecosse sont-elles considérées

14

D. Rivière: L'Italie et l'Europe, vues de Rome

comme "en retard" par l'Europe, alors que l'Ille-et- Vilaine, le Lot-etGaronne, le Latium ou les Abruzzes ne le sont pas? Les clivages inter-régionaux varient d'un pays à l'autre, sans que l'on puisse établir une relation simple entre le niveau global de développement d'un pays et l'ampleur de ses disparités internes. Par exemple, le critère du PIBpar habitant est un indicateur synthétique de la richesse produite dans un pays ou une région, à ce titre c'est l'indicateur le plus fréquemment utilisé par les organismes communautaires comme par les organismes nationaux. Or il dessine des problématiques très différentes pour la France et l'Italie, bien que le niveau de richesse par habitant de ces deux pays soit proche. Si l'on prend comme moyenne le niveau de vie européen (indice 100), en France la disparité majeure oppose Paris et la provinces. En Italie, la région capitale est au-dessus des moyennes européennes, mais le fait le plus marquant est que 77 points séparent la Lombardie (indice 134,7)de la Calabre (indice 57,9)6 ! Le Mezzogiorno, qui recouvre 40% du territoire et 36,1% de la population nationale, a un niveau de vie de l'ordre de 70% du niveau de vie moyen européen (en France, seule la Corse est proche de tels indices). Comment faire coïncider, dans une même approche communautaire, des thèmes aussi spécifiques que ce clivage français Paris-province et cette disparité Nord-Sud italienne? Si l'on considère les choses à l'échelle européenne sans prendre en compte les frontières nationales, d'autres problèmes se dessinent. L'entrée des pays méridionaux dans l'Europe communautaire et, plus récemment, la réunification allemande, ont fait de l'Europe une zone de contrastes énormes. L'écart de niveau de vie entre d'un coté la Calabre, l'Andalousie (indice 57,8 pour le PIB par habitant) ou encore le Mecklenbourg (indice 33,0), et de l'autre la région de Hambourg ou l'Ile-de-France, qui sont les régions les plus riches de la Communauté (indices 194,5et 166,8),ne risque-t-il pas de mettre en péril la cohésion de l'Europe? C'est dans le but d'accroître cette cohésion interne de l'espace européen que le développement des régions "en retard" a été classé comme prioritaire (Objectif I) en 1988,lors de la réforme de la politique régionale communautaire. La Commission utilise pour définir ces régions l'indice 75 du PIB par habitant (indice 100: moyenne européenne). Sont englobées dans la zone aidée prioritaire européenne les régions dont le niveau de vie moyen est inférieur d'au moins un quart à la moyenne européenne ou s'approche de ce seuil. Ceci recouvre l'essentiel du Mezzogiorno italien, les deux tiers de l'Espagne, l'ancienne RDA,mais aussi en totalité l'Irlande, la Grèce, le
5 Il Y a en France 84 points d'écart entre la plus riche des régions française, l'lie de France (indice 166,8) et la Corse (indice 79,8), mais "seulement" 34 points entre la plus riche des régions de province, l'Alsace (indice 113,7), et la Corse. Et la plupart des régions métropolitaines ont un PIB/habitant supérieur à l'indice 90.Le PIB, exprimé en Standard de pouvoir d'achat (SPA*), est calculé sur les années 1989-91. Cinqui~me rapport périodique sur la situation socio-économique des régions de l'Europe, 1994. 6 id. Voir aussi figure 19.

Introduction

15

Portugal: figure 1. Il s'agit donc d'un regroupement hétéroclite, englobant aussi bien les régions urbaines d'Athènes, Porto, Lisbonne, Naples... que des zones en dépeuplement et à faible densité. Outre leur faible niveau de richesse, la plupart de ces régions ont cependant en commun une faible industrialisation: le secteur secondaire représente 27,5% de la population active en moyenne dans l'Objectif 1, et même moins du quart dans le Mezzogiorno italien, alors qu'il compte en moyenne plus du tiers des actifs dans les autres régions européennes.
Tableau 2 : Situation socio-économique des régions "en retard" (Objectif 1), du Mezzogiorno, du Latium et des Abruzzes Régions Objectif 1 ré~ions Mezzogiorno régional Abruzzes hors-Objectif ré~ions dont Latium moyenne Europe 12 Activité (%) Agri. Ind. 21.3 27.5 17,8 24,2 15,6 29,2 5,2 35,0 5,2 19,0 8,6 32,3 Taux de Indice de 1985* Servo chômage 1990 PIB/h en 1988 66,9 51.1 14.3 58,0 21,2 70,1 55,1 10,2 89,0 9,8 59,8 103,2 75,8 10,9 117,3 59,1 8,3 100
Objectif 1 : 1989-93

1

* données 1988 pour LatIUm et Abruzzes, Source: CEE et SVIMEZ

1986 pour MezzogIOrno.

Mais la région de Liverpool et trois arrondissements du NordPas-de-Calais particulièrement touchés par les restructurations industrielles sont entrés récemment dans le champ de l'Objectif 1. Or le niveau de richesse du Nord français est incomparablement plus élevé que celui de la Calabre... De même, le niveau de richesse d'une région comme les Abruzzes (indice 89) se détache nettement de celui des autres régions méridionales et de la moyenne de l'Objectif 1 : tableau 2. Or cette région a bénéficié depuis 1989des fonds européens,

et ce sera encore le cas jusqu'en 1997. Que recouvrentces "écarts" à la
règle consentis en faveur des Abruzzes ou du Nord-Pas-de-Calais? Cette question de la définition de l'Objectif 1 pose un autre problème: comment un même indicateur pourrait-il être également pertinent selon les pays et les régions pour décrire le "sousdéveloppement" régional? Les politiques d'aménagement du territoire sont différentes d'un pays à l'autre, non seulement par la nature des problèmes qu'elles doivent affronter, mais aussi par l'importance qu'elles leur accordent. Celle-ci dépend beaucoup du contexte politique et culturel. Bien sûr, on retrouve des constantes: en France comme en Grèce ou au Royaume-Uni, les cartes d'aides aux entreprises recouvrent depuis les années 1960 une logique de décentralisation, favorisant les régions éloignées de ces "hyper-capitales" que sont Paris, Athènes ou Londres. De même, dans la plupart des pays

16

D. Rivière: L'Italie et l'Europe, vues de Rome

européens les bassins textiles, sidérurgiques et miniers hérités de la Révolution industrielle sont l'objet de politiques de reconversion. Mais le problème des zones rurales à faible densité tient une place particulière en France, alors que les autorités du Royaume-Uni, qui doivent compter avec des problèmes de dépopulation rurale parfois plus graves intrinsèquement, leur accordent en fait moins d'importance que les milieux politiques français. En France, la question des rapports entre Paris et la province fait l'objet de débats récurrents, sans que pour autant la prééminence parisienne, "vitrine internationale de la France" soit contestée, tandis qu'en Italie la "question méridionale" est depuis quelque temps posée en termes d'opposition entre l'''Italie utile" du Nord et le "Mezzogiorno assisté". Ces débats jouent à l'arrière-fond des zonages établis par les politiques publiques, dans les conceptions de l'aménagement du territoire qui les sous-tendent. Comment les critères européens, valables sur tout le territoire de l'Union, viennentils s'insérer dans cette diversité? Les termes utilisés pour désigner les régions qui sont privilégiées par les zonages d'aides, qu'ils soient européens ou nationaux, sont eux aussi sujets à débat. L'expression de régions "en retard", qui désigne les bénéficiaires de l'Objectif 1, est couramment utilisée aujourd'hui: c'est l'équivalent régional du terme de "Pays les moins avancés" des nomenclatures internationales, et elle soulève les mêmes problèmes (Bret, 1995).Employer ce terme de "retard", ou, comme le fait la Direction de la concurrence, celui de région "à niveau de vie anormalement bas" semble supposer que le phénomène du développement est un processus historique linéaire, qui ne se différencie selon les régions qu'en fonction des différents "stades" qu'elles auraient atteints. Or, peut-on interpréter la floraison des petits métiers tertiaires et industriels de Naples et d'Athènes comme des formes de "retard", ou ne sont-elles pas plutôt une forme particulière de modernité? Si l'on qualifie plutôt ces régions de "périphériques", par différence avec les régions "centrales" qui furent les foyers du développement (la région parisienne, le Triangle Gênes-Milan-Turin, etc.), on met au contraire l'accent sur les rapports de domination qui existent entre ces régions et les régions "centrales". Dans cette logique, leur développement ne sera pas le même que celui des régions "centrales" dans la mesure même où il s'effectue sous leur dépendance (Reynaud, 1981).Mais l'exemple italien montre que l'Emilie-Romagne ou la Vénétie, dont le développement a pu être qualifié de "périphérique" du fait de son caractère tardif et de son orientation sur les petites industries de main-d'œuvre délaissées par le secteur "central", ont fini par acquérir une telle richesse que cette économie "périphérique" est parfois considérée comme... concurrente du secteur "central". Aujourd'hui, ces régions sont fréquemment opposées aussi bien aux régions méridionales "marginalisées" qu'à celles du Triangle

Introduction

17

industriel, constituant ainsi une Troisième Italie qui casse les clivages traditionnels. Si les nomenclatures utilisées pour désigner les régions assistées ne sont pas neutres, la géographie de l'intervention publique ne l'est pas non plus. L'idée même de zonage inter-régional contient, sinon une définition du développement, tout au moins une philosophie de l'action publique sur le développement. Le concept de base des zonages est une analyse en termes de centre/périphérie, dans le sens, cette fois, où il s'agit de reverser une partie de la dynamique du "centre" aux régions sous-industrialisées, grâce aux incitations publiques. Ainsi, la politique d'industrialisation du Mezzogiorno, depuis 1957, a cherché à attirer dans le Sud italien les grandes entreprises du Nord grâce à un corpus complexe d'aides à l'investissement, de crédit subventionné, d'aides fiscales et, plus tardivement, de dégrêvements sur les charges sociales. Mais le Mezzogiorno ne concentre aujourd'hui que 18,5%des emplois

industriels du pays 7, car ce n'est que sur une période relativement
brève, au tournant des années 1960-1970, que ce schéma de décentralisation a véritablement fonctionné. Pourtant, le mécanisme des aides n'y a guère connu de modification jusqu'à une période très récente. Cette inertie mérite d'être questionnée: dans quelle mesure les zonages d'aides ne génèrent-ils pas au fil des années leur propre légitimité? Ces cartes ont en outre des histoires institutionnelles, qui ne sont pas sans influer sur la définition des régions en "retard". Ainsi, la Prime d'aménagement du territoire est gérée en France par les autorités centrales de la Datar, ce qui différencie nettement les zonages qui la sous-tendent de ceux qui dépendent des Départements et des Régions8. Les aides britanniques au développement régional sont gérées directement par le Ministère de l'Industrie, sans qu'il y ait ici d'institution spécifique différenciant ces aides à finalité "régionale" des aides à finalité plus sectorielle ou générales. Au contraire, dans le cas de l'Italie, la politique nationale d'aménagement du territoire a longtemps été très institutionnalisée. La "Caisse pour les opérations extraordinaires d'intérêt public dans l'Italie méridionale" (Caisse du Midi), créée en 1950 et dissoute en 1984, régentait l'assistance au Mezzogiorno sous ses différentes formes, des grands investissements autoroutiers jusqu'aux aides aux entreprises. Les institutions qui lui ont succédé jusqu'en 1993étaient, elles aussi, spécifiques au Mezzogiorno. Mais que signifie cette référence à un Mezzogiorno" officiel" et institutionnalisé? La politique méridionale, bien avant d'être critiquée par les ligues parce que coûteuse et inefficace, avail souvent été
7 Il s'agit du Mezzogiorno dans sa définition régionale, avec l'ajout des provinces de Frosinone et Latina. Source: Istat*, RGI*(recensement des entreprises), 1991. 8 Nous emploierons dans la suite de l'analyse le terme de Région pour désigner l'institution, et celui de région pour désigner le territoire.

]8

D. Rivière,' L'Italie et l'Europe, vues de Rome 9

parce qu'elle définissait un statut à part pour le Mezzogiorno au sein de l'Italie, comme si la résolution du problème de son "ret~rd" ne passait pas aussi par un changement d'attitude général de l'Etat à son égard. La pérennité de la définition officielle du Mezzogiorno depuis 1950 est également un fait important pour l'identité des zones concernées par les aides publiques. En effet, depuis longtemps, dans les sciences sociales comme dans les milieux de l'aménagement du territoire, l'existence de la question méridionale comme clivage socioéconomique national majeur fait l'objet de remise en question. Et de ce fait, il y a débat sur la nécessité ou non de conserver la zone aidée unitaire et prioritaire qu'est le Mezzogiorno officiel. La récente Géographie Universelle en fait état, en soulignant des formes de développement qui transcendent le clivage Nord-Sud. Ainsi le thème d'une Italie adriatique allant de la Vénétie aux Pouilles (Dauphiné, 1990, 1986) vient brouiller la frontière du Mezzogiorno officiel. Aux régions adriatiques (Abruzzes-Molise, Pouilles) caractérisées par des formes décentralisées de production et d'organisation urbaine, s'opposeraient sur l'autre rive de la Méditerranée, les régions métropolitaines pluri-millionnaires de Naples et de Rome. Dans ce type d'analyse, le Sud profond est réduit aux régions de Basilicate, Calabre, Sicile, Sardaigne. Ces problèmes de terminologie et d'indicateurs de développement, ces rigidités institutionnelles des zonages d'aides publiques, ne sont donc pas négligeables si l'on s'intéresse à la géographie des disparités de développement en Europe. Régions "en retard", régions "périphériques", Mezzogiorno... autant de termes employés de façon équivalente, qui recouvrent, à l'intérieur de l'Europe et d'un même pays, des débats et des polémiques souvent vives sur la notion de développement et de sous-développement, et sur les instruments aptes à produire du développement. La construction européenne, en faisant entrer dans un même moule différentes politiques nationales, ne fait que souligner cette diversité.
dénoncée par les méridionalistes
1950-1995 : l'Europe vue de Rome

L'idée de départ de cette recherche a été d'interroger les représentations officielles du territoire à partir du cas d'une région située à la "frontière" de plusieurs définitions officielles du sousdéveloppement. La plupart des zones insérées dans l'Objectif] européen font l'objet d'un relatif consensus quant à leur légitimité à recevoir des aides de la collectivité, qu'il s'agisse d'aides européennes
9 Le terme désigne les chercheurs qui ont placé l'analyse des problèmes de développement Mezzogiorno et leur résolution au cœur de leur réflexion. du

Introduction

19

ou nationales: ainsi la Corse, le Sud "profond" italien (la Calabre, la Sicile, etc.). Les menaces qui pèsent sur cette assistance - et ce ne sont pas les moindres, nous le verrons plus loin - sont les aléas des restrictions budgétaires, ainsi que l'évolution de ce consensus social, culturel et moral à propos de la solidarité nationale, qui est l'une des composantes des nations. En revanche, les régions incertaines, celles qui sont considérées comme pauvres à l'échelle nationale et comme riches à l'échelle communautaire, celles où l'aide publique peut sembler à l'observateur extérieur avant tout comme un "héritage" plutôt qu'une nécessité évidente (tandis que les acteurs locaux et les entreprises concernées clament leur bon droit), ces cas en somme que l'on taxera facilement d'''effet-pervers'' des politiques publiques, nous semblent particulièrement riches d'enseignement pour notre propos. La situation frontalière, d'une façon générale, est intéressante pour observer les effets d'intégration qui jouent de part et d'autre, et donc pour comprendre les principes d'ensemble qui président à l'intégration ou au rejet de telle composante à tel ensemble unificateur. Le cas des régions intermédiaires nous permettra ici d'aborder de façon concrète les convergences et les divergences entre l'approche communautaire des disparités régionales de développement et celles des autorités nationales. Sans être un cas très fréquent, ces régions objets de dissensions quant à leur classement sont une des facettes de la construction européenne. L'Alsace, de nombreux départements du Sud-Ouest français, les Abruzzes et le Latium, Madrid, ont fait l'objet d'échange de vues souvent animés entre les autorités nationales et régionales concernées et la Commission européenne: figure 2. En mars 1987, la Direction de la Concurrence a ouvert une "procédure d'infraction" à l'encontre de l'application de la politique méridionale aux Abruzzes, au Latium méridional et au sud de la région Marches, régions trop riches selon elle pour pouvoir bénéficier des taux d'aides fort élevés qui y étaient consentis (jusqu'à 59%du montant des investissement ESN).En ce qui concerne les sept autres régions du Mezzogiorno officiel (Sardaigne, Sicile, Calabre, Basilicate, Molise, Pouilles, Campanie), dotées de niveaux d'assistance encore plus élevés, la Commission ne conteste pas les aides italiennes (il s'agit alors des mesures définies par la loi nOMde 1986). A priori, le fait que les autorités italiennes intègrent alors les Abruzzes et le Latium méridional au Mezzogiorno officiel pose effectivement problème. Les statistiques italiennes les plus courantes ne classent-elles pas elles-mêmes le Latium dans le Centre-Nord de l'Italie plutôt que dans le Sud, y compris la partie méridionale de la région,

20

D. Rivière: L'Italie et l'Europe, vues de Rome

<vo

c3

!!

Ii

~ "
\

iI
"-

~

~
:~ g; ..
C C -;;.:

I
..

. w
i

Ii

i
.,;

n j~
.
.~
.,; .. S :ê,8:

i ~ ~8 11.!!!3 1>.ï5-

g: .. .. .. ~ ¥

...

1 .. -.... '"
'!Iof

-.,7 "..

t e

e a.

"E

2
.. ..

iï5: ..

'2...'" =~:7 ;;;.~
!;:!::

.. !; z.5 :!! z

I !-

.. 1:

II. ;ë

!..
C

5i a: z

~ (((
.. .!.. ..

~.n wg:

":0 i Ch
!!

.a~ } = C .. 'C. a ! ! -- :..... ;;~ i3 '6 .d. ¥.. ..!
C

i

'il

..

e :1-" ~î oW -.. C
.1

-

:g 0 ~~ ~ ~~
:Ji~ ~c 'i~ i! .--8 gc g,g

= e =13 Ii; .. ::>zë

h. l~
..
~
. .

~

~

1.
... .

.. !ii3 I~: . ... .. .. .
..

. .

Figure n° 2 : La construction européenne et les zonages des politiques d'aménagement du territoire: l'Europe du Sud et la France

Introduction

21

pourtant englobée dans l'aire d'intervention publiquelO ? En outre, en ce qui concerne le Latium, seules une partie des communes insérées dans la zone aidée appartiennent au Mezzogiorno "historique", c'est-àdire à l'ancien Royaume des Deux Siciles. Mais la procédure intentée par l'Europe n'est pas sans soulever elle aussi des interrogations. En effet, il n'y a pas une totale convergence de vues au sein même de la Commission européenne dans l'évaluation du "retard", car l'octroi d'aides aux entreprises dans les Abruzzes est critiqué par la Direction de la concurrence, alors que cette même région est considérée comme relevant de l'Objectif 1 par la Direction du développement régional (figure 3)! Le cas du Latium intrigue cependant particulièrement. La région, prise dans son ensemble, a un niveau de vie supérieur des deux -tiers à celui du Mezzogiorno - tableau 2. Bien sûr, les indicateurs régionaux sont influencés par la richesse de la capitale, qui n'est pas englobée elle-même dans le Mezzogiorno officiel: le Mezzogiorno officiel commence à une trentaine de kilomètres du Capitole (figure 3). Mais, même si l'on ne prend en compte que la partie de la région romaine bénéficiant des aides méridionales (c'est-à-dire le quart de la population de la région romainell), il est incontestable qu'elle est plus "développée" que le reste du Mezzogiorno, voire à certains égards que le reste du Latium. En effet, ces zones aidées du Latium représentent près de 16%des emplois manufacturiers du Mezzogiorno officiel, alors qu'elles rassemblent moins de 6%de sa population. En 1991, l'ensemble des zones contestées par la Commission, c'est-à-dire les Abruzzes, le Latium méridional et une mince bande au sud de la région Marches (insérée elle aussi dans le Mezzogiorno officiel depuis les années 1950), concentrent 30,5% des emplois industriels du Mezzogiorno officiel, pour Il,5% de sa population, soit quelques 2,5 milIions d'habitants. Cette ceinture industrielle atteint dans la plaine pontine, située à immédiate proximité de Rome, une densité tout à fait comparable aux zones industrielles des grandes métropoles du Nord.. Le visiteur, venu chercher à Rome "le charme incomparable de la décadence .et de la

glorieuse décrépitude"12, y rencontrera aussi, s'il fait un détour par les
anciens Marais pontins, les firmes IBM, Procter & GambIe, Johnson & Johnson... outre de grandes entreprises italiennes et une myriade de PMElocales.
10 La plupart des présentations statistiques usuelles en Italie, et en particulier les données régionalisées de l'Istat*, utilisent le clivage Mezzogiorno/Centre-Nord, et définissent le Mezzogiorno comme les huit régions Sardaigne, Sicile, Calabre, Basilicate, Molise, PouiIles, Abruzzes, Campanie. Sur ces problèmes de découpage administratif: Chapitre I. Il Le Latium méridional (zone aidée) regroupe 1,3 miIlions d'habitants, pour 22,1 au total dans le Mezzogiorno officiel. La zone d'Ascoli Piceno et les îles toscanes regroupent environ 180000 et 30 000 habitants. Servidio, 1992. 12 Guide Bleu, Rome, Hachette, préface, p J.

22

D. Rivière: L'Italie et l'Europe. vues de Rome

Tableau 3. : Usines et emplois industriels en 1991 dans les zones du Mezzogiorno contestées par la Commission
% usines ones contestées 10,04 I 121 watium méridional 2,81 province de Rome sud 314 province de Latina 3,47 387 0,36 province de Rieti sud 40 province de Frosinone 3,40 380 2,16 241 Marches méridionales Il,89 A.bruzzes 1 328 24,09 Ensemble 2 690 otal Mezzogiorno Il 167 100 Entreprises de p lus de dix salanés. Source: données IASM , 1993. emplois 87 243 23 384 24 623 3407 35 829 12 316 68 924 168 483 551 840 % 15,81 4,24 4,46 0,62 6,49 2,23 12,49 30,53 100

Pourquoi une partie de la région romaine a-t-elle été insérée dans le Mezzogiorno aidé à l'orée des années 1950? Pourquoi les limites de cette zone aidée, qui ouvrait l'accès aux subventions les plus importantes d'Europe, sont-elles restées intangibles jusqu'à l'examen européen de 1987, alors que le territoire méridional se différenciait, alors que la capitale grandissait et se développait, alors qu'à ses portes émergeait la Troisième Italie? Quelles ont été les conséquences de cette situation pour l'organisation du territoire dans la région romaine et dans le Mezzogiorno, et pour la Région Latium? Celle-ci, instituée en 1970,a dû faire face à une situation insolite, une partie seulement de son territoire étant soumise à l'intervention de la Caisse du Midi. Quelles sont les spécificités du système italien par rapport aux autres mécanismes d'aide existant en Europe, et quel rôle la politique européenne y a-t-elle joué jusqu'à la réforme des fonds structurels? Ces questions seront abordées dans les trois premiers chapitres de cette étude. Les trois chapitres suivants examineront la façon dont la politique européenne vient modifier cette rente de situation dans les années 1980, et le rôle que tient la décision de la Commission à l'encontre du Latium et des Abruzzes dans l'évolution d'ensemble de la politique italienne d'aménagement du territoire. En mars 1993, une nouvelle politique régionale italienne a vu le jour. Elle a rompu radicalement avec l'héritage de quatre décennies d'intervention publique: elle concerne désormais les" aires déprimées de l'en~emble du pays", et elle sera confiée aux institutions ordinaires de l'Etat et des pouvoirs locaux et régionaux. Elle établit ses "zonages" non plus sur la référence au Mezzogiorno, mais directement sur les objectifs européens. Que recouvre cette mutation des représentations officielles et quelles sont les nouvelles directions de la politique italienne en matière d'aménagement

Introduction

23

SARDAIGNE

L'Europe de la Concurrence: procédure d'examen de la loi n'64 du 24 mars 1986 en faveur de l'intervention extraordinaire dans le Mezzogiorno Aides aux entreprises

o

I

100 Km I

[III

Zones ou les aides aux entreprises sont contestées par la Commission Européenne

Limites Limites

de région de province officiel

L'Europe du Développement Régional: la politique des fonds structurels

t::;:::;:;:J

Zone 'en déclin industriel', Objectif 2 (19 g4.g9) Zone 'en retard de développement', Objectif 1(1 9ag-93 et 1994.g9') Commission Européenne,Ministero dei Bilancio '1994-97

Limites du Mezzogiorno de 1950 à 1993

~
Sources:

pour

les Abruzzes

Figure n° 3 : La construction européenne et le remodelage du Mezzogiorno officiel

24

D. Rivière: L'ltalie et l'Europe, vues de Rome

du territoire? Le cas italien est-il significatif d'une évolution d'ensemble des pays européens? Nous placerons donc le Latium et les Abruzzes au cœur de l'analyse des rapports entre l'Italie et l'Europe. Ces régions objets de dissension, ces anicroches du partenariat international, formeront un fil q'Ariane qui nous aidera à démêler l'écheveau des rapports entre les Etats et les institutions communautaires.
Le dessous des cartes

Le but de cette étude, on l'aura compris, n'est pas de "juger" les deux politiques européenne et italienne en présence: d'ailleurs, la politique méridionale, au moment où elle est touchée par la procédure européenne, fait l'objet d'un désaveu assez général. Il ne s'agit pas non plus de savoir si, intrinsèquement, il existerait bien une question méridionale et un Mezzogiorno, différent des autres régions italiennes - question qui a pris ces derniers temps des accents parfois douteux. En confrontant ici la région de Rome, dans son étonnante diversité urbaine et économique, aux définitions officielles italiennes et européennes du Mezzogiorno, et aux traits généraux du "retard" économique méridional (mais aussi à ceux du Mezzogiorno emergente), nous ne prétendons pas rendre compte de la réalité méridionale dans toute sa complexité. Ce qui nous intéresse est une partie de la réalité du Mezzogiorno: la façon dont les politiques publiques construisent à son propos des représentations, qui à leur tour conditionnent les actions de développement, et deviennent une composante de l'identité régionale. Il y a bien sûr une part de naïveté à suivre le fil de ces représentations officielles. Notre analyse laisse dans l'ombre les influences des hommes politiques, qui ont joué dans la définition initiale du Mezzogiorno et dans sa stabilité, puis dans la négociation internationale, influences que nous rencontrerons pourtant à de nombreuses reprises. La région Abruzzes a été l'un des principaux bastions de la Démocratie chrétienne, qui y réalisait ses plus beaux résultats nationaux (parfois jusqu'à 55 à 60% des voix !) jusqu'à la rupture des élections de 1994.Le Latium est une région plus complexe sur le plan électoral, mais on ne saurait ignorer qu'il correspond en grande partie au collège électoral de l'intramontabilel3 Giulio Andreotti, personnage incontournable de la vie politique italienne: membre de l'Assemblée constituante il exerce dès 1954 ses premiers ministères - à l'Intérieur puis aux Finances - et il domine la vie politique nationale jusqu'au début des années 1990.

13 tramonto

: crépuscule

Introduction

25

Tableau 4. : Les résultats électoraux de la Démocratie-Chrétienne 1946-1987 (% des votes)
éj;!;ion Latium-Ombrie* Italie 1946 1948 1953 1958 1963 1968 1972 1976 1979 1983 1987 32,4 51,8 36,9 37,6 33,3 4,4 34,4 35,6 ;36,5 30,9 34,4 9,1 38,7 38,7 38,5 32,9 34,3 35,2 48,5 ~O,1 42,3 38,3 . . de Rome, VIterbe, Latma, Frosmone, Perouse, RIetI, TernI.

* Collège électoral Source: Istat* 1992, 45 anni di elezioni in Italia 1946-90

Évaluer précisément les mécanismes clientélaires et leurs influences sur l'aménagement du territoire est hors des ambitions de cette étude. Ceci d'abord parce que nous avons choisi de nous centrer sur l'Europe, et aussi pour des raisons de fond. Les problèmes soulevés par l'analyse du jeu politique, articulé essentiellement en Italie sur le jeu des partis comme l'ont montré Sydney Tarrow (1977) et d'autres, sont en effet nombreux et trop complexes pour être traités à la légère. Or, si l'analyse électorale est devenue une composante de la géographie, on dispose pour l'heure, à propos de l'Italie, de peu d'analyses des relations unissant géographie électorale et mécanismes de décision politiquel4. Ajoutons que notre angle d'étude de la politique méridionale privilégie les aides directes à l'industrie. De ce fait il n'était pas le plus adapté pour avoir une vision claire des enjeux politiques: les politiques de construction d'infrastructures touchent plus directement aux enjeux clientélaires que les aides aux entreprises, dans la mesure où le secteur du bâtiment et les marchés publics jouent un rôle important dans l'économie du Mezzogiorno italien.
Problèmes méthodologiques

Les procédures réglementaires et législatives italiennes, et européennes ont constitué au fil des ans un épais corpus de lois, règlements et décrets, duquel nous avons tiré seulement quelques éléments saillants. Les positions européennes en matière de développement régional et de réglementation des aides aux entreprises font l'objet de publications et de comptes rendus réguliers à la presse. Les travaux de l'European policies research center de l'Université de Strathclyde ont également été précieux pour comparer l'attitude de la Commission envers l'Italie et d'autres pays. Toutefois, l'Europe sera ici "vue de Rome" : les recherches ont privilégié l'aspect italien et régional du problème posé par l'accentuation du rôle de l'Europe en matière d'aménagement du territoire. Les propositions italiennes pour l'Objectif 1, les réactions des Régions Latium et Abruzzes et du
14 Voir par exemple en France les travaux de Béatrice Giblin sur le Nord-Pas de Calais et de l'équipe d'Hérodote. Pour une approche de la géographie électorale de l'aire urbaine romaine, voir Pontotiero et Salvatori, 1986.

26

D. Rivière: L'Italie et l'Europe,

vues

de Rome

gouvernement à la procédure intentée par la Commission à l'encontre de la loi n064, les communications émanant des services ministériels ou des bureaux d'étude qui leur sont liés15... permettent d'avoir un aperçu du dialogue international qui s'est noué autour de l'aménagement du territoire. Les réactions des associations industrielles du Latium, directement concernées par la suppression des aides aux entreprises, ont également fait l'objet d'analyses. Sans être aucunement exhaustif, ce recueil de points de vue différents permet de donner des éclairages variés sur les mutation actuelles de l'aménagement du territoire en Italie. La même mise en perspective a été esquissée pour différentes phases de la politique méridionale depuis les années 1950(la liste des principaux textes officiels, débats, compte-rendus de colloques utilisés figure en Annexe16). En ce qui concerne les indicateurs de développement, l'usage de statistiques à différentes échelles a constitué un problème souvent difficile à résoudre. A l'échelle de l'Europe, les données Eurostat*, et en particulier celles fournies par les rapports périodiques sur la situation socio-économique des régions de l'Europe, sont aujourd'hui la principale source, encore qu'elles prêtent parfois à débat. A l'échelle de l'Italie, les statistiques permettant de mesurer les écarts de développement offrent l'embarras du choix. D'une façon générale,

nous avons privilégié le PIB par habitant, parce que cela recoupe les
choix italiens et communautaires 17,et les indicateurs portant sur le développement industriel, parce que cette étude est centrée sur les aides aux entreprises de l'industrie. Toutefois, le Latium et les Marches posent un problème particulier, dû au fait que dans les statistiques courantes de l'Istat, ils sont classés avec les régions du Centre-Nord, ce qui rend parfois difficile les comparaisons avec d'autres zones du Mezzogiorno officiel18. Les données de l'Iasm*, qui portent sur les entreprises et établissements de l'industrie manufacturière de 10salariés ou plus, sont particulièrement utiles pour l'analyse de l'industrie: elles couvrent l'ensemble du Mezzogiorno officiel, et sont détaillées par régions, provinces et communes. Nous utiliserons ici deux relevés: 1986et 1993,référés aux deux années 1984et 1991.Ces statistiques ont
15 Voir en particulier en bibliographie: Barbieri, Cacace, Caruso et Zezza. 16 Les traductions des textes italiens sont effectuées par l'auteur. 17 D'autres indicateurs sont fréquemment utilisés en Italie pour mesurer le "retard" : en particulier, le niveau de consommation des familles, qui donne en général pour le Latium un moins bon niveau de richesse que l'indicateur du PIB. Pour ces deux indicateurs, en 1989, le Latium avait respectivement un indice 104,0 et 113 (Italie: indice 100). Cet argument a été utilisé lors de la négociation entre l'Italie et Bruxelles, en défense des régions Latium et Abruzzes. Pour le PIB par habitant, les données de l'Union des chambres de commerce ( Ucciaa*-lstituto Tagliacarne), utilisées ici, présentent parfois de légères divergences avec d'autres donnée élaborées par l'Istat, mais elles sont trop ténues pour remettre en cause la pertinence des données majeures. 18 Pour les provinces de Rome, de Rieti et d'Ascoli Piceno (Marches) englobées seulement partiellement dans la zone aidée, les comparaisons sont souvent difficiles, faute de données homogènes, voire parfois parfois impossibles quand il s'agit des deux portions de la commune de Rome insérées dans le Mezzogiorno.

Introduction

27

été complétées par des enquêtes auprès des entreprises, soit directes, soit puisant dans le vivier des recherches commanditées par les associations industrielles et les acteurs publics depuis les années] 960. Enfin, pour la comparaison de la politique méridionale avec d'autres politiques menées en Europe, c'est moins l'abondance des données que leur hétérogénéité qui pose problème. Parfois, certaines données de base, comme la part exacte du territoire concernée par les aides aux entreprises, font défaut. Même l'estimation de la part de la population résidant dans une zone aidée connait de regrettables variations d'une source à l'autre. Dans la mesure du possible, les sources ayant procédé à une harmonisation ont été privilégiées: Eurostat, Svimez, European policies research center, rapports communautaires. Sur le plan financier, les ai<Jesaux entreprises sont le domaine le mieux connu de l'action des Etats en matière d'aménagement du territoire, car elles font l'objet de recensements, mais ceux-ci ne sont pas exhaustifs. En outre, il n'est pas toujours aisé de différencier les aides distribuées dans le cadre de politiques "régionales" des aides à finalité plus générale, de distinguer où commence l'aide "générale" (aide à l'innovatiop, etc.) octroyée par une Région et où finit l'aide "régionale" d'un Etat. Ce sont là autant de points de litige entre la Commission européenne et les administrations nationales. Il est également difficile d'évaluer la part que tiennent les aides aux entreprises dans les budgets de l'aménagement du territoire selon les pays. En effet, pour leurs investissements de transport; de télécommunication, de réseau énergétique... la plupart des Etats n'effectuent pas systématiquement une distinction entre les investissements à caractère général et ceux destinés à soutenir plus particulièrement le rééquilibrage régional. Il y a d'ailleurs débat sur la nature d'investissements comme le TGV-Ouest en France: est-il fondamentalement un instrument de rééquilibrage ou un simple outil de transport? Dans le cas de l'Italie, l'existence d'une politique "extraordinaire" permet de mieux dégager le budget consacré à l'aménagement du territoire... mais cela ne résoud qu'en apparence le problème, car l'une des critiques les plus courantes à l'encontre de la politique "extraordinaire" est qu'elle s'est e9 fait partiellement substituée à l'action normale, "générale", de l'Etat! Toujours est-il qu'il est difficile de comparer le budget italien et le budget français d'aménagement du territoire, ou d'autres budgets européens, étant donné qu'ils ne prennent pas en compte les mêmes choses. Les unités de mesure monétaires elles-mêmes contribuent parfois à opacifier le débat: dans ses propositions pour le Mezzogiorno, le gouvernement italien s'exprime presque toujours en lires, c'est le cas par exemple dans le cadre de la préparation du Plan européen de l'Objectif 1. Dans ses réponses et suggestions, la Commission s'exprime presque toujours en Ecu. Il n'a pas toujours été possible de

28

D. Rivière: L'Italie et l'Europe, vues de Rome

procéder à une harmonisation... Ce problème méthodologique est finalement à prendre comme une composante de notre objet d'étude: yne Europe communautaire bâtie, un peu de bric et de broc, sur des Etats-nations aux pratiques diverses, mais unifiant ces pratiques dans un creuset commun.

CHAPITRE

I

L'héritage des années 1950 le Mezzogiorno et Rome aux marges de l'Europe

La première erreur commise par la CEE dans l'examen de la question du Mezzogiorno italien est de nature historico-économique (...). En effet, la CEE considère clairement le Mezzogiorno comme une réalité fractionnée, ou en tout cas fractionnable du point de vue économique et des infrastructures. Les industriels du Latium s'opposent avec force à cette évaluation erronnée, et rappellent que le Sud est un complexe unique (...) dont le caractère organique. ainsi que l'interdépendance de ses différentes aires dans leur développement économique, ne peuvent être méconnus sans pénaliser le territoire méridional tout entier. Déclaration de la Confindustria - fédération du Latium - après J'annonce de l'ouverture d'une procédure de la Commission contre J'octroi d'aides aux entreprises du Latium, 19871.

Le Mezzogiorno, dans sa définition officielle d'aire d'intervention publique, est un héritage historique de l'après-guerre, qui s'est conservé, immuable, jusqu'à l'intervention de la Commission européenne dans le jeu de l'aménagement du territoire italien en 1987. En matière d'aménagement du territoire, l'Europe des années 1950 est une Europe des Etats. Dans cette phase fondatrice, l'appréciation des disparités régionales de développement et la mise en œuvre de politiques visant à les résoudre se fait fondamentalement à l'échelle de chaque pays. Le Traité de Rome mentionne bien la possibilité d'une approche européenne des problèmes régionaux, mais sans lui définir d'instrument spécifique à l'échelle communautaire. Il énonce aussi une limitation de principe à l'utilisation d'aides aux entreprises par les
1 Federazione degli Industriali del Lazio, 1989, p 34.

30

D. Rivière: L'Italie et l'Europe, vues de Rome

Etats: les aides aux entreprises sont "incompatibles avec le Marché Commun dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats". Mais ce principe est assorti de conditions dérogatoires, dont traite l'Article 92 du Traité. Ces dérogations sont relativement larges, puisque autorisant par exemple de nombreuses aides sectorielles2, ainsi que les aides qui bénéficient au développement des régions "dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi" et à "certaines régions économiques". Comment s'est opéré le passage de la reconnaissance, par l'Etat italien, d'une "question méridionale" à la définition d'un territoire d'intervention publique précis et délimité? La loi du 10août 1950,qui fonde la Caisse du Midi, fixe également les contours de la zone aidée. Ils ont été très légèrement modifiés sept ans plus tard, à l'occasion du lancement de la politique d'industrialisation du Mezzogiorno. Quelles sont les conséquences de cette confusion originelle entre la création
d'une institution et la définition d'une zone aidée

-

en France, la

Datar est créée presque une décennie après les premières mesures de décentralisation, et elle n'a pas pour visée exclusive de résoudre le clivage Paris-province? Quels sont les éléments d'appréciation, tant dans le diagnostic du "retard" que dans les objectifs donnés à l'intervention extraordinaire, qui ont permis, à partir de la référence au Mezzogiorno historique, l'insertion d'une fraction du Latium et des Marches dans un zonage d'aides publiques ensuite intangible?
J. Du Mezzogiorno historique à la notion d'aire déprimée

Si l'Italie sera longtemps considérée comme un "laboratoire" des politiques régionales en Europe, avant que cette image positive ne face place à celle de pays pratiquant l'assistanat, c'est en partie par l'ampleur du défi que représente le lancement d'une politique en faveur du

Mezzogiorno, à l'orée des années 1950. Le contexte est celui d'un pays
en voie d'industrialisation. L'Italie est pauvre; hormis le Triangle Industriel Gênes-Milan-Turin, qui a accompli son "décollage" productif au tournant du siècle, elle se définit, au sein de la jeune Europe, comme une zone marginale. L'agriculture fait vivre 42,2%des actifs. Le sousemploi est important, et si les énormes effectifs de chômeurs de l'aprèsguerre (2 millions en 1948)se réduisent de moitié ensuite, le pays garde durant la décennie des années 1950un taux de chômage supérieur à 7% -les taux européens sont alors autour de 2%.

2 Les aides sectorielles sont autorisées soit pour promouvoir un projet européen important, soit pour remédier à une "perturbation grave" de l'économie d'un Etat-membre; les aides aux consommateurs sont permises, à la condition qu'elles soient accordées sans discrimination liées à l'origine des produits, ainsi que les aides faisant suite à des calamités naturelles, etc. Voir à ce sujet Soulier, 1994.

L'héritage des années 1950

31

Les années 1950sont pourtant aussi celles du "miracle", c'est à dire d'une croissance spectaculaire, dont l'industrie est le moteur: de 1953à 1962,la production double dans le secteur mécanique et le textile, elle triple dans la chimie et les moyens de transports. En Europe, seule l'Allemagne connaît une croissance plus forte. L'industrie représente 32,1%de la population active en 1951,dans le courant de la décennie elle va dépasser l'emploi dans l'agriculture, et elle atteindra 40% de la population active au début des années 1970.La définition de la politique méridionale et de son champ d'application se place à l'orée de cette phase de croissance heurtée. Celle-ci est très sélective. Le Triangle Industriel polarise les innovations. A Milan et à Turin le travail dans les grandes usines et les banques, l'urbanisation, la diffusion massive de produits de consommation... fabriquent les nouvelles valeurs de la société italienne (Bagnasco, 1977).A l'opposé, en Basilicate, 20%des habitants de Matera sont inscrit sur des registres d'assistance, les troisquarts des actifs vivent encore de l'agriculture, et l'exode attend ceux qui n'arrivent plus à en vivre ou ne supportent plus ses maigres revenus. Comment ce contexte influence-t-illa définition de la politique en faveur du Mezzogiorno? La politique régionale, en Italie, est avant tout la reconnaissance d'un abcès hérité de la tardive unification du pays, qui s'est faite au bénéfice du Nord. Elle s'inscrit cependant aussi dans le contexte du développement économique, des possibilités - et des risques de marginalisation - qu'il comporte pour le Sud. Pour Pasquale Saraceno, fondateur de la Svimez, il s'agit "de raisonner en terme d'investissements et non de coûts à faire prendre en charge par les régions dans lesquelles le développement économique (est) le plus avancé"3.
A. Une politique envers le Sud: innovations et héritages

L'Article 3 de la loi n0646du 10août 1950,repris par la suite par tous les textes de la législation en faveur du Mezzogiorno, définit ainsi le territoire d'application de l'intervention extraordinaire: "les régions Abruzzes et Molise, Campanie, Pouilles, Basilicate, Calabre, Sicile, et Sardaigne, les provinces de Latina et de Frosinone, l'île d'Elbe et les communes de la province de Rieti autrefois comprises dans l'ancienne circonscription de Cittaducale, ainsi que les communes comprises dans la zone de bonification du fleuve Tronto". Voilà une définition singulièrement complexe, qui fait de la limite du Mezzogiorno un assemblage de limites agraires, régionales et provinciales, au dessin compliqué, en particulier dans sa partie occidentale (figure 4). Par rapport au Mezzogiorno régional, auquel fait référence l'article 131 de la Constitution (les régions d'Italie
3 Cité par Barucci, 1974, p 71.

32

D. Rivière: L'Italie et l'Europe, vues de Rome

(

(
OMBRIE

M A IR CHE

\\.DE MACERATA\ I
\ . /.

PROVINCE

I

S

W/7~'
Asco 11

~//~

.

~

~
:'.';';' "'"

~

.

'.,:::::::::::::::::::.

~.....

PROVI

NCE

nE

.

ROME

...",

1

.x

pr.vlnc.

~

~

DL....

,."

Mer

Tyrrhénienne

-}~~i~1~I~iljlllll
.................. ................................................. ., ...

-.---li.it.

--

lioit. d. l'air. rl'int.rv.ntion.d. ta Caiss. du Midi .n 1950 (provine. d. latina), loi 646. li.it. d. l'air. d'int.rv.ntion d. la Caiss.
du Hidi .n 1957, loi 634.

. Chef-li.u d. provint.

lioit.

d. région

d. orovinc.
SOk. I d'aprés Inforoa,ioni

P7.77Â Consortiu", de bonification du fI.uve ~ Tronto .t d. Latina. Mezzogiorno hiltoriqu. des D.u.-Sid le). I~""''''I (tI-royauu SVIMEZ,1951.

Fig ure n° 4 : Du Mezzogiorno historique à l'aire d'intervention publique de la Caisse du Midi

L'héritage des années 1950

33

méridionale continentale, la Sicile et la Sardaigne), l'aire d'intervention publique compte en 1950quelque 165communes et 947000 habitants supplémentaires, soit 5,8% de la population de la zone aidée. Ils se répartissent entre le Latium, les Marches, et les îles toscanes. Quels sont les principes qui guident ce choix? Le fait le plus notable est, bien sûr, la très faible utilisation du critère régional, privilégié aujourd'hui par Bruxelles: la limite du Mezzogiorno officiel ne lui est référée qu'entre le Latium et les Abruzzes, et seulement sur une trentaine de kilomètres. Dès cette époque, la région est pourtant une unité de mesure statistique couramment utilisée. De plus la Constitution italienne prévoit l'institution de Régions administratives. Celles-ci auraient donc pu être les instruments de la politique de développement du Sud. Le choix de créer une institution spécifique pour gérer la politique de développement du Mezzogiorno n'allait en effet pas de soi, et la possibilité de confier cette politique aux institutions ordinaires, y compris les Régions, a été envisagée dans les années d'après-guerre -cette hypothèse est soutenue en particulier par le Parti Communiste. Mais en fait, lors du débat de 1950sur la mise en œuvre d'une politique en faveur du Mezzogiorno, la voie régionale est déjà marginalisée. Le projet de régionalisation administrative n'a pas résisté à la crise politique de 1948, la Démocratie Chrétienne, d'abord favorable à la régionalisation, craignant désormais que celle-ci ne puisse servir de tremplin au Parti Communiste. De ce fait, seules les Régions "extraordinaires" (Val d'Aoste, Trentin-Haut-Adige, Frioul-VénétieJulienne, Sicile et Sardaigne) sont instituées4, tandis que la mise en œuvre de la régionalisation sur l'ensemble du territoire est reportée à une date indéterminée: le thème ne ressurgira qu'en 1968. Le gouvernement concentre en revanche son énergie sur la création d'organismes étroitement dépendants du pouvoir central. L'institution de la Caisse du Midi, inspirée des agencies de développement anglosaxonnes (en particulier de la Tennessee Valley Authority), s'inscrit dans ce contexte de centralisation. Dans le contexte des années 1950,il n'est donc pas indifférent que le Mezzogiorno soit défini en référence à des limites de provinces ou de zones de bonification. Les provinces, héritées de l'administration napoléonienne, sont l'expression de la

4 Dès 1944, avant même que ne se réunisse la Constituante, la Sicile et la Sardaigne ont été dotées d'institutions spécifiques pour faire contrepoids aux tendances séparatistes qui s'y manifestent. Quant aux Régions du Nord, leur reconnaissance repose sur leurs particularités linguistiques. Les Régions à statut "extraordinaire" ont en fait des statuts différents: la Sicile a l'autonomie la plus grande, avec un budget important, et un domaine de compétence étendu à l'agriculture, au commerce, à l'industrie, aux travaux publics, au développement économique... Cependant Daniel Mazzega et Jean Musitelli (1980) soulignent qu'en pratique l'Etat a lâché au compte-goutte ses prérogatives: dans certains domaines, comme l'action sociale ou la pêche, le transfert effectif de compétence n'intervient... qu'en 1975 ! Ceci, ajouté aux "pratiques de répartition des postes et de colonisation du pouvoir", et à l'instabilité politique, a rapidement fait de ces Régions, et en particulier de la Sicile, des contre-modèles plus que des pionniers de la régionalisation.

34

D. Rivière: L'Italie et l'Europe, vues de Rome

logique centralisées. Elles sont aussi une base importante des clientèles politiques, dont la Caisse deviendra par la suite un instrument. L'utilisation de limites administratives hétéroclites résulte aussi de la référence au Mezzogiorno historique. Celle-ci est centrale dans l'identité du Mezzogiorno. Les frontières des Etats Pontificaux et de l'ancien Royaume des Deux Siciles, fixées d'ailleurs fort tard dans certaines zones (la frontière du Reatino, au nord de Rome, fut ratifiée par les Etats pontificaux et le Royaume de Naples alors que l'unification italienne avait déjà commencé !5 ), restent aujourd'hui encore une référence culturelle importante en Italie. Tout au long du Xlxè siècle, les confins des Etat pontificaux furent des zones notoires de brigandage, en particulier les Monts Lepini qui dominent les Marais pontins : le bandit Gasbbarone et d'autres bandits des Etats pontificaux suivaient les pasteurs des Abruzzes, ressortissants du Royaume de Naples, dans leurs périples de transhumance, la montagne leur servait de refuge durant l'été, et la frontière les protégeait des représailles des deux Etats riverains! Quelques bornes frontalières sont encore visibles dans les montagnes apennines. Mais plus qu'un souvenir de l'Italie pré-Unitaire, les anciennes frontières sont surtout un symbole du rôle de l'Unité italienne dans l'émergence de la "question méridionale". Les modalités de l'unification politique italienne, tardive, contemporaine de la révolution industrielle, et opérée au bénéfice des régions du Nord, sont en effet une clé de lecture incontournable du "retard" du Mezzogiorno (encadré 1). Depuis 1860, les remaniements de la carte administrative, particulièrement nombreux dans les années 1920, ont substitué à ces anciennes frontières de nouvelles trames. De ce fait, si l'essentiel de la région Latium se trouve, au lendemain de ces remaniements, hors du Mezzogiorno historique, 52 des 89 communes de la province de Frosinone (soit la moitié de sa population, qui s'élève à 473 000 personnes en 1950),et Il des 33 communes de la province de Latina (soit plus du tiers d'une population de 272000personnes) appartenaient autrefois au Royaume des deux Siciles : figure 4. A ce "brouillage" administratif, s'ajoute celui produit par les premières expériences d'intervention publique en faveur des régions méridionales. Différentes mesures, le plus souvent ponctuelles, ont été promulguées en faveur des régions méridionales depuis la fin du XIXè siècle. Dotée de faibles moyens financiers, sans cohérence d'ensemble,

5 Les Etats Pontificaux, bien qu'ils se soient dotés en 1620 d'une "Congrégation des frontières" habilitée à traiter avec les princes étrangers, ont longtemps gardé des bornes incertaines. A la fin du xvmè siècle, quelques 20 milles2 du coté de l'Etat pontifical, et 35 milles 2 du coté du royaume de Naples (Abruzzes), donnaient lieu à controverse. En particulier, les confins du Reatino -longtemps rl!ttaché à l'Ombrie au sein des Etats Pontificaux-, firent l'objet de conflits récurrents jusqu'au XIXe siècle. L'élaboration d'une carte de la zone frontalière, entreprise en 1793 par des géographes pontificaux et du royaume de Naples, et interrompue par les événements révolutionnaires, n'aboutit à une signature entre les deux Etats qu'en 1840, qui fut ratifiée en 1852, Iermano, 1992.

L'héritage des années 1950

35

I.La

"question

méridionale",

héritage de l'unification?

Il n'est pas nécessaire de remonter jusqu'à la Grande Grèce ou aux splendeurs palermitaines des royaumes arabo-normands, pour retrouver des traces de richesse dans le Sud italien. Le royaume des Deux-Siciles a eu à sa tête l'une des plus grandes capitales du monde méditerranéen: au Xyé siècle, seule Constantinople dépassait Naples, et au xynè siècle, celle-ci, avec environ 400000 à 450000 habitants, pouvait rivaliser avec Paris, alors que Turin n'était encore qu'une ville de 70000 habitants, Rome comptant à peine le double. Stendhal, amOureux de l'Italie, écrit encore au début du siècle du Risorgimento: "c'est peut être parce que Naples est une grande capitale comme Paris que je trouve si peu à écrire (..;) Naplesest la seule capitale de l'Italie, toutes les autres grandes villes sont des Lyon renforcées"6. Piero Bevilacqua (1993) signale que le Sud, avant l'unification, est fréquemment décrit comme un "paradis" -l'image restera longtemps associée à la magnifique baie de Naples. Après l'unification, son image bascule très vite: le paradis devient "Afrique", le soleil fécond devient sécheresse, le pittoresque devient "société arriérée", incapable de s'auto-développer. En bref le Mezzogiorno est défini peu à peu comme "autre" que le Centre-Nord; c'est encore cette impression d'altérité profonde vis-à-vis de l'Italie urbaine et industrielle, celle d'un monde de paysans et d'émigration, de fatalisme et de misère, qui se dégage du compte-rendu d'exil de Carlo Levi dans Le Christ s'est arrêté à Eboli. A la source d'un tel renversement d'image, un fait de base: l'Italie s'est unifiée en accomplissant sa révolution industrielle. En 1860,l'agriculture représentait encore 60%de la richesse, et l'Italie ne comptait que 2 000kilomètres de voies ferrées - pour 17 000 en Angleterre, 9000 en France. Cette unification politique et économique va se faire essentiellement au bénéfice du Nord. Celui-ci dispose, lors de l'unification, d'une meilleure "préparation" que le Sud. Certes, statistiquement, le Royaume des Deux Siciles compte plus de travailleurs de l'industrie que le Nord, Naples localise la deuxième usine du pays (800 salariés de la mécanique), une industrie cotonnière héritée du blocus continental napoléonien, et des chantiers navals. Mais Vittorio Castronovo modère ce constat: "Naples resta, en substance, la grande capitale d'un pays singulièrement arriéré: la cour la plus fastueuse, l'aristocratie la plus aisée et la plus brillante, l'armée la plus nombreuse, la marine la plus importante, la bureaucratie la plus diffuse, mais tout autour le désert désolé des latifundi, les campagnes les plus pauvres et les plus dépouillées, les routes les moins praticables, les paysans les plus exploités, la population la plus analphabète"7. Certaines estimations du niveau de vie des Italiens lors de l'unification donnent un écart de revenu de l'ordre de 25% entre le Mezzogiorno et le Centre-Nord (Charrier, 1991).Le Nord dispose quant à lui, avec la Lombardie et le Piémont, de points d'ancrage pour un développement industriel moins atrophié. L'avantage énergétique n'apparaîtra qu'après l'unification (hydroélectricité exploitant le château d'eau alpin), mais dès 1853,la première voie ferrée piémontaise permet l'acheminement du coke et du charbon entre Gênes et Turin. Le tissu urbain est plus dense que dans le Sud, et l'héritage des oligarchies marchandes du Moyen-Age et de la Renaissance reste important (Aymard, 1985).
6 Stendhal, le 20-2-1817, Rome, Naples, Florence, 7 Castronovo, 1980, p 21. NRF, p 317.

Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.