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L'Outre-mer à l'épreuve de la décentralisation

De
271 pages
Ces travaux sur la décentralisation outre-mer montrent que, sur fond d'incertitudes et d'interrogations quant au devenir institutionnel et statutaire de ces collectivités, les velléités de coopération et de coordination de l'action publique territoriale sont souvent contrariées par l'exacerbation de la concurrence et l'enchevêtrement des compétences entre les différents niveaux d'administration.
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L’OUTRE-MER A L’EPREUVE DE LA DECENTRALISATION :

NOUVEAUX CADRES INSTITUTIONNELS ET DIFFICULTES D’ADAPTATION

© L'HARMATTAN, 2007 5-7, rue de l'École-Polytechnique ; 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-02814-2 EAN : 9782296028142

Sous la direction de

Justin DANIEL

L’OUTRE-MER A L’EPREUVE DE LA DECENTRALISATION :
NOUVEAUX CADRES INSTITUTIONNELS ET DIFFICULTES D’ADAPTATION

L'Harmattan

REMERCIEMENTS

Cet ouvrage est issu de la journée d’étude organisée par le Centre de recherche sur les pouvoirs locaux dans la Caraïbe (CRPLC - UMR CNRS 8053) le 12 novembre 2005 sur « Les nouveaux cadres institutionnels de l’action publique outre mer ». Cette manifestation qui s’est déroulée sur le campus universitaire de Schœlcher (Martinique) ainsi que la publication qui en a été tirée s’inscrivent dans le cadre du programme de recherche « Suivi et Evaluation de la réforme de décentralisation » piloté par le GIS-GRALE. Le CRPLC tient à exprimer ses plus vifs remerciements aux partenaires institutionnels qui ont permis l’organisation de la journée d’étude : GIS-GRALE Département de la Martinique Centre d’analyse géopolitique et internationale de l’Université des Antilles et de la Guyane (CAGI) Il n’est pas possible, autrement que de manière globale et anonyme, de remercier tous ceux qui, par leur participation active et leur recommandation chaleureuse, nous ont encouragé à éditer les actes de cette manifestation. Enfin nous tenons à saluer, à travers le présent ouvrage, la mémoire de notre collègue et ami Michel Louis. Sa participation remarquée à cette journée d’étude aura été, hélas, l’une de ses dernières contributions aux activités du CRPLC.

ONT COLLABORE A CET OUVRAGE :

Docteur en Droit public Université des Antilles et de la Guyane Membre associé du CRPLC Docteur en Droit public Chargé d’enseignement Université des Antilles et de la Guyane Professeur de Science politique Université des Antilles et de la Guyane Directeur du CRPLC Doctorant en Droit public Membre du CRPLC Université des Antilles et de la Guyane Professeur de Droit public Membre du CRPLC Université des Antilles et de la Guyane Professeur de Droit public Membre du CRPLC Université des Antilles et de la Guyane Avocat au Barreau de Cayenne Membre associé du CRPLC Chargé d’enseignement Institut d’Etudes Supérieures de la Guyane

Roger CANTACUZENE

Pierre-Yves CHICOT

Justin DANIEL

Bertrand FRANÇOIS-LUBIN

Emmanuel JOS

Alain LAGUERRE

Patrick LINGIBE

Doctorante et ATER Membre du CRPLC Université des Antilles et de la Guyane Chaire Jean Monnet Maître de conférences de Droit Public Membre CRPLC Université des Antilles et de la Guyane Professeur de Science Politique Directeur du CAGI Université des Antilles et de la Guyane

Lauriane MOUNIER

Danielle PERROT

Fred RENO

Isabelle VESTRIS

Doctorante en Droit public Membre du CRPLC Université des Antilles et de la Guyane

Administrateur territorial

Jacqueline BRUANT-QUERBEL

SOMMAIRE

Justin DANIEL

Introduction

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PREMIERE PARTIE Les statuts constitutionnels en questions : Potentialités et limites des réformes
Quelques réflexions sur le statut constitutionnel des DOM/ROM après la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 Emmanuel JOS 31 Souplesse du cadre institutionnel : de l’article 73 à l’article 74. L’exemple de la transformation statutaire des îles du Nord de la Guadeloupe Bernard CASTAGNEDE 55 Les usages politiques des notions d’ « intérêts « spécificités » : Les cas de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy Fred RENO propres » et de 73

La question juridique des transferts de compétence et le singulier cas guyanais Patrick LINGIBE 91

DEUXIEME PARTIE Le statut communautaire en débat : Fluidité ou rigidité ?
L’incidence des choix statutaires internes de l’outre-mer français sur le droit communautaire Isabelle VESTRIS 111

Les implications divergentes des statuts de RUP et de PTOM au sein de la Communauté européenne Laurianne MOUNIER 125 Statuts communautaires et ultrapériphériques françaises Emmanuel JOS développement durable des régions 141 181

« RUP » ou « PTOM » ? Quelle fluidité ? Quelle alternative ? Danielle PERROT

TROISIEME PARTIE La décentralisation au risque du pluralisme institutionnel : Entre concurrence inéluctable et velléités de coopération
La coopération institutionnelle en Martinique à l’heure de la nouvelle phase de décentralisation Bertrand FRANÇOIS-LUBIN 191 Superposition des collectivités territoriales et démultiplication des niveaux d’intervention. L’expérience des communautés d’agglomération de la Martinique Jacqueline BRUANT-QUERBEL 211 Pluralisme institutionnel et transfert de la gestion des routes « nationales » aux départements/régions d’outre-mer Roger CANTACUZENE et Justin DANIEL 223 Le schéma régional de développement économique Alain LAGUERRE La décentralisation des politiques sanitaires et sociales Pierre-Yves CHICOT 235 253

INTRODUCTION
Justin DANIEL

C’est une banalité que de rappeler que la problématique de la décentralisation outre-mer est indissociable d’une série d’enjeux connexes qui parfois la surdéterminent. Largement tributaire d’interrogations récurrentes sur la nature des liens unissant la « France et ses outre-mers » et sur leur formalisation d’un point de vue juridique et institutionnel, elle peut difficilement faire l’impasse sur un certain nombre de questionnements qui transcendent son objet initial, tel que, par exemple, celui relatif au développement. Ces questionnements vont bien au-delà des préoccupations dominantes en France métropolitaine et tendent parfois à saturer les espaces politiques ultramarins. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si la révision de la Constitution de la Ve République du 28 mars 2003 accorde une place privilégiée à l’outre-mer : il s’agit, d’une part, de désamorcer des revendications multiformes et parfois difficiles à traiter qui se font jour localement, en tentant d’établir un nouveau cadre juridique pour les collectivités concernées ; et, d’autre part, de prendre en compte la diversité de leurs situations tout en leur permettant de déployer, moyennant les adaptations nécessaires, leur action dans ce cadre ainsi renouvelé. Toutefois, cette révision constitutionnelle n’intervient pas en terrain vierge, tant il est vrai que les réformes de décentralisation, précédées ou accompagnées de modifications d’ordre institutionnel, suivent outre-mer un rythme qui leur est propre et obéissent à une temporalité singulière. En réalité, non seulement les dispositifs nationaux en la matière font l’objet d’adaptations mineures pour tenir compte des spécificités locales, mais ils viennent souvent s’emboîter, avec plus ou moins de bonheur, dans des dispositifs de politiques publiques spécifiquement conçus pour l’outre-mer et modifiant régulièrement le droit existant ainsi que les édifices institutionnels. Pour des raisons faciles à comprendre, l’outre-mer a d’ailleurs parfois été un terrain d’expérimentation. Ainsi, les conseils généraux des départements d’outre-mer (DOM) ont obtenu par l’intermédiaire d’un décret publié en avril 1960 le droit d’émettre un avis sur les projets de loi ou de décret tendant à l’adaptation de la législation et de l’organisation administrative métropolitaine à la situation particulière de ces départements et celui de proposer au gouvernement des mesures d’adaptation en matière législative

ou réglementaire1. Les réformes de décentralisation des années quatre-vingt ont également fait l’objet d’adaptations dans les DOM, sous l’œil vigilant il est vrai, du Conseil constitutionnel (RFAP, 1984)2. Plus récemment, la loi d’orientation pour l’outre mer (LOOM) du 13 décembre 2000 a transféré, entre autres exemples, des compétences aux conseils généraux et aux conseils régionaux dans les domaines de l’action internationale et de la gestion des routes nationales, anticipant dans ce deuxième cas le transfert opéré plus tard en métropole au profit des départements par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. L’emboîtement des différents dispositifs mis en place depuis plusieurs décennies et la persistance d’enjeux spécifiques dépassant celui de la décentralisation dans son sens strict se combinent pour conférer à ce dernier une signification particulière outre-mer. Ils contribuent également à dessiner « les nouveaux cadres de l’action publique outre-mer3 » et permettent de mieux préciser le contexte dans lequel prend place la nouvelle phase de décentralisation amorcée à partir de 2003. De ce point de vue, trois séries d’éléments tirés de ce contexte et servant de trame au présent volume méritent plus particulièrement l’attention : 1) la question non encore résolue de l’évolution institutionnelle et/ou statutaire des DOM et des régions d’outre-mer (ROM). En dépit des perspectives dégagées en la matière par la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, cette question reste au cœur des préoccupations plus ou moins avouées des acteurs politiques. Corrélativement, les questionnements relatifs au statut communautaire de ces collectivités ainsi que les éventuelles translations entre celui de régions ultrapériphériques (RUP) et celui de pays et territoires d’outre mer (PTOM) continuent à nourrir les débats ; 2) la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 dans un cadre caractérisé par une nette tendance à la prolifération institutionnelle et par une complexité croissante, en l’absence de la simplification attendue du paysage institutionnel des DOM/ROM ; 3) enfin, l’élévation du développement, enjeu devenu obsessionnel au fil du temps, au premier rang des finalités de la décentralisation.
Décret n° 60-406 du 26 avril 1960 relatif à l’adaptation du régime législatif et de l’organisation administrative des départements de la Guadeloupe, de la Guyane de la Martinique et de La Réunion. J.O. du 29 avril 1960, p. 3944. 2 Les références entre parenthèses renvoient à la bibliographie placée à la fin de cette contribution lorsqu’elles indiquent l’année de publication et éventuellement les pages concernées. Lorsqu’elles comportent uniquement le nom de l’auteur, elles renvoient aux différents chapitres de ce volume. 3 C’est le thème général de la journée d’étude organisée le 12 novembre 2005 sur le campus universitaire de Schœlcher et dont cet ouvrage constitue la publication des actes.
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UNE QUESTION RESTEE EN SUSPENS : LE STATUT DES DOM/ROM La révision constitutionnelle de 2003 répartit les collectivités territoriales situées outre-mer en deux catégories plus ou moins rigides : les DOM/ROM soumis au régime de l’identité législative défini par l’article 73 et les collectivités d’outre-mer (COM) régies par l’article 74. Certes, le cadre juridique de ces différentes collectivités est désormais mieux connu, la refonte des articles qui définissent leur statut ayant donné lieu à de multiples analyses et commentaires (Faberon, 2004). Néanmoins, les consultations du 7 décembre 2003 aux Antilles, l’échec de la procédure entamée en Guyane et le processus de transformation de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin en COM contribuent à alimenter, voire à renouveler la réflexion (Henry, Verpeaux : 2006). Ils témoignent en outre de quelques uns des obstacles qui pèsent sur un hypothétique changement statutaire ou sur une éventuelle évolution institutionnelle, préalables pourtant nécessaires à une mise en œuvre efficace de la nouvelle phase de décentralisation. D’un point de vue juridique, la révision constitutionnelle de 2003 permet des évolutions différenciées des DOM/ROM et ouvre considérablement le champ des possibles, qu’il s’agisse du passage du régime des DOM/ROM à celui des COM (ou inversement), ou des changements au sein de la catégorie DOM/ROM. Il ne lève pas pour autant toutes les ambiguïtés et n’efface pas toutes les interrogations, dont certaines ont une dimension purement symbolique. Un débat s’est ainsi cristallisé autour de la notion de « populations d’outre mer » introduite à l’occasion de ladite réforme et servant de support aux consultations nécessaires pour enclencher la procédure des évolutions susmentionnées. Cette expression a été adoptée à la suite d’un amendement introduit par un député de La Réunion au moment de l’examen à l’Assemblée nationale du projet de révision de la Constitution. Elle apparaît aux yeux de certains comme une régression : de nature à rassurer dans ce DOM de l’Océan indien où s’exprime, par ailleurs, une certaine volonté de pérennisation de l’actuel statut, cette modification nierait la possibilité de fonder l’exercice d’un droit spécifique aux populations des anciens territoires coloniaux désormais intégrés à la République (Jos, 1ère partie). Derrière ce constat se profile en réalité une interrogation4 – qui n’est pas
4 Interrogation qui rend compte du triomphe d’une forme de « souverainisme identitaire » servant de substitut à la souveraineté politique largement inaccessible dans le contexte actuel (Daniel, 2002).

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abordée dans ce volume5 – relative aux éventuelles implications de la distinction peuple/population sur la constitution du corps électoral appelé à se prononcer sur les réformes institutionnelles et statutaires dans les DOM/ROM. Que faut-il entendre par « peuple d’outre mer », sinon un être collectif, chargé d’histoire, source de la légitimité et censé préexister à l’organisation juridique de la société ? Dans ce cas, faudrait-il envisager de procéder à un découpage du corps électoral sur le modèle calédonien, au risque de favoriser une discrimination peu compatible avec la tradition dominante dans les DOM ? Ou faut-il assigner une portée purement symbolique à la notion de « peuple d’outre-mer », sans chercher à en tirer une quelconque conséquence sur les plan juridique et politique ? Plus largement, la procédure même de la consultation, pourtant fondée sur la volonté affichée d’encadrer démocratiquement les changements institutionnels éventuels, est parfois perçue comme un obstacle dirimant, ou à tout le moins, comme débouchant sur une véritable impasse : les populations concernées sont plus ou moins paralysées par la contradiction qui oppose leurs rêves d’émancipation et leur crainte de celleci, alors que la République elle-même se lie les mains en s’interdisant de trancher cette contradiction (Michalon, 2006a : 178-179 ; Michalon, 2006b). Pourtant, comme le rappelle Louis Boulouis, le succès de la consultation à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy montre que l’obstacle n’est pas insurmontable. En outre, « quelle serait la légitimité d’une révision de statut qui ne correspondrait pas aux vœux de la majorité de la population ? (Boulouis, 2006). Est-il pertinent de demander au législateur, incarnation d’une volonté générale réputée infaillible et omnisciente, d’imposer par le haut une solution impérative à des situations vécues sur le mode de l’ambivalence par des populations partagées entre des aspirations éminemment contradictoires et qui peinent à formuler leurs propres souhaits ? Au demeurant, la cohérence d’ensemble du cadre juridique à partir duquel ces solutions doivent être pensées et articulées est loin d’être clairement établie. Il n’est guère étonnant, dans ces conditions, que l’échec de la consultation organisée le 7 décembre 2003 en Guadeloupe et Martinique continue à nourrir des interrogations et à alimenter des débats juridiques. En particulier, l’utilisation alternative des expressions « changement de statut » et « évolution institutionnelle », y compris de la

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Emmanuel Jos se démarque de cette option en récusant d’emblée toute conception ethniciste des notions de peuple et de population.

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part du Conseil d’Etat6 pour qualifier le processus de création d’une collectivité territoriale se substituant à la région et au département est de nature à entretenir la confusion dans les esprits. D’autant que dans l’imaginaire collectif des Antillais, des Guyanais et des Réunionnais, les avantages inhérents à la citoyenneté française restent étroitement associés au « statut » départemental – notion sur laquelle il n’existe pas d’ailleurs d’accord ou de définition unanime des juristes – et non au régime législatif lui même. Surtout, les modalités de la consultation telles qu’elles sont prévues par la Constitution conduisent à concilier trois impératifs plus ou moins contradictoires : le maintien de la cohérence avec les principes énoncés à l’article 3 de la Constitution, le respect des compétences du Parlement et la volonté de rassurer les électeurs d’outre-mer en leur donnant un pouvoir de blocage vis-à-vis des changements statutaires qui ne correspondraient pas aux souhaits de la majorité d’entre eux, volonté qui peut s’analyser comme un pouvoir d’autodétermination négative. Ce qui, dans le cas des Antilles, a conduit à organiser la consultation sur le principe de la substitution d’une collectivité nouvelle au département et à la région et non sur les orientations qui présideraient à l’élaboration du statut de la collectivité (Jos, 2006). D’où la fortune du slogan « nous pas Ka acheté chat dan sak7 » puissamment relayé durant la campagne électorale à la Martinique par les partisans du « non ». Une telle situation pousse nombre de spécialistes ou responsables politiques à réclamer d’ores et déjà une nouvelle réforme de la Constitution, au risque de nourrir un débat sans fin sur l’avenir institutionnel des départements français d’Amérique. Tout se passe comme si l’enjeu institutionnel contribuait à occulter celui de la nouvelle phase de décentralisation, dont on sait par ailleurs qu’elle a suscité, en France hexagonale comme outre-mer, fort peu d’enthousiasme, voire une certaine forme de dépit chez les élus couplé à une relative indifférence de la population. Par ailleurs, le processus de transformation engagé dans les îles du nord de la Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, confirme plusieurs observations : en premier lieu, il convient de nuancer la distinction traditionnelle opérée entre les collectivités relevant de l’article 73 et celles qui sont régies par l’article 74 de la Constitution, s’agissant de l’application des normes ; en second lieu, le projet de loi organique définissant le statut de
Arrêt du Conseil d’Etat du 4 décembre 2003, M. Feler, req. n° 262009, concl. Mitjaville, rapp. Mlle Henry. 7 Littéralement « Nous n’achetons pas de chat dans un sac », autrement dit, « il faut éviter de traiter sans garantie sérieuse ».
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ces deux COM procède moins par la redéfinition des compétences entre ces dernières et l’Etat que par la reprise du droit commun de l’organisation des compétences entre collectivités territoriales. Ce droit commun est complété par les mesures particulières concernant les DM/ROM et certaines attributions spécifiques ajoutées aux dispositifs d’habilitation prévus pour les collectivités relevant de l’article 73. Autrement dit, à l’indifférenciation croissante des régimes législatifs applicables dans les DOM/ROM et dans les COM tels qu’ils ont été scellés par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, répond en écho, dans la phase de mise en œuvre des réformes, un réflexe d’uniformité qui paraît éloigné des solutions adaptées au particularisme des contextes (Castagnède). En outre, le traitement différencié des deux COM concernées prévu par le projet de loi organique, SaintBarthélemy étant plus richement dotée que Saint-Martin, a d’ores et déjà entraîné dans ce dernier territoire des tensions entre le gouvernement et les autorités locales (Réno). Source potentielle de surenchère statutaire, ce choix est loin d’avoir pour autant contribuer à clarifier la notion d’autonomie, objet pourtant d’un fort investissement politique et affectif dans tout l’outre-mer. Le débat sur le statut et l’évolution institutionnelle des collectivités territoriales situées outre-mer trouve inévitablement son prolongement au niveau européen. D’une part, la campagne électorale précédant les consultations du 7 décembre 2003 a servi de révélateur à l’emprise du droit communautaire sur les éventuels choix statutaires et à une crainte sousjacente : la remise en cause du statut de région ultrapériphérique (RUP) et de l’éligibilité aux fonds structurels en cas de création d’une collectivité territoriale régie par l’article 74 de la Constitution (Vestris). D’autre part, elle a démontré à quel point les questions institutionnelles et, par extension, la problématique de la décentralisation étaient dans le contexte des DOM indissociables d’une interrogation plus générale sur le type de développement susceptible d’être mis en œuvre et sur les marges de manœuvre que recèlent les différents statuts (Mounier). Il en résulte de nombreux échanges et discussions sur les caractéristiques respectives et les avantages comparatifs du statut de RUP et celui de Pays et Territoire d’Outre mer (PTOM). Pourtant, en dépit des inquiétudes – fortement instrumentalisées – qui ont dominé les campagnes précédant les consultations du 7 décembre 2003 et le referendum sur le Traité établissant une constitution pour l’Union européenne (UE), force est d’admettre, malgré quelques hésitations doctrinales, qu’il existe un découplage juridique entre l’évolution statutaire interne et l’évolution statutaire européenne (Ziller, 2006 ; Castagnède, Mounier, Vestris). Pas plus qu’il ne saurait suffire pour gommer les spécificités des régions ultrapériphériques reconnues par l’UE, le simple

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passage de l’article 73 de la Constitution à celui de l’article 74 ne remet nullement en cause l’appartenance à la catégorie des RUP, dès lors que le droit commun, français et communautaire, continue à être applicable. D’autant que la mise en œuvre du droit communautaire primaire peut, dans certains cas, se révéler d’une relative souplesse en « laissant suffisamment de marge de manœuvre à l’exercice de la compétence discrétionnaire des Institutions communautaires pour adapter des dispositions a priori d’application uniforme aux caractéristiques de certaines régions, aux besoins des populations correspondantes, et pour les modifier au cours du temps, si cela paraît approprié » (Perrot). Encore faut-il, lorsque les rigidités procédurales rendent difficile toute modification des dispositions communautaires, que se manifeste dans les régions concernées une volonté clairement exprimée et efficacement relayée par les détenteurs de la parole politique afin de surmonter les obstacles. Au-delà de ces questionnements et incertitude d’ordre statutaire susceptibles de peser sur la mise en œuvre de la décentralisation dans les départements et régions d’outre-mer, se pose le problème plus général du cadre institutionnel d’application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Dans le contexte antillo-guyanais caractérisé par le rejet de toute évolution et le maintien du dédoublement territorial de structures départementales et régionales faisant souvent double emploi8, ce cadre ne semble pas en mesure de conjurer les risques d’une prolifération institutionnelle conjuguant la polysynodie et la polyphonie. PROLIFERATION INSTITUTIONNELLE ET POLYSYNODIE La loi du 13 août 2004 procède à une redistribution verticale des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales et à un redécoupage horizontal des compétences entre ces dernières. Accompagnée d’un recentrage de l’action de l’Etat sur ses compétences régaliennes, ses fonctions de conception et de réglementation, la volonté de clarification ainsi affichée ne va pas sans susciter des interrogations. Celles-ci sont exacerbées outre mer par la démultiplication des niveaux d’administration. Non seulement la réforme intervient dans un contexte de restriction budgétaire
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Sur la consultation du 7 décembre 2003, voir Pouvoirs dans la Caraïbe (PDLC), 15 (thème du numéro : « Les élections de tous les paradoxes ») et pour une analyse des raisons politiques ayant conduit à l’échec en Guadeloupe et Martinique, voir en particulier nos contributions dans cette revue (Daniel, 2006b) et dans un ouvrage récent (Daniel, 2006a). Sur les conditions du succès à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, voire la contribution de Fred Réno dans ce volume.

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tout en engendrant des dépenses supplémentaires, mais elle est loin de mettre un terme à l’enchevêtrement des compétences et aux débats qui en découlent dans les départements français d’Amérique (DFA), du fait de l’empilement des échelons décentralisés, de la persistance de la question institutionnelle et de la montée en puissance de l’intercommunalité. Dans ces conditions, la crise de gouvernance, si souvent évoquée, à laquelle la nouvelle phase de décentralisation prétend apporter un début de réponse, trouve dans les DFA une illustration particulière. Elle se traduit dans le cas de la Martinique, pour s’en tenir à ce seul exemple qui pourrait être facilement étendu à la Guadeloupe9, par l’interférence de six niveaux d’intervention : les communes, les structures intercommunales, le département, la région, l’Etat et l’UE. Il en résulte, au-delà de cette démultiplication des niveaux d’intervention, un enchevêtrement et un empilement de compétences gérées par un réseau d’acteurs soumis à des rationalités parfois contradictoires et portés par des logiques institutionnelles peu compatibles avec la coproduction d’une action publique efficace. Significatif est à cet égard l’exemple du transport. En effet, la loi du 13 août 2004 et la réglementation en vigueur n’ayant prévu aucune procédure pour la désignation d’une autorité organisatrice du transport maritime, la quasitotalité des collectivités se sentent concernées et cherchent à occuper le terrain. De manière plus générale, les compétences dans le domaine du transport se répartissent entre tous les niveaux d’intervention. La région est ainsi impliquée à travers le syndicat mixte en charge du transport collectif en site propre (TCSP) et mène parallèlement des études sur le transport maritime. Autorité organisatrice en matière de transport interurbain, le département est également concerné par le TCSP tout en conduisant des expérimentations en matière de transport maritime. Enfin, les établissements publics de coopération intercommunale, (EPCI), dont en particulier la Communauté d’agglomération des communes du centre de la Martinique (CACEM) et la Communauté d’agglomération de l’espace sud de la Martinique (CAESM) ont été élevées au rang d’autorités organisatrices du transport urbain et s’apprêtent, en outre, à organiser le transport « transrade ». Ces phénomènes de concurrence institutionnelle sont d’autant plus difficile à conjurer qu’ils s’inscrivent dans le cadre d’une lutte pour le leadership et que les présidents des structures en cause cherchent à capitaliser leur action afin d’asseoir leur assise politique.
Le cas de la Guyane se pose en des termes un peu différents. En dehors du dédoublement des structures départementales et régionales, la Guyane souffre d’un problème chronique de sous-administration, compte tenu de l’étendue de son territoire, d’une départementalisation longtemps « en trompe-l’œil » et encore inachevée aujourd’hui, et de l’inadaptation des structures administratives et du droit dans bien des domaines (Lingibé).
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Ainsi s’expliquent les tensions entre les collectivités territoriales et les EPCI et entre ces dernières et les communes (Bruant-Querbel). De surcroît, le nouvel article 72 de la Constitution autorise les groupements de communes à être désignés comme « chefs de file », au même titre que les collectivités territoriales. La loi du 13 août 2004, quant à elle, autorise les EPCI, qui en font la demande, à exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux départements, sous réserve d’approbation par ces derniers. Autant de dispositions, sources potentielles de tensions entre niveaux d’administration, tendant à modifier le périmètre d’intervention des collectivités territoriales et des structures intercommunales et à bouleverser le jeu traditionnel du pouvoir. Sans doute, la solution à cette prolifération institutionnelle réside-t-elle dans le développement de la coopération entre les différentes structures et dans la mise en place de partenariats. Mais aucune de ses deux options ne va de soi : la coopération n’échappe pas à une forme de circularité dans la mesure où elle génère de la densité institutionnelle qui appelle à son tour de la…coopération (François-Lubin). Quant au partenariat qui fait partie du « trousseau » renouvelé des politiques publiques, au même titre que la contractualisation ou la coordination à travers les collectivités érigées en « chef de file », il ne saurait être considéré comme une solution miracle, sauf à en avoir une vision purement irénique : nécessaire pour instiller de la cohérence dans l’action publique et lui donner sens, il n’est en aucune façon suffisant. Il doit, en effet, s’accommoder le plus souvent de la polysynodie, c’est-à-dire de l’allongement du processus décisionnel du fait de la multiplication des espaces de discussion, et de la polyphonie, c'est-à-dire d’une série de variations autour d’un thème unique, n’excluant pas d’ailleurs des voix et des sonorités discordantes, comme en témoigne l’exemple emblématique du développement économique à la Martinique (cf. infra). Toutefois, tout est loin d’être négatif dans ce tableau : certes la région Martinique, conformément à une revendication exprimée de longue date, a opté pour la gestion des routes nationales versées dans son patrimoine dès 2002 sur le fondement de la LOOM. Il paraît difficile, dans ces conditions, d’écarter le risque d’une situation caractérisée par le dédoublement avec le département en charge des routes départementales et par des tensions et de la surenchère avec la CACEM (Cantacuzène et Daniel). A l’inverse, en Guadeloupe on semble s’orienter vers une mutualisation des moyens et des politiques entre les collectivités régionale et départementale. Il est vrai que ce choix a sans doute été facilité par une

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certaine convergence politique entre le conseil régional et le conseil général, ce qui n’est pas le cas dans l’île sœur10. Un autre exemple illustre tout à la fois les modalités différenciées d’exercice des compétences dans les collectivités territoriales situées outremer, la persistance de phénomènes d’enchevêtrement de compétences et les effets de la superposition de champs d’intervention des acteurs impliqués dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques territoriales : l’élaboration du schéma régional de développement économique (SRDE) prévu par la loi du 13 août 2004 et, au-delà, l’exercice des compétences dans le domaine du développement économique. En effet, alors que la Guadeloupe fait partie des douze régions qui ont manifesté très tôt leur souhait de procéder à une expérimentation en matière de SRDE11, la Martinique, avec la Bretagne et La Réunion, pourrait appartenir au groupe des trois régions n’ayant toujours pas adopté leur schéma en 2007. Quant à la région Guyane, elle a voté son SRDE le 15 septembre 2006. Celui-ci est présenté comme le fruit d’une large concertation avec les élus locaux et l’ensemble des socioprofessionnels réunis au sein d’un comité de pilotage, d’ateliers de travail ou en ateliers territoriaux12. En Guadeloupe, la démarche d’élaboration du SRDE s’est déroulée en deux phases permettant d’établir un
10 De même, l’expérience réunionnaise révèle, au-delà du cas particulier du transport, une « harmonisation élaborée, ancienne et actualisée des interventions de la Région et du Département en réponse aux difficultés inhérentes à la situation de région monodépartementale » ; … une capacité active de coordination et de co-direction par le couple Région et Département, des dossiers qui exigent la mise en commun de leurs moyens techniques, humains et financiers ou de leurs poids, pouvoirs et influences ; …un processus de concertation et de coopération entre les trois pointes du triangle Etat, Région, Département, ce qui permet de mobiliser la gamme très étendue des compétences et de capacités d’action sur des thèmes variés d’intervention publique » (Squarzoni, 2006 : 316) 11 Ces douze régions sont, dans l'ordre de leur signature : Bourgogne, Haute-Normandie, PoitouCharentes, Rhône-Alpes, Nord-Pas-de-Calais, Centre, Limousin, Basse-Normandie, LanguedocRoussillon, Pays-de-la-Loire, Guadeloupe et Champagne-Ardenne (source : Gest, 2006). 12 Son élaboration s’est déroulée en trois phases : 1. concertation-diagnostic (de novembre 2005 à janvier 2006) ; 2. détermination des domaines stratégiques (janvier-février 2006) ; 3. élaboration du programme (de mars à juin 2006) Ces travaux ont abouti au choix de cinq projets phares pour la Guyane : 1. Créer un pôle régional de développement, de valorisation et de promotion des ressources naturelles ; 2. Inscrire Cayenne, ville capitale, au patrimoine mondial de l’UNESCO et construire un pôle commercial et touristique au cœur de la ville ; 3. Créer un World Trade Center ; 4. Ouvrir un parc éco-touristique « Terre d’Amazonie » ; 5. Intégrer la Guyane au sein du pôle de compétitivité aéronautique et spatial Aquitaine / Midi-Pyrénées (source : http://www.cr-guyane.fr).

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état des lieux à partir des travaux des instances de concertation (juin à septembre 2005) et de définir des propositions de suivi et d’évaluation (à partir d’octobre 2005). Elle a été présentée, au delà des obligations légales de concertation, comme l’occasion de mobiliser l’ensemble des acteurs économiques, politiques et sociaux au sein des instances de la conférence régionale des acteurs de la vie économique et sociale13. Le SRDE de Guadeloupe a, entre autres projets, débouché sur la création de l’agence de développement économique, dénommée Guadeloupe Expansion, qui aura notamment pour mission de suivre et d’instruire les dossiers relevant des différents dispositifs d’aide régionale aux entreprises comme l’Aide au Démarrage d’Activité (ARDA). Tout autre est la démarche retenue par le conseil régional de la Martinique. Ce dernier a lancé officiellement, le 24 mars 2006, les travaux portant sur l’élaboration d’un Schéma martiniquais de développement économique (SMDE) à horizon 2025, dont les résultats sont attendus d’ici fin 2006. Cette démarche prend ses distances avec les dispositions de loi du 13 août 2004, en substituant symboliquement au qualificatif de régional celui de martiniquais et en se projetant largement au delà des cinq ans prévus par l’expérimentation pour envisager des perspectives d’un développement – qui se veut durable – pour les vingt prochaines années. En outre, elle reste totalement asservie à la volonté maintes fois réitérée par le Président de l’institution régionale, à l’instar de son homologue du département, d’établir un lien entre le projet de développement contenu en filigrane dans le SMDE et la réforme institutionnelle. Mieux : le SMDE pourrait servir d’argumentaire à une relance du débat sur l’évolution institutionnelle de la Martinique. Il est néanmoins significatif que la période d’élaboration du SMDE, l’année 2006, a coïncidé avec une recrudescence des initiatives et une intensification de la réflexion sur l’avenir économique et social de l’île. Avec des horizons variés et des objectifs plus ou moins spécifiques, les travaux reposent sur une large concertation des décideurs institutionnels et privés, mais restent fondamentalement cloisonnés.
13 . Celle-ci s’est réunie aux moments clés de l’élaboration du SRDE (lancement et clôture) pour être informée de l’avancée des travaux. Elle a rassemblé l’Etat, la Région, le Département, les communes et communautés de communes, l’association des maires, les chambres consulaires, le Conseil Economique et Social Régional (CESR), le Conseil de la Culture de l’Education et de l’Environnement (CCEE), l’INSEE, l’IEDOM, l’Agence française de Développement, l’APRIGA, l’université des Antilles et de la Guyane, les organismes professionnels patronaux et syndicaux représentatifs ainsi que des organismes financiers bancaires ou non bancaires (source : http://www.cr-guadeloupe.fr/).

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Ainsi, la Préfecture a engagé une réflexion ex-ante sur les programmes opérationnels européens pour la période 2007-2013. Les principaux objectifs demeurent la convergence (ancien objectif 1) et la prise en compte des orientations stratégiques en faveur de l’innovation, de la compétitivité et du développement. De son côté, le département a poursuivi la démarche, lancée le 4 juin 2005, d’élaboration d’un Agenda 21 sur les stratégies possibles de développement durable dans le département. Ce chantier s’organise autour d’une dizaine d’ateliers dont les conclusions devraient être connues à peu près en même temps que les propositions du SMDE. Pourtant, ces différents travaux qui concourent au même objectif de développement économique et social de la Martinique ne font guère l’objet de mise en commun et ne participent nullement à l’élaboration d’un projet collectif territorialisé, chaque instance travaillant isolément sur des thèmes redondants dans le but à peine voilé de valoriser sa propre activité et de renforcer sa légitimité. Doublé d’un polycentrisme concurrentiel, cet éclatement de l’action publique dans le domaine du développement économique annonce probablement des difficultés de mise en œuvre des SRDE et du SMDE. Certes, au terme de la loi du 13 août 2004, le SRDE a vocation à coordonner l’ensemble des schémas sectoriels existants. Le plan régional de la formation professionnelle, le schéma d'aménagement touristique, le schéma régional des transports, le schéma d'aménagement régional devront être en cohérence avec le SRDE, sans oublier dans les régions d’outre-mer le schéma d’aménagement régional. Il doit également rechercher la cohésion avec les orientations stratégiques découlant des conventions entre la région, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les acteurs économiques et sociaux du territoire. Mais comment réaliser la synchronisation dans le temps de toutes ces orientations, des priorités et donc des sélectivités, lorsqu’on sait que ces différents schémas n’ont pas la même durée ? Quelle est la portée de la coordination des actions assurée par la région alors que la concurrence avec les autres échelons territoriaux, y compris avec les structures intercommunales au fur et à mesure de leur montée en puissance, a toutes les chances de persister, le législateur ayant préféré mettre en œuvre une agrégation des compétences plutôt que de procéder à une véritable répartition (Laguerre) ? Cette situation est d’autant plus paradoxale que la décentralisation et les réformes institutionnelles sont souvent présentées outre-mer comme les préalables au développement économique constitué depuis longtemps un enjeu décisif par l’ensemble des acteurs.

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LE DEVELOPPEMENT COMME FINALITE Si l’approfondissement de la décentralisation et les réformes institutionnelles de ces dernières années visent, entre autres objectifs, à renforcer l’autonomie locale et à clarifier la répartition des compétences, il est clair que dans les départements et régions d’outre-mer elles sont fréquemment associées à l’objectif plus général du développement économique et social. Ce constat ne saurait surprendre : l’exigence de pleine égalité avec les populations de métropole s’inscrit dans une longue tradition dont les origines sont antérieures à la départementalisation intervenue en 1946. Cette tradition est constamment réactivée par les conditions de mise en œuvre de cette dernière et complétée aujourd’hui par une double aspiration au respect de l’identité propre des citoyens d’outre-mer et à une meilleure efficacité dans la gouvernance (Daniel, 2006a). En outre, la question du développement se pose avec d’autant plus d’acuité, que les DOM, malgré les progrès réalisés depuis 1946, connaissent une situation structurellement difficile. Assurément, les niveaux de vie ont fortement augmenté, aussi bien aux Antilles et en Guyane qu’à La Réunion, sous l’impulsion de taux de croissance en moyenne supérieurs à ceux observés en France hexagonale. En dépit de cette évolution de long terme, les PIB par habitant des DOM restent toutefois bien en dessous de la moyenne nationale : en 2001, ils se situent entre 50 % et 63 % du PIB français. Plusieurs facteurs expliquent cet écart, en particulier la structuration du tissu économique dans les quatre DOM autour d’activités moins génératrices de valeur ajoutée qu’en métropole (ONPES, 2006 : 132-133). On comprend, dans ces conditions, que le développement, désormais qualifié de durable, soit présenté comme la finalité première de l’action publique et des réformes institutionnelles (Jos, 1ère et 2ème partie, Mounier). Ainsi posée, pareille équation est sans nul doute légitime. Mais elle ne doit pas conduire à verser dans le travers qui consiste à conférer des vertus démiurgiques, totalisantes et globalisantes aux institutions en esquivant une question pourtant essentielle : dans quelle mesure et sous quelles conditions peuvent-elles contribuer au développement (durable) ? L’on sait en effet qu’il n’existe pas de lien mécanique entre les institutions et le développement lui même. Une chose est néanmoins sûre : dans les DOM/ROM, tout comme dans la France hexagonale, c’est-à-dire dans un système économique relativement décentralisé, le développement ne peut être institutionnalisé dans la mesure où il résulte avant tout de l’activité globale de tous les agents, publics ou privés (Bourrinet, 2006). De même, la profusion d’institutions et de dispositifs en charge du développement et la recherche d’une articulation des politiques publiques en

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la matière ne suffisent pas nécessairement à garantir le résultat escompté : elles ne permettent pas toujours de créer de véritables espaces de solidarité politique et économique et posent le problème récurrent de la cohésion et de la cohérence de l’action publique. A cet égard, si légitime que soit l’objectif de développement durable, il ne contribue pas moins à amplifier dans les DOM les risques de fragmentation institutionnelle, de chevauchement des actions et de confusion des légitimités du fait de la superposition des compétences et des territoires. Chaque échelon se montre jaloux de ses prérogatives tout en revendiquant le droit d’intervenir dans des champs de compétence connexes bornés par la seule contrainte budgétaire pesant sur son intervention. Ainsi, l’accent mis par un nombre croissant de collectivités sur le développement durable joue incontestablement en ce sens14 ; la définition désormais classique qui en est donnée – « un type de développement qui permet de satisfaire les besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs »15 – ouvre la voie à toutes les politiques publiques et permet aux différentes collectivités et à leurs groupements d’investir quasiment tous les champs de l’action publique (Piron, 2006 : 361). C’est dire à quel point, encore une fois, les différents enjeux – simplification du paysage institutionnel, renforcement de l’autonomie locale et politiques de développement – restent fondamentalement liés dans les DOM/ROM. Un constat qui ne saurait être nié au moment où la nouvelle phase de décentralisation monte progressivement en puissance.

Comme le révèle, par exemple, la préparation du SMDE analysée ci-dessous. C’est la définition la plus couramment donnée du développement durable, même si elle peut être complétée par les qualificatifs de social et/ou solidaire (Cascalès, 2001).
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REFERENCES CITEES
Boulouis, Louis. « Le point de vue du juriste » in Jean-Yves Faberon (ed.), Les collectivités françaises d'Amérique au carrefour des institutions, Paris : La documentation française, 2006, pp. 353-359. Bourrinet, Jacques. « Les institutions du développement économique » in Jean-Yves Faberon (ed.), Les collectivités françaises d'Amérique au carrefour des institutions, Paris: La documentation française, 2006, pp. 35-46. Cascalès Michèle. « Le concept de développement durable » in Nemery, Jean-Claude. Quelle administration territoriale pour le XXIe siècle en France dans l'Union européenne, Paris: L'Harmattan, (Administration et aménagement du territoire), 2001. Daniel, Justin (2006a). « Les élus face à la réforme institutionnelle et à l’acte II de la décentralisation: la difficile conciliation d’aspirations contradictoires » in Thierry Michalon (ed.), Entre assimilation et émancipation: l’outre-mer français dans l’impasse, Rennes: Editions les Perséides, 2006, pp. 113-132. Daniel, Justin (2006b). « La consultation populaire de décembre 2003 et ses implications : analyse de quelques paradoxes martiniquais », Pouvoirs dans la Caraïbe, 15, 2005-2006. Daniel, Justin. « L'espace politique aux Antilles françaises », Ethnologie française, XXXII, no. 4, 2002, pp. 589-600. Faberon, Jean-Yves. L'outre-mer français: la nouvelle donne institutionnelle, Paris: La Documentation française, (Les études de la documentation française; 5193-94), 2004. Gest, Alain. Rapport d'information sur la mise en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : Assemblée nationale, 2006. Henry, Olivier et Michel Verpeaux. « Rapport introductif » in Jean-Yves Faberon (ed.), Les collectivités françaises d'Amérique au carrefour des institutions, Paris: La documentation française, 2006, pp. 17-29. Jos, Emmanuel. « La consultation du 7 décembre 2003 à la Martinique : instrumentalisation politique et ambiguïtés conceptuelles », Pouvoirs dans la Caraïbe, 15, 2005-2006. Michalon, Thierry (2006a). « Un déplorable faux-pas du constituant » in JeanYves Faberon (ed.), Les collectivités françaises d'Amérique au carrefour des institutions, Paris: La documentation française, 2006, pp. 177-189.

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