L'usage des quartiers

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"L'usage des quartiers" traite d'une question à la lisière de la géographie prioritaire, à la base de la politique de la ville et de l'intervention des pouvoirs publics dans les banlieues populaires. L'ouvrage retrace la genèse de cette catégorie et montre combien la diversité des interprétations possibles de la géographie prioritaire ouvre la voie à une diversité de régime locaux de solidarité dans lesquels la commune a un rôle prépondérant. Cette analyse "par le bas" de la politique de la ville permet d'en éclairer le statut paradoxal.
Publié le : mardi 1 juin 2004
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EAN13 : 9782296364936
Nombre de pages : 264
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L'USAGE DES QUARTIERS

Logiques politiques Collection dirigée par Yves Surel
Créée en 1991 par Pierre Muller, la collection « Logiques politiques» a pour vocation principale de publier des ouvrages de science politique, ainsi que des livres traitant de thématiques politiques avec un autre angle disciplinaire (anthropologie, économie, philosophie, sociologie). Elle rassemble des recherches originales, tirées notamment de travaux de doctorat, ainsi que des ouvrages collectifs sur des problématiques contemporaines. Des séries thématiques sont également en cours de développement, l'une d'entre elles visant à publier des ouvrages de synthèse sur les systèmes politiques des États-membres de l'Union européenne.

Dernières parutions
Johanna SIMEANT et Pascal DAUVIN, ONG et humanitaire, 2004. Patrick QUANTIN (dir.), Voter en Afrique, 2004. A. LAURENT, P. DELFOSSE, A-P. FROGNIER (dir.), Les systèmes électoraux: permanences et innovations, 2004. Sophie JACQUOT et Cornelia WOLL (dir.), Les usages de l'Europe. Acteurs et transformations européennes, 2004. Béatrice BLANCHET, La toge et la tribune: engagements publics des classicismes français et britanniques du siècle, 2004. Eric DARRAS et Olivier PHILIPPE (dir.), La science politique une et multiple, 2004. Michèle TALLARD, Action publique et régulation de branche de la relation salariale, 2004. R. DEROUSSE (sous la dir.), L'Europe sans Bruxelles ?, 2004. B. DOLEZ et D. PARIS, Métropoles en construction: territoires, politiques et processus, 2004. Stéphane LA BRANCHE et Lawrence OLIVIER, Enseigner les sciences sociales. Expériences de pédagogie universitaire, 2004. Alexandra IONESCU et Odette TOMESCU-HA TTO, Politique et société dans la Roumanie contemporaine, 2004.

.xx

Philippe Estèbe

L'USAGE

DES QUARTIERS

Action publique et géographie dans la politique de la ville
( 1982-1999)

Préface de Jacques Donze/at

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

cg L'Harmattan, 2004 ISBN: 2-7475-6683-8 EAN : 9782747566834

SOMMAIRE
Le temps des statisticiens par Jacques Dqnzelot Introduction: La territorialisation de l'Etat providence La décentralisation des régimes d'État providence Explorer la géographie prioritaire Première partie: les registres de territorialisation Chapitre I: La politique de la ville dans l'action publique Peut-on parler d'une crise du modèle français d'action publique? La politique de la ville, un modèle d'action publique ? Chapitre II : La géographie prioritaire
de la politique de la ville au XIe Plan.

9 .15 16 26 35 37 .40 62

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 5

L'héritage du développement social des quartiers: une géographie exemplaire 76 La géographie des contrats de ville du XIe plan: l'invention de l'exclusion relative 95 Vers l'exclusion absolue: la géographie du pacte de relance pour la ville 102 La géographie prioritaire, entre le territoire et la localité 108 Chapitre ill : La territorialisation comme répertoire .115 Vive les quartiers populaires! 117 Les quartiers comme symptôme 139 La résorption des handicaps 164 Un répertoire contradictoire 182 Deuxième partie,: les régimes de territorialisation Chapitre IV : L'Etat local ou la dissonance territoriale Sous-préfets inanimés... Crédits spécifiques cherchent projets prioritaire La solitude des animateurs Des délégués de l'État absorbés par le locaL Chapitre V : Les traductions municipales Les quartiers prioritaires: régime d'exception ou régime droi t commun? Quel impact des traductions municipales ? Conclusion: Perspectives de la géographie prioritaire
Bib Ii 0 gr

185 .187 .188 .209 219 .224 235 de 2 35 251 254

a p hi e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 5 7

5

Ce texte est le fruit ck plusieurs années de discussions et de travaux communs, conduits à divers titres avec Jacques Donzelot. Il s'appuie sur une collaboration déjà longue avec Daniel Béhar et Marie-Christine Jaillet. Ils y retrouveront nombre ck leurs propos et ck leurs idées, transformés mais, je l'espère non déformés. Une grande partie ck cette activité s'est déroulée dans le cadre de la coopérative ACADIE, dont tous les membres parmi lesquels Renaud Epstein qui a subi, avec patience, mes questions récurrentes et Catherine Gorgeon qui a, sans complaisance, lu et amendé ce texte - ont participé, volontairement ou non, à l'argumentation qui soustend ce travail. Il a pu voir le jour grâce à la possibilité qui m'a été offerte de côtoyer la Délégation Interministérielle à la Ville. Ce privilège est largement dû à l'amitié et à la bienveillance de Marie-Françoise Goldberger, Gérard Grass, Sylvie Harburger et Georges Cavallier. Les enquêtes de terrain ont été conduites grâce aux commandes et à la confiance accordéespar Nicole Smadja, Jacqueline Ravouna et toute l'équipe ck la mission ville Île-de-France,. par Béatrice Prieur, Roger Morin, Claire Engrand et toute l'équipe du contrat ck ville de Brest,. par Michèle Rocheteau à la Direction régionale de l'équipement ck Midi-Pyrénées. Ce travail a aussi bénéficié des informations apportées par Paul Cloutour sur le « modèle nantais », de Danièle Soulé sur le «modèle toulousain» et des travaux des étudiants du DESS Habitat du département de géographie œ l'université de Toulouse-le-Mirail. Les différents états ont fait l'objet d'une lecture attentive par Janine Garrisson dont les encouragements et les remarques m'ont été d'un secours inestimable. Jean Estèbe n'a pas pu lire ce texte, mais il était présent du début à la fin. Robert Montagut, enfin, mérite un salut particulier.

LE TEMPS DES STATISTICIENS
Par Jacques Donzelot

Qu'est-ce que préfacer veut dire? Prévenir le lecteur de l'intérêt qu'il y a à lire la suite en indiquant, d'un point de vue consacré par l'âge, la fonction ou le mérite supposé, ce qui en constitue la richesse principale? Inscrire l'opus en question dans la série des discours déjà consacrés à son objet ce façon à souligner son apport spécifique, la place - forcément éminente qu'il prend dans une tradition de pensée? Montrer comment il ouvre ou renouvelle un débat d'importance? Tous ces objectifs allant certainement dans un ordre croissant de difficultés. *** Commençons donc par le plus facile: ce qui fait l'attrait immédiat ce l'ouvrage en question, le choix en l'occulTence effectué par l'auteur de traiter ce que la politique de la ville peut avoir de plus rébarbatif, de plus technico-technique, à savoir le découpage des périmètres de ses zones d'intervention, et de réussir à en faire un objet passionnant, le sujet d'une histoire riche de métamorphoses, révélatrice des enjeux de la démarche bien plus que de longs discours programmatiques et ministériels. Quand tant d'analyses de cette politique s'emploient à sonder les reins des ministres en exercice et les cœurs des élus locaux pour savoir quelles ambitions elle recèle, quels desseins plus ou moins cachés elle recouvre, Philippe Estèbe se contente, lui, de poser, une toute petite question: ces quartiers, comment les a-t-on vraiment choisis? Sur quelles bases? Comment a évolué le mécanisme d'identification des zones qui devraient bénéficier d'une si exceptionnelle attention? Question triviale et de pure cuisine, en apparence, mais qui va montrer comment le choix du teITitoire comme catégorie d'une politique ce solidarité conduit à chercher à qualifier ledit territoire de la manière la plus rigoureuse possible... sans jamais y réussir durablement. Tant que cette politique garde un statut plus ou moins expérimental, le choix des quartiers peut obéir à des critères multiples, conjuguer selon des dosages variables des considérations relatives aux dynamiques sociales dont ces quartiers sont le siège au moins supposé, et d'autres prenant en compte l'étendue des misères qui les frappent. Mais au fur et à mesure qu'apparaît l'exigence 9

d'une réponse méthodique à la question urbaine, avec le slogan mitterrandien appelant à concentrer l'action sur les «quatre cents quartiers » (chiffre sorti de son célèbre chapeau à Bron mais sans indication plus précise...), avec celui « d'un plan Marshall pour les banlieues» dont va se saisir la droite de retour aux affaires, au milieu des années 90, il va devenir nécessaire de choisir des indicateurs de plus en plus précis, de plus en plus synthétiques, pour établir, avec la sûreté requise par une conception républicaine de l'intervention de l'État, la liste des zones qui bénéficieront de sa sollicitude. Commence alors la résistible ascension de l'indice synthétique d'exclusion, fruit des entrailles de l'INSEE, fécondée par le service Ressources de la Délégation à la Ville. Avec le fameux indice synthétique d'exclusion, on dispose enfin d'un instrument d'étalonnage du territoire, une échelle de Richter de l'exclusion, dit Philippe Estèbe. Va-t-on voir pour le coup, s'installer un ordre clair et définitif dans la gestion de l'espace urbain, celui-ci se colorant simplement de manière plus ou moins foncée selon l'état de gravité des lieux? Ce rêve cartésien d'une rationalisation de l'espace ne clarifie que très partiellement et très provisoirement le principe des interventions de la politique de la ville. C'est le second mérite et non le moindre, de l'analyse de Philippe Estèbe, que de montrer comment le zonage produit par l'ISE, non seulement n'épuise pas la carte possible des interventions mais se prête à autant d'interprétations locales que de sites. Le zonage rigoureux du Pacte de relance de la politique de la ville (avec l'ISE) n'empêche pas « l'exubérance », dira-t-on, des périmètres, par la propension de chaque administration à vouloir le sien pour exister territorialement. Que ces données soient incluses dans la fabrication de l'ISE, comme avec l'Éducation nationale (nombre d'élèves sortis sans diplôme) n'empêche pas de considérer le besoin de cette institution d'avoir son découpage territorial propre (ZEP, puis REP). À plus forte raison quand elles n'y sont pas incluses, comme celles relatives à la sécurité. Mais la faculté des collectivités locales de donner à la géographie prioritaire un sens qui leur convient et qui peut varier du tout au tout constitue sans doute l'acquis le plus saisissant de ce travail. Ainsi voit-on la mairie de Nantes intégrer ces zones prioritaires dans le découpage ordinaire servant à la gestion de la ville, procédant donc à une « banalisation» de ladite géographie. Tandis que la mairie de Toulouse va faire, elle, de cette géographie prioritaire si bien découpée, le moyen ou l'alibi comme on voudra, d'une gestion très 10

spécialisée des quartiers dits sensibles, très distincte du reste de la gestion

urbaine, comme on faisait, autrefois,la part du pauvre.
Par ce genre d'analyses percutantes, par l'originalité de son approche, ce livre apporte un regard nouveau sur la politique de la ville et prend une place de choix sur la liste déjà longue des ouvrages consacrés à l'analyser. Quelle place au juste? On sent bien que la question tourmente l'auteur, tout particulièrement lorsqu'il s'est agi pour lui de situer son dernier travail par rapport à celui auquel il avait collaboré avec moi dans le cadre ce l'évaluation de la politique de la ville conduite de 1990 à 1993 et qui avait donné lieu à la publication, en 1994, aux éditions Esprit de l'État animateur. Faut-il une - simple - suite à cet ouvrage? À l'évidence, ce premier ouvrage lui a servi de référence quant à un certain nombre de thèses qu'il voulait explorer et discuter, voire remettre parfois franchement en question à la lumière des évolutions récentes de cette politique. Fait-il œuvre alors de critique des naïvetés et se dresse-t-il en contempteur ce

grandesespérancespour une bonne part déçues? Parfois, l'auteur semble
choisir cette option en signalant l'effort d'arrachement qu'il a fourni pour construire son objet plus scientifiquement qu'alors nous l'avions fait. Peutêtre. Mais, je vois une autre manière de traiter cette affaire de continuité et rupture entre les deux contributions qu'il a données à l'analyse de cette politique de la ville. C'est de considérer que «l'usage des quartiers» ne constitue, certes, pas du tout la suite de « l'État animateur », mais la suite de l'histoire, de celle qui s'est déployée à partir du XIe plan et qui n'avait plus grand-chose en commun avec celle dont nous avions fait la théorisation en nous appuyant essentiellement sur l'acquis des années quatre-vingt. Car, celles-ci furent vraiment «les années DSU» dira-t-on, tandis que les années quatre-vingt-dix, qui constituent la matière principale de son livre, peuvent avantageusement être placées sous le signe d'une « réaction républicaine ». Durant la première période, celle qui va, disons, des Minguettes (1981) à Vaulx-en-Velin (1990), que fait-on? Que recouvrent les opérations de DSQ devenues DSU en 1988 ? De la réhabilitation et de l'accompagnement social, en l'occulTence une tentative de rendre les habitants partie prenante au travail de réhabilitation pour éviter que celle-ci ne se trouve annulée aussi vite que terminée. Cette mobilisation des habitants, la prétention du moins d'y œuvrer, va procurer au DSU ses ouvriers de la première heure: Il

gauchistes désireux de se rendre utiles par temps de crise, partisans de la deuxième gauche frustrés par l'élection de Mitterrand plutôt que de Rocard (c'était particulièrement le cas d'Hubert Dubedout comme on le sait bien, qui hérite de la «commission des quartiers» par compensation du ministère auquel ne lui donnait pas accès son lourd passé de rocardien). L'expérimentalisme proclamé de la politique DSQ durant cette période autorisait aussi bien une certaine subversion convenant aux premiers - une critique concrète des inadaptations des services par leur non-prise en compte des priorités des habitants, de leurs problèmes effectifs, par l'art de reporter les échecs sur le service voisin ou l'inadaptation des habitants - que l'invention de formules alternatives issues de la société dite civile. « Les années DSU » furent marquées par cet esprit subversif, inventif mais tout autant par sa difficulté à se matérialiser autrement que par une poussière d'initiatives plus ou moins durables. La « généralisation œ l'expérimental» ne pouvait produire - disions-nous dans l'État animateur - que l'apparition d'une logique de guichet sous les dehors d'une logique œ projet. Elle ne permit pas la construction de collectifs capables de se faire entendre... sinon contre la politique de la ville elle-même comme à Vauxen-Velin en septembre 90, lorsque les jeunes issus de l'immigration diront leur mise à l'écart de la société d'une manière qui montrait bien que le développement social urbain avait surtout développé leur colère. L'État animateur consiste en une tentative de reprise de l'espoir initial du DSU dans un contexte de soutien effectif du gouvernement, avec un ministre pourfendeur des frilosités administratives, capable de donner à ces techniciens militants l'impulsion dont ils manquaient face aux élus comme aux services locaux: le rêve d'une conciliation de la première et de la seconde gauche, d'un État qui affIrn1e son efficacité dans l'encouragement méthodique de dynamiques collectives. Ainsi rêve-t-on parfois de continuer autrement l'histoire alors qu'une autre histoire a commencé. L'histoire, bien sûr, ne se déchiffre qu'avec un certain recul. On pouvait croire, au début des années quatre-vingt-dix, qu'elle serait, en cette matière, le prolongement efficace de ce qu'elle avait essayé mais raté dans les années quatre-vingt. C'est plutôt comme le montre bien Philippe Estèbe, la fin des années quatre-vingt qui se trouve « éclairée» par la suite: la recherche d'un découpage méthodique de la géographie prioritaire avait déjà commencé avant de devenir le thème-clef de la dernière décennie. Que faiton donc après quatre-vingt-onze, après le discours de Bron qui diffère 12

substantiellement de « l'esprit» du DSU dans les années quatre-vingt? On ne pense plus en termes de développement collectif mais œ compensation de handicaps territoriaux. Quelle différence? Essentiellement ceci, que l'objectif devient plus la diversification du territoire (des activités et des classes) que la mobilisation sociale. Le moment clef de cette rupture survient sans doute avec la loi d'orientation sur la ville (LOV-1991) qui donne le ton d'un refrain qui sera repris méthodiquement jusqu'à la récente loi de solidarité et de renouvellement urbain (SRU-2000). Faire du territoire un handicap comme un autre - ou presque - et de la mixité sociale un impératif pour les zones défavorisées consonne bien plus facilement avec le volontarisme étatique de la première gauche et la droite bonapartiste - qui va suivre. En fait, on voit bien, après coup, que le discours de Bron a sonné la fin de la récréation accordée aux perdants œ 1981 et que les choses sérieuses vont commencer. Cette réaction républicaine va vouloir des résultats et non du rêve, une action déterminée et mesurable plutôt que des expériences montées en épingle dans des colloques militants. Est-elle plus pertinente pour autant? Ce que montre le travail de Philippe Estèbe, a minima, c'est qu'il est difficile en France, œ mener de front une valorisation des collectifs et une diversification sociale de l'espace. Et puis, tant qu'à choisir, nous tombons toujours du côté de la seconde option. *** L'ouvrage de Philippe Estèbe s'arrête à l'orée de cette fameuse loi SRU comme des grands projets de ville (GPV) qui en constituent l'apport de la DIV et l'on voit bien que tout cela pourrait ouvrir une nouvelle séquence distincte de celle qu'il a si bien décrite jusque-là mais que son travail pourrait permettre d'imaginer. Au fond, est-ce que toute obsession rationaliste qui se déploie durant les quinze dernières années à propos de la géographie prioritaire ne serait pas à considérer comme une transition nécessaire entre la géographie sensible des premiers DSQ et puis la géographie volontaire du grand projet de ville? La première lecture des quartiers était purement symptômale. Elle disait où ça faisait mal et à qui. Elle appelait donc qu'on aide ceux qui souffraient à surmonter ces souffrances. Quand l'étendue du mal parut plus profonde, peu susceptible œ disparaître par la seule application locale d'un réconfort moral et œ quelques secours matériels, on voulut prendre sa mesure réelle pour être sûr 13

de bien la circonscrire et surtout d'adapter le traitement à son ampleur selon les lieux. Puis vint le moment où l'on se rendit compte qu'il ne suffisait pas de compenser mais qu'il fallait créer, recréer la ville là où elle se défaisait par trop et que cette entreprise appelait un rapport stratégique au territoire, le lancement d'entreprises qui ne soient plus de l'ordre ce l'injection de moyens mais de la transformation des finalités des espaces en question: les arracher à leur fonction de relégation et non plus aménager celle-ci. C'est à cet enjeu décisif que nous amène finalement le travail ce Philippe Estèbe : celui d'un dépassement réussi de la géographie prioritaire par la géographie volontaire comme seule alternative à la pérennisation des territoires handicapés.

14

INTRODUCTION

LA TERRITORIALISATION DE L'ETAT PROVIDENCE
Le versant de l'assistance des États providence contemporains est demeuré longtemps résiduel. Il n'était pas référé aux principes d'égalité et d'universalité qui régissaient les systèmes d'assurance contre la maladie, la vieillesse, le chômage ou les allocations familiales. Résiduel, ciblé et conditionnel: tout opposait cet ensemble de prestations au «droit commun », différent selon chaque pays mais comparable dans ses intentions et dans ses effets. Dans leur ensemble - à l'exception notable des États-Unis - les régimes d'État providence ne visaient pas à traiter la question de la pauvreté. Or, ce thème de la pauvreté devient, avec l'accroissement du nombre de personnes éjectées des protections de droit commun dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, une question centrale du fonctionnement des États providence. Le nombre de bénéficiaires des prestations d'assistance enfle dangereusemene; l'aide sociale n'est plus résiduelle, elle se trouve rattrapée par la question de l'égalité et de l'accès au droit commun. Le thème de l'exclusion illustre bien ce tournant: l'exclusion ne consiste pas dans une fatalité physique, intellectuelle ou économique frappant les familles et les individus des classes populaires; elle est, en France, très étroitement indexée sur les difficultés d'accès aux protections de droit commun - indemnisation du chômage notamment - consécutives à la montée du chômage, bien sûr, mais aussi aux emplois « atypiques» dont la croissance rend marginal (en tendance, tout du moins) le modèle œ l'ouvrier masculin de l'industrie employé à vie, sur lequel s'étaient fondées les protections de droit commun2. Les États providence se trouvent alors confrontés au dilemme suivant: comment maintenir des protections « universelles» sans peser sur les budgets publics outre mesure, tout en
1

On comptait

quatre millions de bénéficiaires

des différents

minima

sociaux

en France

au

milieu des années quatre-vingt-dix, contre trois f!lÏllions vingt ans auparavant. 2 Rhodes, M., «Mondialisation, emploi, et Etat providence », in Wright, V. et Cassese, S., (dir.), La recomposition de ['Etat en Europe, Paris, La Découverte, 1996, p. 110-137. 15

prenant en charge ceux qui, de plus en plus nombreux, se trouvent éjectés de ces régimes de droit commun et relèvent de l'aide sociale? Ou, autrement dit, comment faire participer l'assistance de la logique d'égalité qui fonde les États providence? Pour répondre à cette question, après une période d'intense centralisation œ l'aide sociale - qui, en France, connaît son apogée au début des années soixante-dix 1 - les États providence sont tous entrés dans une phase œ décentralisation2. Alors que ce processus se justifie, là par des motifs œ contrôle et de responsabilisation des bénéficiaires de l'aide sociale, ailleurs par un souci de performance de la dépense, la France paraît faire exception qui, depuis le début des années quatre-vingt, a inventé des politiques territoriales (politique de la ville, zones d'éducation prioritaires, insertion), allant au-delà des programmes européens de« revitalisation des quartiers en

crise

»3

dans un souci apparent de dépasserles techniques classiques œ

l'aide sociale pour s'inscrire dans une perspective d'égalité des droits. Le développement social urbain et l'insertion constituent les maîtres mots d'un processus qui se présente, à la différence des pays comparables, autant comme une territorialisation de l'assistance que comme la décentralisation de celle-ci.

La décentralisation

des régimes

d'État

providence

Il est trompeur d'amalgamer, sous le même vocable d'État providence des régimes aussi divers que les États providence européens qui déploient un spectre large de protections générales (ou universelles) et le welfare state nord-américain. Ce dernier demeure résiduel, subsidiaire et ciblé4 cantonné au seul domaine de l'assistance pour laisser à la sphère de l'entreprise les systèmes de protection sociale.

4 Merrien, F.X., « De la gouvemance et des Etats providence contemporains », Revue internationale des sciences sociales, 1998, n° 115. 16

Voir à ce sujet, notamment, Rosanvallon, P., L'État en France de 1789 à nos jours, Paris, Seuil, 1990 et Bec, C. (1998), L'assistance en démocratie, Paris, Belin. 2 Donzelot, J. et Jaillet, M.C., (1998), Les zones urbaines défavorisées, synthèse de l'étude pilote, OTAN, comité des défis de la société moderne, rapport n° 215,., et Barbier, J.C., « La logique du workfare dans les politiques sociales en Europe et aux Etats-Unis: limite des analyses universalistes, Cahiers du centre d'études de l'emploi, 1998. 3 Jacquier, C., Voyage dans dix quartiers européf}ns en crise, Paris, 1991, l'Harmattan.

1

Pourtant, au moins au plan de leurs échelles territoriales, ces différents régimes paraissent, depuis le milieu des années quatre-vingt, conclure un cycle plus que cinquantenaire de nationalisation de l'assistance. Ce cycle avait conduit à atTacher l'assistance des critères, des budgets et ce l'administration des autorités locales, traditionnellement compétentes en ce domaine. La constitution de l'édifice fédéral d'assistance américain1 comme l'histoire récente des politiques d'assistance française2 illustrent ce processus de nationalisation qui voit le droit subjectif se substituer aux secours, les barèmes nonnés d'éligibilité prendre la place de la connaissance sensible et individualisée, les budgets nationaux se superposer aux dispositifs locaux de bienfaisance. À l'instar de ces deux régimes, la plupart des pays occidentaux se sont préoccupés d'enserrer l'assistance dans un réseau dense de règles, de telle façon qu'elle échappe à la subjectivité supposée des « acteurs locaux» et, notamment, des élus locaux. Cette nationalisation de l'assistance aboutit à ceci qu'il devient de plus en plus difficile de la distinguer réellement de l' assurance3 à ce point que certains, pourtant farouches partisans de cette distinction, s'interrogent désormais sur sa pertinence4. L'augmentation du chômage, les hoquets du modèle salariais, les limites puis les restrictions qui touchent les régimes d'indemnisation du chômage amènent progressivement à partir du début des années 1980 une population nouvelle aux guichets étatisés de l'assistance. La logique du handicap qui gouvernait jusqu'alors les barèmes d'admission à l'aide sociale et les critères d'éligibilité aux minima sociaux ne permet plus de caractériser ces nouveaux bénéficiaires. Valides invalidés6 ceux-ci ne peuvent plus être saisis dans les catégories classiques de l'aide sociale, habituée à traiter des
1

En réalité, la quasi-totalité du welfare state: aux programmes du New Deal (freedom from want) se sont ajoutés les programmes d'aide aux parents isolés (1950) et les programmes d'assurance maladie des retraités et des indigents (1965).

2

La nationalisationde l'assistance commence par la création d'un dispositif légal et

réglementaire autour de l'enfance en danger (1945, 1956, 1972); se prolonge par 1'harmonisation administrative au sein des DDASS créées en 1964 et se trouve complétée par l'ouverture progressive d'allocations d'abord ciblées (AAH, APl, Minimum vieillesse), puis généralistes (RMI). 3 Rosanvallon, 1990, op. cit.
4

Dupeyroux, J.1., « Après la révolte des chômeurs », Droit social, n° 3, 1998. 5 Castel, R., Les métamorphoses de la question sociale, Paris, Fayard, 1995. 6 Idem. 17

déficits mesurables ou des pauvres par héritage1. Au moment où, comme la plupart des pays européens, la France réalisait le bouclage de son système de protection sociale, l'État providence se trouve donc confronté à une clientèle qui relèverait normalement de ce régime mais que les mutations du salariat renvoient vers l'assistance. Selon des rythmes et des procédés de justification divers la plupart des régimes providentiels opèrent alors un renversement du processus historique de nationalisation de l'assistance: on assiste au contraire à un processus de décentralisation généralisée2. Aux USA, la réforme de l'aide sociale, votée par un Congrès Républicain et promulguée par un Président démocrate3 en 1996, après celle de 1988, confie des responsabilités importantes aux États dans l'administration de l'aide sociale en les responsabilisant, notamment sur le contrôle des bénéficiaires, l'effectivité des contreparties exigées et la diminution globale des dépenses4. Aux PaysBas, le souci d'efficacité dans l'insertion professionnelle des chômeurs conduit le gouvernement, dès 1988, à transférer aux communes la possibilité de couper les minima sociaux si leurs bénéficiaires, classés suivant des critères stricts d'employabilité, refusent l'emploi ou la tâche d'utilité collective qui leur est proposées. Dans ces deux pays de manière assez claire, moins évidemment dans d'autres, la décentralisation de l'assistance est concomitante de deux processus complémentaires. D'une part, les États providence se montrent de plus en plus pressants envers les bénéficiaires, en exigeant d'eux des contreparties (ce que les Américains et les Britanniques nomment workfare, leamfare ou wedfare) ; cette exigence peut être dictée par un souci ce

1

Maclouf, P. et Murard, L., (dir.), L'insécurité sociale, Paris, éditions ouvrières, 1982,

notamment l'article de Paul Blanquart. 2 Barbier, 1998, article cité. Seule la Grande-Bretagne échappe, apparemment, à ce processus: la période des années quatre-vingt est justement celle d'un centralisation accrue. Les mêmes raisons idéologiques produisent ici des effets strictement inverses à ceux des USA. Sur l'évolution « à contretemps» de la place du local dans le système politique britannique, voir Ashford, D., British Dogmatism, French, London, Allen and Unwin, 1982. 3 Le même qui, précédemment, avait dû renoncer à mettre en œuvre un système généralisé de couvertur~ sociale minimale. 4 Morel, S., «France et Etats-Unis, les politiques d'insertion et de Workfare en matière d'assistance sociale », Interventions économiques, n° 27, 1996. 5 Donzelot et J aillet, 1997, rapport cité.

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moralisation faisant peser sur les bénéficiaires le soupçon pennanene ou bien par un souci d'efficacité afin d'éviter, comme aux Pays-Bas, la « trappe» du chômage de longue durée. Elle n'en entraîne pas moins un durcissement des critères et des conditions d'accès à l'aide sociale. D'autre part, les régimes nationaux délèguent aux collectivités locales le soin ce juger elles-mêmes de la situation du bénéficiaire, d'opérer les contrôles voire d'administrer les sanctions exigées. Cette logique peut procéder d'une « décharge» de responsabilité, les gouvernements préférant ne pas administrer eux-mêmes les sanctions qu'ils énoncenf; elle peut aussi procéder d'une méfiance des gouvernants envers l'appareil d'État en charge de l'administration de l'aide sociale, toujours suspect d'être un facteur d'inflation des dépenses pour des motifs corporatistes. L'exception française? Seule la France semble déroger à ce processus en voie de généralisation, la logique d'assistance se diffusant dans l'ensemble de l'appareil étatique d'intégration sociale. L'école, le logement, la santé, la sécurité se trouvent progressivement confrontés à des populations qui ont théoriquement droit aux prestations communes mais qui n'y accèdent pas. La décentralisation et la territorialisation apparaissent alors à la fois comme les leviers d'une diffusion de la logique d'assistance à des secteurs qui, jusqu'alors, déléguaient ce registre d'action publique aux personnels spécialisés (travailleurs sociaux) et comme les moyens de dépasser les formes classiques de l'assistance en les diluant dans les prestations de droit commun. La décentralisation de l'aide sociale et des politiques d'assistance n'est donc jamais présentée en France comme un moyen d'économie globale, pas plus qu'elle n'est argumentée à partir de l'enjeu d'un contrôle rapproché des populations bénéficiaires3. Elle se présente au contraire comme un outil de démultiplication de l'État providence, d'approfondissement des droits subjectifs et de dépassement des catégories traditionnelles de l'assistance, considérées comme obsolètes.
1 L'ouvrage qui résume le mieux la thèse du soupçon est celui de Charles Murray, Loosing ground, América's social policy, 1960-1980, N.Y. Basic Books, 1984, maintes fois analysé depuis Hirschman, 1991, op. ci!. Voir aussi Béland, D., «La fin du Welfare State, de la guerre à la pauvreté à la guerre contre les pauvres », Esprit, n° 5, 1997 et Donzelot et Jaillet, 1997, rapport cité. 2 Ashford, D., « L'étude des relations entre gouvernement central et collectivités locales, un essai de recension », Annuaire des collectivités locales, CNRS-ORAL, 1994. 3 RMI, le pari de l'insertion, rapport de la commission présidée par Pierre Vanlerenberghe, Paris, La documentation Française, mars 1992.

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Certes, la décentralisation correspond à une dévolution effective des compétences d'aide sociale aux conseils généraux (1984). Cependant, outre que cette dévolution demeure fermement encadrée par le régime légal national, elle s'accompagne, à partir du début des années quatre-vingt, ce programmes conventionnels ou contractuels, liant directement l'État aux collectivités locales autour de notions nouvelles qui suggèrent un dépassement de l'assistance classique: l'insertion et le développement social urbain. Cette décentralisation encadrée et conventionnelle ne correspond pas, dans l'esprit de ses architectes, à un déni de responsabilité

de la part de l'État providence. Au contraire, elle s'affiche comme un
moyen de la démultiplication de son efficacité par la mobilisation des autorités locales sur les objectifs nationaux 1. Par le jeu des conventions, les collectivités territoriales se trouvent invitées à participer à l'élaboration même des politiques nationales de solidarité, d'insertion ou ce développement social urbain, à coproduire, avec les services de l'État, des normes locales qui donnent corps à des orientations nationales souvent plus procédurales que substantielles2. La confrontation, dans le cadre de la relation contractuelle, des « enjeux» portés par les représentants de l'État avec ceux des collectivités locales est censée tendre vers la production d'un «bien commun territorial »3. Ainsi l'État ne se désengage pas, mais affiche au contraire une palette élargie de registres d'intervention ajoutant l'animation à la régulation et à la redistribution. La décentralisation de l'assistance ne correspond pas non plus à une mise sous condition des droits subjectifs. La mention de la contrepartie, très timide dans la première loi RMI (1989), a disparu du texte de la seconde (1993). La décentralisation en ce domaine s'affiche comme un outil au service de la réalité des droits, de leur approfondissement et de leur plus grande efficacité. Aussi l'insertion, devoir du bénéficiaire à l'origine, estelle devenue un droit supplémentaire, s'ajoutant à la dette que la société estime avoir contractée envers ses membres les plus faibles4. La logique
1 Donzelot, Estèbe, 1994, op. cit. 2 Lafore, R., «L'ordre consensuel. Le droit des politiques sociales », Le nouveau 37, 1995. mascaret, 3 Lascoumes, n° P., Le Bourhis, J.P., « Le bien commun comme construit territorial. Identités d'action et procédure », Politix, n° 42, 1998. 4 Castel, R., Laé, J.F .,(dir.), Le revenu minimum d'insertion, une dette sociale, Paris, l' Harmattan, 1992.

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du soupçon et de l'injonction est écartée au profit d'une philosophie victimaire selon laquelle la société est toujours coupable des difficultés que connaissent ses membres1. En ce sens, la logique de l'insertion est bien différente de celle du workfare, qui fait peser sur l'individu déshérité le poids de sa propre faute. La décentralisation de l'assistance s'affiche, enfin et surtout, comme un double dépassement de l'action sociale classique, à la fois dans ses catégories cognitives et dans ses techniques d'intervention. La politique eX la ville est exemplaire de ce point de vue, que l'on retrouve aussi dans les dispositifs liés à l'Éducation nationale (zones d'éducation prioritaires), à l'insertion (plans départementaux et commissions locales), au logement (plans départementaux et fonds de solidarité). S'agissant de la connaissance des phénomènes, la territorialisation présente la décentralisation et l'analyse à une échelle territoriale très fine (le quartier pour la politique cC la ville, la zone d'éducation prioritaire pour l'école, l'arrondissement pour l'insertion) comme le moyen de dépasser les catégories classiques de l'aide sociale, classant les individus selon des échelles de handicap, désormais inopérantes. Le classement des individus doit faire place à l'analyse des situations et des trajectoires individuelles et collectives2. L'approche territoriale doit permettre de passer d'une conception de la pauvreté comme état à une conception de l'exclusion comme processus sociae. S'agissant des techniques d'intervention, le programme des politiques territorialisé vise à assurer le passage d'une action sociale compensatrice de handicaps à une intervention publique «vertueuse», source de développement, cC mobilité et de dynamisme du bénéficiaire, du groupe cible ou du territoire considéré. Les professionnels de l'aide sociale ne peuvent, à eux seuls, conduire cette intervention: elle devient transversale, concernant simultanément plusieurs secteurs de l'action publique et, surtout, passe du secret professionnel à l'espace public, de la technicité discrète à la publicité politique4. L'assistance - pour rétablir l'égalité des chances- devient un outil du système d'intégration au lieu d'en être, comme naguère, la voiturebalai.
1 Donzelot et J aillet, 1997, rapport cité. 2 Rosanvallon, P., La nouvelle question sociale, Paris, Seuil, 1995. 3 CERC, Précarité et risque d'exclusion en France, documents du CERC n° 109, Paris, La Documentation française, 1993. 4 Estèbe, Ph., « Les métiers de la vine », Esprit, mars-avril 1998.

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Si d'autres pays ont développé des logiques territoriales similaires, notamment en matière de réhabilitation des « zones urbaines défavorisées» 1,nul ne semble avoir poussé aussi loin que la France cette logique de territorialisation des politiques d'assistance et, plus largement, des politiques sociales. Si l'on s'en tient à la lettre, le contrat, l'insertion et le territoire composent un programme tout à fait original, organisant à la fois la diffusion de la logique d'assistance et sa dilution. On voudrait ici amorcer une relecture de cet «intérêt central pour le

local

»2

pour tenter de comprendrequel est le fondementde ces nouvelles

nomenclatures du social débouchant sur de nouvelles pratiques d'administration de l'assistance et esquisser une critique de leur prétention à constituer un dépassement des catégories et des techniques classiques ce l' assistance. Les enjeux de la territorialisation de l'assistance Ce processus de territorialisation de l'assistance a fait l'objet de nombreux travaux depuis les années quatre-vingt. On peut les classer en trois catégories: les travaux de sociologie urbaine, les travaux de sociologie générale, les travaux de sciences politiques. Certains travaux de sociologie ou d'anthropologie urbaine se sont penchés sur les territoires ou les quartiers délimités par les politiques publiques pour en faire l'analyse, pour tenter de saisir le type de configuration qui permettait de conclure à une transformation des rapports entre question sociale et question urbaine. Celle-ci, dans la sociologie urbaine française « classique »3 n'est pas créditée de la même autonomie relative que la question poli tique, dans la sociologie marxiste. La ville, c'est d'abord la «trace au sol» des rapports sociaux de production, rationalisée, voire théorisée, par l'urbanisme fonctionnaliste d'État: « La lutte des classes se lit dans l'espace »4. Peu à peu cependant, sous l'influence de l'introduction
1 Selon l'expression consacrée par l'OTAN pour ses comparaisons internationales, voir
Donzelot et J aille t, 1997, rapport cité. 2 Chevallier, G., L'intérêt central pour le local, Paris, CESDIP, 1987. 3 C'est-à-dire, pour une large part, marxiste. Cf. Amiot, M., (1986), Contre sociologues, éditions de l'école des hautes études en sciences sociales, Paris. 4 Lefebvre, H., (1974), La production de l'espace, éditions Anthropos, Paris; H., (1972), La pensée marxiste et la ville, Casterman, Bruxelles. , l'Etat, les

Lefebvre,

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en France des travaux de l'école de Chicago, une anthropologie urbaine se construit qui met en évidence certaines propriétés de l'espace urbain qui le hisse à la hauteur de facteurs explicatifs des relations sociales. La ville n'est plus un simple écran, elle devient une scène où se produisent des agencements singuliers -liés, certes, aux rapports sociaux de production mais relativement autonomes et rétro-agissant sur ceux-ci. L'intérêt manifesté pour les grands ensembles HLM puis pour les quartiers « prioritaires» de la politique de la ville réactive, dans les années quatrevingt et quatre-vingt-dix, une littérature sociologique de proximité qui tente de donner une forme intelligible à ces nouveaux territoires de l'assistance. De nombreuses monographies sont réalisées, souvent dans le cadre « d'études-action» commandées par les diverses missions en charge du développement social urbain1. Cette littérature sociologique se situe dans un rapport ambigu à la politique publique: elle passe de l'énonciation à la dénonciation. Énonciation dans un premier temps où coïncident en apparence les enjeux des chercheurs et ceux des animateurs des nouvelles politiques territoriales: il s'agit de donner à voir des territoires dans lesquels une action collective nouvelle est possible. En mobilisant les ressources de l'anthropologie urbaine, les sociologues des années quatrevingt participent à la construction des politiques publiques. L'action expérimentale du début de ces années 1980 correspond bien à cette approche sensible qui fait de chaque quartier une forme singulière2. Assez vite, cependant, ces travaux laissent la place à une littérature de dénonciation, fondée sur les mêmes procédés, qui fait état d'une déception quant aux ambitions et aux résultats des politiques conduites: déception face au manque d'ambition d'une politique que l'on considère comme ratée ou qui, pis, masque la démission de l'État. Le livre de P. Bourdieu et le chapitre qu'il consacre à la «mission impossible» des agents placés dans les quartiers prioritaires marque ce retoumemene; il est suivi, ou entouré, ce différents ouvrages qui stigmatisent ces politiques publiques territorialisées qui ne tiennent pas leurs promesses4.
Béhar, D., Estèbe, P., «Recherche urbaine et politique de la ville. Entre énonciation et dénonciation », Les annales de la recherche urbaine, n° 64, p. 34-39. 2 Sansot, P., (1986), Les formes sensibles de la vie sociale, Presses universitaires de France, Paris, p. 111 et suivantes. Pétonnet, C. (1979), On est tous dans le brouillard. Ethnologie des banlieues, Galilée, Paris. 3 Bourdieu, P. (dir.), (1993), La misère du monde, éditions du Seuil, Paris, p. 219 et suivantes. 4 Par exemple, Begag, A., Delorme, C., (1994) Quartiers sensibles, éditions du Seuil, Paris. Jazouli, A. (1995), Une saison en banlieue, Plon, Paris. Bachmann, C., Le Guennec, N.
1

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Les travaux de sociologie générale qui font état de ce processus ce territorialisation des politiques publiques et le prennent comme un élément digne de considération se situent dans la ligne d'une réflexion d'ensemble sur les relations État-Société 1. Deux axes caractérisent ce courant. Le premier est incarné par R. Castel, pour qui ces nouvelles politiques territoriales entrent dans une logique du «pis-aller» face au caractère structurel des transformations du système productif et des conséquences qu'elles entraînent sur l'accès au travail et aux protections sociales. Elles participent d'un rôle central de l'État qui est de «sauvegarder l'unité nationale »2. Ce n'est donc pas avec un grand enthousiasme que R. Castel souscrit à la proposition de territorialisation des politiques publiques mais bien comme à une sorte de palliatif qu'il espère temporaire. P . Rosanvallon et d'autres3 se montrent plus enthousiastes face aux transformations en cours. Pour les uns, elles annoncent une évolution profonde du rapport au travail, à l'activité et au marché que doit accompagner l'action publique; pour les autres, elles profilent une mutation de l'État qui, d'instituteur doit devenir« animateur ». C'est autour de cette dernière dimension que s'interrogent les chercheurs en sciences politiques. La territorialisation des politiques sociales annonce-telle une mutation du modèle français d'action publique? Au-delà des articles critiques focalisés sur tel ou tel aspect de l'action publique4, les politiques publiques territorialisées sont mobilisées par trois courants d'analyse des politiques publiques5. Le premier est celui ce
(1996), Violences urbaines, ascension et chute des classes moyennes, Albin Michel, Paris.
I

Castel, R., (1996), Les métamorphoses

de la question

sociale.

Une chronique

du salariat,

Fayard, Paris. Rosanvallon, P., (1995), La nouvelle question sociale, Seuil, Paris. Donzelot, J. (dir.), (1992), Face à l'exclusion, le modèle français, éditions Eprit, Paris. Donzelot, J., Estèbe, P., (1994) L'État animateur, essai sur la politique de la ville, éditions Esprit. Perret, B., Roustang, G., (1993), L'économie contre la société, Seuil, coll.
« Esprit », Paris. 2 Castel, (1996), ouvrage cité p. 455. 3 Dont Donzelot, Estèbe, (1994), ouvrage cité. Mais aussi, Touraine, A., (1992), Critique de la modernité, Fayard, Paris. 4 Par exemple, Le Galès, P., (1995), «La pqlitique de la ville en France et en GrandeBretagne, volontarisme et ambiguïtés de l'Etat », Sociologie du travail, 2, p. 249-276. Jobert, B., Dammame, D., (1995), « La politique de la ville ou l'injonction contradictoire en politique », Revue française de science politique, 1. 5 On reprend ici les catégories proposées par Borraz, O., (1999), « Pour une sociologie des dynamiques de l'action publique locale », Balme, R., Faure, A., Mabileau, A., Les nouvelles politiques locales, Presses de sciences po, Paris, p. 77-110.

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l'institutionnalisation de l'action collectivel, processus par lequel l'État propose «de façon peu coercitive des scènes d'action plus ou moins durables dans le temps. Celles-ci sont destinées à structurer des modes d'échanges et à articuler des positions dans un contexte d'interdépendance

entre des problèmes, des acteurs et des intérêts ». Ce processus

-

à

rapprocher de la « comitolo gie » décrite par Jean Leca - consiste, sous couvert de «politique publique» à renvoyer aux acteurs locaux la définition des objectifs concrets à atteindre2. Ce processus serait en voie ce généralisation, face à la multiplication des « problèmes» qui ne répondent plus aux découpages verticaux et horizontaux traditionnels des politiques publiques. Il cOlTespond en outre aux nécessités contemporaines du pilotage de sociétés fragmentées, au sein desquelles les instruments classiques - du type légal rationnel ou du type cognitif consensuel n'embrayent plus sur des groupes rétifs à l'obéissance ni sur des pouvoirs sectoriels ou territoriaux jaloux de leur autonomie3. Le deuxième courant qui mobilise les politiques territorialisées et la politique de la ville est celui qui met en avant la dimension contractuelle comme déterminante ce l'évolution des politiques publiques. La contractualisation produit, selon les auteurs, trois effets: un effet de construction d'un intérêt général localisé, selon un mode procédural qui s'oppose à un intérêt général substantiel et déterritorialisé4; une production de droits sociaux localisés inscrits dans des orientations générales de politiques publiques qui, sans «prise de terre », restent lettre morteS; une mobilisation de réseaux ce politique publique qui permet de «maintenir alignés» des acteurs aux horizons et aux intérêts divergents6. Enfin, un dernier courant, utilisant la
1 Duran, P., Thoenig, J.C., (1996), «L'État et la gestion publique territoriale », Revue française de science politique, 4. .2 Cette thèse n'est pas très différente de celle de l'Etat animateur où les compromis sociaux entre développement et solidarité ne peuvent plus être défmis unilatéralement et de manière uniforme mais demandent pour chaque territoire une formulation singulière qui ne peut être le fait que du régime «d'interpellation réciproque» qui s'établit entre les acteurs dans le cadre contractuel.
3

Voir par exemple Mayntz, R., (1987), «Politische Steuerung und gessellschaftliche

4

Steuerungsprobleme. Amerkungen zu einem theoritischen Paradigma» in lahrbuch zur Staats und Verwaltungswissenschaft, vol. 1, Nomos, Baden-Baden. Lascoumes, P., Le Bourhis, J.P., (1998), «Le bien commun comme construit territorial. Identités d'action et procédures », Politix, 42., p. 37-66. 5 Lafore, R., (1995), «L'ordre consensuel. Le droit des politiques sociales », Le nouveau mascaret, n° 37, p. 3-22. 6 Gaudin, J.P., (1997) « Contrats et conventions: la négociation des politiques publiques.» in Gaudin, J. P., (dir.), Le gouvernement des villes. Territoire et pouvoir, Descartes et ce, Paris.

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notion de gouvemance urbaine, prend appui sur les politiques territorialisées pour illustrer la marginalisation relative du politique, et notamment de l'État, devenant un acteur panni d'autres dans des systèmes locaux qui se complexifient ; dans cette optique, le territoire et notamment les villes deviennent un niveau intermédiaire de structuration des enjeux, des acteurs et des politiques où l'État est appelé à prendre sa place qui n'est plus nécessairement éminente1. Ce sont donc trois problèmes à la fois distincts et évidemment liés entre eux que soulève la territorialisation de l'assistance au cours des vingt dernières années. Le problème sociologique du rapport entre question sociale et question urbaine: l'espace urbain est-il une scène ou un écran? Les questions sociales territorialisées ne sont-elles faites que de singularité ou laissent-elles apparaître quelque régularité? Le problème socio-politique des transformations de l'État providence: la territorialisation est-elle un abandon des protections classiques, une libéralisation de l'État providence? Est-elle une sorte de pis-aller, une mesure conservatoire en attendant des jours meilleurs? Ou bien s'agitil d'une transformation profonde de la logique historique de l'État providence, dans le sens d'un progrès plus grand vers l'universalité des protections? Le problème politique des mutations de l'action publique: la territorialisation marque-t-elle une sorte d'abandon de la centralité ce l'État, renvoyant au local à la fois la définition des problèmes, la structuration des actions et des réseaux d'acteurs ou bien s'agit-il d'une démultiplication de l'action de l'État, d'une évolution plus complexe du pilotage public des sociétés contemporaines?

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la géographie

prioritaire

Parmi ces politiques publiques territoriales, la politique de la ville est celle qui est sans doute allée le plus loin. Qu'il s'agisse, en effet, du revenu minimum d'insertion ou des zones d'éducation prioritaire, le territoire ne constitue pas véritablement un problème. Il s'agit d'abord d'un périmètre
1 Le Gallès, P., (1995), «Du gouvernement des villes à la gouvernance française de science politique, 1, p. 57-95. urbaine », Revue

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