//img.uscri.be/pth/e30b1066cce6837ab8dde6219801383c542a64ea
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 22,13 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

La conduite de la concertation

De
340 pages
Agriculteurs, entrepreneurs, élus, environnementalistes, comment se mettre d'accord lorsque tout nous oppose et qu'il nous faut gérer ensemble des espaces, des territoires, des ressources qui nous intéresse tous ? La concertation est appelée à supporter tous les changements sociaux, construits et choisis par tous : elle rapproche les acteurs et permet la construction collective de règles, d'organisations, d'entités qui serviront à réguler les rapports qu'entretiennent les hommes entre eux et avec le milieu naturel. Comment la faciliter, voire la conduire ?
Voir plus Voir moins

LA CONDUITE DE LA CONCERTATION
Pour la gestion de l'environnement et le partage des ressources

Jean-Eudes Beuret

LA CONDUITE

DE LA CONCERTATION

Pour la gestion de l'environnement et le partage des ressources

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polyteclmique ; 75005 Paris FRANCE
L'Bannattan Bongrie Espace Fac..des L'Bannaltan Sc. Sociales, BP243, Université Kinshasa Pol. et Adm. ;

Kônyvesbolt Kossuth L. u. 14-16

L'Bannaltan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

KIN XI

1053 Budapest

de Kinshasa

- ROC

L'Bannaltan Burkina Faso 1200 logements villa 96 12B2260 Ouagadougou 12

http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan @wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo.fr

~ L'Harmattan, 2006 ISBN: 2-296-00259-5 E~:9782296002593

A Alan et Sylvie

Merci à tous ceux qui ont contribué à ces travaux, depuis dix ans, avec par ordre d'« apparition» Pierre-Yves Guiheneuf, Hélène Floch, Eric Doidy, Frédérique Roger, Christophe Tréhet, Christophe Finsterlé, Alain Somat, Nathalie Saunier, Nathalie Blanc, Stéphane Pennanguer, Fanny Tartarin, Solenn Follezou, Camille Rivière, Monique Cassé, Aline Valence, Florence Lasbennes, Nomba Ganame, Sophie Denis, Lucille Delmas, Valérie Beltrando et Noémie Dufourmantelle. Merci à mes amis, à Caro, Stef, les folles and Co. Merci à Christian Mouchet et Laurent Thévenot pour leur soutien et leurs conseils.

Introduction
Le temps du dialogue et de la concertation...

Le village de Tomina se trouve au fond d'une profonde vallée, en Bolivie, à mi-chemin entre la vaste zone d'altitude qu'est l'altiplano et la chaleur moite de l'Amazonie. Chaque année lors des premières pluies, le fleuve prend soudain possession de son lit, jusqu'alors presque vide, charriant avec lui des branches, des pierres et de la terre. Cette précieuse terre arable qui manque tant aux paysans boliviens, il l'arrache hectare par hectare aux berges du fleuve, élargissant constamment son lit. Si l'eau arrive si violemment, c'est parce qu'elle prend de la vitesse sur des versants dénudés par la déforestation et le surpâturage, bien plus haut, dans d'autres communautés paysannes: là, les comuneros altèrent le couvert végétal sans s'inquiéter de ce qui se passe en aval. La seule solution pour freiner l'eau en aval est de contrecarrer la déforestation en amont, voire de réimplanter un couvert végétal: mais ceci suppose une concertation entre communautés d'amont et d'aval, autour d'une vision de l'avenir et d'un projet communs. Bien loin de là, dans une petite commune bretonne, le même type de problème se pose entre des communautés d'amont et d'aval et appelle le même type de solution, c'est-à-dire une concertation pour la construction d'une vision commune du problème et l'invention de solutions. Il s'agit cette fois de communautés professionnelles, avec des ostréiculteurs d'une part, des agriculteurs d'autre part: en aval, des ostréiculteurs utilisent la rivière de Penerf comme milieu productif et veulent une eau de qualité, alors que plus haut sur les versants des agriculteurs sont accusés de polluer. La mer et la terre, deux mondes, deux cultures, deux régimes administratifs et juridiques, séparés par un trait de côte qui ressemble à une frontière, mais aussi une proximité de métier et la même appartenance à un lieu, une identité et une histoire, autant de références communes utilisables pour dépasser le conflit. Dans ces deux cas, que faire sinon dialoguer, se concerter pour construire ensemble des solutions? Certains diront qu'il serait plus rapide et plus efficace de légiférer et de faire respecter la loi. Faudrait-il alors interdire aux paysans boliviens l'utilisation de ressources vitales sans autre forme de procès? De telles lois n'ont aucune chance d'être respectées, contrairement à un accord négocié entre tous les protagonistes. En rivière de Penerf, des années de conflits et finalement de dialogue ont permis aux agriculteurs et aux ostréiculteurs de s'entendre sur une règle du jeu qui s'est substituée, avec l'accord des autorités administratives, à une loi jusqu'alors peu respectée, guère efficace en termes de préservation de la qualité de l'eau et qui condamnait certains agriculteurs à changer de métier. Certains économistes nous diront 7

qu'il suffIrait que «ceux du bas» acceptent de payer «ceux du haut» pour qu'ils modifient leurs pratiques, ou que «ceux du haut» soient taxés s'ils ne changent pas de comportement, en vertu du principe Pollueur Payeur. Si ceux du haut ont le droit de faire ce qu'ils font, on les rémunère pour changer de pratiques, s'ils n'en ont pas le droit, on les taxe: c'est la carotte ou le bâton! Ceci suppose d'abord que les droits et devoirs attachés à la propriété et/ou à l'usage des ressources soient clairement établis ce qui est loin d'être toujours le cas: le plus souvent, ils seront eux-mêmes l'objet de négociations. Ceci suppose ensuite que la victime et l'auteur du «crime» soient clairement identifiés, ce qui reste rare: la pollution de l'eau de la rivière de Penerf résulte aussi de pollutions industrielles et ménagères et les responsabilités de chacun ne sont pas clairement établies. En aucun cas les solutions économiques et réglementaires ne peuvent remplacer la concertation entre acteurs: elles doivent être articulées à des coordinations non marchandes issues de la concertation. L'utilité de la concertation est encore plus flagrante lorsque de multiples acteurs revendiquent l'usage de ressources ou espaces limités. On retrouve des agriculteurs et des ostréiculteurs dans le golfe du Morbihan, mais aussi des communes qui veulent poursuivre l'urbanisation, des résidents qui veulent un cadre de vie préservé, des touristes en quête de structures d'accueil, des pêcheurs à pied, des pêcheurs à la drague, des armateurs de vedettes à passagers, des plaisanciers, des oiseaux migrateurs et nombre d'espèces protégées. Humains ou non humains, tous se disputent un espace restreint et aucunement extensible. Tous ces usages étant en forte croissance, à l'exception de l'agriculture qui ne peut que reculer face à l'urbanisation, le golfe ressemble à une cocotte-minute qui monte en pression... Et lorsqu'un élu local affiche pour objectif de développement de sa commune une progression de l'urbanisation de trente pour cent mais aussi un développement agricole basé sur le maintien des surfaces existantes, force est de s'interroger sur la valeur de ses promesses! Un tel contexte suppose des arbitrages: mais pourquoi privilégier l'un aux dépens de l'autre? L'expérience montre que des décisions auxquelles personne n'a participé à l'exception du représentant de l'Etat qui les a prises et de l'expert qui les a conseillées ne trouvent ni légitimité ni réel écho auprès des intéressés. C'est ce qui conduit les autorités à s'ouvrir à la concertation et aux principes d'une gouvemance associant une large gamme d'acteurs publics et privés dans une gestion que nous qualifierons de concertée. C'est aussi ce qui conduit l'Etat, en Equateur, à reconnaître des accords issus de concertations entre usagers de l'eau, accords qui vont à l'encontre de décisions qu'il avait prises mais qui n'ont jamais été respectées faute de légitimité. L'eau d'irrigation est ici un bien précieux qui peut faire la richesse des uns ou la misère de ceux qui n'en ont pas. Comment partager l'eau issue 8

d'un système d'irrigation entre ceux qui ont construit les canaux de leurs mains, ceux qui affIrment en avoir plus besoin car ils ont plus de terres irrigables et ceux qui disent que ce sont eux parce qu'ils ont moins de terres et sont plus pauvres? De multiples modes de partage sont possibles car toutes ces revendications sont légitimes. Là encore, l'économie de l'environnement n'apporte de réponse ni quant aux droits des uns et des autres, ni quant au choix d'un mode de partage et de la conception de l'équité dont il est le reflet. Et lorsque l'enjeu est à ce point vital que certains en viennent à dire que si leurs arguments ne sont pas entendus, ce n'est pas l'eau mais le sang qui coulera, il est temps de penser à faciliter le dialogue et la recherche de solutions construites d'un commun accord. Au Mali, le partage des ressources peut être l'objet de conflits tout aussi violents tant ces dernières sont vitales. Et là encore, comment arbitrer entre l'Etat qui se dit propriétaire des terres, les familles fondatrices des villages qui gèrent celles-ci au nom du droit coutumier et les éleveurs transhumants dont les animaux les fertilisent mais prélèvent parfois de façon excessive? L'Etat est parfois tenté de substituer un cadastre et un code foncier issu de la législation française à des pratiques de médiation et d'arbitrage orchestrées par les autorités coutumières: ces dernières sont parfois défaillantes mais permettent d'adapter la gestion à des ressources qui changent d'année en année, non seulement en termes d'abondance mais aussi de localisation. De nouvelles formes de gestion concertée restent à inventer.

Mais comment faire?

S'il est nécessaire de dialoguer et de construire ensemble des accords durables, la question reste de savoir comment le faire. Pour des agents de développement quotidiennement confrontés à cette réalité, comment impulser, accompagner, faciliter la concertation et la construction de l'accord? Cette question nous est posée avec insistance par de jeunes professionnels envoyés sur le terrain en tant qu'animateurs, chargés de mission ou même médiateurs, auxquels des professionnels chevronnés demandent de faire ce qu'eux-mêmes n'ont pas toujours pu, voulu ou su faire: animer, catalyser, faire accoucher des idées et des accords. Ces jeunes professionnels ont été formés comme les anciens à identifier le problème, rechercher la meilleure solution puis l'appliquer et se trouvent souvent désarmés dans une posture radicalement différente. D'autres se trouvent par contre beaucoup trop armés lorsqu'ils affirment qu'il suffIt de réunir les gens et de se mettre d'accord, voire de les mettre d'accord ou de« les concerter ». Force est d'admettre que nous partons tous avec un sérieux handicap lorsqu'il s'agit de changer de posture et de fonction pour répondre à l'enjeu de la concertation: faciliter plutôt qu'agir, faire faire plutôt que faire, 9

pennettre un apprentissage collectif plutôt qu'imposer un savoir hennétique à certains, savoir se mettre en retrait, accepter une solution qui n'est pas celle que nous jugeons pertinente. Il est très rare que les agents chargés d'appuyer une concertation aient reçu une fonnation en la matière. Il s'agit en général d'agronomes, d'écologues, de sociologues, d'économistes, qui disposent d'une légitimité que leur confèrent des compétences spécifiques mais qui ont été fonnés à être des experts qui identifient, trouvent et proposent, voire imposent la bonne solution: elle est bonne à leurs yeux mais est-elle juste pour les autres? Et n'est-ce pas l'appropriation de la solution par tous qui fait qu'elle est bonne ou ne l'est pas? Professionnels issus de sciences dures ou « molles », nous avons tous été fonnés à une approche analytique cartésienne par laquelle la réalité est décomposée en parties plus facilement analysables, qui n'est pas celle d'acteurs qui sont à la fois professionnels, citoyens, pères ou mères de famille, parfois élus. Cette question du «comment» revêt une acuité particulière lorsque l'on constate que les pouvoirs publics, conscients de la nécessité de la concertation, l'exigent sans pour autant la définir, sans fournir de références pratiques et sans préciser comment elle sera évaluée. En France, plusieurs textes de loi imposent une concertation préalable à la réalisation d'aménagements et des textes tels que le /ivre blanc de l'Union Européenne sur la Gouvernance ou la loi sur la démocratie de proximité incitent les administrations à utiliser la voie de la concertation. Par ailleurs, de nombreuses procédures proposées et financées par les pouvoirs publics (par exemple les Schémas d'Aménagement et de Gestion de l'eau, les Contrats de Baie, les Parcs Naturels Régionaux, Natura 2000... ) font explicitement appel à la concertation. Ces textes font peser une pression importante sur les épaules des agents de terrain, sans pour autant leur fournir de repères quant aux clés de la réussite en la matière. Et il existe d'emblée un sérieux contraste entre l'urgence des problèmes qu'il leur est demandé de traiter par la voie de la concertation et le temps nécessaire à celle-ci.
Questions environnementales, questions sociétales

Si la concertation est nécessaire pour la gestion des territoires, des ressources, de l'environnement, elle est appelée à jouer un rôle accru dans la société dans son ensemble, pour plusieurs raisons. C'est d'abord la multifonctionnalité d'espaces et de biens très divers. La multifonctionnalité dont on parle pour l'agriculture, productrice d'aliments mais aussi de paysages, de cadres de vie, d'espaces récréatifs peut tout aussi bien s'appliquer à la ville, espace de résidence mais aussi paysage et cadre de 10

vie, à la forêt ou aux activités maritimes. L'ensemble des activités économiques se découvrent des fonctions non productives, récréatives, environnementales, esthétiques, par le biais de revendications formulées par des groupes de citoyens. Dans les pays en développement, cette multifonctionnalité est souvent une réalité quotidienne: au Mali, un même espace peut être une terre de culture, de pâturage ou un lieu de pêche lorsque les pluies en font une mare temporaire. Mais l'économie des pays industrialisés s'est modernisée sur la base d'une appropriation privée et d'une exploitation mono-fonctionnelle des espaces et des ressources. L'agriculture française, dans son histoire, en donne un bon exemple avec les «enclosures»: le fait de clôturer et de privatiser des pâturages collectifs a permis aux agriculteurs d'y cultiver des prairies, source d'une alimentation qui leur a permis d'augmenter le cheptel, donc de produire plus de fertilisants organiques pour augmenter les rendements des cultures. Au-delà de la seule agriculture, la privatisation des espaces et des ressources s'est accompagnée de l'affaiblissement des organisations locales qui géraient les affaires communes. Dès lors, qu'en est-il pour ces biens qui appartiennent à quelqu'un mais sont revendiqués par d'autres (le paysage), qui n'appartiennent à personne ou à tout le monde (l'eau, l'air, le patrimoine culturel) ? Ils sont dans un entre-deux entre les secteurs privé et public qui fait la part belle parfois à la force de la loi, parfois à la loi du plus fort. Le développement a fragmenté l'espace en parcelles vouées à une seule fonction. Il faut dès lors «re-concilier» des usages multiples et parfois concurrents de mêmes espaces, qu'ils soient urbains, maritimes ou ruraux, ce qui suppose une concertation entre les groupes d'usagers. Un autre problème est celui de l'incertitude. Nombre de décisions importantes doivent aujourd'hui être prises en l'absence de certitudes quant à leurs effets. La vache folle, les OGM, les thérapies géniques, mais plus généralement toutes les situations de mise en circulation de substances dont le producteur ne peut qu'ignorer les dangers potentiels, sont marquées par des incertitudes qualifiées de radicales (Callon, Lascoumes, Barthes, 2000). Alors qu'un risque peut faire l'objet d'un calcul de probabilités, l'incertitude ouvre sur un inconnu qui fait peur. Cela n'est certes pas nouveau mais d'une part le progrès technique a conduit ces situations à se multiplier, d'autre part les citoyens ont appris à se méfier des décisions prises sur la base d'expertises soi-disant formelles alors que les experts sont tout aussi désarmés que les autres face à l'incertitude. Ils revendiquent une place dans une démocratie participative et non plus seulement représentative. Les procédures prévues à cet effet se multiplient, telles que les conférences de consensus, même si la frontière entre consultation et concertation manque souvent de clarté. Et que ce soit pour l'avenir de millions de citoyens ou de milliers d'usagers d'un territoire, il faut décider et tracer une voie dans l'inconnu avec les acteurs concernés. 11

Gérer des problèmes est une chose, mais se donner un avenir, un projet est aussi quelque chose qui ne manque pas d'intérêt! Au-delà de l'accumulation de richesses, que souhaitons-nous faire ensemble? L'incertitude porte désormais aussi sur la finalité, celle de l'économie, du développement, de l'exploitation des ressources. Car la définition du bonheur donnée par les économistes et qui continue à sous-tendre leurs modèles semble de moins en moins convaincante. Le bonheur collectif (le «bonheur du tout social ») est d'abord assimilé à la maximisation de la richesse matérielle, ce que JeanBaptiste Say (cité par Dockes, 1996) exprime en ces termes: «Le meilleur ordre social est celui qui maximise la production des richesses ». Comme conséquence, il affirme que « le point de vue économique embrasse tout l'état social, l'intérêt et l'utilité enferment toute la loi sociale, l'économie politique, en un mot, est toute la science sociale ». Dès lors, pourquoi discuter d'un projet de société s'il suffit de s'en remettre aux économistes pour nous guider vers le bien-être social? Ceci coupe court à toute velléité de concertation et sous-tend encore aujourd'hui la prétention d'une certaine économie à se substituer aux débats qui devraient soutenir des choix politiques et sociétaux. Cette économie propose des solutions qui maximiseraient l'optimum de Pareto, qualifié d'optimum de bien-être. Mais en réalité cet optimum, auquel font référence les modèles économiques néo-classiques, ne considère que les biens matériels qualifiés d' « ophélimités )). Pareto distingue en effet deux types de satisfactions individuelles: celles qui sont du ressort de l'économie et proviennent de la consommation de biens et services (les ophélimités) et celles qui reposent sur les relations humaines, affectives, morales, politiques, que l'individu entretient avec les autres. Les secondes sont exclues du champ de l'économie, de la même façon que la question de la répartition des richesses: ne s'intéressant qu'à leur maximisation l'économie ne pose pas la question de leur répartition, alors même que les inégalités de revenu se creusent tant entre le Sud et le Nord qu'au sein des pays du Nord. Il existe une singulière contradiction entre la prétention des économistes néo-classiques à guider les politiques publiques au nom d'un «optimum de bien-être)) et l'étroitesse du champ qu'ils considèrent. Face à cela, une demande de sens est portée par des mouvements citoyens mais pénètre aussi le milieu scientifique (Dosse, 1995) : la prétention de certaines sciences à la neutralité et à l'objectivité ne fait aujourd'hui plus guère illusion. La construction de choix de société par la voie de la concertation n'en prend que plus d'importance. Qui est mieux placé pour définir un projet de société dans un territoire donné que les acteurs mêmes de ce territoire? La capacité de l'Etat, aussi démocratique soit-il, à définir ce projet est contestée. Les élus sont soumis à la pression de groupes d'intérêts et le projet qu'ils portent risque de n'être qu'une somme de ces intérêts: or, comme le souligne Jean-Jacques Rousseau dans Le 12

contrat social, la volonté générale est plus qu'une somme d'intérêts particuliers. Par ailleurs, leur action est souvent évaluée par des critères économiques simples, ce qui les conduit à se conformer à un projet strictement économique, aux dépends d'objectifs plus larges. Enfin, on constate qu'ils se mobilisent de façon réactive plus que proactive, en particulier dans le domaine de l'environnement. La qualité de l'eau, les risques naturels, les inondations, cette approche d'un environnement-problème ne ressemble pas à celles de nombre de personnes qui trouvent leur identité dans cet environnement: alors que les pouvoirs publics agissent pour résoudre des problèmes, de nombreuses associations se mobilisent pour valoriser un patrimoine naturel ou bâti et en faire le support de liens sociaux renouvelés (Beuret, Tréhet, 2001). Lorsque les uns parlent de croissance et d'accumulation et traitent l'environnement comme un problème annexe, les autres s'engagent dans des initiatives qui portent un projet global de «mieux vivre ensemble », considérant des nécessités économiques mais aussi des besoins identitaires, sociaux et esthétiques pour lesquels l'environnement est d'abord une richesse. Ce qui se jouera dans la concertation, c'est aussi la définition d'un projet commun de «mieux vivre ensemble ». Ce projet de société reste à inventer, ce qui suppose de laisser une place à la créativité. Alors que les citoyens n'étaient convoqués que pour choisir entre un candidat et un autre et que les élus ne l'étaient à leur tour que pour choisir entre le « ça » ou le « ça » proposé par les experts, il est désormais question de créer ensemble des solutions nouvelles. C'est ce que Jean-François Six (1995) évoque lorsqu'il parle de sortir d'une culture binaire (le choix entre « ça » ou « ça ») pour imaginer ensemble un autre « ça » qui reste à construire. Il s'agit alors de convoquer des savoirs d'experts mais aussi des savoirs profanes (Callon, Lascoumes, Barthes, 2001), des contraintes mais aussi des ressources bien souvent inexploitées car déconsidérées (Liorthois, 1997), des taux de croissance mais aussi des besoins et des désirs. C'est l'espace des possibles qu'il s'agit d'ouvrir. La question de la concertation prend alors un tout autre relief. Car si l'on considère que l'accumulation économique et la limitation de ses effets collatéraux sociaux ou environnement aux ne sont plus l'objectif prédéterminé d'une politique ou d'un projet, que l'univers des possibles n'est plus limité par cet objectif central mais peut être un objet de dialogue, que les choses ne sont pas données au départ mais qu'elles restent à construire ensemble, alors s'ouvre un champ beaucoup plus large devant nous. Le professionnel de l'environnement ou du développement est alors amené à devenir un accoucheur d'idées: il veillera à ce qu'elles respectent l'intérêt général et aidera à leur traduction sous forme de projets, politiques et institutions. 13

Des inventions locales:

de la pratique à la théorie

C'est pour tenter de répondre à la question du « comment» que nous avons engagé des recherches qui ont conduit à la réalisation de cet ouvrage. TI ne s'agissait pas d'inventer des méthodes et des outils d'appui à la concertation mais d'aller observer sur le terrain ce qui se passe dans une concertation, ce que les agents de développement y font et ce qui fait que l'accord se construit ou non. Ceci nous a conduit par exemple à parler de la médiation territoriale, «telle que l'ont inventée ceux qui la pratiquent », notre ambition étant de construire ou de mobiliser la théorie à partir de la pratique et non l'inverse!. De multiples expériences de terrain ont été observées dans plusieurs cadres: Le projet Concert, fmancé par le ministère de l'écologie et du développement durable nous a permis de comparer douze cas de concertation dans une région française soumise à des problèmes de pollution des eaux et dont certains espaces sont soumis à de multiples usages concurrents, la Bretagne. Ce projet faisait suite à un premier travail qui nous avait permis de dresser les contours de la notion de «médiation territoriale» (Beuret, Floch, Guiheneuf, 2000) et d'ébaucher un cadre d'analyse, affiné puis appliqué de façon systématique dans le cadre du projet Concert. (cf. annexe nOl) Parallèlement, trois années d'expertise au Service du Développement Territorial de l'OCDE nous ont permis d'observer des actions publiques appliquées à des biens d'environnement tels que le paysage, au Japon, en Australie, en France ou en Autriche (Beuret, Saika, 1999). L'analyse plus spécifique de politiques d'appui aux actions collectives des fournisseurs et usagers de ces biens nous a permis d'observer des concertations dans un champ géographique plus large et la façon dont elles sont soutenues par les pouvoirs publics. Enfm, ces recherches ont été poursuivies au Sud, grâce à l'appui du ministère français des affaires étrangères qui a souhaité que nous nous intéressions aux fonctions de médiation et d'appui à la concertation assumées par certains de ses assistants techniques. Ces travaux nous ont conduit au Mali, à Madagascar et en Equateur. Ils se sont révélés très riches du fait de la diversité des expériences observées et des ressources concernées.
Nous rejoignons en cela Michel Callon (2001) lorsqu'il critique «ce mépris des expériences pratiques, cette conviction qu'il faut d'abord résoudre théoriquement les problèmes pour en déduire les bonnes pratiques, alors que c'est évidemment l'inverse qui est toujours vrai! » 14 !

Les cas étudiés seront présentés dans des encadrés spécifiques lorsqu'ils seront mobilisés. Les résultats de ces observations ont été enrichis de deux façons: d'une part en termes scientifiques par la mobilisation des instruments théoriques qui nous paraissaient, au vu de la réalité de terrain, les plus pertinents (en particulier la théorie de la justification, la sociologie de l'innovation et l'économie des conventions), d'autre part en termes opérationnels par une mise en dialogue de ces résultats avec certains animateurs de concertations2.

Dans ce livre, nous nous sommes intéressé à la concertation entre acteurs dans le cadre de problèmes de gestion de biens d'environnement, de territoires, de ressources. C'est un champ d'application privilégié tant les conflits sont importants, mais ce que nous affIrmons sur les processus de concertation, la structuration des désaccords et la construction de compromis est applicable dans d'autres champs.

--------------

Après avoir présenté la problématique et défini ce que nous qualifions de concertation et de gestion concertée, nous nous intéresserons à la concertation comme processus. Elle passe par un itinéraire: nous en proposerons une méthode d'analyse et de représentation puis nous approfondirons la question de la conduite de la concertation, au fil de cet itinéraire. Nous entrerons ensuite dans le contenu des controverses qu'il s'agit d'expliciter et de dénouer: nous nous attacherons à la fois à comprendre les lignes de fracture qui structurent le désaccord et à voir comment peuvent s'opérer des rapprochements et se construire des accords. Nous tenterons enfin de voir comment la conduite de la concertation, tant en termes de processus que de dialogue proprement dit, peut être mise en œuvre: nous nous attacherons à décrire les compétences et le cadre d'évaluation nécessaires à la mise en place de ce que nous qualifierons de « traductions ».

2

Nous remercions en particulier leur contribution à ces travaux.

Monique Cassé et l'équipe du SIAGM pour leur disponibilité

et

15

PREMIERE PARTIE POUR UN AVENIR A INVENTER ENSEMBLE: LA GESTION CONCERTEE

CHAPITRE PREMIER QUE DOIT-ON GERER ENSEMBLE? LES OBJETS ET FIGURES DE LA CONTROVERSE
TI s'agit de gérer ensemble nos ressources, notre environnement, notre patrimoine. TIs'agit aussi de gérer notre territoire et ce qui fait sa valeur à nos yeux, c'est-à-dire non seulement des ressources mais des éléments identitaires et esthétiques, des liens sociaux, des solidarités. TIs'agit que cet environnement serve et soit servi par un projet collectif en vue d'un développement harmonieux. Tous ces objets peuvent être qualifiés de biens communs car ils intéressent plusieurs acteurs et/ou catégories d'acteurs. Peu importe leur appropriation juridique: certains sont soumis à une appropriation privée mais intéressent un grand nombre d'acteurs qui revendiquent implicitement des droits d'usage collectifs sur ces biens. C'est le cas du paysage, du patrimoine ou de la biodiversité : telle plante sera protégée bien qu'elle appartienne à quelqu'un car elle intéresse l'ensemble de la société. D'autres sont la propriété d'un groupe social (des pâturages collectifs) ou de l'Etat (le Domaine Public Maritime) mais sont soumis à de multiples usages. Les situations que nous avons rencontrées qui appellent une gestion concertée mettent en jeu trois types d'objets, dans plusieurs types de situations problématiques.

1. LES OBJETS:
11. Des ressources

DES RESSOURCES,

DES ESPACES, DES AMENITES

On trouvera deux types d'enjeux: soit lutter contre la dégradation d'une ressource, soit établir un mode de partage équitable selon des critères qui restent à déterminer.
Lutter contre leur dégradation: des enjeux quantitatifs et qualitatifs

Une ressource est caractérisée par un volume disponible et par certains critères de qualité. Sa quantité comme sa qualité peuvent être affectées par l'effet d'activités d'exploitation de la ressource ou d'activités qui n'ont a priori rien à voir avec elle. Dans le premier cas, c'est la surexploitation qui constitue la menace principale, mais une exploitation avec des moyens inadaptés peut aussi avoir des effets désastreux (pêche non sélective par exemple). Dans le deuxième cas, les activités incriminées peuvent être conduites par des acteurs 19

distants géographiquement mais aussi culturellement de ceux qui utilisent les ressources affectées et en vivent, ce qui posera d'épineux problèmes: ce sont des agriculteurs situés en tête de bassin versant qui affectent la qualité de l'eau en aval, mais aussi des industries qui participent au phénomène des pluies acides, avec des effets sur des ressources situées dans d'autres régions et pays. Les protagonistes du conflit et de la concertation si elle a lieu peuvent être ceux qui exploitent la ressource, ceux qui la dégradent, mais aussi ceux qui se font les porte-parole d'une ressource qui se meurt sans que les autres parties ne s'en soucient.
Pour un partage équitable: plusieurs types de ressources, plusieurs enjeux

La terre, les stocks de poissons ou la forêt sont autant de ressources qu'il nous faut partager. Certaines d'entre elles ne peuvent être augmentées: en mer, le phytoplancton à l'origine de la chaîne alimentaire qui permet la croissance des huîtres ne peut être augmenté par une intervention humaine. A l'inverse, la forêt peut être replantée ou la terre fertilisée. La quantité de certaines ressources qui s'auto reproduisent pourra être affectée par les prélèvements humains alors que d'autres, telles que l'eau de pluie, sont issues de processus sur lesquels l'homme a peu de prise. TI en résulte des enjeux différents, présentés dans la figure nOlo Le premier enjeu est commun à tous les types de ressources: il s'agit de partager des ressources limitées pour satisfaire au mieux des besoins ou désirs illimités. Le partage revêt plusieurs dimensions: TIs'agit d'abord de définir qui va avoir accès à la ressource, donc l'univers des ayants droit. Ce peut être une ressource privée, dont l'accès est contrôlé par le propriétaire. Mais il peut s'agir d'une ressource communautaire, voire multi-communautaire comme dans le cas de zones sahéliennes utilisées par plusieurs communautés locales mais aussi par des individus non sédentaires. Les problèmes commencent lorsqu'il existe des revendications concurrentes, ce que nous avons rencontré autour du bois et de la terre au Mali, de la forêt à Madagascar, de l'eau d'irrigation en Equateur. Si l'on parvient à définir clairement l'univers des ayants droit, il faut ensuite partager la ressource entre eux. Cela ne s'arrête pas là car la ressource peut évoluer d'année en année: soit l'on attend que cela se produise en s'exposant à des conflits et à des comportements opportunistes, soit l'on s'entend sur une clé de révision des droits en fonction du volume disponible. Par exemple pour l'eau, soit les 20

droits peuvent être revus proportionnellement aux droits initiaux, soit des minima peuvent être fixés de façon à protéger ceux qui disposent des droits les plus faibles et à faire peser la charge de la raréfaction de la ressource sur ceux qui ont de l'eau en abondance. L'enjeu est de faire respecter les droits de chacun, puis de garantir une évolution concertée de ceux-ci en fonction de l'évolution de la ressource.

Type de ressource Ressource primaire exo!!ène : autoreproduction à une échelle globale (ex. : L'eau d'une source) Ressource primaire auto reproduite à l'échelle d'un stock localisé (ex. : le phytoplancton présent dans un espace donné, des baies sauvages) Ressource secondaire dont la reproduction peut être augmentée par l'homme (ex: la terre et sa fertilité, la forêt)

LES ENJEUX Partager la par ressource l' identification ayants des droit + fixer les droits de chacun + fixer un mode de révision des droits en fonction de l'évolution de la ressource le (<< partager gâteau»)

Fixer un rnveau maximal de prélèvements qm permette l' autoreproduction de la ressource la (<< fixer taille du gâteau à partager»)

S'organiser entre ayants droit pour contribuer à la reproduction de la ressource du (<< refaire gâteau»)

Fi!!ure nOI : TV1>es ressources et Mes d'enieux de

Pour les ressources primaires exogènes, les choses s'arrêtent là. Mais pour les autres types de ressources, il faudra s'être entendu au préalable sur un niveau maximal de prélèvements, l'enjeu étant que les prélèvements ne dépassent pas la capacité d'auto reproduction de la ressource. Ce qui est extrait est parfois physiquement identifiable (des arbres, des poissons... ) mais ce n'est pas toujours le cas. Par exemple pour le phytoplancton qui alimente les huîtres, on fixera une densité maximale de cultures marines par hectare, dans une zone donnée, à partir d'un calcul relatif aux besoins alimentaires des coquillages. De même pour des espaces soumis à un surpâturage, c'est la densité maximale d'animaux qu'il s'agira de déterminer. Enfin, lorsque l'homme peut contribuer 21

à la reproduction de la ressource, l'ensemble des ayants droit devra s'entendre sur des opérations à réaliser, ce qui suppose cette fois de se répartir des apports d'intrants et de travail. L'exclusion de certains usagers qui ne seront pas reconnus comme ayants droit, le choix d'un critère d'équité dans le partage (selon les besoins de la production, selon le nombre de bouches à nourrir...), la détermination d'une clé d'adaptation de ce partage à une éventuelle raréfaction de la ressource, le partage de la charge financière ou en travail correspondant aux opérations de reconstitution de la ressource seront autant de sujets de discussions... et de conflits! Il en va de même pour la fixation du niveau maximal de prélèvement comme le montrent les manifestations de pêcheurs européens hostiles aux réductions des quotas de pêche: là aussi il s'agit de partager la ressource, cette fois entre les générations présentes et des générations futures représentées implicitement par la puissance publique.

12. Lorsque l'esuace est une ressource L'espace est habituellement considéré comme un support de ressources, mais il est fréquent qu'il devienne lui-même une ressource. Ainsi dans nombre de zones côtières, l'espace maritime côtier et en particulier l'estran sont convoités pour de nombreux usages: la mise en place de cultures marines, la baignade, la contemplation de paysages côtiers que certains voudraient voir rester vierges, les sports nautiques mobilisant des engins de plage, le mouillage de bateaux de plaisance, la pêche à pied, etc... Ces usages sont concurrents et parfois incompatibles. Or, les espaces concernés ne sont pas extensibles: l'espace devient une ressource qu'il faut partager. Nous retrouverons alors les mêmes enjeux que ceux qui ont été présentés pour les ressources: il faut définir quelles activités sont acceptées dans cet espace, puis quels ayants droit sont reconnus pour chacune de ces activités. Des droits leur sont accordés par le biais de documents de planification spatiale qui précisent quelles activités sont autorisées sur chaque fragment d'espace et/ou par la concession d'espaces déterminés à chaque ayant droit. Cet espace peut être dégradé par une surfréquentation assimilable à la surexploitation d'une ressource. L' Ile-aux-Moines, dans le golfe du Morbihan, voit ainsi sa population multipliée par vingt entre l'hiver et l'été et voit débarquer près de mille vélos par jour en été, pour seize kilomètres de chemins! Autant dire qu'il faut ensuite réparer, nettoyer et que certains sites subissent des dégradations irréversibles. Il faut là aussi, comme pour une ressource, déterminer des seuils à ne pas dépasser. A Saint-Suliac ou à Cancale, en Bretagne Nord, c'est un flot de voitures qui pose problème en créant des 22

problèmes de pollution, de sécurité pour les piétons, d'entraves à la circulation d'éventuels secours et finalement de « vivabilité» du site. Des projets de parking ou de contournement du trafic automobile se heurtent à des réglementations environnementales et paysagères: en attendant, c'est l'espace qui se dégrade. L'espace peut donc être soumis aux mêmes problèmes et enjeux qu'une ressource surexploitée: il est lui-même une ressource.

13. Des aménités rurales

Le terme d'« aménité rurale» recouvre, selon l'OCDE (1996), « une large gamme de structures uniques, naturelles ou façonnées par l'homme en zone rurale, telles que la flore et la faune, les paysages cultivés, le patrimoine historique, voire les traditions culturelles ». Ce qui fait que ces biens sont des aménités, c'est qu'ils ont une valeur esthétique, identitaire, récréative: il s'agit d'une valeur hédonique, qui correspond à l'apport d'un certain bien-être. Ces biens ne résultent d'aucun processus de production même si certains agents peuvent contribuer à préserver leur existence et leur valeur par des actes d'entretien et de préservation ou par le fait de renoncer à engager des actes qui les détruiraient: ces agents sont qualifiés de « fournisseurs» des aménités. Le paysage, par exemple, est une aménité: ce n'est pas une ressource car on ne l'exploite pas et sa consommation ne le rend pas moins rare; il existe de fait et nous offre un bénéfice en termes esthétiques et de bien-être; nous y trouvons des références identitaires et culturelles. Il ne s'agit pas de le partager mais de le préserver et éventuellement de l'utiliser pour attirer des visiteurs, des résidents, voire des entreprises. Un problème majeur posé par ces objets est que ceux qui les fournissent n'ont souvent aucun intérêt à le faire: le paysage est offert gratuitement à tous ceux qui veulent l'admirer et la préservation de paysages ou d'un patrimoine bâti - auparavant produit de fait par des activités agricoles, artisanales ou encore religieuses - coûte cher. La plupart des aménités sont des biens publics caractérisés par une absence d'exclusion et de rivalité: de même que le service offert par un phare est accessible à tous les bateaux qui sont en mer, sans exclusion, un paysage, un cadre de vie, un chemin public, la mer, Notre-Damede-Paris ou la Grande Barrière de Corail peuvent être admirés et appréciés par tous. De même que le service offert par le phare n'en reste pas moins disponible s'il est consommé par de nombreux bateaux ou aucun, il n'existe pas de rivalité entre ceux qui bénéficient de ces aménités. Du fait de l'absence de rivalité, peu de problèmes immédiats incitent les pouvoirs publics à intervenir. Mais dans le même temps l'absence d'exclusion pose problème car la demande d'aménités ne s'exprime pas sur un marché et ceux qui les 23

fournissent ne perçoivent aucune compensation qui les inciterait à continuer à le faire (Beuret, Saïka, OCDE, 1999). Que faut-il faire pour préserver ces aménités? D'abord permettre à ceux qui les fournissent d'en tirer un profit ou au moins de ne pas être économiquement pénalisés s'ils les préservent. Pour cela, on peut créer une exclusion afin de prélever un paiement auprès des bénéficiaires pour rémunérer les fournisseurs. En France ou aux Pays-Bas, certains villages remarquables ne sont accessibles que moyennant le paiement d'une place de parking, les parcs nationaux nordaméricains sont soumis au paiement d'un droit de visite: autant de moyens visant à créer une exclusion. Cela signifie-t-il que l'on va installer des péages à l'entrée de nos campagnes et de leurs chemins creux et que l'on vendra partout des droits de visite? La plus grande prudence s'impose, car d'une part les usagers des aménités ne doivent pas être les seuls à assumer le coût de leur fourniture (d'autres, qualifiés de bénéficiaires non usagers, souhaitent qu'elles soient préservées sans pour autant les visiter), d'autre part cette mise en marché peut être totalement rejetée par le public, choqué de devoir payer pour accéder à des biens qu'il considère comme partie intégrante d'un patrimoine communautaire qui est le sien: de tels rejets ont été observés en France mais aussi dans des pays plus libéraux comme l'Australie (OCDE, 1996). Une alternative réside dans la mise en place d'une coordination marchande "administrée", dans laquelle l'Etat se veut être l'intermédiaire entre l'offre et la demande. C'est par exemple ce que tente de faire la Suisse avec des paiements octroyés aux agriculteurs en fonction de prestations écologiques ou avec l'octroi par le Fonds Suisse pour le Paysage de fonds aux collectivités locales qui renoncent à des projets d'aménagements hydro-électriques qui détruiraient des paysages de hautes vallées alpines. Ce renoncement équivaut à un acte de fourniture d'une aménité paysagère: il s'agit de compenser la perte de recettes qu'il induit. Mais ces mécanismes ne remplacent pas une coordination non marchande qui repose avant tout sur une concertation entre ceux qui fournissent, exploitent ou bénéficient des aménités. L'OCDE (1999) souligne l'importance d'un appui à l'action collective, parallèlement à la mise en place d'instruments économiques. La concertation répond à différents enjeux : Assurer la fourniture collective des aménités: la qualité d'un cadre de vie, d'un paysage ou même d'une ressource telle que l'eau dépend des actes de multiples agents. L'engagement de tous ces agents sans exception est parfois nécessaire pour préserver l'aménité. Par exemple le paysage que constitue un ensemble de terrasses rizicoles au Japon, les tanadas, ne peut subsister qu'avec l'engagement de tous les propriétaires car, l'eau circulant de terrasse en terrasse, l'absence d'entretien d'une terrasse menace toutes 24

celles qui sont situées en aval. Une concertation locale est strictement indispensable. Une coordination entre ceux qui exploitent et ceux qui fournissent les aménités: certaines aménités sont exploitées par des opérateurs touristiques qui ne contribuent nullement à leur fourniture. Ainsi le parc Vulcania, qualifié de «parc européen du volcanisme» a été mis en place au cœur de la chaîne des puys, constituée de 75 volcans. Il accueille plus de 500 000 visiteurs par an qui, une fois le parc visité, sont tentés d'emprunter des chemins qui permettent d'accéder aux volcans. Mais rien n'a été prévu pour les y accueillir et les propriétaires de ces terrains sont confrontés à un afflux de personnes dont ils doivent gérer les effets secondaires (dégradation des chemins, déchets) sans réelle contrepartie. Une coordination est nécessaire entre le parc, qui exploite la présence des volcans, et ceux qui les possèdent et en entretiennent les voies d'accès. Une coordination entre fournisseurs et bénéficiaires: la demande d'aménités ne s'exprime pas sur un marché et n'est pas toujours très lisible. De plus, elle varie d'un territoire à un autre, par exemple en fonction de références identitaires différentes. Alors que les Européens sont très attachés à un paysage entretenu par l'agriculture et s'opposent à l'enfrichement, ce n'est pas le cas des Nord-Américains qui voient la prairie naturelle comme le retour à une nature vierge de pollutions. La concertation entre fournisseurs et bénéficiaires est très utile et peut même les conduire à agir ensemble. Au Japon, toujours dans le cas des tanadas, un dispositif associe des citadins et des ruraux dans la préservation de ces terrasses. Des citadins louent des tanadas en voie d'abandon, les exploitent et les entretiennent, tout en bénéficiant des conseils des ruraux (OCDE, 1999). Une coordination territoriale pour la mise en valeur des aménités rurales: la mise en valeur des aménités par des activités économiques incitera les acteurs à préserver ce qui sera devenu une ressource. Mais cela suppose une coordination territoriale à plusieurs niveaux. Nombre d'aménités ordinaires ne suffisent pas à elles seules à attirer des visiteurs. Par contre, le fait de les mettre en réseau permet de disposer d'un « volume d'aménités» suffisant pour attirer des touristes. Il s'agira de réseaux linéaires tels que les routes ou chemins touristiques reliant des aménités diversifiées, ou de réseaux territoriaux comme le sont les Parcs Naturels Régionaux Français. Ensuite, la mise en place d'une gamme de services permet de « fixer» les visiteurs et d'optimiser les retombées économiques de la mise en valeur d'une ou plusieurs aménités: ceci suppose là encore une certaine concertation. Enfin, à l'échelle territoriale, c'est l'image des 25

aménités qui peut être utilisée pour attirer des visiteurs mais aussi de nouveaux résidents et permettre aux entreprises de doter leurs produits de labels territoriaux basés sur la présence d'aménités. Tout ceci fait apparaître un évident besoin de concertation. L'enjeu des politiques appliquées aux aménités rurales est aujourd'hui avant tout d'appuyer la mise en place par les acteurs locaux de dispositifs d'action collective pertinents, à l'échelle d'une aménité ou d'un ensemble d'aménités (Beuret, Kovacshazy, 2002), ce qui repose sur une concertation entre un grand nombre d'acteurs.

Nous allons retrouver tous ces objets dans les trois types de situations problématiques rencontrées, qui appellent une concertation: les ressources, les espaces comme les aménités sont soumis à des usages concurrents qu'il faudra gérer ou à des externalités négatives ou positives qu'il faudra respectivement limiter ou maintenir. Enfin, nous retrouverons tous ces objets lorsqu'il s'agira de gérer un territoire et de lui donner une perspective d'avenir.

2. TROIS TYPES DE SITUATIONS

PROBLEMATIQUES

Des processus de concertation vont s'engager essentiellement dans trois types de situations problématiques (Figure n02).

21. Gérer des effets externes

Ces effets affectent des ressources, espaces ou aménités. Ils sont définis comme des effets causés par un acteur A et qui affectent l'utilité d'un acteur B sans qu'aucune compensation marchande n'intervienne entre A et B (Samuelson, 1983). De tels effets peuvent être positifs (un agriculteur produit un paysage au bénéfice de promeneurs sans compensations marchandes) ou négatifs (les pollutions d'origine agricole affectent la ressource en eau exploitée par des ostréiculteurs sans versement de dommages). Ces effets peuvent se produire à l'échelle de territoires distincts et l'on parle alors d'effets spill over (OCDE, 1994). En Europe, ce sont par exemple des territoires ruraux qui fournissent des espaces de promenade et de loisirs aux résidents de territoires urbains. En Bolivie, dans le canton de Tomina, ce sont les actes des communautés d'altitude qui engendrent un phénomène érosif qui affecte la disponibilité en terres de communautés situées en aval, fort loin de là. 26

Gérer les effets externes d'une activité
Activité d'un acteur, groupe ou territoire A
.... 0 0.. 0 0....

Effet positif ou négatif

Activité d'un acteur, groupe ou territoire B
0

Ni compensation, Ni coordination

~oooooooooooooooooooool

La concertation est: bilatérale (deux groupes d'acteurs), multi-catégorielle, avec arfois une forte distance éo a hi ue, rofessionnelle, voire culturelle. Gérer et partager des ressources et des espaces soumis à des usages concurrents
Groupes qui revendiquent l'accès à la ressource Quels critères pour accéder au groupe des usagers? Les usagers (quel mode de partage?) Une ressource limitée, un espace restreint

La concertation est: multilatérale, uni-catégorielle (concertation interne à un groupe d'usagers) ou multi-catégorielle lorsque des catégories d'usagers entrent en concurrence ou que des groupes veulent accéder à la communauté des usa ers. Gérer et développer un territoire Un espace restreint
Usagers externes

La concertation est caractérisée par: la multiplicité des objets de concertation et des catégories d'acteurs (multilatéral et multi-catégoriel), l'existence de protagonistes externes ou internes à la zone (certains n'ont pas de représentation locale), la possibilité de dépasser le traitement d'un problème our réfléchir ensemble à un ro'et d'avenir. Fi2Ure n02 : La concertation dans trois types de situations problématiques

27

Il sera parfois possible d'introduire une coordination marchande via l'application du principe Pollueur Payeur lorsqu'il s'agit d'effets négatifs ou du principe Bénéficiaire Payeur lorsqu'il s'agit d'effets positifs, notamment pour la fourniture d'aménités. C'est souvent l'Etat qui intervient au nom de bénéficiaires ou de victimes trop difficiles à identifier ou trop dispersées. Mais ces mesures sont rarement suffisantes et une coordination non marchande doit intervenir: un dialogue permettra de cerner les attentes des uns et des autres et d'optimiser l'efficacité des mesures en minimisant les contraintes qu'elles engendrent. En termes de concertation, l'éloignement des acteurs, surtout lorsqu'ils ne sont pas réunis par le même sentiment d'appartenance à un territoire, complique les choses. Plus les agents, groupes ou territoires respectivement émetteurs et récepteurs de ces effets sont éloignés en termes géographique, culturel ou professionnel, plus il sera difficile de les réunir dans un processus de concertation et moins les auteurs d'effets externes négatifs se sentiront concernés. Par ailleurs, la dégradation n'engendre pas toujours de préjudices pour une catégorie précise d'acteurs. Dans ce cas, ce sont souvent des associations de préservation de l'environnement ou du patrimoine qui dénoncent la dégradation des ressources ou des aménités et viennent représenter ces dernières dans la concertation.

22. Gérer des concurrences

Là encore, ce sont autant des ressources, des espaces ou des aménités qui peuvent être affectés par des usages concurrents, sources de conflits et de dégradations. Tout est ici affaire de droits, qui peuvent être inexistants, contradictoires, voire non respectés.
Déterminer des droits sur des ressources nouvelles

Il s'agit alors d'établir un mode de partage, là où il n'en existait pas auparavant ou lorsque la disponibilité de la ressource a changé, en raison de phénomènes naturels ou d'une intervention humaine. C'est par exemple un projet de développement qui construit un ouvrage d'irrigation et rend disponible un débit d'eau qu'il faut partager. Il peut aussi réhabiliter un ouvrage, ce qui crée des situations parfois encore plus complexes car il peut y avoir concurrence entre ceux qui disposaient de l'eau avant que l'ouvrage ne se dégrade et ceux qui participent à la réhabilitation. Lorsque les ayants droit des ressources nouvelles ont été mal identifiés au départ, les choses deviennent très vite conflictuelles.

28

Nous l'avons vu tant en Equateur où des projets d'irrigation suscitent de violents conflits, qu'au Mali autour de la construction de micro-barrages qui permettent de faire de la riziculture. Dans un village, au vu des résultats agronomiques et économiques très probants obtenus, les détenteurs de droits fonciers qui avaient accepté un partage des parcelles rizicoles entre de nombreux ayants droit se sont rétractés pour ne laisser aux autres que l'accès à des cultures maraîchères de contre-saison. Les jeunes qui ont construit le barrage et sont chargés de gérer les niveaux d'eau ne peuvent s'opposer ouvertement aux détenteurs de droits fonciers qui ne sont autres que les chefs coutumiers, mais protestent en silence par une gestion incohérente des niveaux d'eau qui entraîne une chute des rendements rizicoles. La situation est bloquée et il faudra tenter de résoudre un conflit qui n'est même pas explicite! Dans la baie du Mont Saint-Michel, c'est l'ouverture d'un nouvel espace concédé aux cultures marines qui va créer un conflit entre ceux qui le convoitent: c'est la «ruée vers l'est» selon l'un des acteurs, avec des conflits entre mytiliculteurs mais aussi avec des ostréiculteursdont les concessionss'envasent. L'espace est ici une ressource soumise à une forte concurrence. Une concertation devrait donc être conduite en amont de toute intervention qui rend disponible de nouvelles ressources, de façon à disposer d'un accord préalable à l'engagement des opérations. Mais force est de constater que ce n'est pas toujours le cas, soit parce que les projets négligent cette étape (<< fallait réaliser », affirme ainsi un il technicien dans le cas du Mali), soit parce que tout le monde est d'accord tant que la construction de l'ouvrage reste hypothétique, les intérêts des uns et des autres ne se manifestant qu'au vu des opportunités effectivement offertes par l'ouvrage. Comment partager? L'équation est relativement simple à résoudre lorsque la ressource est celle d'une communauté locale ou professionnelle bien identifiée: il s'agit alors avant tout de s'entendre sur les moyens de faire respecter une règle en évitant les comportements opportunistes au sein de la communauté. C'est ainsi que les pêcheurs à la coquille Saint- Jacques de la baie de Saint-Brieuc en sont venus à demander - et à assumer fmancièrement une surveillance par avion visant à contrôler le respect des heures de pêche... par leurs propres membres! Les choses deviennent beaucoup plus complexes lorsque plusieurs groupes pourraient avoir accès à la ressource et que plusieurs modes de partage sont possibles: la concertation visera alors avant tout à s'entendre sur les critères qui fonderont une certaine conception de l'équité. Déterminer des droits lorsque les activités se densifient Dans d'autres cas, les ressources restent les mêmes mais certaines activités se densifient ou de nouvelles activités apparaissent. Par exemple, dans les pays en 29

développement, des systèmes de culture sur abattis-brûlis3 posent peu de problèmes à la ressource forestière comme à la fertilité de la terre tant que les temps de jachère qui séparent deux abattages et mises en culture sont suffisants. Mais lorsque la densité démographique augmente, la pression sur la ressource devient excessive et son auto reproduction à l'identique n'est plus possible. De la même façon, en Australie, les forêts naturelles exploitées par l'industrie forestière se régénèrent relativement bien - certes pas à l'identiquetant que la pression n'est pas trop forte. Cette aménité rurale, à laquelle les Australiens sont très attachés car elle fait partie de leur identité, est menacée par la densification des activités d'extraction: c'est pour répondre à ce phénomène que le gouvernement fédéral a mis en place la politique des Accords Forestiers Régionaux qui, via un large processus de concertation, vise à fixer des droits d'exploitation et d'usage pour une durée de vingt ans. Parfois, cette densification peut être le fait de plusieurs activités qui se développent parallèlement sur un espace restreint, ce qui crée une montée en pression lourde de conséquences sur le milieu naturel et humain. Le golfe du Morbihan en offre un exemple flagrant présenté ultérieurement.
La « tragédie des communs»

La nécessité de déterminer des droits face à la densification des activités se rencontre souvent pour des espaces, ressources ou aménités soumis à ce que Hardin (1968) appelle la «tragédie des communs ». Il s'agit de propriétés communes caractérisées par un libre accès de tous ou au moins de tous les membres d'une communauté d'ayants droit. Dans ce cas, l'intérêt collectif qui est de préserver la ressource par une exploitation durable ne correspond pas à l'intérêt individuel qui est d'optimiser la «part du gâteau» reçue par l'individu. Hardin prend l'exemple d'un pâturage collectif: chaque éleveur a intérêt à augmenter le nombre de ses animaux qui y prélèvent leur alimentation car le coût du surpâturage engendré par un animal supplémentaire sera supporté par tous les éleveurs alors que le bénéfice issu de cet animal reviendra en totalité à l'éleveur qui le possède. Autrement dit, l'éleveur obtient un bénéfice tout en n'assumant qu'une infime partie du coût lié à cet animal, supporté par l'ensemble des éleveurs. Ce mécanisme induit une surexploitation des ressources. Dans le cas des aménités, l'accès libre peut entramer une surfréquentation mais entraîne surtout la non-rémunération des fournisseurs qui n'ont aucun intérêt à continuer à entretenir et fournir l'aménité. Des droits doivent être défmis : c'est ce qui se passe avec la mise en place de permis de pêche, de chasse ou encore de collecte de champignons (OCDE, 1996), voire le paiement de droits d'accès à certains points de vue.
3 Défrichage d'une parcelle, mise en culture en exploitant la fertilité existante, puis mise au repos.

30

Dans de nombreux cas, l'accès libre n'est pas une situation légale mais une situation de fait. Par exemple au Mali comme dans nombre de pays africains, l'Etat a nationalisé les ressources au moment de l'indépendance. Il s'est déclaré propriétaire du sol et des ressources, propriété qu'il peut céder à des particuliers via une procédure d'immatriculation des terres, très peu utilisée car coûteuse et méconnue. Mais l'Etat n'a souvent ni les moyens ni la volonté d'assurer une gestion durable de ces ressources, ceci d'autant plus qu'il perçoit des taxes pour leur utilisation. Une exploitation intensive signifie la maximisation de ses recettes à court terme. On se trouve alors dans une situation d'accès taxé aux ressources mais aussi d'accès libre de fait car peu de barrières sont mises en place pour freiner leur surexploitation. Dans d'autres cas, l'Etat a bien du mal à faire voter et respecter une réglementation, soit parce qu'il craint de contrarier certains groupes d'électeurs, soit parce qu'il manque de moyens de contrôle. On revient là encore à des situations d'accès libre de fait, dans lesquelles on cherchera des solutions via la concertation. Un accord construit avec la communauté des ayants droit peut notamment résoudre le problème du contrôle, un contrôle social exercé par les membres de la communauté les uns sur les autres s'avérant souvent beaucoup plus efficace qu'un contrôle externe.
Des concurrences dues à l'indétermination des droits

Parfois, des droits existent mais laissent la place à une indétermination qui peut porter sur différents points. Quel compromis y a-t-il entre des règles contradictoires? Par exemple sur le littoral français, la loi impose une servitude sur les trois mètres d'espace terrestre qui bordent la frange littorale: ils doivent rester libres pour le passage de sentiers côtiers. Mais, parallèlement, la loi permet l'implantation sur le domaine public maritime d'activités qui nécessitent un accès direct à la mer. Les activités conchylicoles, bien que cette nécessité soit loin d'être évidente, bénéficient de cette tolérance et des chantiers sont implantés sur la frange littorale. Il faudrait donc laisser un passage au cœur de ces chantiers, ce qui est strictement interdit en vertu d'une autre loi. Il y a donc concurrence pour l'utilisation de cet espace littoral, entre les promeneurs et les conchyliculteurs et chacun bénéficie de droits contradictoires. La concertation vise à trouver des solutions telles que la mise en place de chemins de contoumement des chantiers et à déterminer qui doit prendre en charge la mise en place de ces chemins. De telles contradictions existent fréquemment lorsque plusieurs législations ont été élaborées par des administrations différentes pour régler des problèmes a priori distincts. 31

Quel est le contenu exact des droits? Les droits laissent parfois planer une grande incertitude quant aux droits et devoirs de celui qui les détient. Le propriétaire d'un terrain a-t-il le droit d'engager des activités polluantes? Parfois des règles déterminent ses droits à ce niveau, mais ce n'est pas toujours le cas. Souvent, dans des situations d'indétermination, chacun se réfère à ce que font les autres, en vertu de conventions tacites dont on ne perçoit l'existence que parce que chacun se conforme à la même auto discipline (Favereau, 1989, Beuret, 1997). Il arrive même que ces conventions s'opposent à des lois dont plus personne ne se souvient. Tout ceci laisse la place à une indétermination qui peut être la source de conflits. Quel est le régime de droit qui s'applique? Parfois, ce ne sont pas des lois qui sont contradictoires mais des régimes de droits qui sont concurrents. Le Mali en offre un bon exemple, avec un régime de droit positif déterminé par l'Etat et un régime de droit coutumier qui existait avant l'Etat et qui perdure. Le droit positif affIrme que toute terre n'ayant pas fait l'objet d'une procédure d'immatriculation est la propriété de l'Etat alors que le droit coutumier en attribue la gestion aux descendants des premiers arrivants fondateurs du village. A l'échelle villageoise et intervillageoise, le droit coutumier a gardé toute sa légitimité et c'est lui qui, aujourd'hui, règle les rapports entre les hommes et la nature. Mais en cas de conflit, certains peuvent porter l'affaire devant des tribunaux qui trancheront sur la base d'un autre régime de droit. L'indétermination quant au régime de droit en vigueur crée une situation que certains vont tenter d'exploiter pour s'approprier des ressources. Il en résulte de nombreux conflits qui ne peuvent être réglés que par la concertation: les arbitrages rendus par l'autorité publique sur la base du droit positif ont si peu de légitimité que les décisions ne sont jamais vraiment appliquées, selon les dires mêmes d'un juge. A l'inverse, le droit coutumier est mis en cause par ceux qui y voient un frein à la sécurisation foncière et donc à la modernisation agricole, par l'Etat qui souhaite imposer ses propres règles ou par ceux qui lui reprochent d'être parfois utilisé de façon inéquitable. Des compromis sont nécessaires, via la concertation. Autour des aménités: d'incompatibilité lorsqu'il faut arbitrer dans des situations

Autour des aménités, la concurrence peut se muer en une incompatibilité totale entre certains usages. Vis-à-vis d'activités humaines, l'aménité peut être en situation de : Synergie: la présence de l'aménité est utilisée par des activités telles que le tourisme; 32

Compatibilité relative: l'aménité et l'activité humaine coexistent mais cette compatibilité peut être mise en cause par des changements technologiques (par exemple la mécanisation de l'agriculture menace les structures bocagères qui créent un paysage que nous apprécions) ou par la croissance de l'activité et sa concentration sur un espace; Incompatibilité totale: l'usage récréatif d'une forêt est par exemple incompatible avec certaines formes de plantation et d'exploitation ou avec la mise en place d'une carrière. Dans les situations d'incompatibilité, on pourra aider les parties en présence à rechercher des solutions de compromis (modification d'un tracé autoroutier, changement des pratiques d'exploitation envisagées, mise en place de compensations financières...), qui aillent au-delà d'un arbitrage souvent mal accepté.

23. Gérer et développer des territoires

TI s'agit maintenant de gérer de larges espaces dans lesquels on trouvera de multiples objets de discussion et une grande diversité de catégories d'acteurs. Le golfe du Morbihan en ofITe une illustration, avec une densification simultanée de multiples activités qui demandent de l'espace et exploitent ou affectent certaines ressources. On assiste à une montée en puissance d'usages concurrents sur un espace restreint. L'espace terrestre est soumis à la croissance des usages résidentiels, permanents (croissance d'environ 1% par an) ou touristiques (avec une capacité d'accueil qui a augmenté récemment de près de 4% par an). Les communes littorales ont du reste une densité de résidents permanents cinq fois plus élevée que le reste du département et reçoivent plus de 90% des touristes. Ces usages consomment de l'espace et engendrent des rejets. Un élu le souligne en ces termes: «La presqu'île de Rhuys, par exemple, accorde 900 permis de construire par an et ce depuis 20 ans. La question est, peut-on tenir encore 20 ans de plus? TI faut savoir qu'une habitation en plus, c'est 400 kilos de déchets, une consommation de 10 000 litres d'eau par an pour deux personnes, une à deux voitures de plus qui circulent tous les jours et ceci multiplié par 900 !! ». L'agriculture tend à reculer face à cette pression, d'autant que certains propriétaires misent sur un hypothétique passage de leurs terres en zone constructible, qui leur apporterait un bénéfice substantiel, quitte à garder des terres en mche. La montée en pression de ces usages et les crispations qu'elle provoque rendent nécessaire une planification à long terme du devenir de chaque espace, issue d'un processus de concertation. 33

Il en va de même pour l'espace maritime: la surface occupée par l'ostréiculture a augmenté de près de 40% de 1986 à 1997 ; la croissance du tourisme littoral se traduit par le développement de sports nautiques qui exigent de l'espace; le nombre de bateaux de plaisance a été multiplié par dix en trente ans; l'apparition de gisements de palourdes a entraîné le développement d'une pêche à pied et d'une pêche à la drague elles-mêmes concurrentes, etc... L'espace devient une richesse tellement convoitée que les conflits se multiplient et, selon un agent de la préfecture: «Il y a beaucoup de couples infernaux: habitants/ ostréiculteurs, ostréiculteurs/ plaisanciers, écolo/ pêcheurs. Il faut beaucoup de temps, car les enjeux sont importants; il ne suffit pas de faire du politiquement correct ». Les acteurs sont multiples; les espaces et ressources qui sont affectés par cette montée en pression sont eux-mêmes multiples et des concertations sont nécessaires tant autour d'objets particuliers qu'à l'échelle de l'ensemble du territoire. En tennes de concertation, rien n'est défIni au départ, ni les objets, ni les catégories d'acteurs. Si l'on s'intéresse par exemple au golfe du Morbihan ou à la baie du Mont Saint-Michel, il est impossible de délimiter une fois pour toutes les catégories d'acteurs impliquées: ces catégories évoluent; de nouveaux usages apparaissent; de nouvelles revendications émergent au cours de la concertation. Par ailleurs, cet espace et ses ressources intéressent des acteurs qui ne sont pas représentés localement, y compris des acteurs qui ne se rendront jamais sur place mais souhaitent que cet espace soit préservé pour les générations futures: des intérêts extérieurs spécifIques (la protection des oiseaux) ou généraux (la préservation du site) doivent être pris en compte et, s'agissant d'un site d'intérêt international, rendent impossible toute délimitation stricte du jeu d'acteurs. Il en va de même pour les objets de discussion, qui sont multiples et évolueront au cours de la concertation. On trouve dans de tels espaces les trois types d'objets dont nous avons parlé ainsi qu'une combinaison des trois types de situations problématiques présentées. Par exemple en Equateur, les zones d'altitude appelées paramo portent des ressources fourragères qui sont revendiquées par des communautés diverses, sont l'objet de multiples usages (pâturage, cueillette, agriculture avec la montée en altitude de la frontière agricole) et sont le point de départ d'effets externes: en effet, certaines pratiques de gestion de ces espaces telle que le brûlis affectent leur capacité à retenir l'eau et donc la disponibilité en eau captée en aval pour des besoins domestiques ou productifs. Chaque acteur est concerné par plusieurs objets. Il en résultera une approche de la concertation différente de celle de simples processus conduits autour d'une ressource précise ou d'un espace retreint.

34