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La crise environnementale en Chine

De
160 pages
En Chine, tous les clignotants sont au rouge en matière d’environnement.
Il est encore diffi cile d’évaluer les conséquences humaines et économiques
de la pollution de l’air, de l’eau et des sols, de l’érosion et de
la désertifi cation, des pluies acides, de la gestion des déchets, mais
les chiffres offi ciels font état d’un coût annuel de 5,8 % à 8 % du PIB
national.
Les autorités chinoises ont tardivement pris acte de la gravité de la
crise, dont cet ouvrage dresse le bilan. Il a fallu les épisodes d’« airpocalypse
» à Pékin de l’hiver 2013 pour qu’elles se décident à renforcer
et à faire appliquer une législation environnementale ambitieuse, mise
en place au début des années 2000 mais largement ignorée par les
industriels.
Quant aux effets de ce changement de politiques publiques, ils ne
se feront sentir qu’à long terme, car les principales causes structurelles
de la dégradation de l’environnement en Chine – la démographie,
l’urbanisation, la dépendance à l’égard des énergies fossiles – n’évolueront
pas favorablement avant des décennies.
Une situation précaire qui engage l’avenir de la Terre à double titre :
non seulement parce que la Chine est le premier émetteur mondial de
gaz à effet de serre et consomme à elle seule plus de charbon que tous
les autres pays réunis. Mais aussi parce qu’elle va devenir le plus grand
laboratoire et investisseur mondial dans les énergies vertes.
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La crise environnementale en Chine
La crise environnementale en Chine
Catalogage Électre-Bibliographie (avec le concours de la Bibliothèque de Sciences Po) La crise environnementale en Chine. Évolutions et limites des politiques publiques/ Jean-François Huchet. – Paris : Presses de Sciences Po, 2016.
ISBN papier 978-2-7246-1950-8
ISBN pdf web 978-2-7246-1951-5
ISBN epub 978-2-7246-1952-2
ISBN xml 978-2-7246-1953-9
RAMEAU : – Politique de l’environnement : Chine – Gestion de l’environnement : Chine – Développement durable : Chine – Développement économique : Aspect environnemental : Chine
DEWEY : – 363.7 : Problèmes de l’environnement
Couverture : Pékin, 8 décembre 2015. Un homme se protège le visage lors d’un épisode de pollution atmosphérique. Pour la première fois ce jour-là, le gouvernement a fait interdire à la circulation la moitié du parc automobile de la capitale. © AFP Photo/Greg Baker.
Cartes des pages 7, 30, 39, 80, 139 : AFDEC.
La loi de 1957 sur la propriété intellectuelle interdit expressément la photocopie à usage collectif sans autorisation des ayants droit (seule la photocopie à usage privé du copiste est autorisée). Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, du présent ouvrage est interdite sans autorisation de l’éditeur ou du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 3, rue Hautefeuille, 75006 Paris).
© Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2016.
Sommaire
Introduction9 PREMIÈRE PARTIE – UNE CRISE ENVIRONNEMENTALE D’UNE AMPLEUR INÉDITE Chapitre 1 –« Airpocalypse »19 Les différentes facettes de la pollution de l’air 19 Les pluies acides 37 Les émissions de gaz à effet de serre 40 Chapitre 2 –Carence et pollution de l’eau47 Une diminution inquiétante des ressources aquifères 47 La pollution endémique des eaux souterraines et de surface 49 Un coût humain et économique encore largement inconnu 53 Chapitre 3 –Dégradation des sols55 L’impact des pollutions industrielles et agricoles 55 L’érosion des sols et la désertification 57 Chapitre 4 –Progression incontrôlée des déchets industriels et ménagers61
DEUXIÈME PARTIE – LES RACINES POLITIQUES ET ÉCONOMIQUES DE LA CRISE Chapitre 1 –La croissance industrielle à tout prix67 L’héritage maoïste : l’homme contre la nature 67 Croissance débridée et compartimentation locale du tissu industriel 71 La toute-puissance des producteurs 74 Chapitre 2 –L’impact structurel de la démographie77 L’empreinte démographique sur les ressources environnementales 77 Les défis de l’urbanisation 79 Chapitre 3 –Une addiction au charbon85 Le charbon au cœur de la croissance chinoise 85 Une demande exponentielle d’énergie électrique au charbon 90 Le charbon au centre des problèmes environnementaux 91
TROISIÈME PARTIE – ÉVOLUTION ET LIMITES DES POLITIQUES PUBLIQUES FACE À LA CRISE Chapitre 1 –Une adaptation tardive des politiques publiques La lente évolution du dispositif gouvernemental et législatif
97 97
Une volonté politique plus affirmée depuis 2012 Chapitre 2 –L’inertie du régime politique Un déficit de coordination sur le plan administratif Une société civile embryonnaire toujours sous contrôle politique Les rapports centre-provinces et clientélismes locaux Chapitre 3 –Une inflexion insuffisante du régime de croissance et du mix énergétique Le début d’une inflexion dans le régime de croissance Vers un charbon plus propre et plus efficace ? Un sevrage long et difficile vis-à-vis du charbon Conclusion Bibliographie
105
111 111 114 117
123
123 132 135
145
147
Introduction
ékin vit depuis plusieurs hivers des épisodes qualifiés « d’airpocalypse », qui sont sPouvent comparés dans la presse internationale ausmogLondres de décembre de 1 2 1952 . Un parallèle avec le Royaume-Uni des années 1950 est difficile à réaliser , mais la comparaison a le mérite de renvoyer à deux phénomènes pertinents pour les deux pays, à plus de soixante ans de différence : d’une part, des événements dramatiques liés à la pollution mettent en lumière les limites d’un modèle de croissance économique et les choix énergétiques et, d’autre part, ces mêmes événements permettent de tester la volonté et la capacité des gouvernements à mettre en place des politiques publiques visant à remédier durablement aux problèmes de pollution. Sur le premier point, la comparaison ne fait aucun doute. La qualité de l’air dans la capitale chinoise est si dégradée que des études sont arrivées à la conclusion que respirer l’air de Pékin correspond à vivre constamment dans un espace pour fumeurs 3 4 d’un aéroport américain , ou à fumer 23 cigarettes par jour . Entre 2008 et 2015, les habitants de Pékin n’ont respiré que 55 jours de l’air correspondant aux normes de pollution préconisées par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) sur un total de 2 920 jours (soit 2 % des huit années), et pour 1 956 jours (soit 67 % du total), la pollution de l’air était considérée comme très nocive pour la santé, avec des valeurs 5 au-dessus de 151 microgrammes de particules fines par mètre cube . Toutes les villes du nord-est de la Chine connaissent le même sort. Les scientifiques s’inquiètent également des effets toxiques de la combinaison des polluants primaires (voir encadré 1), en quantité plus importante dans l’air des grandes villes chinoises que 6 dans les villes américaines et européennes . Malheureusement, les dégradations de l’environnement ne se limitent pas aux problèmes de qualité de l’air. Les clignotants sont au rouge dans tous les domaines : pollution de l’eau et des sols, érosion des sols, désertification, pluies acides, gestion des déchets, émissions de gaz à effet de serre (GES). Dans le classement de l’Université américaine de Yale duCenter for Environmental Law and Policy, qui recoupe 20 critères pour juger du niveau de e pollution des pays et de son évolution, la Chine arrive en 118 position sur 174 pays, avec derrière elle des pays parmi les plus pauvres de la planète alors que son PIB en parité de pouvoir d’achat dépasse celui des États-Unis. De manière plus grave, elle enregistre dans ce classement un des taux les plus faibles d’amélioration de la 7 situation depuis ces dix dernières années . Peu de sujets font d’ailleurs l’objet d’un 8 tel consensus sur la Chine. La littérature internationale et chinoise est unanime pour souligner que le modèle de croissance économique de la Chine a atteint ses limites et qu’il doit évoluer en profondeur. Même les autorités chinoises, qui cherchent fréquemment à masquer les zones d’ombre de la réussite économique du pays, reconnaissent déjà depuis plusieurs années que le pays traverse une crise 9 environnementale majeure . Sur le deuxième point, la comparaison avec lesmogLondres de 1952 est de également pertinente. L’impact dramatique sur la santé publique dusmog1952 de provoqua un électrochoc pour le gouvernement britannique, qui ne pouvait plus fermer les yeux sur les effets du mode de croissance et sur l’utilisation du charbon comme source principale d’énergie. Lesmog de Londres est d’ailleurs considéré
comme ayant constitué un tournant au Royaume-Uni dans les politiques publiques 10 contre la pollution , comme le scandale de la pollution au mercure à Minamata au 11 Japon révélé dans les années 1970 ou la publication aux États-Unis du livre de 12 Rachel Carson,Silent Spring, en 1962, sur les effets des pesticides – comme le sera peut-être le scandale Volkswagen sur la nocivité du diesel dans la pollution de l’air. La Chine a connu depuis une vingtaine d’années plusieurs événements dramatiques majeurs liés à la pollution qui ont choqué l’opinion publique : les pollutions des fleuves Huai (1994), Songhua (2004), et du fleuve Jaune, le riz pollué au cadmium (2003), la désertification des régions du Nord-Ouest, les villages des cancers gastro-intestinaux liés à la pollution de l’eau dans les provinces du Henan et de l’Anhui (2005). Cette liste est malheureusement loin d’être exhaustive. Les épisodes d’« airpocalypse » de l’hiver 2013 ont néanmoins eu un impact plus important que les précédents scandales environnementaux sur les politiques publiques. Plusieurs éléments se sont combinés, poussant le gouvernement chinois à agir avec plus de fermeté et d’ambition que par le passé dans la lutte contre la pollution. Depuis la fin des années 1990, avec les années de forte croissance économique, la classe moyenne a connu une expansion rapide et atteint aujourd’hui le seuil des 300 millions. Même si cette catégorie cache de vastes disparités sociales et économiques, les enquêtes d’opinion indiquent que la classe moyenne chinoise est de plus en plus soucieuse des problèmes de pollution et demandeuse de 13 transparence dans la vie publique . Après de multiples scandales sanitaires (lait pour bébé, vaccin, viande, riz) et environnementaux, les épisodes d’« airpocalypse » de l’hiver 2013 ont cristallisé son mécontentement par rapport à l’inaction du 14 gouvernement sur les problèmes de pollution . Ces épisodes ont également fait prendre conscience, à la fin des années 1990, des limites du modèle de croissance chinois, largement orienté vers les secteurs de la construction et de l’industrie lourde, qui représentent près de 40 % du PIB. La croissance repose sur une addiction au charbon sans précédent dans l’histoire économique mondiale. Ce n’est pas un hasard si le documentaireUnder the Dome sur la pollution de l’air en Chine produit en 2015 par une ancienne journaliste de la télévision publique chinoise a été visionné par près de 300 millions d’internautes 15 chinois avant d’être censuré par le pouvoir : il pointait trop directement les failles des politiques publiques environnementales et mettait en lumière les lobbies très puissants des grandes compagnies d’État dans le domaine de l’énergie. Enfin, les conséquences humaines et économiques de cette crise environnementale se sont amplifiées ces dernières années, au point de devenir des enjeux majeurs pour la poursuite du développement économique du pays et pour la légitimité du pouvoir communiste chinois. Une récente étude de Robert A. Rohde et Richard A. Muller, de l’université Berkeley de Californie, estime à 1,6 million le nombre de décès prématurés par an, soit 4 400 par jour, en raison de la pollution de 16 l’air . Sur le plan des répercussions économiques, l’étude la plus vaste a été menée en 2007 par la Banque mondiale et le ministère de l’Environnement chinois (à l’époque la Sepa,State Environment Protection Administration). Certains résultats auraient été censurés et modifiés avant la publication de l’étude, qui estimait cependant le coût annuel de la pollution à 5, 8 % du PIB, soit 128 milliards de dollars américains pour 2007, ou l’équivalent de 549 milliards de dollars américains pour 17 l’année 2014 . Un rapport précédent de la Banque mondiale publié en 1997 avait 18 fait état d’un coût variant entre 3,5 % et 8 % du PIB . Un rapport de l’Organisation des Nations unies pour le développement industriel (Unido) et de l’Institut pour 19 l’environnement de Stockholm publié en 2002 , qui intégrait plus de variables et
utilisait d’autres modes de calcul, indiquait que le calcul de la Banque mondiale de 1997 sous-estimait le coût de la pollution de manière importante. L’Académie des sciences de Chine estimait quant à elle le coût de la pollution au début des années 2000, pour les provinces du nord-ouest de la Chine, à 13 % du PIB annuel de cette 20 région . On comprend mieux dans ce contexte pourquoi les épisodes d’« airpocalypse » ont très certainement marqué un tournant dans la prise de conscience par la population urbaine de la gravité des problèmes de pollution. Les réactions du gouvernement chinois donnent à penser que ces épisodes ont également représenté un tournant dans les politiques publiques en matière d’environnement. Le Premier ministre Li Keqiang a frappé les esprits en mars 2014 en annonçant, au cours de son discours de politique générale durant la session annuelle de l’Assemblée nationale du peuple, que le gouvernement allait «déclarer la guerre à la pollution avec la même 21 détermination que celle menée contre la pauvreté». Toute une série de mesures a été prise par le gouvernement depuis 2013 : nouvelle loi sur l’environnement, augmentation des contrôles et des amendes sur les pollueurs, vaste plan de fermetures d’usines polluantes, accélération des investissements dans les énergies vertes... Une course contre la montre est donc bien engagée entre des politiques publiques environnementales ambitieuses et la poursuite de la dégradation de l’écosystème. Mais l’issue de cette course contre la montre est encore incertaine. La tâche à accomplir est en effet considérable. La Chine fait face à une crise environnementale majeure qui touche tous les domaines de l’écosystème. C’est ce que nous avons voulu montrer dans une première partie. Malgré les incertitudes qui pèsent parfois sur les statistiques émanant du gouvernement chinois, nous avons tenté de dresser un bilan le plus actuel et le plus exhaustif possible de cette crise. Ce bilan était d’autant plus nécessaire que la situation a évolué très rapidement durant la dernière décennie en raison de la progression rapide de l’industrie lourde et de la consommation de charbon, qui sont au centre de la crise environnementale chinoise. Même les ouvrages les plus récents et les plus complets, publiés pour la plupart entre 2004 et 2012, n’avaient pas pu prendre en compte toutes ces évolutions récentes et 22 leurs impacts sur l’environnement . Par ailleurs, le nombre d’études réalisées en Chine et à l’étranger sur la situation environnementale chinoise a considérablement augmenté ces dernières années. Même s’il reste des pans encore non explorés ou mal connus, la multiplication des études permet d’avoir désormais une meilleure connaissance de l’ampleur et de l’impact de la crise environnementale chinoise. Dans une deuxième partie, nous analysons les principales raisons qui sont à l’origine de la crise environnementale chinoise. Ces raisons sont multiples. Certaines sont liées à la transformation de la situation démographique chinoise depuis les années 1950 ; d’autres, à la stratégie de croissance économique poursuivie depuis 1949 et aux choix énergétiques en faveur du charbon ; d’autres encore, moins bien analysées dans la littérature, sont liées à l’impact du fonctionnement de l’économie politique chinoise sur les acteurs locaux, et aux caractéristiques du régime politique chinois, notamment dans les rapports entre l’État et la société. Il apparaissait aussi important de comprendre les interactions qui se sont nouées entre ces différentes dimensions économiques et politiques. Par exemple, la combinaison de l’explosion démographique et des choix en matière d’industrialisation des zones rurales a produit une déflagration environnementale à partir du début des années 1980, multipliant les foyers de pollution et accentuant encore un peu plus la pression sur les ressources écologiques du pays qui avaient déjà gravement diminué avant 1978, sous l’ère Mao. L’analyse des facteurs structurels de la crise environnementale chinoise est importante : comme nous le montrons dans une troisième partie, ils continuent
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