La décentralisation portuaire : réformes, acteurs, territoires

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Cet ouvrage traite de la décentralisation des ports d'intérêt national initiée par la loi du 13 août 2004. Il décrypte cette réforme institutionnelle et ses conséquences sur l'organisation des ports. Après une comparaison entre les politiques de décentralisation portuaire au Canada et en France sont appréhendées les pratiques des différents acteurs impliqués, ainsi que les recompositions territoriales qui, du national à la relation ville-port, émergent de ces nouveaux arbitrages.
Publié le : lundi 1 février 2010
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EAN13 : 9782336273969
Nombre de pages : 221
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La décentralisation portuaire : réformes, acteurs, territoires

Sous la direction de

Jean Debrie et Valérie Lavaud-Letilleul

La décentralisation portuaire : réformes, acteurs, territoires

Illustration de couverture : CETE de l’Ouest

© L’Harmattan, 2010 5-7, rue de l’Ecole polytechnique ; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-11094-6 EAN : 9782296110946

Auteurs : Jean Debrie, Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité Marie Douet, CETE de l’ouest, MEEDDM Emmanuel Gambet, CETE de l’ouest, MEEDDM Elisabeth Gouvernal, Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité Valérie Lavaud-Letilleul, Université Montpellier III Brian Slack, Université de Concordia

LES AUTEURS
Jean Debrie est chargé de recherche à l’Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité (Unité « Systèmes Productifs, Logistique, Organisation des Transports et Travail). Il développe des travaux de géographie des transports sur les questions maritimes, portuaires et ferroviaires en particulier sur les pratiques des opérateurs et leurs interactions avec les espaces institutionnels et les politiques publiques. Ces questions sont actuellement traitées dans le cadre d’une analyse comparative France-Canada menée en coopération avec les Universités de Concordia et de Montréal. Contact : jean.debrie@inrets.fr Marie Douet est chargée de recherche au Centre d’Etudes Techniques de l’Equipement de l’Ouest (Nantes), au sein de l’équipe de recherche FRET (Fret et Efficacité des Territoires), équipe associée à l’Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité. Elle est spécialisée en économie des transports plus particulièrement sur les questions portuaires et maritimes. Contact : marie.douet@developpement-durable.gouv.fr Emmanuel Gambet est directeur d’études au Centre d’Etudes Techniques de l’Equipement de l’Ouest (Nantes), groupe Intermodalité et équipe de recherche FRET (Fret et Efficacité des Territoires) associée à l’Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité. Il est économiste 7

des transports et traite de l’organisation des transports en particulier des transports publics locaux, et de l’évaluation de projets. Contact : emmanuel.gambet@developpement-durable.gouv.fr Elisabeth Gouvernal est directrice de recherche à l’Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité. Elle y dirige l’Unité « Systèmes Productifs, Logistique, Organisation des Transports et Travail ». Ses travaux qui se référent à l’économie et l’aménagement ont porté sur l’organisation et la compétitivité des chaînes de transport, incluant tant le transport maritime et terrestre que les ports, avec un éclairage lié aux systèmes institutionnels. Comprendre les comportements des acteurs a une place privilégiée dans ses travaux. Elle enseigne à l’Université de Paris I et l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées sur le thème du transport maritime. Contact : elisabeth.gouvernal@inrets.fr Valérie Lavaud-Letilleul est maître de conférences en géographie-aménagement à l’Université Paul-Valéry-Montpellier 3. Elle est membre du laboratoire de recherche FRE 3027ART-Dev (CNRS/Montpellier-Perpignan) et membre associée de l’unité SPLOTT de l’INRETS. Ses travaux portent sur l’aménagement portuaire durable dans une logique de gestion intégrée des littoraux. Ils interrogent les modalités de conciliation des intérêts du transport, des habitants et de l’environnement sur le territoire urbano-portuaire à travers l’analyse des stratégies d’acteurs et des outils de gestion et de planification. Contact : lavaud.letilleul@club-internet.fr Brian Slack est professeur émérite à l’Université de Concordia (Montréal). Il est diplômé de la London School of Economics et de l’Université McGill. Ses travaux de géographie des transports portent sur les questions intermodales, portuaires et maritimes. Il a publié de nombreux articles et ouvrages sur ces sujets et a occupé des postes universitaires en visite dans le monde entier. Ses recherches actuelles se concentrent plus particulièrement sur trois domaines : la gouvernance portuaire, la durabilité dans les transports, et les dimensions culturelles de l’industrie du transport de conteneurs. Contacts : slack@alcor.concordia.ca

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Sommaire

Introduction générale

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Chapitre 1 Décentralisation et cession portuaires : analyse comparative France / Canada 21 Chapitre 2 Nouveaux acteurs, nouveaux contrats 61

Chapitre 3 La décentralisation, facteur de recomposition des relations villeport ? 133 Conclusion générale Bibliographie Liste des abréviations Table des matières 193 205 213 223

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Introduction générale
ENCADREMENT INSTITUTIONNEL ET ExPLOITATION DES PORTS SECONDAIRES à L’éPREUVE DE LA DéCENTRALISATION PORTUAIRE Jean Debrie et Valérie Lavaud-Letilleul

L’évolution des modes de gouvernance portuaire est un fait avéré dans le monde entier depuis les trente dernières années. Quelques grands modèles généraux en résument l’évolution. Ces modèles, qu’ils soient d’origine institutionnelle ou purement académique, expliquent le passage récent, observé depuis les années 1980, d’une gestion portuaire purement publique et largement centralisée à une gestion mixte associant l’industrie maritime et portuaire et les différents1 niveaux publics sachant que les exemples de privatisation pure et simple demeurent minoritaires dans le domaine portuaire. Le terme même de gouvernance illustre d’ailleurs cette idée d’une complexité nouvelle dans la gestion de ces équipements qui se traduit par l’imbrication des sphères privée et publique et un télescopage complexe des échelles du développement portuaire, du local au global, pour reprendre une expression maintenant consacrée. En modifiant l’encadrement des ports un peu partout dans le monde, les politiques portuaires ont ainsi acté les mutations intervenues dans l’industrie maritime (conteneurisation, spécialisation, massification des flux) et au niveau des stratégies des acteurs du transport (intégration verticale et horizontale, privatisation, internationalisation…). Dans un contexte mondialisé où le transport constitue le bras droit de l’activité commerciale, et partant de la division du travail à différentes échelles, cela pose ultimement la question du développement des capacités portuaires et de son financement. Le débat français tranché en 2008 sur la modernisation des Ports Autonomes et sur les concessions de terminaux en est une illustration, un peu tardive d’ailleurs,
1 La classification la plus courante reste celle initialement proposée par la Banque Mondiale dans le « Port Reform Toolkit » (World Bank). L’organisation portuaire est déclinée en 4 catégories possibles (service port, tool port, landlord port, private port) définies en fonction de la dominante privée ou publique dans la gestion des infrastructures, des superstructures, des opérations et des autres services. Le modèle le plus fréquent dans le monde est celui du « landlord port » (port-propriétaire) où l’autorité publique est seulement propriétaire de l’infrastructure et des terrains qui sont loués à des opérateurs privés. La superstructure appartient alors à l’opérateur privé qui exploite le terminal dans le cadre d’une concession portuaire contractualisée avec l’autorité publique.

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parmi tant d’autres. Les fonctions portuaires sont ainsi progressivement modifiées au prisme de ce partage entre acteurs privés et encadrement public du bien portuaire, sachant que dans le modèle le plus souvent mis en avant aujourd’hui (« landlord port » ou « port-propriétaire »), les autorités portuaires se concentrent sur les fonctions de planification et de régulation dans le port, tandis que le secteur privé en assume l’exploitation. Il reste que cette évolution concerne au premier chef les grands ports à conteneurs où les stratégies des armateurs de ligne régulière et des opérateurs de terminaux ont imposé une redéfinition du rôle des autorités portuaires. Pour les ports de taille secondaire, la problématique est de nature différente et à tout dire peu connue, peu de travaux ayant expliqué l’évolution des entités portuaires de taille relativement modeste inscrites dans des logiques d’arrière-pays plus locaux. Pourtant, ces catégories de ports ont dans de nombreux pays également connu des modifications importantes de leur organisation durant les trente dernières années, et en particulier de leurs modes d’encadrement et des échelons institutionnels responsables de ce cadre. Sans obéir aux mêmes logiques que les grands ports, la recomposition des rôles publics et privés et les partitions nouvelles des modes de gouvernance affectent donc également les ports secondaires. Dans les politiques nationales, ces changements ont été définis par différents mots : décentralisation, dévolution, cession, dessaisissement (divestiture). Cette terminologie plurielle révèle bien sûr des significations différentes, mais résume un mouvement généralisé de retrait du niveau central au profit de nouvelles autorités portuaires plus locales. Dans ce processus de transfert, sans toutefois obéir aux mêmes principes, deux modèles proches peuvent être grossièrement tracés pour résumer les évolutions. Le premier modèle tient dans ce que l’on pourrait appeler un changement de gouvernement de ces ports et concerne alors les échelons publics des différentes trames nationales. Le niveau central décide de transférer la gestion partielle ou totale de ces ports à des niveaux publics régionaux ou infrarégionaux dans un objectif de refonte de l’architecture publique. Ce mouvement, basé sur les antiennes classiques de la décentralisation, valide les idées générales de subsidiarité, de territorialisation de l’action publique, de gestion au plus proche des citoyens et de développement local. Le deuxième modèle relève quant à lui d’un changement de gouvernance. Le niveau central se dessaisit de ces ports en les proposant, à titre gratuit ou non, à des configurations variées d’autorités plus locales qui peuvent être privées comme publiques, voire mixtes mais sans répondre à des objectifs de modification des blocs 12

de compétences accordés aux différents échelons politiques. Le terme de dessaisissement (traduction du terme anglais divestiture) définit bien ce deuxième modèle. Ces deux modèles ont bien sûr valeur de bornes théoriques. Au-delà des objectifs affichés portant sur la rationalisation et l’efficacité du système de transport, en pratique, les plus beaux discours décentralisateurs peinent à masquer des motivations financières évidentes dans de nombreux pays où l’Etat se défait d’une charge portuaire qu’il ne veut plus ou qu’il ne peut plus assumer. Mais à l’inverse, l’observateur doit rester attentif au fait que certains transferts de charge peuvent développer des partenariats inédits présentant une réelle pertinence en termes de stratégie de développement local. Dans ce contexte de modification des modes de gouvernance et de gouvernement portuaires des ports secondaires, notre ouvrage, issu d’un travail2 collectif mené tout au long du processus de décentralisation des ports d’intérêt national en France (2004-2008), a pour ambition d’analyser les recompositions multiples engendrées par la modification institutionnelle inscrite dans la nouvelle vague de décentralisation énoncée dans la loi du 13 août 20043 relative aux libertés et responsabilités locales tout en assumant une comparaison avec la politique de cession des petits ports canadiens menée pour l’essentiel entre 1996 et 2006. L’entrée choisie est résolument celle des acteurs et des systèmes territoriaux qu’ils animent. Et la décentralisation d’un équipement de transport implique une reformulation non seulement des liens entre acteurs institutionnels, mais également des relations de ces derniers avec les acteurs de l’opérationnel ou plus précisément de l’exploitation portuaire. Sur ces débats relatifs à la gouvernance des ports secondaires, la littérature
2 Ce travail sur la décentralisation des ports d’intérêt national s’inscrit dans un projet plus large traitant des questions de politiques publiques et de gouvernance portuaires. Il repose sur une collaboration établie entre des chercheurs de l’INRETS (Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité, Unité « Systèmes Productifs, Logistique, Organisation du Transport et Travail »), des départements de géographie des Université canadiennes de Montréal (UDEM) et de Concordia, de l’équipe de recherche FRET (Fret et Efficacité des Territoires) du CETE de l’ouest et de l’Université de Montpellier III (FRE 3027 ART - DEV). 3 La loi du 13 août 2004 ne concerne ni les 7 ports français « autonomes » (Le Havre, Marseille, Dunkerque, Bordeaux, Rouen, Nantes-Saint Nazaire, La Rochelle) - que la loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire vient de transformer en « Grands Ports Maritimes » -, ni les ports de Bastia et d’Ajaccio déjà décentralisés en 2002 à la Collectivité Territoriale de Corse, ni les petits ports départementaux et communaux déjà décentralisés en 1983. Les ports d’intérêt national transférés à des Régions, des Départements ou à des groupements de collectivité par cette loi sont au nombre de 17 en France métropolitaine : Calais, Boulognesur-Mer, Dieppe, Caen-Ouistreham, Cherbourg, Saint-Malo, Brest, Le Fret, Roscanvel, Concarneau, Lorient, La partie pêche de la Rochelle, Bayonne, Port-la-Nouvelle, Sète, Toulon et Nice.

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académique est donc assez mince. Cela a été énoncé, les approches portuaires en sciences sociales se sont largement orientées vers l’appréhension des grands ports, lieu d’étude privilégié des logiques en œuvre qui animent la relation entre mondialisation et transport. Les travaux existants sur les petits ports sont bien sûr référencés dans le texte mais ne constituent pas, à notre connaissance, un corpus suffisant légitimant alors les travaux menés sur ces questions. Le constat est d’ailleurs similaire du coté institutionnel, marqué par une absence notable de travaux de référence sur la décentralisation portuaire à l’exception de quelques notes de l’OCDE ou encore de quelques paragraphes ajoutés dans les rapports des grandes institutions (UE, Banque Mondiale). Dans les faits, la documentation institutionnelle repose surtout sur des études ou audits commandités par les collectivités régionales ou locales dans les phases précédant les transferts. En termes de travaux existants, le sujet précis de cet ouvrage a en revanche été abordé dans un ouvrage antérieur publié en 2007 sur la question des ports dans l’acte 2 de la décentralisation française4. Cet ouvrage, édité sous la direction de Philippe Bras et de Gérald Orange, rassemble des contributions d’une journée d’étude (17 juin 2005) organisée par le Centre d’Etudes sur les Systèmes Juridiques complétées par des recherches menées dans le cadre de l’Observatoire de suivi et d’évaluation de la réforme de la décentralisation mis en place en 2004 par le Groupement de Recherches sur l’Administration Locale en Europe (GRALE). Cet ouvrage s’attache à éclairer finement, en particulier d’un point de vue juridique, mais pas seulement, la diversité des situations régionales dans un processus de décentralisation non achevé. Nous renvoyons d’ailleurs à cet ouvrage pour appréhender par région les nombreux débats et les arbitrages politiques réalisés pendant la période 2004-2007. Si ce recueil a évidemment éclairé les travaux de notre groupe, l’ouvrage présenté ici est de nature et de facture très différentes. Outre l’analyse comparative France-Canada et l’étude d’un processus de transfert aujourd’hui achevé et partiellement différent de ce qui était perceptible en 2005-2007, l’entrée sélectionnée relève plus d’une géo-économie portuaire que d’une analyse de la condition de la mise en œuvre d’une politique publique. La question de l’exploitation et des contrats portuaires, la prise en compte des fonctions portuaires et des arbitrages à mener entre elles dans le cadre de scénarios de développement, et plus globalement l’analyse du lien entre espaces institutionnels et logiques fonctionnelles portuaires sont ainsi au cœur de notre ouvrage.
4 Bras J.-P. & Orange G. (coord.) (2007), Les ports dans l’Acte II de la décentralisation, Paris, L’Harmattan.

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Cette entrée s’explique par la composition même de notre groupe de travail. La relation entre les géographes et les économistes constituant l’équipe est ici doublée d’un dialogue entre une approche académique (géographique et économique donc) et une approche dite d’aménagement guidée par la nécessité d’une recherche à vocation finalisée. La particularité de cette orientation, qui explique la tonalité générale du livre, réside alors dans cette association recherchée entre une unité de recherche d’un établissement public à caractère scientifique et technologique (INRETS-SPLOTT), une équipe d’un centre d’étude du Ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du Développement Durable et de la Mer (MEEDDM) et de différents laboratoires universitaires. Le point de départ de cette recherche a d’ailleurs été conçu et financé dans le cadre de l’entente entre le Ministère Québécois des Transports (MTQ) et l’INRETS (2005-2006)5, relayés ensuite par ce qui était encore à l’époque le Ministère des Transports français validant cette orientation appliquée. Cela permet également d’expliquer pourquoi la méthode adoptée fut résolument empirique. Elle s’appuyait sur l’hypothèse d’un possible éclatement des modes de gestion et des stratégies de développement adoptées par les nouvelles autorités portuaires dans un cadre institutionnel décentralisé. L’objectif était de sortir ainsi du formalisme de certains débats portant sur l’esprit des réformes portuaires, afin de mieux saisir la spécificité des contextes locaux dans les mutations en cours6. Sur les aspects relativement généraux concernant les conditions du transfert, ont été consultés des responsables de l’administration centrale ayant en charge le domaine portuaire, sous l’angle des investissements, du code des ports, plus généralement de l’exercice de la tutelle. Mais entre 2006 – avant la décentralisation - et 2008 – après le transfert effectif –, nous nous sommes surtout attachés à rencontrer des acteurs jouant un rôle dans la plupart des places portuaires décentralisées, y compris en Corse où cette réforme a été mise en place avec deux années d’anticipation. Parmi ces acteurs, figurent bien sûr les représentants des collectivités devenues entre temps autorités portuaires, mais aussi celles qui avaient candidaté sans avoir été retenues ; de nombreux représentants des services déconcentrés de l’Etat à l’échelon régional ou local (y compris dans les services et subdivisions maritimes qui relevaient du ministère de l’Equipement devenu depuis
5 Gouvernal E, Debrie J, Slack B, Comtois C. (2006), Cession et décentralisation portuaires : analyse comparative France - Canada, rapport de synthèse remis au Ministère Québécois des Transports (MTQ) dans le cadre de la convention INRETS - MTQ. 6 Faure A., Négrier E. (sous la dir). (2007) Les politiques publiques à l’épreuve de l’action locale. Critiques de la territorialisation, l’Harmattan, collection questions contemporaines.

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MEEDDM) ; et bien entendu les Chambres de Commerce et d’Industrie concessionnaires de ces ports. A chaque fois, nous nous sommes appuyés sur une grille d’entretien, adaptée à chaque acteur, dont l’ossature avait été bâtie à l’occasion du travail sur la décentralisation des ports canadiens. Ces entretiens se sont généralement déroulés en face à face, dans de rares cas par téléphone. Pour la partie financière et contractuelle du travail, nous nous sommes appuyés sur les textes d’origine des conventions et des cahiers des charges des concessions, sur les rapports d’activité produits par les CCI et les services déconcentrés de l’Etat qui nous ont amené à solliciter l’avis d’une Chambre Régionale des Comptes et enfin, sur des données centralisées au Ministère des Transports et constituées à l’occasion des réunions du Comité des Investissements à caractère Economique et Social (CIES) qui examinait jusqu’à la décentralisation les projets de budget et d’emprunt des CCI. Ces entretiens et analyses ont été complétés par une étude monographique de certains ports permettant d’adjoindre à l’approche par la gouvernance des données spécifiques portant sur l’activité du port et sur ses perspectives de développement. Pour finir, ce travail de terrain a été complété par une journée d’étude organisée par notre groupe de recherche à Paris le 20 mars 2008 ayant pour thème la décentralisation portuaire. L’objectif était de créer, en dehors du cadre de l’Association des Régions de France, le premier forum rassemblant les acteurs, nouveaux ou pas, de la gestion des ports décentralisés (dont l’Etat), un peu plus d’un an après le transfert de ces derniers. Organisée autour de présentations académiques et de professionnels, elle a permis non seulement de faciliter des échanges d’expérience autour des problématiques communes aux différents ports décentralisés, mais aussi de confronter les hypothèses des chercheurs du groupe aux positions et perceptions des acteurs de terrain. Cette recherche qui s’est échelonnée entre 2005 et 2008 offre donc la particularité de s’être pratiquement déroulée en temps réel, au fur et à mesure du processus de décentralisation, le 1er janvier 2007 marquant la date-charnière de l’avant et de l’après-transfert. C’est un fait suffisamment rare dans le cercle des géographes ou des économistes pour mériter une explicitation. Dans ces domaines, la recherche nécessite le plus souvent une forme de recul par rapport à des phénomènes observés et le chercheur apprécie de disposer d’une certaine perspective temporelle sur des mutations en cours. Il faut préciser que ce travail a tout d’abord été rendu possible car nous disposions de la grille d’analyse fournie par la comparaison canadienne qui a permis de mieux envisager les enjeux sur le cas français, sachant que la recherche s’appuyait par ailleurs sur des 16

bilans d’activité et des dynamiques territoriales étudiées sur le temps long pour certains ports. Mais au final, même s’il reste encore de nombreux points d’interrogation deux ans après le transfert de ces ports, le parti pris adopté d’un suivi en temps réel nous semble avoir été fructueux à au moins deux titres : pour comprendre comment les acteurs s’approprient une mutation institutionnelle en fonction de stratégies propres et de contextes particuliers ; et pour évaluer en quoi elle bouleverse ou pas la trajectoire d’un port, sachant que le temps de la décentralisation peut alors être envisagé soit comme perturbateur, soit comme fondateur, par rapport à une dynamique de plus long terme. L’objectif de cet ouvrage collectif est donc d’appréhender le sens et les conséquences possibles de la modification du pilotage des ports d’intérêt national en France pour la valorisation de ces équipements en décryptant les fondements, les logiques, les pratiques et les conséquences de leur décentralisation récente. A ce regard analytique sur une des évolutions de la politique portuaire française sera associé un éclairage comparatif canadien. Malgré un objectif commun de cession des petits ports du niveau central à des configurations plus locales, il permet de témoigner d’une autre voie d’évolution de la gouvernance portuaire (chapitre 1). Les nouveaux schémas portuaires locaux ou régionaux résultant de ces deux processus issus de systèmes étatiques (Etat central/Etat fédéral) et de logiques différentes apparaissent très dissemblables dans leur composition et leur justification. Mais leur comparaison permet au final d’éclairer des problématiques similaires en termes d’objectifs de politique publique portuaire ainsi que d’échelles d’encadrement et de relation entre acteurs. Cette comparaison générale, permettant de contextualiser le débat, sera suivie d’une analyse précise et détaillée des nouveaux systèmes d’acteurs territoriaux qui animent aujourd’hui en France – tant du point de vue institutionnel qu’opérationnel – ces ports devenus régionaux, départementaux ou reposant sur des configurations mixtes (chapitre 2). Ce chapitre assume ainsi un triple objectif d’explication du statut et du rôle des nouvelles autorités portuaires, d’appréhension des nouvelles relations contractuelles entre ces autorités et les exploitants portuaires et d’identification des nouvelles conditions de mise en œuvre des projets de développement portuaire. Se retrouvent ainsi clarifiées les nouvelles règles d’un jeu portuaire de dimension plus locale, fixées cependant à un échelon institutionnel national, mais également de plus en plus communautaire pour l’ensemble des activités d’exploitation relevant des règles de concurrence. 17

Dans ce mouvement de transformation des autorités et des projets portuaires, c’est enfin une lecture des relations ville-port qui sera développée, permettant ainsi un balayage complet des échelles d’appréhension de l’activité et des équipements portuaires (chapitre 3). Si le processus politique de décentralisation des ports d’intérêt national n’a à de rares exceptions près pas positionné le niveau municipal comme autorité portuaire, il reste que ces ports demeurent insérés dans des organismes urbains, et pour certains de premier rang, et que la relation ville-port constitue de fait un élément important des schémas de développement portuaire à venir. En introduisant des renégociations entre acteurs territoriaux, c’est la question des arbitrages entre les fonctions industrialo-portuaires d’un côté et urbaines de l’autre qui se trouve posée dans des ports de taille moyenne souvent situés en plein cœur des espaces urbains. L’analyse de deux exemples précis (Brest et Toulon) viendra illustrer l’idée que la décentralisation marque d’une façon ou d’une autre dans la plupart des cas un temps nouveau de la relation ville/ port. Recherche non strictement académique donc, mais guidée par deux ancrages disciplinaires, il importe cependant de préciser en dernier lieu dans ces propos introductifs qu’il n’était pas dans les objectifs du groupe de travail de prendre position dans les débats tranchés qui ont accompagné et accompagnent encore aujourd’hui cette phase récente de décentralisation. Certes, on ne peut garantir qu’au détour d’un paragraphe, ici ou là, puissent poindre des opinions sur la valeur à donner aux équipements portuaires, sur la pertinence de certains projets et investissements portuaires, sur les arbitrages à mener entre des fonctions différentes, voire sur les modalités même du processus de transfert. Loin de vouloir se substituer aux acteurs publics qui ont encadré le changement de cap institutionnel de ces ports, les auteurs espèrent surtout avoir clarifié la partition nouvelle des fonctions portuaires, précisé les outils disponibles, les potentialités en termes de choix de développement et identifié les principales problématiques résultant de l’évolution de l’encadrement institutionnel de cet ensemble de ports - il y a encore peu « nationaux » - devenus nouvellement plus « locaux ». Entre planification et exploitation, entre logique territoriale et logique sectorielle du transport, entre objectifs de rentabilité économique et objectifs de développement local, les auteurs espèrent ainsi contribuer à éclairer les débats sur les modifications en cours d’une partie du système portuaire français, modifications dont les conséquences à plus long terme restent encore à mesurer. 18

Décentralisation et cession portuaires : analyse comparative France / Canada

Chapitre 1 Décentralisation et cession portuaires : analyse comparative France / Canada
Jean Debrie, Elisabeth Gouvernal, Brian Slack

Dans la modification des modes de gouvernement et de gouvernance des ports secondaires, la comparaison France/Canada est porteuse d’une valeur explicative importante. Si l’objectif commun est similaire, défini par le retrait du niveau central de la gestion portuaire au profit d’acteurs plus locaux, la réalisation de cet objectif se traduit par deux processus de facture différente. Entre une politique française ancrée sur un discours largement éprouvé de subsidiarité et d’aménagement du territoire et une politique canadienne initialement axée sur un objectif affiché de rationalisation des dépenses fédérales, le processus de retrait étatique suit alors deux avenues en apparence peu comparables. La simple prise en compte de la terminologie - décentralisation en France, cession au Canada - suffit d’ailleurs à mesurer cette différence. Pourtant, une lecture des débats en cours dans les deux pays sur ces politiques témoigne paradoxalement de problèmes identiques relevant d’une double thématique territoriale et économique. Aux conflits existants entre les espaces d’action des différents acteurs publics et privés portuaires s’ajoutent ainsi des débats et des arbitrages nombreux sur la question des investissements et des financements du bien portuaire. L’ambition de ce chapitre comparatif est alors d’aborder cette double dimension. Cette analyse implique cependant un recul critique sur la force de la comparaison. Les différents éléments comparés doivent ainsi être replacés dans leur triple contexte historique, politique et économique. Ces différences de contexte seront présentées mais qu’il nous soit permis de signaler d’emblée deux éléments majeurs. C’est d’abord la période et le rythme politique de ces réformes récentes qu’il s’agit de distinguer. La politique canadienne initiée dans le milieu des années 90 et partiellement achevée 10 ans après (1996-2006) et la politique française au tempo plus rapide et aux résultats plus récents (2004-2007) ne permettent pas un recul similaire et interdisent donc toute comparaison ou conclusion figées. C’est ensuite évidement le modèle même étatique qu’il est bon de rappeler. La structure fédérale et l’autonomie provinciale au Canada sont d’une nature 21

bien différente d’un système national français certes décentralisé mais sans remettre en cause le caractère d’une république une et indivisible. La notion même de biens et de domaines portuaires publics s’en trouve ainsi largement modifiée. Ces précautions comparatives signalées, l’analyse de ces deux politiques portuaires (parties 1.1 & 1.2) peut alors offrir un cadre de problématiques communes (partie 1.3).

1 - Le processus de décentralisation portuaire en France
1.1 La politique de décentralisation portuaire en France : actes 1 & 2 Le contexte portuaire français contemporain est un exemple significatif du processus généralisé de modification de la place des niveaux publics et privés dans la gestion des ports. Entre réformes des grands ports (autonomes) et décentralisation des ports de taille secondaire, l’architecture institutionnelle et l’organisation fonctionnelle des ports français sont ainsi transformées suivant des objectifs mixtes de rationalité, de compétitivité portuaire et de subsidiarité. Dans une période de raréfaction des ressources budgétaires publiques, la politique nationale portuaire recentre ainsi son activité sur les principaux ports français qui demeurent dans le giron de l’Etat et transfère la responsabilité, la propriété, les charges et finalement l’aménagement des autres ports aux différentes collectivités territoriales. L’acte 2 de la décentralisation française (2004) signe ainsi le changement de la politique portuaire nationale d’une façon sans doute plus marquée que les autres transferts sectoriels encadrés par cet acte (route, fleuve, aéroports…). Dans le domaine portuaire, deux phases précédentes de décentralisation avaient déjà pris place en France. La première a concerné les petits ports de pêche, de commerce et de plaisance. La décentralisation de 1983, avec les lois n°83-8 du 7 janvier 1983 et 83-663 du 22 juillet 1983, organisait un transfert de compétences de l’Etat aux départements (ports de commerce et pêche) et aux municipalités (ports de plaisance). L’Etat mettait le domaine portuaire à disposition des départements et des communes. Cette première phase a concerné plus de 500 ports pour la plupart de taille réduite, voire très réduite qui représentaient moins de 5% de l’ensemble portuaire national en tonnage. Ce sont néanmoins 304 ports de commerce et de pêche qui ont ainsi été transférés aux départements et 228 ports de 22

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