LA F.A.O

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Famine, malnutrition, aide humanitaire, développement rural, derrière tous ces mots il y a un dénominateur commun : la F.A.O Sa mission : améliorer quantitativement et qualitativement l'alimentation et l'agriculture mondiale. Pourtant nul ne peut nier que la malnutrition, la faim, la famine n'ont pas été éradiquées. Est-ce à dire que la F.A.O. a échoué ? L'auteur nous démontre qu'en réalité les choses sont beaucoup plus complexes que ne le laissent croire les apparences et nous apporte un éclairage nouveau à travers la F.A.O.
Publié le : dimanche 1 mars 1998
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EAN13 : 9782296321717
Nombre de pages : 304
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LaFAO
Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture

Dans la collection" Alternatives rurales" Dirigée par Dominique Desjeux et Babacar Salt
Dernières parutions: Bodiguel & Lowe, Campagne française, campagne britannique.

J. Franquen,

Agriculture

et politique agricole en France et au Québec.

G. Collomb, Du bon usage de la montagne. Touristes et paysans. M. Jollivet, Pour une agriculture diversifiée. Collectif, Les entrepreneurs ruraux, agriculteurs, artisans, commerçants, élus locaux. M.-C. Maurel, Les paysans contre l'Etat. Le rapport deforces polonais. D. Woronoff (éd.), Révolution et espace forestier. B. Sali, Modernité paysanne en Afrique noire. Le Sénégal. R. Carron (G.E.M, présidé par), Pour une politique d'aménagement des territoires ruraux. I. Albert, Des femmes, une terre. Une nouvelle dynamique sociale au Bénin. D. Bodson, Les villageois. S. Taponier, D. Desjeux, Informatique, décision et marché de l'information en agriculture. M. Salmona, Les paysans français. Le travail, les métiers, la transmission des savoirs. B. Marquet, C. Mathieu, Paysans montagnards en Tanzanie.

J. Risse,

Histoire

de l'élevage

français.

B. Bruneteau, Les paysans dans l'Etat. Le gaullisme et le syndicalisme agricole sous la Vème République. M. Poncelet, Une utopie post-tiersmondiste. La dimension culturelle du développement. Collectif, Les barrages de la controverse, le cas de la vallée du fleuve Sénégal. A. Corvol (ed.), Laforêt malade. A. Corvol, J.-P. Amat (eds.), Forêt et guerre. P. Rambaud, Lesfondements de 1"'Europe" agraire. G. Gavignaud-Fontaine, La révolution rurale dans la France Contemporaine .xVIIle-XXe siècles. A. Israël, Le développement institutionnel.

@ L'Harmattan, 1996 ISBN: 2-7384-4403-2

Soulaimane SOUDJAY

LaFAO
Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture

Editions L'Harmattan 5~7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan [NC 55, rue Saint Jacques Montréal-Québec Canada H2Y lK9

A ma famille

SOMMAIRE

INTRODUCTION PREMIERE PARTIE: UNE ORGANISATION AMBITIEUSE SOUS LA DOUBLE PRESSION DES FORCES D'INERTIE ET DES EFFETS PERVERS
TITRE l : UNE ORGANISATION AMBITIEUSE

7

15 17 19 19 37

Chapitre l : Les origines et la construction de la FAO Section l : Un institut précurseur: l'lIA A. Génèse d'une idée (19) B. Les fondements et les limites de l'lIA (25) Section II : La construction de la FAO A. Le renouveau du rôle de l'agriculture (37) B. L'avènement de la FAO (44) Chapitre II : Les moyens institutionnels et juridiques au service des objectifs de la FAO Section l : Les organes principaux A. Les organes inter-étatiques (51) B. L'administration de la FAO (66) Section II : Une institution spécialisée des Nations Unies A. La possession de la personnalité juridique (78) B. La collaboration avec la famille des Nations Unies (87)
TITRE II : LA PRESSION CONJUGUEE ET DES EFFETS PERVERS DES FORCES D'INERTIE

51 51 77

95 97 97

Chapitre l : La temporisation de la mission de l'Organisation Section l : Le débat sur les moyens de la FAO A. La polémique sur les outils de sa mission (98) B. Les problèmes des [mances de la FAO (105) Section II : L'insuffisance des politiques de développement de la première génération A. De l'écoulement des excédents aux prémices d'une stratégie de développement (112) B. L'élaboration d'une politique de développement (120) Chapitre II : La perversité des politiques mises en place Section l : La malignité de la politique productiviste A. Les effets pernicieux du productivisme (127) B. Les experts et le productivisme (134) Section II : La bureaucratisation de l'Organisation

112

127 127

141

5

A. Les principales causes de l'extension bureaucratique (141) B. La bureaucratisation dans les sièges régionaux (145) DEUXIEME PARTIE: L'APPROFONDISSEMENT DE CERTAINES MUTATIONS DE L'ORGANISATION DANS LE CADRE D'UNE AUTO151 REGULATION PERMANENTE TITRE l : LA PLEINE REVENDICATION DES OBJECTIFS DE LA FAO 153

Chapitre I: Une autre dynamique du développement 155 Section l : La gestation d'une praxis alternative du développement 155 A. Une nouvelle donne (155) B. Une relative politisation de l'Organisation (164) Section il : L'éclosion des moyens d'assistance 171 A. A la quête d'apports fmanciers (171) B. La volonté de renforcer les opérations sur le terrain (183) Chapitre il : La revalorisation des secteurs négligés Section l : Les orientations en matière de pêche et de forêt A. Les stratégies sylvicoles de l'Organisation (191) B. Le soutien aux activités halieutiques (197) Section il : L'attitude ambiguë de la FAO à propos du commerce international A. La position en retrait de l'Organisation (202) B. Les solutions préconisées entre les difficultés du commerce international des denrées agricoles (210) TITRE il : A LA RESCOUSSE DES PLUS DEMUNIS Chapitre l : La FAO face à la question alimentaire Section l : Le Programme Alimentaire Mondial (PAM) A. Du provisoire au permanent (224) B. Le Programme Alimentaire Mondial à la croisée des chemins (227) Section il : La sécurité alimentaire mondiale A. Les deux conceptions de la Sécurité Alimentaire Mondiale (236) B. La Sécurité Alimentaire Mondiale: applications et limites du concept (241) 191 191

202

221 223 223

236

249 Chapitre il : L'appui aux couches sociales les plus défavorisées 250 Section l : Les ruraux pauvres: une préoccupation grandissante A. Une plus grande sollicitude à l'égard des paysans pauvres (250) B. La réévaluation du paysan pauvre (257) 264 Section il : La nécessité de la contribution féminine au développement rural A. La femme dans les sociétés rurales du tiers monde (264) B. L'intégration des femmes en particulier et des paysans en général au processus du développement rural (271)
CONCLUSION BIBLIOGRAPHIE

279 287

"Se reconnait la belle moisson Dès le sarclage du bon paysan. " Mbaé Trambwe, "Tu défiiches", Poèmes, pensées etfragments

INTRODUCTION

Des quatre grandes institutions spécialisées des Nations Uniesl, la FAO est celle qui est la moins connue en Occident. Dans les pays du sud, son action est souvent confondue avec les activités d'autres organismes internationaux d'aide au développement. Quant à l'ancien bloc de l'Est, l'absence de l'ex-grand frère URSS au sein de la FAO n'a pas renforcé loin s'en faut la notoriété de l'Organisation auprès de ces pays lors de ces quarante cinq dernières années. Sur le plan intellectuel, notamment juridique, la FAO demeure un sujet fort peu étudié2. Les rares ouvrages qui traitent exclusivement de l'Organisation ont été publiés à l'étranger. Hormis les contributions de Louis Marseillan3 ou de Jean Dufau4, les quelques thèses déposées
1Par ordre d'ancienneté: OIT, FAO, UNESCO, OMS. 2n faut remonter au moins jusqu'en 1952 pour signaler l'existence d'une thèse qui soit entièrement consacrée à cette organisation. Soit sept ans à peine après le lancement de la FAO. Depuis plus de quarante ans, aucun ouvrage publié en France, aucune thèse soutenue dans les universités de l'Hexagone ne porte sur l'examen de la FAO en tant que telle. 3L. Marseillan, L'organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (DM), Thèse, Univ. Paris, 1951. 4J. Dufau, La FAG et l'action internationale en matière d'alimentation et d'agriculture, Thèse, Univ. Paris, 1952. 7

jusqu'à présent dans les universités françaises qui ont eu à réfléchir sur la FAO l'ont appréhendée dans le cadre d'une étude sur les organismes de développement rural ou pour rendre compte de l'activité de l'Organisation sur un espace délimité5. Alors d'où vient cette quasi-désertion? La rareté des thèses ou des ouvrages d'inspiration juridique peut s'expliquer en partie par la renommée selon laquelle la FAO est une institution trop technique donc difficile d'approche pour une thèse de droit6. En effet, il s'agit surtout d'une organisation à caractère surtout scientifique et technique. Aussi la plupart de ses travaux porte sur des aspects pointus d'agronomie, de science nutritionnelle ou de statistiques diverses. Il n'est donc guère tâche aisée pour le juriste de trouver un ou plusieurs fils conducteurs dans cette masse d'informations. Toutefois cette réputation technicienne n'explique pas à elle seu1e l'insuffisance de livres consacrés à la FAO. Il Y a aussi les doutes sur l'utilité de l'Organisation dues à la persistance de la faim et de la malnutrition dans le monde. Il est d'ailleurs assez significatif que Joseph Klatzmann dans son désormais classique Nourrir dix milliards d'hommes?, ne fait pas allusion à la FAO pour participer à la résorption de la faim dans le monde. Il préfère appeler de ses voeux un organisme mondial qu'il considère pourtant comme utopique7, ou plus résigné, il indique des actions concrètes que les Etats pourraient mener, mais il n'évoque guère celles que pourraient entreprendre la FA08. De temps à autre, la FAO apparaît pourtant sur la scène de l'actualité. Mais c'est rarement pour les meilleures raisons que les grands médias écrivent ou parlent de cette organisation. La personnalité controversée de son directeur général actuel et les rapports d'où ne sont retenus que les chiffres les plus alarmistes font plus la une des journaux que le travail en profondeur de l'Organisation. Il faut aussi préciser que la FAO participe parfois à ce catastrophisme

5Cf. bibliographie. 6Wess Jordan, The worldfood and global problem solving, New Yor~ 1976, p. 104110. 7J. Klatzmann, Nourrir dix milliards d'hommes ?, PUF, 1975, p. 249-250. 8Idem p. 239-243. 8

pour attirer la presse9. Se pose ainsi la diabolique dialectique entre la nécessité d'informer pour alerter l'opinion publique internationale et la manière dont l'information est répercutéelO. Mais réduire la FAO à ces controverses serait tronquer la complexité d'une telle organisation. En effet la mission de la FAO, améliorer qualitativement et quantitativement l'alimentation et l'agriculture est un des grands objectifs de l'humanité depuis qu'elle s'est sédentarisée. Ce qui dans cet objectif précis frappe l'observateur lorsqu'il se penche sur le passé, c'est l'élaboration par les hommes de systèmes de plus en plus sophistiqués pour se prémunir de la faim, pour contrôler la production agricole et gérer les stocks. Ce processus n'a nullemf41t été linéaire. Il y a eu des reculades, des chemins de traverse, mais sur la longue durée historique selon la formulation braudeliennell, la tendance demeure la même. En fait, l'édification des grandes cités antiques et la gestion de leur approvisionnement ont obligé les hommes à administrer de plus en plus efficacement les denrées agro-alimentaires en leur possession. Robert W. Kates et Sara Millman notent dans une de leurs contributions à l'ouvrage collectif: Hunger in history que l'historique de la faim dans l'antiquité lia été marqué par l'accumulation d'un surplus agricole dans les temples, les palaces, les cités et les Etats, et par l'émergence d'une organisation sociale élaborée capable de produire, de rassembler et de distribuer un tel surplus. "12 Dès le XIV ème siècle, dans le sultanat de Delhi, des voix se sont élevées pour estimer que les questions alimentaires sont trop graves

9Cf. Entretien avec Edouard Saouma in Libération du 29 janvier 1985. E. Saouma, alors directeur général de la FAD, déclarait d'ailleurs sans ambages: "(...) quand il s'agit de la faim et d'un problème aussi important que la pauvreté, il faut continuer les appels, il faut harasser autant qu'on peut, il faut que les gens soient gênés, embarrassés: "Cela suffit il faut faire la paix". Et les pays réagissent", in "La faim dans le tiers monde Le rôle de la FAD", Les cahiers français, n° 213, oct. - déco83, p.61. lOS. BruneI, Une tragédie banalisée -la faim dans le monde, Hachette, 1991, p. 27-

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32. Il Fernand Braudel, Ecrits sur l'histoire II, Arthaud, 1990, p. 275-278. 12R. W. Kates ans S. Millman, "On ending hunger: the lessons of history", in Hunger in history Food shortage, poverty and deprivation, Basil Blackwell, 1990, p.390.

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9

pour être uniquement réglées par les lois du marché. Le souverain se devait donc d'intervenir pour que les plus nécessiteux bénéficiassent d'un minimum vital13. Plus tard en Europe (XVII-XVIIIèmes siècles), les deux auteurs précédemment cités précisent que "la pénurie alimentaire, et non pas l'insuffisance alimentaire14, a été vaincue par l'augmentation de la production, par l'apparition de nouveaux aliments, et par les efforts nationaux pour améliorer le transport des denrées alimentaires, réduire les prix et apporter les secours lors des crises alimentaires. "15 Cela ne veut pas dire pour autant que la misère paysanne a été vaincue. Elle continuait de persister en ces débuts du capitalisme foncier16. Son sort ne s'améliora guère au XIXème siècle, même si l'agriculture se transformait lentement au contact de la révolution industrielle. C'est au XXème siècle que les structures relatives aux produits agroalimentaires allaient se complexifier et s'internationaliser au point de couvrir la planète entière. Cette internationalisation n'était pas fortuite. L'époque s'y prêtait. Si c'est au XIXème siècle qu'apparurent les premiers prototypes d'organisations internationales, c'est lors du siècle suivant qu'elles se sont vraiment développées. L'éclosion, puis l'expansion de la révolution industrielle et scientifique allait faciliter les échanges et rapprocher les peuples. Ce n'est guère par hasard que les premiers organismes internationaux permanents furent des administrateurs à objet technique17. Compte tenu des rivalités entre
BR. Lardinois, "Les famines en Inde: la colonisation en question", Histoire n° 139, Décembre 1990, p. 37. _ Voir également J. Drèze, "Famine prevention in India" in The political economy of hunger, edited by J. Drèze and A. Sen, Claendon press, Oxford, Volume 2, Famine prevention, 1990, p. 19. 14En effet, pendant cette période la malnutrition n'avait pas pour autant disparue en Europe. D'ailleurs une des explications les plus communément avancées à propos des causes conjoncturelles de la Révolution de 1789 est liée à la récolte catastrophique de l'année précédente. 15R. W. Kates and S. Millman, On ending hunger, op. cit. p. 390. 16F. Braudel, Civilisation matérielle, économie, et capitalisme (XV-XVllème siècle), A. Colin, 1979, Tome2,p. 217-258. 17Parmi celles-ci rappelons lUnion télégraphique internationale (1865), le Bureau international des aides et mesures (1875), lUnion postale universelle (1878), lUnion pour la protection de la propriété industrielle (1883). 10

puissances, ils étaient plus faciles à mettre sur pied que les organisations à vocation générale ou plus politique. L'lIA (Institut International d'Agriculture) lancée en 1905 sera la première réponse internationale aux préoccupations agricoles. A la fin de la seconde guerre mondiale, la FAO en prendra la relève. Après la désorganisation totale que représentait cette guerre, la priorité était de remettre de l'ordre, de reconstruire, bref le mot d'ordre était la réorganisation. C'est dans ce contexte fébrile et euphorique que naquît la FAO. Il fallait bannir le climat détestable des années 30. Il sévissait alors une grave crise économique qui frappa durement l'agriculture. Un peu partout s'élevaient les barrières protectionnistes, même en GrandeBretagne pourtant championne du libéralisme. Le nationalisme politique et économique jusqu'à là patent était devenu agressif. A la fin de la guerre, les responsables mondiaux n'avaient pas oublié la dimension agricole de la grave crise économique des années 30. La FAO devait être la preuve que famine, faim et malnutrition n'étaient pas inéluctables. Les progrès technologiques en agronomie avaient permis le début de la généralisation de l'agriculture intensive et avaient donc mis à mal les théories malthusiennes. En matière économique, les analyses classiques du laissez-faire avaient été ébranlées pendant l'entre-deux guerres. Elles furent remplacées par des comportements de type interventionniste, inspirés notamment par les réflexions de Keynes. Dans une certaine mesure, ces réflexions ne sont pas étrangères aux origines de la FAO. En effet cette organisation, contrairement à son prédécesseur immédiat (l'lIA) s'est développée dans un monde dominé par les références interventionnistes sur le plan économique. Une organisation qui superviserait au niveau mondial l'ensemble des affaires agro-alimentaires et qui formulerait régulièrement à leur endroit des propositions pour les perfectionner pouvait enfin voir le jour. C'est là qu'intervient le droit international positif. La nouvelle Organisation est en effet dotée de la personnalité morale internationale. Ses membres sont des Etats qui sont l'autre catégorie de sujet du droit international. Elle émet des actes juridiques: accords, conventions, résolutions, recommandations et en son sein s'est établie peu à peu une juridiction interne.

11

Dans son introduction au "concept d'organisation internationale," Georges Abi-Saab présente plusieurs instruments d'analyse de ce concept18. Mais tels qu'ils sont formulés, leur valeur heuristique reste limitée. Les méthodes historique et constitutionnaliste peuvent être trop formalistes, tandis que les méthodes fonctionnalistes et systémiques sont parfois trop mécanistes et évacuent implicitement la notion d'incertitude. A vrai dire, tous les moyens d'analyse sont utiles lorsqu'ils sont appliqués à propos d'un secteur délimité. La méthode constitutionnaliste sera bien sûr de la première nécessité pour étudier l'acte constitutif de la FAO, mais sera d'un. faible secours pour comprendre le bouleversement lié à l'avènement du tiers monde sur la scène internationale. Bouleversement que l'histoire peut mieux expliquer. La méthode19 psychosociologique s'impose quant à elle pour saisir l'impact d'un homme dans la modification d'une réalité déterminée. Mais la réalité est trop complexe pour qu'une seule technique puisse la saisir en son essence. Toutes ces méthodes doivent être incluses dans une méthode globale qui ne représente pas uniquement la somme de ses éléments constitutifs, mais qui par sa globalité même offrirait un autre angle de perception du phénomène. Cette méthode globale a plusieurs caractéristiques: - Elle ne se pose pas d'emblée comme étant hiérarchiquement ou heuristiquement supérieure aux autres. Elle est avant tout le primus inter pares, capable de coordonner l'ensemble des méthodes. _ Elle est antinomique car elle porte en elle la contradiction et se nourrit de différents antagonismes notamment les couples.: certitude /incertitude, ordre/désordre, illusion/réalité, immédiat!détour. - Elle est croisée en ce sens qu'elle est multidisciplinaire. _ Elle s'adapte aux canons d'une discipline donnée quitte à les revisiter ou à les dynamiter de l'intérieur.

18 G. Abi-Saab, Le concept d'organisation internationale, Unesco, 1980, p. 11-24. 19Par méthode, nous entendons l'ensemble des procédés qu'une discipline (ou une sous-discipline) propose pour appréhender et expliquer un phénomène donné. Généralement chaque discipline propose plusieurs sous ensembles de procédés distincts les uns des autres. Une méthode peut être longitudinale: elle n'appartient qu'à une discipline ou transversale: elle appartient à plusieurs disciplines. 12

Ceci est une thèse en droit, la méthode globale sera donc à dominante juridique. Mais le droit entendu ici est celui du droit international du développement, du droit international économique, celui à propos duquel il a été écrit qu'il "constitue la formalisation et la réglementation opérationnelle2o des concepts économiques et politiques sur lesquels l'ordre international économique est fondée"21. Ces remarques méthodologiques posées, il importe maintenant de voir quels sont les soubassements sur lesquels reposent ce travail. La faim était au commencement. Pourquoi l'Organisation mise en place pour lutter contre ce spectre n'a jusqu'à présent pas réussi à l'éliminer sinon à le chasser durablement? Telle est une des premières interrogations qui nous soit venue à l'esprit au moment d'aborder cette thèse. A la réflexion, cette question aussi vitale qu'elle soit ne résume pas à elle seule la FAO. Elle n'est que la partie immédiate d'un réseau d'interrogations et d'interrelations complexes. Ces questionnements gravitent autour de la notion du développement rural telle qu'elle est conçue par l'institution spécialisée des Nations Unies et des moyens utilisés pour la mise en pratique de cette conception. La FAO se révèle alors être une organisation ambitieuse placée sous la double pression des forces d'inertie et des effets pervers. Cependant une autorégulation permanente facilite l'approfondissement de certaines mutations qui malgré tout lui confère une dynamique certaine.

20Souligné par les auteurs. 21 D. C81Teau,P. Juilliard, T. Flory, Droit international économique, LGDJ, 1980, p. 28.

PREMIERE PARTIE

UNE ORGANISATION AMBITIEUSE SOUS LA DOUBLE PRESSION DES FORCES D'INERTIE ET DES EFFETS PERVERS

La FAO est héritière de l'ensemble des anciens courants internationaux en faveur de l'agriculture, notamment du plus important d'entre eux: l'Institut International d'Agriculture (lIA). Mais la FAO est loin de n'être qu'une synthèse de ces mouvements. Elle veut porter au plus haut point la lutte pour l'épanouissement de l'alimentation et de l'agriculture mondiale. Une telle finalité n'est guère chose aisée surtout lorsque des forces contraires ralentissent le dynamisme que les plus enthousiastes veulent imprimer à l'Organisation.

15

TITRE I

UNE ORGANISATION AMBITIEUSE

La FAO doit remplir une mission capitale: faire disparaître la faim de la surface du globe et favoriser le développement de l'agriculture dans le monde. Pour qu'un jour cette mission puisse être correctement menée à bien, il a d'abord fallu à l'Organisation un esprit de pionnier et une structure consolidée. Le premier pour indiquer la voie à suivre et le second pour inscrire l'action de la FAO dans la durée.

17

"- Pourvu

que j'arrive quelque part, d'arriver

dit Alice quelque

en matière

d'explication. vous marchez assez

- Oh vous êtes sûre longtemps, dit le chat.

part

si seulement

"

Lewis Caroll, Alice aux pays des merveilles

CHAPITRE I LES ORIGINES ET LA CONSTRUCTION FAO

DE LA

Rechercher les origines de la FAO, c'est retrouver sa première esquisse : l'lIA (Institut International de l'Agriculture). C'est également se replonger dans les circonstances lointaines et inunédiates qui ont conduit à l'élaboration d'une telle organisation. SECTION I : UN INSTITUT PRECURSEUR: L'lIA

La FAO n'est pas une institution internationale qui naît brusquement après la seconde guerre mondiale. Celle-ci tire ses racines profondes et une grande partie de son idéal des rêves de David Lubin, principal promoteur de l'Institut International de l'Agriculture. L'analyse de l'lIA montre combien la FAO lui est redevable et permet de mieux cerner ses origines véritables.

A. Genèse d'une idée
A l'origine de l'Institut International de l'Agriculture se trouve un honune : David Lubin. 19

Comment une personne aussi isolée a pu aboutir à un tel résultat. L'analyse de sa personnalité et de sa stratégie d'action apporte des éléments de réponse à cette question. a) La personnalité de David Lubin1 Il naquît le 1er juin 1849. C'était le dernier enfant d'une famille juive polonaise. Agé seulement de quatre jours, il survint un incident qui devait le marquer toute sa vie durant. Un étranger invité à partager le repas du sabbat prédit que tel le roi David, il deviendrait un homme puissant et servirait l'Eternel à travers ses actions. Plus tard cette vaticination lui fut rapportée. Sa mère l'élevait dans l'optique d'en faire un de ces grands hommes au service d'Israël. Il en retirera la ferme croyance qu'il était un élu et qu'il avait été dépêché sur terre pour remplir une mission capitale. Cette conviction était une donnée primordiale du caractère du personnage car il y puisa l'énergie nécessaire lors des périodes de doute. Alors qu'il n'était qu'un bambin son père meurt lors d'une épidémie de choléra, sa mère se remaria quelque temps après. Pour fuir l'antisémitisme polonais sa famille décida d'émigrer vers l'Angleterre, puis aux Etats-Unis. David Lubin a six ans lorsqu'il débarqua avec sa famille à New York. Six ans plus tard, il entra dans la vie professionnelle. Il ne continua pas moins à se cultiver, s'intéressant particulièrement à la philosophie. Après divers petits métiers, dont celui de chercheur d'or, il se lança dans le commerce où sa grande probité ne tarda pas à asseoir sa réputation d'homme d'affaires intègre et à assurer son succès.
1Pour la biographie de David Lubin voir entre autres: -M. Caporilli, "David Lubin, the palace, the cassetta", in Villa Lubin, Editalia, Edizionid'ltalia, 1981-1989,pp. 117-138; -David Lubin (1849-1919) - hommage, FAO, oct. 1969. -A. Hobson, The international institute of agriculture, university of California, 1941. -H. Maza, Neuf meneurs internationaux de l'initiative individuelle dans l'institution des organisations internationales, Sirey, 1965. -S. Stelling Michaud, "David Lubin (1849-1919)-un pionnier de l'organisation internationale" in Sonderdruck aus schweizer beitriige zur allgemeinen geschichteétude suisse d'histoire générale, band 9.1951, verlang Herbert Lang

~ cie,

Bern, p.

34-67, 1ère publication in La communità internazionale, Rome TI(1948), p. 10-37. 20

En une décennie, il se bâtit une fortune certaine en gérant des entreprises commerciales. Un autre événement devait également orienter tout le restant de sa vie : sa visite en Israël en 1884. Il Y accompagnait sa mère désireuse de fouler la terre sainte avant de mourir. Là il saisit certains récits, certains signes du judaïsme qui lui avaient jusqu'alors échappés. L'aspect messianique de cette religion le fascina. Il se sentit investi d'une mission: celle d'oeuvrer pour un monde meilleur, tout au moins un peu plus juste. Cette redécouverte le rapprocha de ses racines ancestrales et sublima ses réflexions dans une dimension plus concrète. Dès son retour aux Etats-Unis, David Lubin se lança de toutes ses forces dans l'agriculture. Sa rédemption passait par la terre, symbole de la purification et du renouveau. Rapidement, il adopta une démarche originale pour les milieux ruraux de l'époque. Ses ouvriers agricoles étaient mieux payés et travaillaient dans des conditions nettement plus favorables que celles que l'on trouvait dans les autres ranches. Une telle attitude avait le mérite de lui éviter de graves conflits avec ses employés tout en procurant à ces derniers encore plus de motivation pour leur travail. De même il essaya d'apporter de petites améliorations aux différentes techniques agricoles, tant et si bien que dès la première année d'exploitation, la récolte fut bonne. Mais si la production ne posait aucun problème majeur, il n'en allait pas de même avec la vente. Des spéculateurs avaient artificiellement réduit la demande afin d'entrainer une chute des prix. Ils revendaient ensuite au prix fort les denrées agricoles aux consommateurs urbains. Conscient du danger que de telles spéculations exerçaient sur la vie rurale, David Lubin se rua dans la bataille. Il eut pour cela recours aux journaux, aux conférences, aux séminaires universitaires pour combattre de telles spéculations. Il provoqua débats et réunions, d'abord en Californie, puis dans tous les Etats-Unis. Ces activités le conduisirent en Europe. En Allemagne, le baron Hammer Stein-Lockstein, ministre de l'agriculture, le reçut longuement. Il s'en suivit une conférence sur l'agriculture. C'est là que pour la première fois suggérée par le professeur Max Seering, est née l'idée d'un organisme international spécialisé dans les affaires agricoles. Cette proposition fut un déclic pour le Californien.

21

A Budapest, lors d'un colloque sur les prix agricoles, David Lubin reprit publiquement ce dessein en lui donnant plus de consistance. De retour aux Etats-Unis, après quelques mois de flottement, il se consacra entièrement à son ambitieux projet. Ce fut une rude épreuve pour ce propriétaire terrien à peine connu des autorités américaines que d'imposer son point de vue à la communauté internationale2. En d'autres termes, l'action de Lubin pose la question de l'influence d'une infime minorité sur la majorité3 . b) La stratégie d'action de David Lubin Elle reposait sur trois paramètres qui en réalité étaient imbriqué l'un dans les autres et réciproquement. Mais pour mieux les cerner nous les séparerons afin de les décortiquer plus commodément. - L'un de ces paramètres consistait à faire passer ses travaux et réflexions de la sphère des spécialistes des questions agricoles à celle des détenteurs des pouvoirs économiques et surtout politiques. Seuls ceux-là pouvaient en effet mettre en pratique ses suggestions. Cette tâche s'avéra épuisante. L'adage populaire qui veut que nul n'est prophète en son pays se vérifia encore une fois. Dans la capitale fédérale américaine, ses idées furent très mal accueillies. Ses prises de position en faveur d'une plus grande justice en matière agricole avaient dressé contre lui les conservateurs rigides. Les autres hommes politiques, le considéraient comme un doux utopiste. L'Amérique lui avait fermé ses portes, il s'en allait ouvrir celle de l'Europe4. Son passage à Londres, et à Paris ne fut pas couronné de succès. Mais s'il le fallait, il était prêt à se rendre à Rome, Vienne, Budapest et Berlin pour y répandre la bonne parole. En octobre 1904, David Lubin vint dans la ville aux sept collines. Pour obtenir une audience auprès de Victor-Emmanuel III, il appela à sa
2FAO, La FAO : ses 40 premières années-1945-1985, FAO, p. 3-4. 3Sur ce point voir les analyses de Serge Moscovici, L'age des foules-un traité historique de psychologie des masses, Fayard, 1981, et avec la collaboration de M. Doms, "Innovation et influence des minorités" in Psychologie sociale, PUF, 1984, chap. 2. 4L. Tosi, Alle origini della FAO-le relazioni tra l'istituto intemazionale dell' agricoltura e la società delle nazioni, Franco Angeli, Libri, p. 14-39. 22

rescousse le directeur général du ministère de l'agriculture, fonctionnaire qu'il avait rencontré quelques huit années plus tôt lors d'une tournée dans le vieux monde. Ce dernier impressionné par la farouche détermination de son hôte facilita le contact avec un cercle d'intellectuels ouverts aux courants originaux. Le professeur Giovanni Montemartini caractérisait bien ce type d'intellectuel. David Lubin s'en ouvrit à lui, puis auprès de Luigi Luzzati, ministre des finances du gouvernement italien lui aussi sensible aux idées nouvelles. Loin de rejeter les propositions de David Lubin, ces hommes les acceptèrent et encouragèrent leur auteur dans sa difficile démarche. Luzzati fit le nécessaire pour que le roi lui accordât une entrevue. Le pionnier américain, être original quasi-isolé avait ainsi réussi à rallier à sa cause une partie de l'intelligentsia italienne. Ce ralliement avait le grand avantage de rapprocher un plus le Californien des centres de décision. Désormais, il n'était plus seul au combat, et était soutenu par des universitaires de renom, et des hauts fonctionnaires. De tels appuis étaient certes nécessaires mais point suffisants, il lui fallait en outre posséder de réelles qualités de manoeuvrier et de psychologue, d'où le second paramètre: son intelligence tactique. L'entretien qu'il devait avoir avec le roi était décisif en ce sens que si celui-ci considérait la proposition de Lubin comme digne d'intérêt elle avait une grande chance d'aboutir, sinon il ne restait à son auteur qu'à reprendre son bâton de pèlerin et à sillonner les autres capitales du vieux continent. Victor-Emmanuel III était le roi d'Italie depuis quatre ans. Il avait succédé à son père Humbert 1er assassiné par un anarchiste. Au début de son règne, il connut une relative popularité qu'il ne sut pas sauvegarder. Subissant les événements, timide, le roi ne joua qu'un rôle effacé dans la vie politique italienne. C'était pourtant un homme désireux d'une certaine pérennité, ne seraitce que celle de la couronne5. C'est cet élément psychologique que Lubin sut exploiter à merveille; Le roi reçut le pionnier américain le 23 octobre 1904, soit moins de trois semaines après son arrivée sur Rome, ce qui en soi représentait

5Voir Serge BersteÎI4 Pierre Milza, L'Italie contemporaine (des nationalistes aux européens), Ed. A. Colin, p. 149. 23

une prouesse pour un homme jusqu'alors inconnu. Celui-ci lui démontra qu'une grande tâche devait être réalisée: celle de la construction de la paix via un organisme agricole international. Soit le roi prenait la tête de ce mouvement et il rentrait dans l'histoire par la grande porte. Soit il déclinait cette chance inouïe, unique et demeurait le chef d'une puissance malgré tout secondaire. En réduisant l'enjeu à une telle alternative David Lubin avait touché chez Victor-Emmanuel III un point sensible: son désir de marquer son règne d'une oeuvre grandiose. Le roi promit à l'homme d'affaires américain d'examiner avec grand soin le plan d'action qu'il lui avait soumis et de demander au cabinet ministériel de se prononcer à ce sujet. A cette époque, l'Italie était entrée dans ce que les historiens ont appelé l"'ère giolititienne"6 et 7 période qui s'étend de février 1901 àjuin 1916, avec la fm du cabinet Salandra8. La méthode appliquée par Giolitti et ses partisans était essentiellement empirique. Au-delà des combinaisons (combinazioni) politiques, seuls importaient les résultats concrets. L'Italie connut durant ces années une amélioration de son économie et des initiatives nouvelles n'étaient pas pour désenchanter les dirigeants italiens. Il fut alors décidé que le roi écrirait une lettre au chef du gouvernement lui demandant de travailler à la tenue d'une conférence internationale qui réfléchirait sur la construction d'un organisme international chargé des problèmes agricoles. Ainsi l'Américain était parvenu à mettre son ambitieux projet en chantier. Si une telle démarche a pu aboutir, c'est que sous-tendant les
6Idemp.147-164. 7Néo1ogisme tiré de Giolitti. Du nom d'un des hommes politiques les plus influents de son époque. Giovanni Giolitti est élu député en 1882, et accéda à la présidence du conseil en 1892. Après une éclipse de dix ans, il participa comme ministre de l'intérieur au cabinet de Zanardelli et resta dès lors jusqu'à la première guerre mondiale comme l'une des personnalités les plus marquantes de la scène politique italienne. 8Giovanni Giolitti reviendra au pouvoir en juin 1920. Il réussit à introduire une embellie dans l'Italie en proie à de graves difficultés économiques et sociales. Après la première guerre mondiale, les élections législatives de mai 1921, aboutirent à une chambre difficilement gouvernable. Giolitti déposa sa démission le mois suivant en juin 1921. 24

deux paramètres, un troisième facteur soutenait le pionnier américain dans les moments difficiles et décuplait ses forces dans les périodes d'euphorie. Il s'agissait de la profonde conviction, dont les racines remontaient à sa plus jeune enfance, qu'il avait une mission à accomplir sur terre, tous les témoignages, ses propres lettres y compris, concordaient sur le fait qu'il se comportait tel un lélu"9. D'aucuns d'ailleurs le considéraient comme un illuminé. David Lubin était maladif, et sujet à des troubles nerveux à des dérèglements cardiaques et pulmonaires. Le moindre effort physique suffisait à l'épuiser. Et c'est pourtant cet homme qui a entamé un périple à travers l'Europe pour y engager une lutte presque désespérée. Il était prêt à subir lazzi et moqueries, peu lui importait les brimades et les vexations pourvu que son projet se réalisât. Mais la force de son caractère, la fermeté de ses arguments et son assurance avaient fini par vaincre les réticences 10 . Restait maintenant à assurer le succès de la conférence internationale et à bâtir le futur lIA, Institut International de l'Agriculture. B. Les fondements et les limites de l'lIA Le principe de la création d'un organisme international avait été retenu. Il fallait maintenant définir plus précisément les fondements de l'institut. Fondements qui résistèrent mal à l'épreuve du temps et de la guerre. a) Les fondements 1) Premières esquisses de l'organisme Avant la tenue de la conférence internationale, David Lubin et ses collaborateurs avaient bien sûr émis les propositions quant au futur institut. Ce devait être une chambre internationale d'agriculture. Son organisation se rapprocherait de celle d'un parlement tourné vers des
9Voir David Lubin (1849-1919)..., op. cit., p. 4-5. 10M. Caporilli, David Lubin, the palace..., op. cit. p. 134. -H. Maza, Neufmeneurs..., op. cit., p. 169-221. 25

préoccupations essentiellement économiques. Elle comprendrait une chambre haute et une autre basse. La première regrouperait tous les délégués des différents Etats membres. La seconde serait composée exclusivement de personnalités élues provenant d'organisations agricoles privées. La grande tâche de la Chambre Internationale d'Agriculture consisterait à amasser toutes les informations touchant au domaine agricole. Parallèlement, elle pourrait avancer des solutions aux problèmes qui surviendraient, faciliter des contacts entre les professionnels de l'agriculture, suggérer aux Etats des traités internationaux d'agriculture. La chambre devait avoir un rôle quasi équivalent à celui de la "Federal trade commission" aux Etats-Unis. Autrement formulé ç'eut été une organisation dotée d'assez larges pouvoirs en matière de gestion et de contrôle des marchés agricoles internationaux. Cependant, elle ne devait pas s'occuper de la vie agricole propre à chaque pays membre. Souveraineté ombrageuse des Etats oblige. La conférence commença ses travaux le 25 mais 1905. Mais très vite elle piétina, et s'orienta plus vers les thèmes diplomatiques que sur des questions techniques et pratiques. Deux principales raisons à cela: l'origine des délégations présentes: elles étaient composées pour la plupart d'entre elles par des parlementaires et des diplomates de carrière à l'enthousiasme mesuré. L'autre raison est l'attitude circonspecte des Etats-Unis, grande puissance agricole s'il en est. Les autorités américaines avaient déjà exprimé leurs réserves quand le Californien leur avait soumis son projet. Elles croyaient fort peu à la création d'un tel organisme et surtout à son efficacité. Des considérations d'ordre politique avaient donc failli entraîner la faillite de la conférence. C'est pourtant grâce à des arguments politiques que les délégations présentes purent continuer leurs débats: les travaux étant placés sous le haut-patronnage du roi d'Italie, il fallait oeuvrer de sorte que ce dernier ne fUt point humilié par un échec de la conférence. Les alliés de l'Italie, les Etats proches de la triple alliance agirent de manière à en assurer le plus grand succès. La conférence internationale se sépara après la rédaction de la convention dite du 7 juin 1905. Celle-ci déclarait créer un institut international et permanent de l'agriculture, et fixait en son article 9 les buts de l'institut. Elle en précisait la nature et les fonctions.

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2) Structures de l'lIA Deux types d'organes pouvaient être différenciés. Les organes orienteurs qui fondaient la politique générale de l'institut et les organes gestionnaires qui étaient chargés de mettre en oeuvre et de contrôler les décisions des premiers. i) Les organes orienteurs Dans cette catégorie, on peut de même distinguer les organes constituants qui élaborent les stratégies générales de l'lIA des organes dérivés qui en sont issus. Les organes constituants: La convention de juin 1905 a modifié l'idée de départ de David Lubin et de ses collaborateurs qui recommandait la construction d'une chambre agricole internationale bicaméraleII. Les délégations présentes lors de la conférence internationale ont opté pour une assemblée générale et un comité permanent. - L'assemblée générale Elle était l'émanation des représentants nommés par les Etats membres. A ce titre, elle détenait un pouvoir primordial: celui de définir le cadre des actions de l'Institut ainsi que d'établir son budget. Elle proposait aux Etats adhérents les grandes orientations de l'organisation. Les membres avaient recours à elle lorsqu'ils voulaient proposer une initiative intéressant l'ensemble de l'Institut. L'assemblée générale fixait également les crédits assurant le bon fonctionnement de l'lIA (article 5). Elle tenait des sessions biennales à Rome, lieu choisi par la convention pour être la ville du siège de l'lIA. L'assemblée générale contrôlait les différents actes émis par le comité pennanent.

II D. Lubin devait connaître de nombreuses vicissitudes. II a été notamment relevé par Washington de toute fonction officiel1e dans la phase préparatoire à l'inauguration de l'lIA. II fut rétabli dans son poste après les vives protestations de ses partisans de par le monde. II désirait ardemment que l'lIA travaillât pour instaurer à terme une communauté des nations. La guerre de 1914-1918 ruina cet espoir. Mais il était parvenu à réaliser ce que la majorité des spécialistes considéraient comme une gageure: la création d'une institution internationale chargée des problèmes agricoles. 27

si l'on peut comparer l'assemblée générale de l'lIA à la chambre législative étatique, de même l'on peut mettre en parallèle le comité permanent avec un gouvernement. Comme lui, le comité permanent détenait le pouvoir exécutif. Celui-ci préparait et mettait en oeuvre toutes les décisions prises par l'assemblée. Il votait le budget de l'organisation en veillant à ne pas excéder les crédits établis par l'assemblée. En outre c'était lui qui nommait et révoquait les agents de l'Institut. Chaque Etat était représenté au comité par un délégué unique. Cependant un délégué pouvait représenter un autre Etat que le sien mais à la condition toutefois que le nombre des membres. du comité ne fût pas inférieur à quinze. Le poids d'un Etat dans la conduite des affaires de l'Institut dépendait officiellement du groupe dans lequel il était inscrit. En effet le nombre de voix que détenait un Etat était proportionnel à sa cotisation financière. Les Etats avaient le choix entre cinq groupes. Chacun de ces groupes était affecté d'une quantité précise d'unité de cotisations à laquelle correspondait le nombre de voix. C'est ainsi que les Etats qui avaient cotisé pour une part avaient une voix; ceux qui avaient pris deux parts avaient deux voix; quatre parts, trois voix; seize parts, cinq voixI2. Le comité permanent était à l'origine de plusieurs autres organes. Les organes dérivés: - La présidence de l'Institut: le président était élu parmi les membres du comité permanent pour un mandat de trois ans. Il représentait officiellement l'Institut. La responsabilité du suivi des délibérations du comité permanent lui incombait13. Le président était secondé dans ses tâches par un vice-président qui était lui-même élu. Ils étaient tous les deux rééligibles. Le président pouvait aussi demander des consultations auprès des
COmmISSIons.

- Le comité permanent:

12Initialement la part de cotisation s'élevait à 1500 francs-or et à partir de 1927 celui-ci s'élevait à 4000 francs. Voir F. Houiller, L'organisation internationale de l'agriculturre (les institutions internationales agricoles et l'action internationale en agriculture, Ed. Librairie technique et économique, 1935. BLe premier président de l'Institut fut le comte-sénateur italien Eugenio Faina. il occupait parallèlement la première présidence du comité permanent.
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Les commissions: le comité pennanent était épaulé dans ses travaux par des commissions. Cinq d'entre elles étaient pennanentes. Elles couvraient la plus grande partie des activités de l'organisation. La première était chargée des problèmes administratifs. Les trois autres traitaient des affaires relevant du domaine socio-économique, tandis que la dernière s'attachait aux questions financières et comptables. Un comité spécial fut créé pour pallier les situations où les problèmes ne relevaient d'aucune de ces cinq commissions. Il était composé du président et du vice-président de l'Institut des cinq présidents des commissions pennanentes. Le comité spécial avait aussi compétence en matière de personnel. Le comité pennanent pouvait se décharger de certaines questions en les lui soumettant. Les délibérations et décisions des organes directeurs eussent resté lettre morte si d'autres organes ne les avaient pas complétés. ii) Les institutions de gestion administrative et technique Elles pouvaient offrir des services d'ordre administratif d'une part et d'ordre technique d'autre part. Les organes administratifs: ce sont le secrétariat général et le bureau de l'administration générale. - Le secrétariat général: le secrétaire général de l'organisation jouait un rôle capital puisque tous les départements administratifs et techniques transitaient par lui. Le secrétariat avait également la charge de la bibliothèque. La bibliothèque avait su réunir le fonds le plus important au monde d'écrits et de documents spécialisés dans le monde agricole. Elle était. donc devenue très rapidement l'indispensable source d'infonnations, qui jusqu'à là faisait cruellement défaut à l'univers rural. A la bibliothèque est venue s'ajouter en 1911, une section de législation agricole internationale. Elle avait pour tâche d'analyser les nombreuses lois qui régissent la vie rurale des différents Etats14. Ceci avait l'énorme avantage de réunir dans un seul aImuaire des documents éparpillés dans le monde. - Le bureau de l'administration générale: il rassemblait et coordonnait en son sein plusieurs départements. Ceux du comité pennanent et des commissions, ainsi que ceux chargés des affaires communes à l'ensemble de l'Institut telles que le personnel, la comptabilité.
14La revue où étaient publiées ces mesures s'intitulait: L'annuaire international des législations agricoles, et paraissait depuis 1912. 29

-

Les organes techniques: les services techniques étaient répartis en trois grands bureaux: le bureau de la statistique générale, le bureau des renseignements agricoles et des maladies des plantes, le bureau des institutions économiques et sociales. - Le bureau de la statistique générale: ce bureau répondait à un des voeux les plus chers de Lubin: lutter grâce à des informations précises contre la spéculation. Avant la construction de l'Institut, rares étaient ceux qui détenaient les éléments statistiques concernant l'évolution de la production afférente à telle ou telle denrée. Il était donc aisé pour un nombre restreint de personnes de contrôler des marchés agricoles et de détourner à leur profit les efforts des paysans. Le bureau de la statistique avait pour effet d'atténuer ces pratiques. Et ce en mettant le plus tôt possible à la disposition des professionnels de l'agriculture toutes les informations statistiques relatives au secteur pnma1re. Dans ce but, le bureau demandait aux gouvernements de lui adresser les renseignements dont ils disposaient sur l'agriculture de leur pays. Pour compléter ces informations le bureau réalisait aussi des monographies. Parallèlement il publiait des périodiques afin que les informations puissent être lues par le plus grand nombre, il s'agissait essentiellement du Bulletin de statistique agricole et commerciale et l'Annuaire international de statistique agricole. - Le bureau des renseignements agricoles et des maladies des plantes: ce bureau s'occupait d'un large chatnp d'activités. Il rassemblait toutes les études scientifiques et techniques produites dans le monde touchant au domaine agricole, et il permettait ainsi aux gouvernements membres de se tenir au courant des dernières découvertes. Il assurait la préparation par ailleurs des conférences à haut niveau de technicité. Ce bureau avait parfois représenté l'Institut dans des congrès internationaux. A ce titre, le bureau des renseignements agricoles et des maladies des plantes a participé aux travaux de la conférence internationale de pédologie et ceux de la société européenne d'essais des semences. Il consignait ces informations dans la Revue internationale des renseignements agricoles, et dans des monographies. - Le bureau des institutions économiques et sociales: l'existence de ce bureau prouvait la volonté de l'HA de prendre l'agriculture dans toute sa complexité et son désir de redonner à l'homme sa place dans le 30

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