//img.uscri.be/pth/68984b6234337aca4ca2734cc20da54e3d533cb6
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 18,00 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

La mobilisation des acteurs dans l'action publique locale

269 pages
Il s'agit d'étudier les liens entre la mobilisation des acteurs, la recomposition territoriale et la production d'actions publiques locales dans les contextes des sociétés brésilienne, tunisienne, antillaise et française. Cette comparaison internationale permet de comprendre comment sur un territoire une action collective devient une action publique locale. Les auteurs montrent aussi comment les actions publiques locales tirent profit de la diversité des acteurs engagés.
Voir plus Voir moins

Sommaire

Pierre Teisserenc Introduction : Gouverner autrement par la participation ......................... 9 L’ACTION LOCALE DANS LE CONTEXTE
DE LA SOCIETE BRESILIENNE

Jean Hébette Participation municipale en milieu rural dans l’État du Parà : ouvertures institutionnelles et contraintes sociopolitiques ............... 33 Gutemberg Armando Diniz Guerra Mobilisation sociale et expertise universitaire en Amazonie ................ 49 Edma Silva Moreira Mouvement social pour la défense d’un territoire traditionnel à Porta de Moz (Amazonie brésilienne) : une participation « par le bas »......................................................... 59 Sônia Barbosa Magalhaes La mobilisation de communautés locales contre la construction d’un barrage et ses effets en terme d’organisation du territoire ....... 73 Marion Gret Les modes de participation à Belém. Perspective comparative............. 89 Antonio Carlos Magalhaes Indiens et barrages : la complexité ethnique et territoriale dans la région du Xingu.................................................................. 105

L’ACTION LOCALE DANS LE CONTEXTE
DE LA SOCIETE TUNISIENNE

Laroussi Amri Les facteurs du dynamisme interne dans les stratégies de développement territorial........................................................... 125 Pierre-Noël Denieuil Dynamiques communautaires et création d’entreprise. Le cas de Sfax................................................................................. 149 Houda Laroussi Les formes de mobilisation et de participation stratégique des acteurs dans un quartier périphérique de Tunis........................ 159 L’ACTION LOCALE DANS LE CONTEXTE DES SOCIETES FRANÇAISE ET ANTILLAISE Robert Etien La décision politique dans un contexte de recomposition territoriale........................................................... 171 Catherine Bachelez Les choix politiques en matière de démocratie participative à Saint-Denis ...........................................................................................185 Julia Oudin La démocratie participative et les associations de quartier.................. 191 Muriel Tapie-Grime De la performance performative dans les processus participatifs........ 215 Alexandre Brard La construction de l’accord en matière de politique de développement durable sur le territoire de la Côte sous le Vent en Guadeloupe ........................................................... 249 Pierre Teisserenc Postface : les conditions de production de l’action ............................. 263

8

Pierre TEISSERENC1

INTRODUCTION : GOUVERNER AUTREMENT PAR LA PARTICIPATION

Cet ouvrage rassemble les communications qui ont été faites à l’occasion d’un colloque international organisé par le CERAL en septembre 2004, qui avait pour titre « Gouverner autrement par la participation ». Ce colloque s’était fixé comme objectif de permettre à trois équipes de recherche et à leurs réseaux de mettre à plat les problématiques de mobilisation locale et leur incidence sur les pratiques de gouvernement local dans quatre contextes différents : le contexte brésilien, le contexte tunisien, le contexte de la France métropolitaine et celui de la France antillaise. Les formes renouvelées de l’engagement des acteurs L’ambition du présent ouvrage n’est pas tant de rendre compte de la (ou les) façon(s) dont des transformations macro-sociales et macro-politiques produisent des effets de mobilisation d’acteurs et de la recomposition territoriale au niveau local, mais d’expliquer comment, dans un contexte de mondialisation qui a notamment pour effet d’inciter les individus et les collectifs d’individus à s’engager sur les « scènes locales » dans l’ensemble des domaines qui concernent la vie de la collectivité (l’économie et l’emploi, la solidarité et la question sociale, la culture et l’animation de la cité), il en résulte des transformations sociales, économiques et institutionnelles de plus en plus imbriquées qui contribuent à renouveler les rapports entre les citoyens, entre les groupes sociaux et les communautés qui constituent les sociétés locales et à interpeller leurs manières de se gouverner. À cette première perspective qui permet de circonscrire l’objet de notre propos, s’en ajoute une seconde tout aussi importante et significative qui concerne le contenu de ces engagements d’acteurs individuels ou collectifs
Pierre TEISSERENC est professeur de sociologie politique à l’Université Paris 13. Il est membre du CERAL dont il est le directeur.
1

et les conditions de leur mobilisation. L’hypothèse de travail que nous proposons à notre lecteur à la suite de ce colloque est d’affirmer que ces formes renouvelées de l’engagement des acteurs individuels ou collectifs s’appuient notamment sur un renouvellement des facteurs qui concourent à cet engagement et des conditions de leur mobilisation. Dans une société-monde de plus en plus influencée par une idéologie libérale, l’initiative individuelle et collective sous toutes ses formes (économique, sociale ou culturelle) prend une place de plus en plus déterminante au point de devenir un véritable enjeu de société. Dans certains cas, elle apparaît comme un véritable mode d’expression pour des individus ou des groupes aux statuts minoritaires de s’affirmer et de s’imposer sur des scènes locales qui sont en même temps des scènes publiques2 : c’est ainsi que l’affirmation d’une identité collective, voire même communautaire, par la création d’activités et la revendication des moyens nécessaires à cette création (cf. le Mouvement des Sans Terre), ont tendance à devenir des nouveaux modes d’expression du soi et du nous, revêtant des formes diverses d’une société à une autre : le Mouvement des paysans Sans Terre (MST) au Brésil à la recherche d’un outil de travail, la défense des communautés indigènes pour protéger et conserver l’espace de vie de la communauté indiennes de l’Amazonie, l’organisation collective des femmes tunisiennes de la banlieue de Tunis soumises aux pressions tant sociales qu’économiques et politiques de leur contexte de vie, le partenariat entre acteurs publics et privés dans le contexte franco-européen ou les nouvelles formes de partenariat dans le contexte antillais etc. Les enjeux du développement territorial Ce nouvel enjeu auquel renvoient la création d’activités et la mise en œuvre au niveau d’un territoire des conditions qui permettent à ces activités de se pérenniser s’accompagne d’un renouvellement significatif des contenus de ces activités ainsi que des critères d’appréciation de leur pertinence. Déjà, à la fin des années 80, Xavier Greffe reconnaissait que « le développement reposait sur un processus de diversification et d’enrichissement des activités économiques et sociales sur un territoire à partir de la mobilisation et de la coordination de ses ressources et de ses énergies »3. Qu’il s’agisse des territoires en reconversion économique ou de territoires qui avaient été laissés pour compte par le développement industriel depuis la fin du XIXe siècle et qui se trouvent aujourd’hui concernés par le développement industriel et tertiaire ou de territoires ruraux dont le développement ne peut plus se
Voir à ce propos les travaux de Jean-Pierre GAUDIN. GREFFE Xavier, (1984), Territoires en France. Les enjeux économiques de la décentralisation, Economica, Paris, 303 p., p. 146.
3
2

10

suffire du seul secteur des activités agricoles etc., tous ces territoires n’ont aujourd’hui de chance de conserver un certain dynamisme que s’ils réussissent effectivement à diversifier leurs activités traditionnelles. Mes propres recherches sur les politiques territoriales de développement4 m’ont donné l’occasion de montrer tout ce que cela nécessitait pour chacun de ces territoires dans la mesure où la diversification en question exige un énorme travail d’accompagnement des acteurs individuels et collectifs pour leur permettre de réussir cette diversification. Les ressources mobilisées à cet effet sont à la fois celles qui facilitent la qualification des acteurs concernés, celles qui encouragent leur organisation en réseaux, celles qui permettent la reconnaissance et la légitimation de ces nouvelles activités. Ce travail d’accompagnement a notamment pour effet de produire une transformation du système d’acteurs local et du référentiel sur lequel ces acteurs ont l’habitude de s’appuyer pour justifier leurs engagements et leurs choix. Dans cette perspective, l’enjeu de cette diversification est à la fois culturel et politique. Ce phénomène de diversification va de pair avec un autre phénomène : celui des changements intervenus en matière de critères d’appréciation des activités que génère cette diversification. Dans le contexte des années 80, Xavier Greffe insistait à juste raison sur l’importance des facteurs économiques pour justifier la pertinence de l’investissement des pouvoirs publics locaux dans le but d’impulser et d’encourager la création d’activités, en particulier dans des secteurs nouveaux. D’autres auteurs et initiateurs s’inspirant des valeurs et des principes d’action qui ont été à l’origine du développement de l’économie sociale puis de l’économie sociale et solidaire sont allés plus loin en ajoutant aux facteurs économiques des facteurs sociaux pour justifier la pertinence du développement d’activités nouvelles sur un territoire donné. Tel est en particulier le cas de la création de certains services de proximité qui réussissent à se pérenniser en compensant les manques à gagner résultant d’un déficit d’investissement en ressources marchandes par un investissement complémentaire en ressources sociales et qui trouvent leur légitimité locale en raison de la fonction sociale que le nouveau service remplit5. Ainsi, à une conception du développement territorial privilégiant les facteurs économiques (conception que de nombreux décideurs se sont appropriés sous l’intitulé de « développement économique ») a succédé une conception du développement non seulement économique mais en même temps social et solidaire. C’est une des raisons qui expliqueraient selon nous
4

TEISSERENC Pierre, (2002), Les politiques de développement local, Economica, Collection « Collectivités Territoriales », Paris, 230 p. 5 EME Bernard, « Développement local et pratiques d’insertion » in Economie et Humanisme, no 315, pp. 28-38. LAVILLE Jean-Louis, « La création institutionnelle locale : l’exemple des services de proximité », in Sociologie du travail, 3/1992, pp. 353-368.

11

l’importance qu’a prise au cours de ces dernières années, notamment dans certains milieux socioprofessionnels, comme le secteur social et le secteur socioculturel, la référence au développement social pour signifier les nouvelles orientations prises ici ou là par la conduite des actions et des politiques sociales. Il est significatif de ce point de vue que cette notion de développement social6 se soit très vite imposée chez les professionnels qui ont eu à conduire les politiques de la ville depuis la fin des années 90. Les enjeux du développement durable Cette conception du développement territorial en tant que développement social et solidaire est aujourd’hui interpellée par ce que l’on entend par le développement durable qui conjugue à la fois les exigences du développement économique, celles du développement social et solidaire et qui est porteur de nouvelles exigences en matière de démocratie locale. Or il se trouve que ces exigences ne sont pas d’abord le fait des acteurs et décideurs locaux comme cela a été le cas jusqu’à présent pour les politiques locales de développement. Ces exigences sont prônées par des instances internationales7 dont les interventions qui, selon les contextes, revêtent des formes plus ou moins contraignantes, ont pour effet d’orienter les politiques nationales et régionales. Dans les contextes européens, de telles interventions s’avèrent relativement pertinentes chaque fois qu’existe, sur un territoire donné, une instance de concertation entre une grande diversité d’acteurs qui cherchent à s’entendre pour mettre en œuvre des actions locales et qui s’efforcent de définir ces actions de manière satisfaire les exigences du développement durable (dans le contexte français, c’est le défi qu’essaient de relever un certain nombre de conseils de développement de pays ou de communautés d’agglomération). Si l’on prend l’exemple de la France, le fait de la part du législateur d’avoir exigé que pour être agréé le projet de territoire d’un pays ou d’une agglomération devait être un projet de développement durable (ce qui suppose qu’il obéisse notamment aux critères énoncés par le fameux agenda 21 du sommet de Rio de Janeiro) a incontestablement eu pour effet d’engager les débats locaux sur la conception du développement durable et d’attirer l’attention de nombreux acteurs locaux sur les impératifs de ce développement ; et ce, même s’il est difficile de la part des autorités d’identifier précisément et clairement les indicateurs qui permettent de dire en quoi une action publique locale est une action de déveLire à ce propos le rapport d’études de la CNAF, DENIEUIL Pierre-Noël et LAROUSSI Houda, (2003), Repères et synthèse des connaissances sur le thème : territoires et développement social local, LSCI-CNRS, Paris, 169 p. 7 Je fais ici référence aux divers sommets de Rio, de Joannesbourg et de Kyoto en particulier qui ont permis de définir le fameux agenda 21.
6

12

loppement durable. Aux effets de rhétorique politique que ces débats n’ont pas manqués de susciter se sont ajoutés d’autres effets, en matière notamment de critères d’appréciation des actions locales. C’est la raison pour laquelle nous avons mis en avant sous forme d’hypothèse de travail l’idée selon laquelle la référence au développement durable dans la conduite des actions locales était porteuse de nouvelles exigences en matière de conditions de création et de développement des activités, pouvant amener les décideurs locaux à définir de nouvelles priorités, à privilégier de nouvelles formes d’action et à légitimer de nouvelles catégories d’actions publiques locales, à partir de nouvelles normes ou de nouveaux référentiels. C’est dans ce contexte marqué par des changements de paradigme importants que la sociologie des réseaux sociotechniques8 est en train d’acquérir sa légitimité et sa pertinence pour rendre compte des phénomènes émergents auxquels nous assistons dans chacune des sociétés ici représentées. En effet, les enjeux de développement durable se traduisent en particulier par la mise en avant d’un principe de précaution au cœur des arbitrages internationaux ou nationaux dont les effets locaux deviennent de plus en plus importants comme en ont témoigné quelques-unes des communications de ce colloque. Quoiqu’il en soit de l’état des lieux actuels de la situation des territoires concernés en matière de développement durable, nous nous sommes demandé dans quelle mesure la prise en compte des exigences d’une telle conception du développement, exigences qui se manifestent d’abord comme des contraintes, n’était pas ici ou là saisie par certaines catégories d’acteurs locaux comme des opportunités soit pour les inciter à intervenir sur les scènes locales comme cela se passe dans le pays de Marennes-Oléron, soit pour les encourager à créer de nouveaux types d’activité qui iraient dans le sens de la diversification9 dont nous avons parlé précédemment. Les diverses contributions qui ont été rassemblées dans cet ouvrage montrent que ces exigences de développement durable produisent au moins trois types d’effets : 1. Ces nouvelles exigences peuvent tout d’abord être à l’origine de nouvelles procédures, correspondant à de nouvelles modalités de distribution des ressources susceptibles de contribuer à la valorisation de territoires dotés d’un potentiel écologique et environnemental et capables de ce fait de se donner une nouvelle image

8

En particulier, CALLON M., LASCOUMES P. et BARTHE Y. (2001), Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil, « La couleur des idées », 365 p. 9 Nous avons déjà dit qu’une telle diversification constituait une des caractéristiques d’un processus de développement territorial.

13

(cf. à ce propos de l’impact des nouvelles idéologies « naturelles » en milieu urbain). 2. Dans de nombreux pays en mal de développement (c’est notamment le cas dans certains États d’Afrique), la prise en compte de ces exigences de développement durable sert de prétexte à la justification des pressions exercées au cours de ces dernières années par les organismes internationaux pour forcer ces États à davantage de démocratie formelle. 3. Ces enjeux de développement durable contribuent parfois à transformer les scènes locales en « forums hybrides » où s’inventent un nouveau type d’échange, de nouvelles modalités de prise de décision, émergent de nouvelles formes d’expertise, portées par de nouveaux acteurs, acteurs eux-mêmes émergents10… Hybridation entre social et technique, entre technique et politique… En bref, une nouvelle conception de l’action locale : de nouveaux paramètres et de nouvelles normes qui accompagnent la création d’actions publiques à ce niveau-là… Un parti pris en matière de recherche Le choix du niveau local s’impose à nous comme un des effets majeurs de la mondialisation : l’importance du local se manifeste notamment par une quête et des revendications identitaires de la part des populations ainsi que de la valorisation du sentiment d’appartenance à des entités spatiales et/ou communautaires11. Cet effet majeur de la mondialisation s’appuie sur un double processus : - Un processus de création institutionnelle au sens où l’entend Renaud Sainsaulieu12 ; sens qui a été repris par José Arocena pour rendre compte de ce que sont les initiatives de développement local13 : que ce processus soit porté par les instances politiques comme cela se manifeste dans le cadre de la décentralisation qui se traduit notamment par la suppression de la tutelle exercée par l’État sur les collectivités territoriales et par un transfert de compétences du niveau central aux divers échelons que représentent les collectivités territoriales ; ou que ce processus soit plus ou moins
CALLON M., LASCOUMES P. et BARTHE Y. (2001), op. cit., pp. 209-262. TEISSERENC Pierre, « La mobilisation des acteurs de développement », in Sociétés contemporaines, no 18-19, décembre 1994, pp. 187-213. 12 SAINSAULIEU Renaud, (1997), Sociologie de l'entreprise, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques et Dalloz, Paris, 390 p. 13 AROCENA José, (1986), Le développement par l'initiative locale : le cas français, Harmattan, Paris, 227 p.
11 10

14

-

subi, comme cela se manifeste en Tunisie en particulier du fait des pressions qu’exercent sur l’Etat central les organismes internationaux au nom d’une idéologie libérale pour une meilleure démocratie. Ou encore au Brésil où les volontés politiques d’encourager la participation des populations chaque fois qu’elles se manifestent ont du mal à contenir et à maîtriser la volonté des populations et des communautés à s’imposer comme acteurs collectifs. Un processus de mobilisation collective qui s’inspire partiellement des nouveaux mouvements sociaux dont rend compte Alain Touraine14. Il apparaît en effet que les dynamiques territoriales ont tendance à inventer de nouvelles pratiques sociales en matière de mobilisation que notre programme de recherche devrait s’efforcer d’identifier, de décrire et d’expliquer…

Ce double processus de création institutionnelle et de mobilisation d’acteurs se manifeste de manière tout à fait exemplaire dans la recomposition territoriale à laquelle nous sommes en train d’assister dans le contexte français. Cette recomposition s’explique notamment par l’écart constaté entre la capacité d’action locale que nécessite de la part des décideurs locaux la décentralisation pour sa mise en œuvre effective et le maintien des communes comme lieu habituel d’exercice du pouvoir local. À défaut d’une réforme des périmètres et des institutions communaux qui auraient permis, comme cela s’est fait dans l’ensemble des principaux pays de l’Union Européenne, aux communes de rester l’échelon local d’exercice effectif de ce nouveau pouvoir, l’État français a opté pour le libre choix laissé aux communes de s’organiser dans le cadre de dispositifs juridiques et institutionnels de coopération intercommunale qui ont pour effet de faciliter les rapprochements entre les collectivités territoriales et d’encourager les pratiques de coopération dans le cadre de structures intercommunales (EPCI). Ces pratiques de coopération se déploient à partir de projets qui concernent l’aménagement et le développement de chaque territoire ; elles tirent profit de la tendance de bon nombre de décideurs locaux à s’approprier, avec l’appui de l’État, l’essentiel des acquis des démarches de développement local pour les mettre en quelque sorte au service d’initiatives locales qui s’imposent comme des actions publiques locales dans le cadre de la recomposition des territoires15.

En particulier, TOURAINE Alain, (1984), Le retour de l'acteur, Fayard, Paris, 350 p. TEISSERENC Pierre, (2005), « Du développement local au développement territorial : la coproduction de politiques publiques par la mobilisation à partir d’un projet de territoire », in LAFONTAINE Danielle et JEAN Bruno Territoires et fonctions, Éditions du CRDT et du GRIDEQ, Montréal, 298 p.
15

14

15

La mise en œuvre de ces actions repose sur l’existence d’institutions récemment créées pour officialiser cette coopération intercommunale et l’inscrire dans la durée ; elle repose également sur la capacité des acteurs locaux à coopérer autour d’actions qui ont de ce fait un caractère collectif. L’expérience démontre qu’une telle coopération dépend d’une capacité de mobilisation d’acteurs institutionnels qui se définissent comme partenaires de l’action ou de la population qui devient de ce fait partie prenante de l’action dès lors que celle-ci apparaît comme le résultat d’une démarche participative. Ainsi s’explique pourquoi, au cours de ces dernières années, la mise en œuvre de ces actions publiques locales qui se manifestent comme des véritables politiques de territoire est allée de pair avec des transformations qui concernent non seulement la définition des périmètres d’intervention des acteurs publics et de leurs partenaires mais aussi les institutions et les structures que ces acteurs se donnent, les objets de leur coopération et ainsi que les conditions de leur mise en œuvre et de leur pilotage. Il s’avère en particulier que ces actions initiées dans un contexte de territoire en cours de recomposition ont de fait un caractère collectif en ce sens qu’elles sont le résultat d’un travail d’échange, de concertation et de négociation entre acteurs qui se définissent comme partenaires. À ce titre, ces actions apparaissent bien comme le fruit d’un travail de mobilisation et elles sont habituellement appréciées par l’ensemble des acteurs concernés non seulement pour les bénéfices qu’elles apportent à la communauté mais aussi pour leurs effets mobilisateurs Le dernier élément de débat auxquels essaient de répondre quelques-uns des propos de ce livre est la conséquence logique de ce que nous venons de développer. S’il s’avère, en effet, que les dynamiques locales prennent appui sur un processus de création institutionnelle qui accompagne un phénomène de mobilisation d’acteurs, on peut considérer que sont dès lors satisfaites un certain nombre de conditions susceptibles de faciliter à la fois un renouvellement du débat local (via les pratiques de négociation entre les acteurs et les conditions de mise en œuvre des actions) du point de vue de ses enjeux et de ses contenus et d’encourager la recherche de nouvelles formes d’échange, de consultation, de concertation et de participation de tout ou partie des populations à l’initiative d’acteurs publics locaux soucieux de renouveler la démocratie locale. Nous touchons ici au thème de la démocratie locale et de son renouvellement à partir de pratiques participatives qui mettent en tension les logiques de délibération et les logiques de représentation Les limites de ces pratiques de démocratie participative à partir de la mise en œuvre dispositifs locaux de concertation et de participation comme

16

les conseils de quartier, les conseils de développement sont connues16 ; elles s’expliquent en particulier par les difficultés d’intégration de ces dispositifs de participation dans les institutions locales. Il n’empêche que, comme le constatent fort justement Marie-Hélène Bacqué et Yves Sintomer17, « la vigueur de la dynamique réflexive dépend avant tout de dispositifs sociaux historiquement institués qui permettent ou non son essor. L’espace public devient ainsi le théâtre de luttes pour la reconnaissance de groupes qui construisent à travers lui une partie de leur identité ». Comme le font par ailleurs fort justement remarquer ces mêmes auteurs, les limites de ces pratiques interpellent ouvertement les conditions d’appropriation de ces dispositifs par les populations concernées ; nous pensons en particulier à la façon dont sont traités les « effets d’incorporation » des résultats de ces dispositifs à l’institution municipale et dont sont pris en compte les effets rhétoriques qui sont habituellement tributaires des hiérarchies et des exclusions sociales. C’est ce que nous essaierons d’expliciter à partir notamment des expériences de Belèm au Brésil et de Saint-Denis en France. Nous savons que pour dépasser ces limites les solutions sont à chercher du côté d’un travail conséquent d’adaptation de ces dispositifs, travail qui repose en grande partie sur un apprentissage collectif impliquant l’ensemble des acteurs mobilisés à cet effet18. Si ces explications s’avéraient exactes, la réussite de ces expériences de participation des habitants dépendrait notamment de la façon dont les dispositifs proposés sont capables de prendre en compte, de relayer et, voire même, de renforcer les dispositions, les aspirations et la volonté des acteurs locaux à rechercher de nouvelles formes d’engagements dans le cadre des scènes locales et à promouvoir les initiatives auxquelles les concertations au sein des scènes locales donnent lieu ou qu’elles rendent possibles. Certains des chapitres de ce livre s’attachent à débattre de cette hypothèse à partir de l’analyse des facteurs de réussite de ces nouvelles formes d’engagement dans les scènes locales et d’un bilan des bénéfices que peuvent retirer d’une pratique confirmée de la participation de tout ou partie de la population quelques-uns des acteurs impliqués…

Parmi les nombreux ouvrages publiés ces dernières années sur le sujet nous retiendrons celui publié sous la direction de Catherine NEVEU (1999), Espace public et engagement politique. Enjeux et logiques de la citoyenneté locale, l’Harmattan, « Logiques politiques », Paris, 256 p. 17 BACQUE Marie-Hélène et SINTOMER Yves, (2001), L’espace public dans les quartiers populaires d’habitat social, in NEVEU Catherine (1999), Espace public et engagement politique. Enjeux et logiques de la citoyenneté locale, Paris, l’Harmattan, « Logiques politiques », 307 p., pp. 115-148. 18 GAUDIN Jean-Pierre, (1996), La négociation des politiques contractuelles, Paris, L’Harmattan, « Logiques Politiques », CEPEL, pp. 22-29.

16

17

Nous l’avons vu, que l’on raisonne en termes d’initiatives individuelles ou collectives, que l’on raisonne en termes d’actions ou de projets, l’action locale est au centre de notre réflexion. Par action locale, nous entendons l’action, individuelle ou collective19, qui correspond à l’aboutissement d’un travail conjoint entre acteurs d’un territoire, acteurs privés et publics confondus, qui se sont rapprochés dans le cadre d’opportunités de coopération offertes par les dispositifs de concertation mise en place dans le but d’identifier les situations qui posent problème, de définir ces problèmes et d’apporter ensemble les réponses qui s’avèrent les mieux adaptées au contexte local et à la capacité d’action des acteurs locaux. Cette action prend appui sur un territoire le plus souvent recomposé parce qu’il est en train de connaître des transformations significatives sous l’effet conjoint des volontés, plus ou moins partagées, des acteurs locaux à rechercher ces changements. Initiée par un partenariat d’acteurs privés et d’acteurs publics, pouvant inclure tout ou partie des populations organisées, soit dans le cadre associatif soit dans le cadre d’un mouvement spontané comme cela se passe dans le contexte brésilien, l’action locale s’impose comme une action publique et participe à la construction d’une politique publique locale20. C’est la raison pour laquelle cette action est nouvelle tant du point de vue de son statut que du point de vue de son contenu, des conditions de son élaboration et de son pilotage. Le caractère innovant que revêt habituellement l’action locale permet de comprendre le titre donné à cet ouvrage qui cherche à rendre compte des conditions d’émergence de ce type d’action dans des contextes aussi différents que la France rurale et la France urbaine, le Brésil urbain amazonien et le Brésil rural amazonien, la Tunisie urbaine de la banlieue de sa capitale et la Tunisie du sud mi-urbaine et mi-rurale et, enfin, la France des tropiques, celle des Antilles. Pour faciliter les rapprochements entre des contextes aussi hétérogènes, nous avons privilégié une des conditions qui s’avère indispensable à cette émergence : la mobilisation des acteurs. Dans cette perspective, les différentes contributions de cet ouvrage s’attachent à dégager la façon dont procède cette mobilisation dans chacun des contextes et d’identifier, le cas échéant, les cadres qu’elle se donne ou sur lesquels elle s’appuie. Il apparaît, en définitive, deux grandes tendances que l’on pourrait présenter de la manière suivante : une première forme de mobilisation initiée habituellement par les pouvoirs publics locaux prend appui sur la mise en place de dispositifs de concertation ou de participation adaptés. La seconde forme de mobilisation prend appui sur les réactions individuelles (comme c’est plutôt le cas en Tunisie) ou les réactions collectives (comme c’est le cas dans le Brésil amazonien rural) de populations qui se soulèvent pour lutter contre les
19 20

BOURDIN Alain (2000), La question locale, Paris, PUF, pp. 224-229. Voir à ce propos, Pierre TEISSERENC (2002), Les politiques de développement local, op. cit.

18

méfaits d’un développement imposé par le haut faisant fi des attentes des populations concernées et qui s’invitent (ou s’imposent selon les contextes) comme acteurs à part entière des nouvelles scènes locales que l’État central est obligé de proposer à des décideurs locaux fort récalcitrants. Cette mobilisation peut prendre de fait la forme d’un véritable mouvement social comme c’est souvent le cas au Brésil, avant de réussir à s’imposer comme cet acteur collectif apte à négocier les implications de l’occupation d’un territoire qui s’impose comme le territoire de l’action collective. L’action locale dans le contexte de la société brésilienne Il n’est pas utile de reprendre ici les grandes caractéristiques d’une société brésilienne qui s’est développée à partir d’un melting-pot culturel qui en fait aujourd’hui une des sociétés les plus métissées de la planète. Ce métissage, fruit d’un brassage interethnique particulièrement actif, participe de manière étonnante à la stratification de cette société fortement inégalitaire. Il en résulte des tensions sociales que les aléas politiques de la seconde moitié du vingtième siècle ont largement contribué à attiser. Nous pensons en particulier aux régimes de dictature qui ont constitué des étapes importantes dans l’évolution de cette société. Depuis plus de vingt ans, le Brésil a renoué avec la démocratie et, depuis trois ans, l’arrivée du Président Lula au pouvoir est l’occasion pour ce pays de connaître une accélération des réformes sociales et économiques qui (même si d’aucuns estiment que cette accélération est insuffisante) contribuent à transformer les rapports entre les diverses catégories de citoyens. L’immensité du pays et la diversité des contextes qui le caractérisent nous ont bien évidemment contraint à limiter nos échanges à deux problématiques significatives des contradictions et des transformations économiques et sociales que connaît le Brésil. Ces problématiques ont été appréhendées et élaborées à partir du contexte amazonien en milieu urbain et en milieu rural. En milieu rural amazonien, les communications qui ont été présentées à l’occasion de ce colloque et que le lecteur va retrouver dans cet ouvrage concernent d’une part l’évolution qu’ont connue les collectivités locales au cours de ces dernières années de manière à permettre au lecteur de comprendre comment procède, dans le contexte brésilien actuel, la recomposition des territoires (Cf. le chapitre de Jean Hébette : Participation municipale en milieu rural dans l’État du Parà : ouvertures institutionnelles et contraintes sociopolitiques). À la différence de ce qui se passe aujourd’hui en France, où la recomposition est le résultat d’un rapprochement entre leaders locaux (en l’occurrence les maires) qui négocient entre eux les modalités de transfert de compétences et des ressources correspondantes, dans le contexte amazonien cette recomposition procède par segmentation du territoire soit sur des bases

19

ethniques dès lors qu’il s’agit de protéger les populations indigènes qui bénéficient des exceptions statutaires des territoires dits de « réserve » (cf. à ce propos le chapitre d’Antonio Carlos Magalhaes : Indiens et barrages : la complexité ethnique et territoriale dans la région du Xingu), soit à partir d’occupations qui sont le résultat d’une politique d’aménagement conçue par l’État comme cela a été le cas dans le cadre de la grande politique d’aménagement de la transamazonienne, soit du fait d’actions d’occupation illégales. Les chapitres de ce livre relatifs au milieu rural amazonien concernent d’autre part les mouvements sociaux auxquels ont donné lieu certaines des formes d’occupation de ces territoires. Car c’est bien en termes de mouvements sociaux que nos collègues brésiliens appréhendent ces situations territoriales fortement marquées par le conflit social. Les deux situations qui sont ici présentées concernent l’une (le chapitre de Sônia Barbosa Magalhaes : La mobilisation de communautés locales contre la construction d’un barrage et ses effets en termes d’organisation du territoire) les réactions collectives des populations à la suite de l’aménagement d’un puissant barrage hydroélectrique qui a contraint les populations occupantes à se déplacer et à intégrer dans leur déplacement la part nouvelle de populations venues s’installer sur le territoire à l’occasion des travaux exceptionnels auxquels a donné lieu l’aménagement du barrage ; l’autre situation, présentée par Edma Silva Moreira : Mouvement social pour la défense d’un territoire traditionnel à Porta de Moz (Amazonie brésilienne) : une participation « par le bas », décrit la manière dont les populations de pêcheurs et d’agriculteurs installés depuis de nombreuses années sur le territoire ont réagi à l’intrusion des nouveaux exploitants de la forêt dans des perspectives industrielles, au risque de mettre en péril cette ressource naturelle indispensable au développement de leur activité. Dans les deux cas de figure, il s’agit d’expliquer la façon dont se met en place et s’organise le mouvement social, comment se gère le conflit et son évolution au prorata des événements qui marquent l’histoire de chacun de ces territoires et comment on en arrive aujourd’hui à une situation de négociation autour d’enjeux qui concernent l’organisation à venir du territoire et la prise en compte de l’intérêt général communautaire. Ou, pour exprimer les choses autrement, comment un mouvement porté par une revendication économique et sociale de maintien de son activité et de son cadre de vie sur un territoire donné débouche sur une revendication à caractère plus politique qui concerne l’organisation de ce même territoire en tant que collectivité publique au sens juridique et institutionnel du terme21. Cette analyse des mutations que connaît le milieu rural amazonien et des recompositions territoriales auxquelles elles donnent lieu est complétée
N’oublions pas que dans le contexte amazonien ces nouvelles formes d’occupation du territoire aboutissent in fine à la création d’une nouvelle commune.
21

20

par une présentation extrêmement intéressante du rôle et du statut que se donne l’université en tant qu’acteur impliqué dans ces processus de recomposition. Tel est l’objet du chapitre que consacre à ce sujet Gutemberg Armando Diniz Guerra sous le titre : Mobilisation sociale et expertise universitaire en Amazonie. Il y démontre en particulier comment la mobilisation des paysans n’est pertinente que dans la mesure où elle s’accompagne de celle de leurs partenaires, parmi lesquels les universitaires et les étudiants pour élaborer ensemble un corpus de savoirs adaptés au milieu environnant et accessibles à tous. En milieu urbain, Marion Gret nous présente dans Les modes de participation à Belém. Perspective comparative la manière dont a été menée sur la ville de Belèm l’expérience du budget participatif. Cette présentation est l’occasion de montrer, par comparaison avec d’autres expériences brésiliennes (celle de Porto Alegre en particulier) ou d’autres pays latinoaméricains (l’Argentine et le Paraguay), les particularités de l’expérience de Belèm en la matière. Cette présentation s’attache à expliquer comment ces pratiques de budget participatif se mettent en place et facilitent l’émergence de formes nouvelles de régulations politique et sociale de la vie locale en milieu urbain, et ce, grâce à l’implication des habitants dans la gestion de la vie locale. L’histoire de cette expérience est en même temps l’histoire de cet énorme travail d’apprentissage collectif auquel celle-ci donne lieu. L’action locale dans le contexte de la société tunisienne La société tunisienne peut être appréhendée comme une société d’interfaces : interface entre le Proche-Orient et l’Afrique et interface entre le Proche-Orient et l’Europe, interface également entre l’Afrique musulmane et l’Europe. À ce titre, elle occupe une position stratégique importante que les événements géopolitiques récents ont incontestablement confortée. En même temps, la société tunisienne est une société pour le moins paradoxale qui connaît des évolutions sinon des transformations contrastées. Société s’affirmant et s’affichant comme laïque lors de sa création au moment de l’accès à l’indépendance au milieu du XXe siècle, la Tunisie a connu des aléas politiques et a évolué vers un régime autoritaire sinon dictatorial qui nuit incontestablement aujourd’hui au rôle international que sa position géostratégique et son histoire récente lui permettraient de jouer22. Malgré ce, la société tunisienne a connu et connaît d’importantes transformations économiques et sociales sous l’effet notamment d’investissements dans le domaine industriel, dans celui des services et dans celui des
22

Il est clair qu’il s’agit là d’un point de vue discutable et qui de ce fait n’engage que son auteur.

21

équipements, en particulier des équipements touristiques. Pour ce pays qui, lors de son indépendance en 1958, apparaissait comme un pays à dominante rurale, ces transformations ont eu pour effets de produire des « ruptures » dont témoigne un des chapitres de cet ouvrage (cf. le chapitre que consacre à cette question Laroussi Amri : Les facteurs du dynamisme interne dans les stratégies de développement territorial). Ces « ruptures » sont d’autant plus profondes qu’elles se manifestent tôt dans l’histoire de la société tunisienne et qu’elles affectent cette société tant sur le plan social, économique et culturel. Dans son propos, Laroussi Amri s’attache à démontrer que ces « ruptures » trouvent une partie de leur fondement dans ce qu’il appelle le principe d’« autodynamisme intérieur » dont il explicite les origines à partir d’une analyse historique de la société tunisienne. Il démontre en particulier comment certains facteurs anthropologiques ont produit un mode de régulation de la société tunisienne qui permet de comprendre ce qu’elle est devenue aujourd’hui au travers des aléas de son histoire et de rendre compte d’un certain nombre de freins que la mise en œuvre des politiques locales de développement contribuent de nos jours à mettre en lumière. Un des intérêts de l’exposé de Laroussi Amri est d’établir à propos de la présentation de ce principe de l’autodynamisme intérieur quelques rapprochements significatifs entre les aspects sociaux, économiques, religieux et politiques qui pourraient très certainement s’appliquer à d‘autres contextes, comme d’ailleurs luimême nous le laisse entendre. En même temps, ces transformations et les « ruptures » auxquelles elles donnent lieu s’accompagnent de phénomènes sociaux locaux qui s’apparentent à des phénomènes de recomposition territoriale. En effet, même si l’enjeu des problèmes analysés à Sfax (cf. le chapitre que lui consacre Pierre-Noël DENIEUIL : Dynamiques communautaires et création d’entreprise. Le cas de Sfax) ou à Ettadhamen dans la banlieue de Tunis (cf. le chapitre que lui consacre Houda Laroussi : Les formes de mobilisation et de participation stratégique des acteurs dans un quartier périphérique de Tunis) n’est pas l’organisation d’un territoire, il est clair que ces deux chapitres décrivent et analysent des mobilisations d’acteurs locaux qui débouchent sur des actions locales dans deux contextes très différents. À Sfax, Pierre-Noël Denieuil rend compte des effets, en termes de développement économique et de création d’activités, d’une mobilisation de réseaux d’acteurs locaux solidement ancrés sur des fondements culturels et anthropologiques. Il en résulte un dynamisme territorial qui tire profit des investissements industriels venus de l’étranger et participe de ce fait à l’organisation d’un territoire de l’action dont l’avenir nous dira dans quelle mesure il s’est constitué en territoire politique. À Ettadhamen, dans la banlieue de Tunis, Houda Laroussi rend compte de la façon dont émerge une capacité nouvelle d’initiatives d’acteurs locaux

22

appuyés par des relais à la fois nationaux et internationaux (les ONG en particulier), dans un contexte local marqué par les réformes institutionnelles que l’État central a dû réaliser pour satisfaire les exigences des partenaires internationaux en matière de démocratie et par l’implication d’un certain nombre d’intervenants. Il en résulte un type de décentralisation, réalisée certes sous la contrainte et qui se traduit par une forte présence de l’État au niveau local à travers des institutions décentralisées et en même temps, l’émergence d’un espace d’initiatives dont peuvent se servir certains acteurs locaux prêts à se mobiliser pour revendiquer une sorte de droit à la création d’activités, bénéficiant en cela de l’appui des organismes nationaux et internationaux en matière en particulier de microcrédits. L’analyse de ce phénomène de mobilisation plus individuelle que collective ouvre des perspectives intéressantes quant au devenir d’une société tunisienne à la croisée des chemins… L’action locale dans le contexte de la société française Au cœur de la vieille Europe, il est difficile de présenter le contexte sociopolitique de la société française pour rendre compte des enjeux que représente pour elle la perspective de l’émergence de politiques locales dans un pays à forte tradition centralisatrice, sinon d’affirmer combien cette société se trouve, à ce propos, partagée entre son passé, son histoire, sa culture et les enjeux de la mondialisation. La France nous apparaît de fait partagée entre une volonté de construire l’Union européenne dont elle a été une des instigatrices et dont elle est encore aujourd’hui un des moteurs tout en subissant le fait européen en l’assumant de manière plus ou moins consentante au risque d’y perdre une partie de ses prérogatives et de son identité. Il en va de même pour toutes les tentatives de transformations sociales que cette société a beaucoup de mal à assumer pleinement. Je retiendrai ici celle de ces transformations qui affecte le plus profondément les conditions de production de l’action locale : la recomposition des territoires. Cette recomposition se présente comme le résultat d’une décentralisation qui a procédé par transferts de compétences du niveau central aux différents niveaux territoriaux (la région, le département et la commune) et qui a été accompagnée par la mise en place d’un mode de redistribution des ressources par le biais de contrats de développement et d’aménagement des territoires tant au niveau régional qu’au niveau local. Les exigences nouvelles qui en sont résultées en matière de gestion locale ont eu pour effet d’impulser de nouvelles manières d’appréhender et de traiter les situations des territoires. Nous pensons en particulier ici aux pratiques de diagnostic qui se sont imposés pour aboutir à l’élaboration de chartes et de projets de territoire et à

23

la définition de programmes d’action qui trouvent dans le contrat les ressources nécessaires à leur mise en œuvre. En même temps, ces nouvelles pratiques de gestion locale ont mis en évidence l’incohérence d’une organisation territoriale basée sur l’entité communale ; c’est la raison pour laquelle, au cours de ces quinze dernières années, on a assisté à une multitude d’initiatives des pouvoirs centraux de droite comme de gauche et des pouvoirs régionaux et locaux pour adapter les dispositifs juridiques à l’enjeu que représente ce nécessaire travail de recomposition des territoires. Pour des raisons que nous n’exposerons pas ici, l’incapacité du pouvoir central à légiférer en matière de réorganisation des territoires, contrairement à ce qui s’est passé dans l’ensemble des pays européens, a créé une situation particulièrement intéressante pour notre propos. En effet, les communes sont incitées à se rapprocher et à s’entendre pour convenir ensemble du territoire à partir duquel elles s’engagent à conduire leur politique de développement et d’aménagement et à décider ensemble des programmes d’action qu’elles se proposent de réaliser à partir des nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Cette recomposition territoriale a connu une accélération importante depuis le vote des lois dites Voynet et Chevènement du nom de leur auteur de 1999, lois qui ont été suivies d’importantes innovations en matière de réglementation de l’aménagement des territoires et de la mise en œuvre de schémas locaux et régionaux qui concernent les divers domaines de compétences des politiques locales : l’emploi, l’insertion, la lutte contre les exclusions sociales, l’habitat, les transports, l’aménagement rural et urbain, les équipements, la sécurité, le développement durable et, d’une manière plus générale, l’organisation des services. Depuis 1999, ce sont 140 communautés d’agglomération et 300 pays qui ont été créés23. Ainsi conçue, cette recomposition territoriale que l’on peut analyser comme un processus de transformation qui procède par étapes (depuis la recherche d’accords entre décideurs locaux et les décisions en matière d’actions locales, en passant par le travail important d’apprentissages collectifs des nouvelles manières de travailler ensemble entre les différents services des collectivités concernées ainsi qu’entre les différents acteurs sollicités et impliqués dans la conduite des actions et qui deviennent de ce fait des partenaires) s’accompagne de la mise en œuvre de nouvelles pratiques d’administration et de gestion des territoires. Dans ce nouveau contexte, le partenariat dont il vient d’être question est habituellement le résultat des nombreuses consultations et concertations qui ont lieu dans ce que la science politique a appelé ces « scènes locales » où sont conviés à débattre les acteurs locaux concernés par la réalisation des actions correspondantes. D’un
On estime à 200 le nombre de communautés d’agglomération qui permettraient de couvrir l’ensemble du territoire et à 400 le nombre des pays.
23

24

territoire à l’autre, ces scènes locales revêtent des formes différentes et s’organisent selon des modalités propres à chaque contexte. Ce sont elles qui deviennent habituellement le jeu et l’enjeu de l’engagement des acteurs locaux invités, ici ou là, à participer au prorata de la légitimité ou de la représentativité ou de l’expertise de ces acteurs. Selon les volontés manifestées par les décideurs locaux, ces formes d’engagement autour d’enjeux locaux sont appréciées à la fois du point de vue de leur efficacité pratique et du point de vue de leur effet en matière de renouvellement de la démocratie locale. Pour rendre compte de cette recomposition des territoires, nous avons tenu à préciser le cadre juridique de l’action locale et à rappeler ce que deviennent dans un tel contexte les mécanismes de la décision politique. Tel est l’objet du chapitre qu’y consacre Robert Etien sous l’intitulé : La décision politique dans un contexte de recomposition territoriale. Son approche permet de rendre compte des enjeux et des risques (en prticulier le risque du « localisme ») auxquels renvoient les pratiques de participation dans un contexte de décentralisation et de recomposition territoriale dès lors qu’elles sont appréciées du point de vue de leurs effets en matière de décision politique. En même temps, nous avons été soucieux de vérifier dans quelle mesure les engagements pris par les acteurs locaux dans le cadre des scènes locales produisent, comme on pourrait s’y attendre, des effets de mobilisation collective sur ces mêmes enjeux. Tel est en particulier le cas de ce que cherche à mettre en œuvre depuis une quinzaine d’années la ville de SaintDenis à partir de ce qu’elle a formalisé en terme de « Démarche Quartier ». Pour rendre compte de cette expérience, nous avons choisi de présenter deux points de vue : le point de vue du politique qui affiche ses intentions et sa volonté et définit à sa manière le cadre de l’action (cf. la contribution de Catherine Bachelez sur Les choix politiques en matière de démocratie participative à Saint-Denis) et le point de vue de la chercheuse tout à la fois impliquée dans cette démarche et soucieuse d’engager ce travail de réflexivité qui lui permet de nous restituer un bilan critique de cette démarche (cf. la contribution de Julia Oudin : La démocratie participative et les associations de quartier), témoignant à sa manière des difficultés que rencontre la mise en œuvre d’une telle ambition politique. Dans un autre contexte, Muriel Tapie-Grime, dans le chapitre : De la performance performative dans les processus participatifs, rend compte des expériences de démocratie participative mises en ouvre sur deux territoires à dominante plutôt rurale à l’occasion, pour l’un, de l’élaboration d’un projet de territoire du Pays de Marennes Oléron en Poitou-Charentes et, pour l’autre, de l’élaboration d’une Charte Forestière de Territoire à Sénart en Essonne. De la part des élus locaux, à la différence de ce qui se passe à

25

Saint-Denis, dans le Pays de Marennes Oléron comme dans sur le territoire de la forêt de Sénart, il n’existe pas une volonté politique clairement affirmée d’utiliser l’opportunité de l’élaboration d’un projet ou d’une charte et, pour ce faire, de la mise en place d’un Conseil de Développement ni pour améliorer la gestion locale ni a fortiori pour encourager l’émergence de nouvelles pratiques de démocratie locale. On est dans la situation ordinaire de territoires qui s’organisent en l’absence d’une volonté politique forte de changement des institutions et des pratiques. L’analyse que consacre à cette présentation Muriel Tapie-Grime nous montre comment, dans un tel contexte, il est possible de rendre compte de la manière dont procède la démarche de participation, en particulier les attentes des acteurs de la « société civile » à l’égard des élus et des socioprofessionnels, les formes d’engagement et de non-engagement des uns et des autres, les ressources qu’ils utilisent et privilégient, la nature des débats et des controverses auxquels l’élaboration du document et les méthodes utilisées donnent lieu, les stratégies qu’ils déploient, les jugements qu’ils portent et le degré de satisfaction qui en résulte. Loin de conclure à un déficit de gouvernance locale, Muriel Tapie-Grime considère que ces dispositifs de participation politique directe doivent être analysés comme « une dimension normale de l’action collective organisée » en ce sens que sa mise en œuvre constitue un « moteur d’apprentissage » pour ceux qui s’y impliquent. L’action locale dans le contexte de la société antillaise Distinguer la société antillaise de la société française ne répond pas à un besoin de provocation politique mais à un souci de répondre au mieux aux enjeux de chacun des contextes analysés. Or force est de constater que dans la problématique qui est la nôtre, même si la société antillaise fait partie intégrante de la République française, elle ne s’inscrit pas de la même manière dans les problématiques que cet ouvrage présente. En même temps, la société antillaise partage avec les sociétés brésilienne et tunisienne des traits communs dont la prise en compte devrait nous permettre d’affiner nos analyses. En effet, la société antillaise a connu, au même titre que la société brésilienne, l’esclavagisme, le traitement des minorités indiennes et l’émancipation des populations noires. Comme la société brésilienne, elle apparaît aujourd’hui comme une société métissée. Avec la société tunisienne, elle partage le fait colonial et ses conséquences en termes de dépendance tant au niveau économique qu’au niveau social et culturel. Il n’en reste pas moins pour la société antillaise des spécificités fortes. Membre à part entière de la République française, elle ne dispose pas des institutions légitimes capables de porter ses revendications identitaires qui sont d’autant plus importantes qu’elles concernent un territoire distant de la

26