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La politique d'immigration du gouvernement basque

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169 pages
Ce livre s'efforce de donner une vision à la fois globale et précise de la politique d'immigration du gouvernement basque en abordant : la réalité de l'immigration dans la Communauté autonome basque, le cadre juridique et les instruments de la politique basque d'immigration, les fondements et les concepts de cette politique, les principes et les objectifs du Plan basque d'immigration, l'élaboration et les domaines d'intervention du Plan, les mesures qui y sont prévues.
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La politique d'immigration du gouvernement basque

EGUZKI URTEAGA

La politique d'immigration du gouvernement basque

L 'HARMATTAN

~ L'HARMATTAN, 2007 5-7, rue de l'École-Polytechnique, 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com harmattan 1@wanadoo.fr diffusion.harmattan@wanadoo.fr ISBN: 978-2-296-04581-1 EAN : 9782296045811

Pour Aiala et Ana

INTRODUCTION

La Communauté autonome basque (CAB) fait face à un essor notoire de l'immigration, surtout à partir de 2000, puisque les étrangers en situation régulière représentent 5,5% de la population totale, chiffre néanmoins nettement moins élevé que dans le reste de l'Espagne où cette proportion atteint 8,7%. Cette augmentation s'accompagne d'une diversification quant aux continents et aux pays d'origine des étrangers dans la mesure où, à l'immigration européenne, s'ajoutent, de plus en plus, les immigrations extracommunautaires, arncaine et surtout latino-américaine, qui constituent la moitié des étrangers vivant sur ce territoire Cette nouvelle situation a ses aspects bénéfiques, car les immigrés occupent des postes laissés vacants, augmentent la population active, contribuent au rajeunissement de la population et favorisent l'équilibre des comptes. Pourtant, elle n'est pas sans poser des problèmes de xénophobie et de racisme, des difficultés d'accès au logement, à l'emploi et aux services sociaux ou des tracas pour maîtriser les langues co-officielles de la CAB. Ces problèmes qui sont amplement relayés par les médias, audiovisuels notamment, ont généré une inquiétude sociale et ont intégré l'agenda des institutions autonomiques. C'est la raison pour laquelle le gouvernement basque, qui dispose d'une capacité législative, de ressources non négligeables et de compétences en la matière, a décidé de mettre en œuvre une politique d'immigration spécifique qui s'est traduite par le Plan basque d'immigration. L'élaboration de ce Plan est le résultat d'un labeur de tous les acteurs concernés, aussi bien institutionnels qu'associatifs, à travers le Forum pour l'intégration et la participation des immigrés en Pays Basque. Ce Plan contient de nombreuses mesures dans des domaines aussi divers que

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l'éducation, la santé, le logement, l'emploi, les services sociaux, la sensibilisation ou le co-développement. En ce sens, ce livre s'efforce de donner une vision à la fois globale et précise de la politique d'immigration élaborée puis mise en œuvre par le gouvernement basque en abordant: 1) la réalité de l'immigration dans la Communauté autonome basque, 2) le cadre juridique et les instruments de la politique basque d'immigration, 3) les fondements et les concepts de cette politique, 4) les principes et les objectifs du Plan basque d'immigration, 5) l'élaboration et les domaines d'intervention du Plan et 6) les mesures qui y sont prévues. Au-delà, il s'inscrit dans un programme de recherche dédié à l'immigration, aux politiques locales et autonomiques en la matière et aux rapports qu'entretiennent les étrangers avec les services sociaux dans la Communauté autonome basque.

CHAPITRE 1 LA RÉALITÉ DE L'IMMIGRATION DANS LA CAB

Les caractéristiques Un phénomène

de l'immigration

nouveau et en plein développement

Le phénomène de l'immigration, en provenance de tous les continents et, en particulier, d'Europe de l'Est, d'Amérique latine et d'Afrique, s'est transformé en un thème central de la politique autonomique basque. Les flux migratoires, aussi bien à l'échelle nationale qu'internationale, se sont succédé dans le temps et l'immigration est devenue un processus irréversible, ce qui exige l'élaboration puis la mise en œuvre d'une politique spécifique à court, moyen et long terme. Si l'immigration contribue au développement économique, à l'essor démographique et à l'enrichissement culturel de cette région, elle génère également des problèmes, ce qui implique un engagement de tous les acteurs concernés pour assurer l'intégration des immigrés et garantir la cohésion sociale. D'autant que, historiquement, le Pays Basque espagnol a été une société d'émigration. Nonobstant, à partir de la fm du XIXe siècle, de nombreux étrangers provenant d'autres régions de la péninsule ibérique s'y sont installés. Si le début du XXe siècle est marqué par une émigration vers les États-Unis et l'Amérique latine, la période franquiste est ponctuée par l'émigration vers d'autres pays européens, dont la France, la Belgique ou le Luxembourg. Puis, les années 1950 et 1960 se traduisent par l'arrivée d'une immigration issue d'Andalousie, de Galice ou de Cantabrie. Et, c'est à partir des années 1990 que l'on assiste à

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l'arrivée massive d'immigrés originaires d'Afrique et d'Amérique latine. Bien que l'immigration de la Communauté autonome basque se situe en deçà des moyennes nationale et européenne, elle a connu une forte progression au cours des dernières années puisque le nombre d'immigrés double entre 1994 et 2002, passant de 12 262 individus à 24 201 personnes.
Tableau 1 : Évolution du nombre d'immigrés dans la CAB entre 1986 et 2002 Année Nombre d'immigrés 1986 7675 1988 10 714 1990 13 169 1992 10 935 1994 12 262 1996 13 135 1998 16 995 2000 18 882 2002 24 201 Le statut légal des étrangers de la CAB

Si en 2004, 37 150 immigrés possèdent la carte de séjour, ce nombre s'élève à 57 400 étrangers en 2005, soit 20 250 personnes supplémentaires en un an. Par ailleurs, 52% de ces immigrés résident en Biscaye et 52% sont des hommes. Si l'on compare ces chiffres avec ceux du recensement de 2006, l'on constate que 83 547 immigrés sont recensés alors que seuls 57 395 d'entre eux disposent de la carte de séjour. Cela indique que 69% des étrangers résidant dans la CAB disposent d'une autorisation de résidence en 2006, ce qui est nettement supérieur à l'année précédente (51%). À ce titre, la régularisation massive décidée par le gouvernement de Rodriguez Zapatero au printemps 2005 a été décisive.

La réalité de l'immigration

dans la CAB

Il

T abIeau 2 : Étrangers di sposant de Ia carte de sejour en 2005 2004 2005 Augmentation en nombre Espagne 2 738 932 1 977291 761 641 CAB 57 395 37 150 20 245 Alava 12 788 10 063 2725 Guipuzcoa 14 916 8277 6639 Biscaye 29 691 18 810 10 881

L'augmentation annuelle de la proportion d'étrangers disposant de la carte de séjour est supérieure dans la CAB (54,5%) au reste de l'Espagne (38,5%) et, plus encore en GuipiIzcoa où les titulaires de cette carte ont doublé pour atteindre 80,2%. La Biscaye a également connu un essor considérable de quasiment 58%, l'Alava connaissant une croissance nettement inférieure avec 27,1%. Pour ce qui est des modalités d'accès, au 31 décembre 2005, 68% ont obtenu la carte de séjour en régime général, soit dix points de plus qu'un an auparavant. Plus en détail, 51% des bénéficiaires de ce régime résident en Biscaye et 53% de ceux qui disposent du régime communautaire y vivent. C'est en Alava que l'on trouve les chiffres d'accès à la carte de séjour selon le régime général les plus élevés, ce qui s'explique par la composition de l'immigration et par une présence inférieure des Européens. L'ancienneté de l'immigration a une incidence directe sur le degré de régularisation, de sorte que ce sont les immigrations les plus récentes, celles des Roumains et des Boliviens, qui sont les plus concernées par la nécessité d'accéder à la carte de séjour. Les Colombiens, qui constituent la principale communauté immigrée de la CAB, bénéficient d'importants taux de régularisation aussi bien en Biscaye qu'en Alava, et sont devancés par les Équatoriens en GuipiIzcoa. Dans toutes les provinces, les titulaires de la carte de séjour ont entre 16 et 64 ans, ce qui résulte des caractéristiques démographiques de la population immigrée. Les cartes de séjour sont de durées variables: 1 an pour une première demande, 2 ans pour un renouvellement et au-delà pour une dernière demande. La CAB est en retard par rapport au reste de l'Espagne dans le processus d'attribution des cartes de séjour, bien

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que l'Alava dispose d'une structure plus consolidée qu'au niveau national et que le GuipUzcoa et la Biscaye, avec respectivement 48% et 42% de cartes initiales, se trouvent dans la phase initiale du processus d'installation. Cela explique le fait que le Guip6zcoa ait connu la plus forte hausse des attributions de cartes de séjour en 2005.
L'origine des immigrés de la CAB

Si, traditionnellement, la majeure partie de la population étrangère de la CAB provient d'Europe, depuis 1998, le nombre d'immigrés issus d'autres continents est devenu majoritaire, cet écart ne cessant de se creuser depuis. De sorte que la communauté immigrée résidant au Pays Basque espagnol est de plus en plus diverse quant à son origine géographique. Si les Européens et les Latino-Américains sont quasiment identiques en nombre, les immigrés originaires d'Afrique et d'Asie progressent nettement.
Tableau 3 : Étrangers résidant dans la CAB suivant leur ori ine éo bique Zone éo a bi ue 1999 2002 Union européenne 8 249 7092 Euro e extracommunautaire 1 043 1440 Améri ue latine 4 060 8552 Amérique du Nord 801 519 4883 Afri ue 3 147 Asie 1 248 1 648 Océanie 74 55 Total 18 622 24 201

Les étrangers d'origine européenne proviennent, dans cet ordre, du Portugal (3 481), de France (1 006), du Royaume-Uni (964), d'Allemagne (866), d'Italie (548), de Roumanie (267), d'Irlande (193), de Pologne (151), de Belgique (143), de Russie (130) et des Pays-Bas (102). Les immigrés originaires d'autres continents se répartissent de la façon suivante:

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Tableau 4 : Pays d'origine des immigrés résidant dans la CAB Pays d'origine Nombre de ressortissants Maroc 2102 Colombie 1291 Cuba 864 Brésil 845 Chine 728 Equateur 689 Etats-Unis 495 République 439 Dominicaine Argentine 359 Algérie 335 Venezuela 292 Pérou 285 Mexique 237 Philippines 200 Guinée 177 Sénégal 177

Les six nationalités les plus représentées sont la colombienne, l'équatorienne, la marocaine, la portugaise, la roumaine et la bolivienne. Si, en 1998, ces six communautés représentent 35% du total des étrangers résidant dans la CAB, en 2006, elles en supposent 53%. Ce changement a une incidence sur la composition de la population immigrée. Si les trois premières nationalités représentent 4% du total en 1998, elles constituent 30% de l'ensemble huit ans plus tard. Cette progression des LatinoAméricains coïncide avec le déclin des Européens communautaires, qui passent de 20% à 7,5% durant cette période. Cette baisse des ressortissants communautaires est partiellement compensée par l'arrivée des Européens non communautaires, à l'instar des Roumains qui passent de 1% à 7%. Et les Africains se maintiennent en pourcentage. Entre 1998 et 2006, la population étrangère a été multipliée par cinq et les six principales nationalités ont été multipliées par 7,4, seuls les Marocains et les Portugais se situant en deçà, puisque

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pour les premiers, leur nombre a été multiplié par plus de 4 et pour les seconds par 2. Par contre, le nombre de Colombiens a été multiplié par plus de 20, et celui des Roumains par plus de 50, les Équatoriens par plus de 60 et les Boliviens par plus de 40 en trois ans. La période d'installation varie également dans la mesure où 33% des étrangers se sont installés dans la CAB en 2000, 26% en 2001 et 2002 et 37% entre 2003 et 2006. La seule nationalité qui suit cette tendance est celle des Marocains. Les Portugais se sont installés antérieurement et toutes les autres communautés sont arrivées ultérieurement, surtout en ce qui concerne les Roumains et les Boliviens, puisque 75% des premiers et 93% des seconds se sont installés durant les trois dernières années. Et la moitié des deux principales nationalités, c'est-à-dire la colombienne et l'équatorienne, est arrivée sur ce territoire en 2001 et 2002, avec respectivement 52% et 48%. Il existe des écarts significatifs dans la répartition des nationalités selon les provinces basques. Comme dans l'ensemble de la CAB, en Alava, 15% des immigrés sont d'origine colombienne, suivis des Marocains et des Algériens. En Biscaye, en revanche, les Colombiens représentent 23% du total des étrangers, loin devant les Équatoriens (10,07%), les Marocains (7,15%) et les Portugais (5,71 %). Il s'agit de la seule province dans laquelle la communauté chinoise est l'une des plus importantes puisqu'elle constitue 3,79% de l'ensemble. Le Guipiizcoa dispose d'une structure de l'immigration différente de celle des autres provinces, dans la mesure où la communauté colombienne n'est pas la plus importante car les Portugais arrivent en tête avec 14,52% des immigrés recensés, suivis des Équatoriens (11%), des Marocains (9,62%) et des Colombiens (9,4%).
La répartition géographique dans la CAB

Les différences de répartition des immigrés entre les trois provinces de la Communauté autonome basque sont peu significatives, étant entendu que le Guipiizcoa est le territoire historique avec la plus forte proportion d'étrangers d'origine européenne et une proportion inférieure de ressortissants des pays

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latino-américains. En Biscaye et en Alava, en revanche, la présence d'immigrés provenant du continent américain est sensiblement identique et l'immigration africaine progresse au détriment de l'immigration européenne.
Tableau 5 : Répartition de la population étrangère . . ad'. carte e se our par contment et provmce en 2002 vec Continent / Guip6zcoa Biscaye Alava Province Europe 32,5% 52,4% 36,4% Amérique 33,2% 28,7% 39,5% Afrique 27,3% 14,6% 15,4% 6,6% 3,9% 8,3% Asie 0,3% Océanie 0,07% 0,4% 0,02% Apatrides 0,00% 0,02%

Les données du recensement de 2003 démontrent que les étrangers se regroupent essentiellement dans les trois circonscriptions dans lesquelles se situent les capitales provinciales. Ainsi, 19,04% de la population immigrée est recensée sur le plateau d'Alava qui comprend la ville de Vitoria. 15,81% des étrangers vivent à Saint-Sébastien et près de 39% de tous les habitants de la CAB résident à Bilbao. Ces trois circonscriptions rassemblent à elles seules près des % des immigrés (73,41%), ce qui indique que cette population préfère les grandes villes aux zones rurales. Toutefois, ce phénomène de concentration s'opère de manière différente selon les provinces puisque, en Alava, 90% des étrangers résident sur le plateau d'Alava, ce qui suppose le plus fort taux de concentration de tout le Pays Basque espagnol. À l'inverse, le Guipuzcoa se caractérise par une dispersion supérieure de la population immigrée dans diverses zones et Saint-Sébastien ne réunit que la moitié des étrangers de la province. Enfm, en Biscaye, huit étrangers sur dix résident dans le Grand Bilbao.
Les spécificités démographiques

En ce qui concerne les variables démographiques, la répartition entre les sexes est relativement équilibrée avec 51,42% d'hommes

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et 48,58% de femmes. Cela situe la Communauté autonome basque au-dessus de la moyenne espagnole puisque la proportion de femmes immigrées y est de 47%. Nonobstant, la part des femmes est légèrement supérieure en Biscaye (50,4%) et nettement inférieure en Alava avec 45%. La diversité des secteurs d'activités explique en partie cette différenciation puisque l'Alava se caractérise par la plus grande offre d'emploi dans l'agriculture, alors que la Biscaye a une configuration plus urbaine et une offre supérieure dans le travail à domicile et l'accompagnement des personnes dépendantes telles que les personnes âgées, les enfants et les personnes handicapées. Plus de la moitié des femmes étrangères qui résident dans la CAB sont recensées dans des communes de Biscaye. Cette répartition est semblable à celle de la population immigrée dans son ensemble, et ce, malgré une légère concentration féminine en Biscaye, au détriment de l'Alava. Des différences analogues apparaissent selon les circonscriptions, puisque celles de Markina-Ondarrea et ArratiaNervi6n se caractérisent par un faible nombre de femmes immigrées. Dans le premier cas, elles ne représentent que 33,56% du total et, dans le second, elles ne forment que 38,06% de l'ensemble. Cela résulte des secteurs d'activités qui y prédominent, à savoir la pêche et l'industrie. Des écarts apparaissent tout autant suivant l'origine géographique des immigrés. Ainsi, les hommes prédominent parmi les Africains alors que les femmes sont en nombre chez les LatinoAméricains.