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Bases de connaissances

Légibase Urbanisme, www.urbanisme.legibase.fr

Emmanuel Heyraud

La politique de la ville

2e édition

Une politique de cohésion sociale et territoriale

Berger-Levrault

Droits réservés : © Berger-Levrault, décembre 2015
892 rue Yves Kermen, 92100 Boulogne-Billancourt
ISBN : 978-2-7013-1847-9

Les informations contenues dans l’ouvrage ont un caractère général et ne sauraient répondre aux questions relevant de situations individuelles. L’ouvrage tient compte de la réglementation intervenue jusqu’à la date d’arrêt des textes, indiquée à la page précédente. Malgré toute l’attention portée à la rédaction de cet ouvrage, les auteurs ou Berger-Levrault ne peuvent assumer une quelconque responsabilité du fait des informations et des textes y figurant ou n’y figurant pas. L’éditeur n’ayant pas vocation à se substituer aux professions autorisées à donner des conseils juridiques, sa responsabilité ne saurait être engagée pour toute erreur ou omission contenue dans l’ouvrage. Le lecteur est seul responsable du choix, de l’utilisation et de l’interprétation des informations qu’il recherche et consulte.

Introduction


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Définition. De manière générale, on a coutume de désigner la politique de la ville comme les politiques publiques de solidarité visant au rattrapage de territoires en difficulté et à l’accompagnement des populations y résidant. Il s’agit d’une politique relativement récente, qui est née à la fin des années 1970, avec les premières opérations Habitat et vie sociale (HVS) de réhabilitation du tissu urbain existant et la publication, en 1977, du rapport Peyrefitte sur les violences et la délinquance.

Elle s’est développée et structurée au cours des années 1980 et 1990, souvent sous la pression d’événements particulièrement médiatisés, liés à des incidents dans des quartiers dits « sensibles », à la mort de jeunes après des affrontements avec les forces de l’ordre ou à des formes d’émeutes urbaines plus ou moins organisées.

2

Cinq millions d’habitants. Depuis la parution de deux décrets en date du 30 décembre 2014 précisant la liste des 1 500 nouveaux quartiers prioritaires (NQP) (dont plus de 200 dans les départements d’outre-mer [DOM]), la politique de la ville, dans les zonages administratifs qu’elle prévoit et les dispositifs qu’elle met en œuvre, touche peu ou prou sur l’ensemble du territoire 5 millions d’habitants. C’est quasiment deux fois moins que dans les précédents contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) 2007-2014, qui s’étaient caractérisés par leur éparpillement et leur saupoudrage. Il est à signaler que de nouveaux territoires, issus du périurbain, voire du milieu rural (à l’image des agglomérations d’Auch, de Villeneuve-sur-Lot ou de Guéret), relèvent désormais de la nouvelle géographie prioritaire.

3

Gouvernance territoriale. Traditionnellement, la politique de la ville est une affaire de villes et de maires, avec les départements en appui, au titre de leurs compétences, reconnues par la loi, en matière de solidarité et d’action sociale mais aussi les régions, au titre de leurs prérogatives en matière de formation, de développement économique et de transports. Toutefois, avec la montée en puissance des groupements intercommunaux depuis la loi Chevènement, votée en juillet 1999, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM » du 27 janvier 2014, et la loi de programmation pour la Ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014, dite « loi Lamy », c’est une politique de plus en plus pilotée par les intercommunalités, notamment les communautés d’agglomération (CA), les communautés urbaines (CU) et les métropoles.

Ainsi, pour celles créées après 1999, le transfert des équipes municipales vers le niveau communautaire a été souvent opéré. Cette réalité le sera probablement encore davantage à l’avenir, sur fond d’achèvement de la carte de l’intercommunalité et de l’émergence des métropoles, notamment celles du Grand Paris et du Grand Marseille.

4

Nouvelle politique de la ville. La politique de la ville est aujourd’hui en profonde transition et mutation, avec le lancement d’une nouvelle génération de contrats de ville, à partir du 1er semestre 2015, courant jusqu’en 2020. La loi Lamy entre progressivement en application, avec de nouveaux sites concernés par les programmes sociaux de la politique de la ville et un nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) jusqu’en 2024, doté de 5 milliards d’euros.

La politique de la ville, qui a connu, depuis 2010, pas moins de quatre ministres en charge (Maurice Leroy de 2010 à 2012, François Lamy de 2012 à 2014 puis Najat Vallaud-Belkacem à partir d’avril 2014 et Patrick Kanner depuis la fin août 2014), va être, en outre, pilotée par des administrations au format remodelé. Si l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) restent en place, il n’en est pas de même pour l’Acsé, le secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV) et la délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité (DATAR).

Depuis 2015, en effet, ces trois administrations ont fusionné et sont regroupées en un Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), chargé de décliner la nouvelle politique de la ville et de faire le lien entre les territoires urbains, périurbains et ruraux.

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Situation dégradée. C’est également une période particulière en raison de la situation encore très critique, sur le plan de la sécurité, dans certains sites réputés sensibles et de la persistance de la crise économique et sociale, avec ses effets ravageurs sur le chômage et la précarité des populations. Les événements d’Amiens à l’été 2012, comme ceux de Trappes (Yvelines), dans un autre registre, à l’été 2013, rappellent que les braises des émeutes de 2005, qui s’étaient répandues à travers le pays durant trois semaines, sont encore bien présentes.

La crise, même si la situation de l’emploi était déjà dégradée avant elle, a renforcé les fractures sur le terrain, avec des taux de chômage qui ont connu, depuis octobre 2008, une brutale envolée, pour les jeunes faiblement qualifiés mais aussi pour les personnes diplômées, faisant reculer les espoirs d’intégration et d’insertion. Les rapports annuels successifs de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) rappellent ainsi chaque automne combien la précarité est grande, et le sentiment d’abandon répandu parmi les habitants des quartiers populaires.

6

Enjeux stratégiques. En proie à une violence endémique, les villes et territoires de la politique de la ville sont aujourd’hui au cœur des débats, alors que la crise y menace les équilibres sociaux et urbains, sur fond de malaises et de replis identitaires. C’est de plus en plus la question du vivre-ensemble qui est posée et, à travers elle, les choix de société à arbitrer, en matière de diversité, de mixité et de réelle égalité des chances pour tous. La crise migratoire déclenchée en septembre 2015 par l’arrivée de migrants, en provenance notamment de Syrie, rend le sujet encore plus prégnant pour l’avenir.

Les événements dramatiques de janvier et novembre 2015 en région parisienne ont, par ailleurs, donné le sentiment de réinterroger les fondements et principes de la politique de la ville, comme si celle-ci avait failli dans ses valeurs et était à l’origine de tous les maux de notre société, dont l’ultraviolence et le terrorisme le plus abject. Au-delà des polémiques et remises en cause plus ou moins opportunes, force est aujourd’hui de reconnaître qu’il s’agit là d’un enjeu majeur et décisif de cohésion sociale et nationale, que le pays et ses responsables ont encore du mal à affronter, entre réflexes populistes et angélisme naïf.

La politique de la ville : histoire et fondements

PARTIE 1

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Les premières opérations Habitat et vie sociale (HVS) sont lancées en 1977 (chap. 1), alors que les fondements de la politique de la ville sont jetés au début des années 1990 (chap. 2). Au début des années 2000 sont signés des contrats de ville de six ans, 2000-2006 (chap. 3).

CHAPITRE 1
Des premières opérations Habitat et vie sociale (HVS) au « malaise des banlieues »


8

À retenir

La prise de conscience s’opère à la fin des années 1970 et surtout au début des années 1980, après les émeutes des Minguettes, à Vénissieux.

Avec la décentralisation, les collectivités sont en pointe dans les actions en direction des quartiers.

SECTION 1
Le rapport Peyrefitte sur la délinquance (1977)

9

Délinquance. C’est dès le début des années 1970 que les pouvoirs publics prennent conscience des difficultés des « grands ensembles » d’habitat social. En 1973, la circulaire Guichard, du nom du ministre de l’Équipement et de l’Aménagement du territoire du gouvernement de Pierre Messmer, limite la construction d’ensembles de plus de 2 000 logements.

Il faut, toutefois, attendre la seconde moitié des années 1970 pour voir les autorités commencer à se soucier de la dégradation des conditions de vie dans les barres d’habitat à loyer modéré (HLM).

10

Sentiment d’insécurité. Le rapport du comité d’études sur la violence, la criminalité et la délinquance présidé par Alain Peyrefitte et intitulé Réponses à la violence, pour lequel avaient été entendus, entre autres, M. Gaston Defferre, alors maire de Marseille, Hubert Dubedout, maire de Grenoble, Pierre Mauroy, maire de Lille, et le sociologue Edgar Morin, est remis, en 1977, au président de la République Valéry Giscard d’Estaing. Il s’inquiète, rappelant un débat plus récent, au début des années 2000, d’un « sentiment d’insécurité » (voir partie 12) de plus en plus partagé dans l’opinion et qui allait, rétrospectivement, préparer l’exode des classes moyennes vers l’habitat individuel et le périurbain.

Il pointe du doigt les dérèglements de l’urbanisation, avec des populations « entassées, ségrégées et anonymes », avec, en toile de fond, la montée du chômage et la fin des Trente Glorieuses. Signe des temps, le difficile et très moderne débat répression/‌prévention est soulevé sans être tranché. Au total, les 105 recommandations du rapport ne se saisissent pas ou trop peu, au-delà de la défense prémonitoire de trames vertes pour faire oublier le béton, des diverses causes de l’augmentation des faits de délinquance.

Voir le site Internet

Pour consulter l’intégralité du rapport Peyrefitte :

http://enfantsenjustice.fr/‌IMG/‌pdf/‌rapport_sur_la_violence.pdf

SECTION 2
Les opérations Habitat et vie sociale (HVS)

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Réhabilitation. Lancé par Jacques Barrot, alors secrétaire d’État au Logement, le premier comité Habitat et vie sociale est chargé de « coordonner les actions et les financements des ministères concernés face à la dégradation très rapide de beaucoup d’immeubles construits dans les années 1960, en particulier à la périphérie des villes ». Il s’agit d’une politique de réhabilitation des tissus urbains existants (habitat privé ancien et habitat social), avec, en appui, un accompagnement social, foncier et urbain.

12

Premier « plan banlieue ». On estime que le dispositif Habitat et vie sociale est un des premiers plans gouvernementaux de la politique de la ville, même si le terme n’est pas utilisé en tant que tel. De 1977 à 1980, des études seront réalisées sur 53 sites et des programmes d’actions seront engagés sur près de 40 ensembles de 350 à 1 800 logements. De fait, il s’agit de la première politique de discrimination positive à dimension territoriale, fondée sur un zonage, avec des dispositifs et financements spécifiques.

Les cités (supposées) radieuses du Corbusier

Peintre, sculpteur et architecte, Le Corbusier (1887-1965) est à l’origine, en France, de plusieurs grands ensembles aujourd’hui classés, notamment à Marseille, mais aussi à Rezé (près de Nantes) et Firminy, près de Saint-Étienne. En 1934, dans la charte d’Athènes, il développe l’idée d’une « ville radieuse » divisée en « unités d’habitations séparées », où se reconstituerait la vie sociale grâce à des services communs.

Inaugurée le 14 octobre 1952 après six ans de travaux, la Cité radieuse de Marseille, bâtie sans permis de construire car expérimentale, présente une multitude d’innovations qui déchaînent les passions. Inspiré des paquebots transatlantiques chers à l’architecte, l’immeuble se présente comme un « village vertical » (9 étages, 56 m de haut) intégrant commerces, hôtel, équipements collectifs (école maternelle, gymnase, garderie, laverie, piscine, commerces, bibliothèque) et lieux de rencontres (toit-terrasse).

Les 337 appartements en duplex sont conçus comme des espaces indépendants distribués par de longs couloirs baptisés « rues ». D’un confort exceptionnel pour l’époque, ils bénéficient d’une remarquable isolation phonique, de loggias avec des baies vitrées lumineuses et d’équipements intégrés (cuisine équipée, placards). Pensé comme un logement social, l’immeuble sera finalement vendu par l’État et n’abritera jamais le moindre ouvrier mais une population plutôt aisée.

Accusé par ses détracteurs d’être à l’origine d’un système « concentrationnaire », Le Corbusier a longtemps incarné la solution aux problèmes de logements de l’après-guerre, dans un esprit généreux et convivial. Toutefois, avec la dégradation des conditions de vie dans les tours et barres HLM, dès les années 1970, sa pensée et ses concepts ont été de plus en plus décriés au fil du temps, la principale critique étant d’avoir ouvert la voie au pire des urbanismes, « la cité de banlieue », à l’origine de tous les maux de la société moderne (violences, délinquance, insécurité, paupérisation, isolement, mal-être, repli communautaire, etc.).

SECTION 3
Après les événements des Minguettes (1981), une lente prise de conscience

13

Longtemps ignorées, les difficultés des quartiers dits « sensibles » ont été mises sous les projecteurs de l’actualité, avec les événements des Minguettes à Vénissieux, durant l’été 1981. Dès lors, la gauche qui vient, avec François Mitterrand, de remporter l’élection présidentielle du printemps va être amenée à se pencher sur les fractures existantes. Pourtant, plusieurs incidents graves et annonciateurs s’étaient déjà produits avant 1981, notamment à Marseille et Vitry-sur-Seine, sur lesquels la presse nationale et les responsables locaux n’avaient pas pudiquement jugé utile de revenir.

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Été chaud. En juillet 1981, de violentes émeutes éclatent dans le département du Rhône, d’abord aux Minguettes, à Vénissieux, puis à Villeurbanne et à Vaulx-en-Velin : certains parleront à ce sujet de « juillet noir ». Les incidents se succèdent jusqu’en septembre, avec un fort retentissement dans les médias. Dans cette suite, le gouvernement de Pierre Mauroy instaure, en décembre, une Commission nationale pour le développement social des quartiers (CNDSQ), afin de lutter contre la « ghettoïsation des quartiers défavorisés ».

Une vingtaine de sites sont classés « îlots sensibles » : ce sont les premiers programmes de développement social des quartiers (DSQ). En juillet 1982, afin d’éviter de nouveaux débordements, le gouvernement mettra en place les opérations prévention été (OPE), qui préfigureront le dispositif Ville, vie, vacances (VVV) qui existe aujourd’hui et a été encore renforcé, lors de l’été 2009, pour toucher environ 1 million d’enfants et d’adolescents.

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Zone d’éducation prioritaire. Le Gouvernement crée, en décembre 1981, un des premiers dispositifs de la politique de la ville, les zones d’éducation prioritaire (ZEP), pour enrayer l’échec scolaire (Circ. EN no 81-238, 1er juill. 1981, relative à la création des zones d’éducation prioritaire, BO, no 27, 9 juill. 1981). Dotées de moyens supplémentaires, d’indemnités de sujétion spéciale pour les enseignants y travaillant et d’une grande autonomie pédagogique, les ZEP sont l’application du principe d’équité, selon lequel il convient de donner plus à ceux qui en ont le plus besoin.

Les ZEP-REP recouvrent aujourd’hui un peu moins de 9 000 écoles et collèges, avec des résultats assez contrastés. À quoi il convient de rajouter la géographie du dispositif Ambition réussite mis en place, en 2005, par le ministre de l’Éducation nationale, Gilles de Robien (réseau Ambition réussite [RAR], réseau de réussite scolaire [RRS]).

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Collectivités locales. Avec les premières lois Defferre sur la décentralisation, votées en juillet 1982, les villes, départements et régions prennent de nouvelles compétences, notamment en matière de prévention, de solidarités, de formation et d’éducation. Les villes et leurs maires sont particulièrement en pointe dans la déclinaison locale des premières actions de la politique de la ville, mettant progressivement en place une cogestion des dispositifs, base des futures contractualisations.

Ainsi, en mai 1982, est installée la commission des maires de France sur la délinquance (CMS), présidée par le premier magistrat d’Épinay-sur-Seine, Gilbert Bonnemaison, à l’origine d’un rapport éponyme remarqué. De même, des conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) seront rapidement créés pour prévenir, au plus près du terrain, d’éventuels débordements.

L’approche expérimentale des années 1980

Dans les années 1980, ce sont les maires, dans l’esprit des lois de décentralisation de 1982, qui ont été sollicités par les instances nationales en charge de la politique des quartiers (Développement social des quartiers), afin de désigner des quartiers dits « sensibles » sur lesquels expérimenter des réponses nouvelles. Un nouveau type d’action publique devait y être mis en place, avec une place importante dévolue aux associations et une approche participative de la gestion urbaine.

Le choix du quartier d’Empalot, effectué, en 1984, par la ville de Toulouse, témoigne de cette volonté de promouvoir un idéal démocratique urbain, où les amicales de locataires et les maisons de la jeunesse et de la culture (MJC) ont leur mot à dire dans les décisions municipales et les arbitrages politiques. Ces quartiers offrent ainsi une valeur d’exemplarité dans la gouvernance originale qu’ils tentent de mettre en œuvre, aux côtés des habitants.

Outre Toulouse, les villes de Grenoble (quartier de la Villeneuve) et Saint-Étienne (quartier de Montchovet) suivront ces principes, avec la recherche de nouvelles légitimités populaires. De nombreux militants associatifs, proches notamment du parti socialiste unifié (PSU) et de la Confédération française démocratique du travail (CFDT), vont faire leurs premières armes dans ces quartiers. L’on y trouve, certes, les stigmates de l’exclusion, mais aussi de nombreuses ressources pour mener des projets innovants et expérimentaux. Une cohabitation plutôt harmonieuse règne alors entre classes moyennes et classes populaires, avant les effets brutaux de la crise et son cortège de chômage, précarité, spécialisation spatiale et replis communautaires.

SECTION 4
Les propositions innovantes des rapports Schwartz, Bonnemaison et Dubedout

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Missions locales. En mai 1981, Bertrand Schwartz, polytechnicien, ingénieur du corps des Mines et l’un des meilleurs spécialistes français des questions de formation professionnelle continue, est chargé par le Premier ministre, Pierre Mauroy, de préparer un rapport sur l’insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté. Les conclusions de ce rapport, remis en septembre de la même année, vont donner lieu, en février 1982, à la création de la délégation à l’insertion professionnelle des jeunes en difficulté (DIJ) et surtout, en mars, à l’installation des premières « missions locales pour l’emploi », afin de lutter contre le chômage des jeunes en difficulté (Ord. no 82-273, 26 mars 1982, JO, 28 mars 1982).

Toujours chargées d’accompagner des jeunes de 16 à 25 ans (parfois même jusqu’à 30 ans et plus), les missions locales sont, en 2010, au nombre de 404 en France. Elles connaissent, avec la concurrence des organismes privés (contrat d’autonomie, dans le cadre du plan Espoir banlieues), le gel des maisons de l’emploi (MDE) et la restriction des fonds publics locaux, nationaux et européens (Fonds social européen [FSE]), une mutation complexe et difficile.

18

Iconoclaste. Longtemps député et maire socialiste d’Épinay-sur-Seine (Seine-Saint-Denis), Gilbert Bonnemaison (1930-2008) se fit connaître lors de la remise d’un rapport au Premier ministre, en décembre 1982, intitulé Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité. Assez iconoclaste et à rebours des représentations communément admises à l’époque, le texte, plutôt réaliste, préconisait une coopération étroite entre l’État et les collectivités territoriales pour mener des politiques de prévention, mais aussi de répression efficaces et ambitieuses.

Ses positions, pas toujours partagées dans son propre camp, le placent parmi ces élus attachés aux solidarités de proximité et à des politiques de sécurisation assumées en direction des catégories populaires. Du reste, la question prévention et/ou répression irriguera toute l’histoire de la politique de la ville, avec, quinze ans plus tard, la tenue du colloque de Villepinte (1997), puis les débats des campagnes présidentielles de 2002 et 2007 autour des enjeux de sécurité, ainsi que les tentatives de compréhension et d’explication des émeutes de l’automne 2005 (partie 12).

Voir le site Internet

Pour consulter l’intégralité du rapport Bonnemaison, suivez le lien ci joint :

http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/‌BRP/834037801/0000.pdf

19

Démocratie participative. En janvier 1983, Hubert Dubedout (1922-1986), alors maire de Grenoble et, par ailleurs, président de la Commission nationale pour le développement social des quartiers (CNDSQ), remet au Premier ministre un rapport, Ensemble, refaire la ville, où il développe une approche très moderne et innovante des rapports entre élus et administrés, à travers le soutien aux initiatives citoyennes et associatives.

Ingénieur et officier de marine, Hubert Dubedout se fit aussi connaître par la mise en place, à Grenoble, des Groupements d’action municipaux (GAM), espaces de débats et d’échanges ouverts entre la population et les décideurs. Ardent défenseur de la mixité sociale et de la diversité culturelle, Hubert Dubedout est à l’origine de la construction des nouveaux quartiers de Villeneuve, d’Arlequin et de Très-Cloîtres.

Années 1980 : l’intégration en débat

La survenue brutale sur la scène médiatique des violences urbaines, au début des années 1980, va s’accompagner, durant la décennie, d’un débat central sur les difficultés de l’intégration en France, entre droit à la différence défendue par la gauche au pouvoir et les associations antiracistes (avec SOS Racisme d’Harlem Désir et la main jaune « Touche pas à mon pote », portée dans de nombreuses cours de récréation, au milieu des années 1980) et devoir d’assimilation, défendue alors par une grande partie de l’opposition.

Plusieurs événements importants vont précipiter ce débat : la montée en puissance du vote Front national, lors des municipales de mars 1983 (à Dreux, notamment), le lancement de la marche des Beurs pour l’égalité et contre le racisme depuis Marseille, en octobre 1983 (avec, à l’issue de la marche, en décembre, la réception officielle de ses principaux leaders à l’Élysée) et l’affaire du voile, dans un lycée de Creil (Oise), en 1989.