Le développement en projets

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L'Aide projet constitue une part importante de l'Aide publique au développement mais son fonctionnement est mal connu. Quant à ses résultats effectifs, ils sont souvent brouillés. Cet essai se veut une première réponse, en procédant à l'analyse critique d'un échantillon représentatif d'une vingtaine de "projets", plus ou moins aboutis, dont l'auteur a été l'évaluateur. Le constat ne dissimule pas les faiblesses de chaque opération car il se veut avant tout constructif. Cette deuxième édition est plus complète que la précédente et relance le débat du "QUE FAIRE ? & COMMENT FAIRE ?"
Publié le : dimanche 1 mai 2005
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EAN13 : 9782336255248
Nombre de pages : 266
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LE DÉVELOPPEMENT EN PROJETS

Stéphane Madaule

LE DÉVELOPPEMENT EN PROJETS
,

Conception-Réalisation-Etudes de cas
Nouvelle édition

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Konyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

Du MÊME AUTEUR AUX EDITIONS L'HARMATTAN

Commerce et développement: le cas des céréales, 1990.
Chronique d'un citoyen ordinaire, 2000.

Relations internationales: penser autrement, 2003.
Questions d'Europe, 2004.

@L'Harmattan,2005 ISBN: 2-7475-8339-2 EAN: 9782747583398

Avertissement Les observations, appréciations et recommandations exprimées dans ce livre le sont sous la seule responsabilité de l'auteur. Elles ne sauraient engager en aucune manière l'opinion du ou des bailleurs de fonds respectifs qui ont financé les projets étudiés et, d'une manière générale, de l'ensemble des intervenants qui ont participé à ces projets. La présente édition a fait l'objet de quelques aménagements par rapport à la version initiale qui date de 2002. Les principaux sont les suivants: Une première partie a été ajoutée présentant les grandes évolutions de l'Aide publique au développement depuis les années 1960. Les différentes études de cas présentées sont clairement situées dans leur cadre d'origine, c'est-à-dire en faisant mention des pays dans lesquels les projets ont été engagés. En effet, le contexte local ayant une importance cruciale dans l'évaluation des projets, l'auteur a souhaité donner plus d'indications sur leur environnement immédiat. A la fin de plusieurs études de cas, il a été ajouté une rubrique «quelque temps après l'évaluation». Elle permet de faire le point sur le devenir des projets évalués. Un chapitre sur l'utilisation du cadre logique a été ajouté de manière à mieux coller aux pratiques actuelles des bailleurs de fonds. Les statistiques d'Aide publique au développement dispensée chaque année par les pays développés ont été réactualisées.

Remerciements

Je tiens particulièrement à remercier Jérôme Spick, Pierre Madaule, Fabienne Chabanon et Sylvie Madaule qui ont contribué à leur manière à l'aboutissement heureux de ce travail d'écriture et de mise en forme pour la publication. Je tiens également à remercier mes collègues de l'AFD qui, dans chaque géographie, ln' ont apporté les informations nécessaires pour écrire la rubrique additionnelle «quelque temps après l'évaluation» qui clôture certaines évaluations. Cette rubrique donne un éclairage supplémentaire sur l'évolution et le devenir de certains projets. Je tiens à citer tout particulièrement: Y ovan Grouitch, Philippe Dierickx, François Rivière, Eulalie Rodriguez, Yves Terracol, Nicolas Fornage, Louis l'Aot, Yves Boudot, François Dallier, Alain Seznec, André Pouilles-Duplaix, Yves Jorlin, Céline Ambrosetti, Yves Guicquero, Luc Mogenet. . . Je tiens enfin à remercier appui complémentaire comme Visonnavong. les quelques personnes qui m'ont apporté un Bernard Chabot, Gilles Pottier et Phoui

Sigles

AEP AET AFD APD BAD CAD DOM FADES FAO FMI G7 GTZ OCDE ONG ONVDI PMA PNB PRI TES TRE TRI COM

Adduction

d'eau potable des travaux de développement

Agence d'exécution Agence française Aide publique Banque

au développement de développement de l'OCDE

africaine

Comité d'aide au développement Département d'Outre-mer

Fonds arabe pour le développement Organisation

économique

et social

des N. V. pour l'agriculture international

et l'alimentation

Fonds monétaire

Groupe des sept pays les plus riches du monde Coopération Organisation technique allemande et de développement économiques

de coopération

..

Organisation Organisation

non gouvernementale des N.V. pour le développement industriel

Pays les moins avancés Produit national brut

Pays à revenus intermédiaires Tableau entrées sorties économique interne financier (autrefois Territoire d'Outre-mer ou TOM)

Taux de rentabilité T aux de rentabilité Collectivité

d'Outre-mer

Introduction
Cet essai s'adresse à tous ceux qui mènent ou suivent des projets de développement. Ce n'est pas pour autant un manuel qui apprendra au lecteur comment concevoir puis mettre en œuvre un projet de développement. Il se veut avant tout un partage d'expériences. Il offre un large aperçu d'une bonne décennie passée par l'auteur à suivre et à évaluer des projets au sein d'une grande institution bilatérale de développement, l'Agence française de développement. Sur chaque thème abordé ou expérience de terrain décrite, l'objectif poursuivi par l'auteur est d'essayer d'apporter un regard critique qui suscite la réflexion du lecteur sur sa propre vision des projets. Cet essai s'organise en trois volets:

Une première partie présente l'Aide publique au développement telle qu'elle s'est pratiquée depuis les années 1960. Une deuxième partie s'intitule (( rycle du prqjet )). Elle retrace, une à une, les différentes phases d'un projet type et détaille les points de passage incontournables techniquement lorsque l'on doit évaluer ou mettre en œuvre un projet. Ainsi, certains principes demandent une vigilance particulière comme l'appel à la concurrence, le recours à des expertises différentes pour étudier puis réaliser le projet, l'importance à donner à la maîtrise d'ouvrage, c'est-à-dire au partenaire qui programme l'opération et qui prendra en charge l'ouvrage, une fois terminé. Chaque phase du projet donne lieu, lorsque cela s'avère nécessaire, à quelques conseils. Dans ce cadre sont proposés un certain nombre de repères pour aider à franchir les difficultés des évaluations de projets. Une troisième partie intitulée « Etudes de cas» présente une vingtaine d'évaluations de projets, de la conception à la réalisation. Ces cas ont été sélectionnés pour leur diversité, le large spectre des acteurs qui les ont mis en œuvre dans une grande partie du monde en développement. Chaque projet a fait l'objet d'une mission d'évaluation de terrain effectuée par l'auteur. Le degré de réussite des projets est variable. Les points forts et les points faibles de chaque opération sont évoqués sans concession. Chaque évaluation donne lieu, si nécessaire, à quelques conseils
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pour un développeur comparable.

qui serait placé sur le terrain

devant une situation

Cet essai n'entend pas exposer en détailles analyses théoriques de l'évaluation de projets de développement. De nombreux ouvrages bien faits traitent ce thème. Ils sont cités dans la bibliographie. Notre propos ne peut être non plus de disserter à l'infmi sur les avantages et les inconvénients supposés de la méthode des effets (méthode initiée par la planification française) ou de la méthode des prix de référence (initiée par la Banque mondiale), ni non plus de l'apport méthodologique constitué aujourd'hui par l'évaluation au moyen de la technique d'analyse dite du cadre logique (nouvelle avancée conceptuelle des spécialistes de développement en ce début du XXIe siècle). Ces analyses ont été fort bien menées par d'autres et l'auteur veut éviter de se perdre dans des débats sans fm. Sans doute, ces analyses théoriques sont d'un apport certain. Il ne faut guère les ignorer. Elles peuvent utilement servir d'outil d'évaluation de certains projets. Néanmoins, la méthode des effets et la méthode des prix de référence nécessitent bien souvent un appareil statistique déjà perfectionné. Quant à la méthode des effets qui reprend une approche de type comptabilité nationale pour calculer des valeurs ajoutées successives directes ou indirectes, elle se prête plus particulièrement à l'analyse de grands projets de développement qui ont un impact économique sensible aux niveaux régional ou national. De son côté, la méthode des prix de référence n'est pas planificatrice, elle est d'inspiration plus libérale. Elle se prête plus facilement à l'évaluation de projet dans un univers concurrentiel. Enfm, l'analyse au moyen du cadre logique permet de disposer d'une typologie détaillée des différents objectifs, fmalités, moyens d'actions et instruments mis en œuvre par le projet. De plus, selon cette méthode, les liaisons qui unissent chacun des termes entre eux sont spécifiées et mesurées par des indicateurs. La méthode du cadre logique implique donc l'établissement d'une batterie d'indicateurs qui renseignent à chaque étape du projet sur le niveau d'atteinte des objectifs. Ces différentes méthodes constituent donc des instruments utiles qu'il ne faut certes pas ignorer. Ces outils restent néanmoins très théoriques et les possibilités de les appliquer dépendent beaucoup du milieu dans lequel on intervient. L'ouvrage présenté ici se tient prudemment à l'écart des grands discours ou théories sur le développement qui prônent tous les cinq ans l'application d'une nouvelle politique, de nouvelles méthodes ou plus prosaïquement des meilleures recettes pour agir. Ces effets de mode sont de notre point de vue à éviter. L'auteur considère en effet - peut-être à tort, c'est au lecteur d'en juger - qu'il n'existe pas de politiques miracle en la matière. On n'a toujours pas trouvé la recette qui, s'appliquant indistinctement à l'ensemble des pays en développement, quelle que soit la situation de chacun, apporterait à coup sûr un surcroît de développement. Les utopies libérales n'ont d'ailleurs pas donné des résultats plus probants que les utopies socialisantes, interventionnistes ou d'économie mixte. Cet essai s'écarte donc résolument des doctrines qui ont fait successivement du développement du secteur public, puis du privé, en passant par l'ajustement structurel, puis la bonne gouvernance, de la lutte contre la pauvreté les repères changeants de politiques de développement qui éprouvent toujours de grandes difficultés à atteindre
véritablement leurs (( tibles )).

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Cet ouvrage n'aborde pas le projet de développement comme l'expression privilégiée d'une obligation d'aide entre pays riches et pays pauvres. De notre point de vue, le projet de développement ne doit pas s'inscrire dans une logique d'aide ou de don qui s'imposerait au plus riche. Cet essai défend une coopération équilibrée entre deux milieux différemment dotés qui ont intérêt à échanger ensemble. Le pays riche ou dit développé n'aide pas à proprement parlé le pays pauvre.. .et doit éviter de jouer les donneurs de leçons. Il n'est pas là pour imposer sa vision des choses. Il doit essayer de respecter les différences et ne pas s'ériger en modèle. Le projet de développement sera simplement le support le plus naturel d'une coopération entre deux partenaires qui entendent ainsi s'apporter mutuellement, qui entendent fraterniser et non pas se fondre dans une logique d'aumône ou de charité ou reproduire un modèle qui serait supposé avoir réussi ailleurs. Le projet de développement devrait être programmé par le pays receveur et en fonction de la population dans laquelle il va prendre forme. C'est donc un lieu d~ rencontre entre un besoin clairement identifié auquel on ne peut répondre seul, et une expertise ou des moyens extérieurs qui peuvent contribuer à satisfaire ce besoin. C'est pourquoi, cet essai insiste beaucoup là-dessus, ce qu'on appelle la maîtrise d'ouvrage du projet, c'està-dire le pays, l'entreprise, la commune ou le groupe de population qui programment et donc qui élaborent véritablement les grands objectifs du projet, doit toujours être assumée par le partenaire dans lequel est mis en œuvre le projet et a qui il sera en défmitive remis. C'est une des contraintes les plus difficiles à réaliser. Cet essai ne fait guère la part belle à l'analyse sectorielle des projets de développement qui voudrait que dans un même secteur, on puisse appliquer les mêmes orientations quel que soit le contexte d'accueil du projet. L'échantillon d'une vingtaine de projets est pourtant assez large en matière de développement urbain ou de développement rural pour créer la tentation d'avancer quelques recommandations sectorielles. L'auteur ne souhaite pas cependant s'engager dans cette direction. Il considère qu'il est difficile de comparer les expériences d'un pays asiatique, d'un pays maghrébin et d'un pays d'Afrique noire même s'il s'agit d'un même secteur d'intervention. Le contexte de chaque pays est considéré comme trop prégnant poUt que l'on puisse tirer des conclusions définitives d'une expérience réussie ou ratée dans un autre pays. Cela ne veut pas dire, bien au contraire, qu'il ne faut pas tenir compte de la politique sectorielle menée spécifiquement dans le pays où sera mis en œuvre le projet. L'approche projet ne peut être dissociée de son contexte institutionnel et notamment sectoriel. Le projet peut avoir des visées de renforcement du cadre sectoriel national ou même d'évolution de ce dernier dans le sens souhaité. Mais, le développeur doit plutôt partir de l'existant, c'est-à-dire la politique sectorielle réellement appliquée dans le pays receveur, et non pas d'une politique sectorielle qui pourrait être appliquée à tous. De ce point de vue, l'auteur ne croit pas à la réplicabilité de certains projets dans un même pays ou a fortiori dans un autre pays. Cela ne veut guère dire non plus qu'on ne peut rien apprendre d'une expérience donnée dans un contexte particulier. Simplement, l'étude du lnilieu et de sa complexité intrinsèque requiert du promoteur du projet un effort de compréhension et d'adaptation renouvelé en permanence. Son expérience antérieure dans la mise en œuvre de projet peut lui servir à élargir le spectre de ses choix possibles dans la conduite de son projet. Elle ne doit pas lui permettre sans réflexion spécifique d'appliquer mécaniquement des recettes de circonstance. Il

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serait en effet difficile de suivre toutes les modes qui se sont succédés en matière de projet de développement. Par exemple, dans le secteur du développement rural, on a dans les années soixante essayé de monter des projets de développement intégré dans des régions données en s'occupant de tous les aspects du développement. Ces projets se sont pour la plupart révélés des échecs. On a ensuite préféré agir en modifiant directement les politiques nationales de certains secteurs. Les résultats n'ont guère été meilleurs. On a alors essayé de contourner les services de l'Etat en initiant des projets relativement autonomes de la sphère publique. Mais alors s'est posée la question de savoir à quoi les adosser en matière d'institution durable dans des pays pour la plupart encore très centralisés. On a alors vanté les mérites de l'économie de marché en souhaitant ainsi donner aux interventions un caractère plus libéral répondant à une logique internationalement reconnue. L'échec a également été patent car le marché fonctionne très difficilement dans ce type de pays. De plus, certains pays ne possèdent aucun avantage comparatif. Comment peuvent-il alors être compéti.tifs ? On a alors essayé la décentralisation, le soutien du processus démocratique, bref le modèle dans lequel, nous pays riches, nous vivons. Mais peut-on se vouloir un exemple et prôner le même cadre dans un pays riche et dans un pays pauvre? Les pays pauvres ont-ils les moyens de faire fonctionner des structures décentralisées complexes? Les promoteurs de projets sont donc repartis du terrain en s'appuyant sur la création d'associations villageoises. Puis, ils ont parlé de gestion de terroirs, puis de développement local, sans véritablement maîtriser ce que recouvraient comme réalité ces deux concepts successifs. Enfm, on en arrive aujourd'hui, parce que la roue tourne, à recommander à nouveau une approche multi-sectorielle dans un champ géographique défmi, prenant en compte les plus pauvres donc les besoins sociaux, presque comme au plus beaux jours des projets de développement intégré. De là à dire que l'on tourne en rond et que fmalement, on est revenu sur le plan conceptuel à la case départ, il n'y a qu'un pas que nous ne franchirons pas, le contexte ayant depuis les années soixante grandement changé, heureusement ou malheureusement d'ailleurs. En revanche, rien n'interdit de se tenir précautionneusement à distance de ces modes.

Cet essai ne prétend pas vanter les mérites d'une nouvelle théorie ou d'une nouvelle pratique. Il est beaucoup moins ambitieux: il tente de réhabiliter l'optique projet avec ses forces et ses faiblesses en partant de la constatation suivante: tous les milieux dans lesquels les promoteurs de projets de développement interviennent sont différents. Ils demandent tous une approche spécifique mais cette spécificité n'est pas facile à cerner. Elle exige une analyse de terrain relativement fouillée. A chaque fois, nous avons à faire à des milieux complexes. Or, il faut avoir pour le coup la saine ambition de s'adapter à cette complexité, de la prendre en compte dans toute sa diversité pour évaluer un projet de développement qui puisse représenter un apport véritable. Chaque projet est donc spécifique par nature. Il doit se concevoir comme une réponse possible à un milieu donné qui n'a que très rarement d'équivalent ailleurs, les études de cas de la seconde partie de cet essai le montrent à l'évidence. Mais comme ce milieu est complexe, qu'il est déjà difficile de l'appréhender, il faut rester conscient qu'il serait présomptueux de vouloir ajouter de la complexité à sa complexité. En d'autres termes, les projets trop complexes ont souvent bien du mal à s'adapter au milieu. Il faut donc avoir le courage de faire simple et c'est parfois sans jeu de mots plus complexe qu'il n'y paraît. En effet, la tentation est grande de vouloir
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tout changer: la politique nationale, les façons de faire dans l'entreprise, les mentalités sur place, les hommes en les formant, tout cela pour mettre en œuvre le projet. En fait, le plus souvent, nous essayons alors désespérément de recréer un milieu que nous connaissons bien, le nôtre, pour tenter d'appliquer de manière très autocentrée une recette qui a déjà marché chez nous. Pourtant, s'il faut changer les mentalités, changer la politique nationale, former les gens à leurs nouvelles tâches, on sent bien intuitivement que l'on part avec un handicap certain, et que l'on fuit bien des réalités. En revanche, il est beaucoup plus utile et moins simple d'analyser fmement un milieu et d'identifier conjointement avec les bénéficiaires potentiels du projet les quelques mesures simples qui pourront faire évoluer durablement leur cadre de vie dans un sens souhaité. Cela ne veut donc pas dire que l'on considère le milieu comme une donnée intangible à laquelle le projet doit s'adapter à toute force. Le projet a justement l'ambition de faire évoluer son milieu dans un sens souhaité par le plus grand nombre. Le projet peut et doit pour cela être capable de recommander une ou des initiatives utiles, si besoin est, sur le plan institutionnel et donc national. La distinction ou séparation quelque peu artificielle entre une coopération projet et une coopération institutionnelle n'est pas très opérante. Le projet peut et doit avoir des ambitions institutionnelles. Après analyse, si le verrou à faire sauter se situe au niveau national, rien n'interdit d'appréhender cette dimension dans un projet spécifique. Cependant, le projet n'entend pas tout changer et avoir l'ambition folle de recréer un monde idéal quelque peu virtuel où grâce à de la formation, aux changements de politique, à un contexte international maîtrisé, le projet pourrait enfm avoir toutes les chances de succès. Dans cette optique bien particulière, que tirer des divers enseignements énoncés tout au long de ce livre ainsi que de cette succession d'études de cas? Surtout pas des recettes à appliquer dans n'importe quelle situation. Surtout pas d'enseignements défmitifs sur ce qu'il convient de faire ou ne pas faire en toutes circons tances. L'intérêt de ces enseignements successifs et de ces études de cas est ailleurs. Il est tout simplement de donner au lecteur davantage de chances de se poser les bonnes questions, lorsqu'il aura lui-même la lourde responsabilité d'initier un projet de développement. Il pourra alors peut-être trouver dans ces enseignements et cette succession d'études de cas des pistes pour analyser la situation en évitant de suivre les chemins déjà tout tracés sur le papier mais qui ne mènent pas en général bien loin. Cette succession de questionnements constitue en fait la base de la méthode choisie par, l'auteur pour évaluer un projet. Il convient d'avoir l'exigence à chaque étape du projet d'apporter la réponse la plus adaptée à un problème donné, à la question posée. Les études de cas sont donc conçues comme autant de points de repères possibles dont on peut s'inspirer lorsque l'on a affaire à une situation particulière. Elles n'ont pas la prétention de couvrir l'ensemble du champ des situations que l'on peut rencontrer lorsque l'on entend mener un projet de développement. Par exemple, les projets éducatifs et de santé sont absents de cet échantillon. De même, l'Amérique latine n'est pas représentée, l'Asie est sousreprésentée, l'Afrique et le Maghreb sont par contre sur-représentés. L'auteur a préféré ne parler que de situations concrètes qu'il a lui-même rencontrées sur place, qu'il a luimême évaluées avec leurs forces mais aussi leurs faiblesses. Il n'a donc pas voulu, au 15

risque de paraître incomplet, se prononcer sur des projets qu'il ne connaissait pas parfaitement ou qu'il n'avait pas examinés lui-même sur le terrain. Tous les noms des études de cas ont été modifiés de même que certains sigles utilisés dans les projets. Les dates ont été également gommées. Seul, le pays d'accueil du projet est indiqué. Ce choix s'est avéré nécessaire. Il ne fallait pas risquer d'interférer sur l'évolution de projets qui sont pour la plupart tous encore vivants. Les différents propos tenus dans cet ouvrage n'engagent que leur auteur et donc en rien l'institution dans laquelle il travaille. Enfin, comme il est rappelé plus haut, la plupart de ces projets, quels que soient leurs défauts ou leurs grandes qualités ne sont pas réplicables. Ils ne sont évalués que pour contribuer si possible à un transfert d'expérience, ils ne sont cités que pour aider le lecteur à construire pas à pas son propre parcours de développeur.

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t.L'Aide publique

au développement

1.1. L'histoire JnouveJnentée de l'Aide développement (1960-1990)

publique

au

Un instrument de développement mis en place après la seconde guerre mondiale et à la suite des indépendances. Ses résultats sont de plus en plus discutés.
Au sortir de la seconde guerre mondiale, l'univers de l'Aide publique au développement était relativement facile à décrire. Il y avait relativement peu d'acteurs: les institutions multilatérales telles que la Banque mondiale et le FMI venaient d'être créées à Brettons Wood et n'avaient donc pas encore pris toute leur place. En revanche, quelques aides publiques bilatérales étaient déjà conséquentes, surtout lorsqu'il s'agissait des anciennes puissances coloniales comme la France et le Royaume-Uni, confrontées à l'accompagnement obligatoire du mouvement des indépendances. A l'époque, l'Aide publique au développement était essentiellement "une aide projet", par opposition à ce qui deviendra plus tard "l'aide programme", cette dernière étant essentiellement affectée au budget de l'Etat receveur ou à l'équilibre de sa balance des paiements. Le monde "riche" ou dit "développé" et les pays de l'ancien bloc de l'Est ne militaient pas pour l'instauration d'un même modèle de développement. Les pays communistes tentaient de rallier à leurs idées des pays frères du Sud. Les pays anglo-saxons souhaitaient déjà l'instauration d'un modèle libéral pour tous. Mais cet objectif restait second. La compétition politique Est-Ouest était au centre des rapports Nord-Sud. Elle réduisait de beaucoup le degré d'exigence vis-à-vis des pays du Sud. L'objectif premier était de les arrimer à son bloc, quel que soit [malement le modèle choisi. Les pays pauvres étaient donc relativement libres de fixer seuls le cheminement de leur propre développement. La coopération française n'hésitait pas à l'époque à soutenir l'émergence d'entreprises publiques, des systèmes de protections tarifaires ou la naissance de grands services publics dans le cadre d'une planification plus ou moins indicative. Les Anglo-Saxons militaient déjà en faveur de l'instauration de leur propre modèle mais demeuraient dans les faits peu regardants quant à son application effective. En défmitive et paradoxalement, l'Aide pourtant dominée par des objectifs stratégiques ne faisait que peu débat sur sa mise en œuvre, sur la bonne façon d'aider. Chaque pays receveur, souvent nouvellement indépendant, était d'ailleurs très sourcilleux à demeurer maître chez lui. Sous cet angle, le choix des politiques économiques et sociales, les liens de coopération étaient alors relativement équilibrés. La coopération se construisait d'ailleurs essentiellement sur des projets et non sur des politiques à mener.

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L'Aide publique au développement servait donc d'instrument privilégié de maintien de liens politiques forts. Le modèle de développement choisi par les pays récipiendaires était ainsi quelque peu secondaire, à partir du moment où politiquement, ces pays s'étaient situés du bon côté du point de vue de la rivalité EstOuest. Des années 1960 au début des années 1980, l'Aide publique au développement a donc été investie par des considérations politiques Est-Ouest sur fond de décolonisa tion. Au passage, cette compétition entre deux blocs rivaux pour s'assurer la zone d'influence la plus large possible ne rendait pas les principaux protagonistes de l'Aide spécialement regardants sur son utilisation. Sur le plan des performances économiques de l'Aide, les résultats de cette période ont été plutôt mitigés (1). Les pays pauvres et surtout leurs élites ont parfois profité de cette manne pour l'utiliser en dehors de son objet économique ou social. Par ailleurs, les pays riches ont accepté de fmancer quelques projets dont l'utilité réelle n'était pas certaine. Ces projets étaient munis pour certains d'un habillage technique conséquent mais fmalement sans véritable volonté de les inscrire dans une stratégie de long terme. Un certain gaspillage s'est alors instauré entre pays "donateurs", peu exigeants sur la façon d'aider et "clients" de l'Aide, peu sensibles aux contraintes du développement. Il s'en est suivi un large discrédit sur cet instrument de coopération internationale, parfois détourné de son objet et présenté comme profitant aux élites en place. Les pays pauvres ont une responsabilité dans la perception mitigée de cette période car ils étaient à cette époque relativement libres de poursuivre de véritables objectifs de développement qui leur soient propres. Ils n'ont pas su saisir cette opportunité, cette relative liberté d'action. De leurs côtés, les pays riches n'ont rien fait pour les y aider et ont été relativement complaisants avec les mauvaises pratiques de l'Aide. Puis, au début des années 1980, le climat a changé. Les institutions de Bretton Woods (FJvO: et Banque mondiale) ont progressivement pris le pas sur les aides bilatérales. Le niveau d'engagement atteint par les aides bilatérales s'est progressivement abaissé sous le double effet de la crise économique subie par l'Occident - on sort alors des Trente glorieuses- et du moindre enjeu stratégique que paraissent alors représenter les pays pauvres. De plus, le bloc de l'Est a commencé à vaciller sur ses bases si bien que le nombre de pays inféodés à son système s'est réduit comme peau de chagrin. L'Aide publique au développement entre alors dans sa phase « technicienne ». L'objectif de développement, enfm débarrassé des tensions Est-Ouest, devient véritablement le centre du dispositif. Il convient donc de rectifier vigoureusement le tir.

Après la chute du mur de Berlin en 1989, on vit en matière d'Aide publique au développement sous l'emprise d'une seule stratégie, d'une seule doctrine: la doctrine libérale mise au point par la Banque mondiale et le FMI à laquelle adhèrent déjà les

1 / A titre d'exemple, de 1973 à 1998, la croissance du PNB/hab de l'Afrique a été mesurée à + 0,01 0/0. Les résultats de l'Asie sont nettement meilleurs sur la même période mais ont nettement décliné depuis 1998 pour le Sud-Est asiatique (source: La réduction de la pauvreté, OCDE, 2001). 20

pays anglo-saxons qui en sont à l'origine. Ce qui est nouveau, c'est que l'ensemble des aides bilatérales s'aligne peu à peu sur ce même schéma économique pour tous (2). Le modèle dominant est naturellement celui qui a gagné sur le plan politique. C'est le modèle libéral d'ouverture à la circulation des marchandises, de nonintervention de l'Etat, de privatisations. Le secteur privé et son champ d'investigation, le marché, sont alors parés de toutes les vertus. Il n'y a plus de place pour un autre système ou un système mixte à la française. A la différence des années 1960 où les pays en développement pouvaient encore choisir leur propre modèle de développement économique et social et continuer à recevoir l'Aide, cela n'est plus le cas. Paradoxalement, l'Aide n'est plus un enjeu politique majeur dans les rapports internationaux mais le mode d'utilisation de l'Aide répond à un cadrage politique de l'économie du pays receveur de plus en plus serré. La philosophie de l'Aide est devenue unique. Son contenu politique est d'autant plus fort qu'elle ne s'applique plus majoritairement à des projets mais à des politiques économiques et sociales par le biais des fameux programmes d'ajustement structurels ou "aides programmes". Nous sommes aujourd'hui encore dans cette nouvelle phase.
Des engagements
0,

en matière mais

d'Aide

des pays

de J'OCDE

qui devaient depuis Je

atteindre

7 % du PIE,

qui sont en baisse constante des années 1990"

début

Avec la disparition du bloc de l'Est, la perte supposée d'importance stratégique de l'Aide publique au développement explique en grande partie la baisse constante de l'effort consenti par les pays riches durant ces dernières années (3). Toutefois, un autre facteur explique également cette décroissance: la victoire sur le plan idéologique du modèle libéral de développement s'accompagne d'une révision des instruments de coopération utilisés qui ne font plus la part belle à l'Aide publique. Ainsi, tout instrument qui s'apparente à une Aide à caractère "public" perd en crédibilité au profit de l'Aide passant par des canaux privés. L'Aide publique au développement voit sa légitimité contestée au profit des transferts privés Nord-Sud, plus conformes politiquement, et qui sont présentés comme les nouveaux vecteurs d'un développement équilibré. Même les flux d'Aide f111issent par être calculés différemment. Les investissements privés dans les pays pauvres sont agrégés à l'Aide au développement. "L'Aide privée", qui n'en est pas réellement une puisqu'il ne s'agit pas d'aider le pays pauvre mais d'y faire un investissement rentable, a progressivement pris le pas sur "l'Aide publique". Cette modification dans la façon d'envisager l'Aide

2 / Pour la France, il faut attendre 1992-1993 et les décisions du Premier ministre Balladur. On parle alors de l'application de "la Doctrine Balladur". L'engagement de l'Aide bilatérale française est alors conditionné dans chaque pays pauvre à l'existence d'un accord préalable avec le FMI. 3 / Pour mémoire, l'effort d'Aide publigue au développement n'est plus en 1998 que de 0,24 % du PNB pour l'ensetnble des pays développés appartenant à l'OCDE. L'Aide des Etats-Unis est à 0,10 0/0,très loin des objectifs de 0,7 0/0.Celle de la France à 0,40 0/0.A titre de comparaison, L'Aide de la France était de

0,59 % en 1988. Plus frappant encore, en volume, l'Aide publique au développement des pays de l'OCDE
passe de 57 tnilliards de $ en 1991à 49,7 milliards de $ en 1998. En mars 2002, la conférence de Monterrey sur le financement du développement s'est bien donné de nouveaux objectifs. Mais seront-ils véritablement atteints? 21

marginalise quelque peu l'instrument "Aide publique au développement" qui pour se conformer aux vents dominants se met à faire de l'appui au secteur privé un de ses chevaux de bataille.

Une multiplication

des acteurs de développement

La création de nouvelles institutions spécialisées du système des Nationsunies, la montée en puissance de certaines aides bilatérales qui n'existaient pas auparavant (exemple: pays généreux du nord de l'Europe), l'importance prise par la coopération des organisations de solidarité internationale (Organisation non gouvernementale, coopération décentralisée...) se conjuguent pour donner des "partenaires du développement" une image très éclatée. Cette situation contraste beaucoup avec l'architecture du dispositif d'Aide à sa naissance, lorsqu'une seule structure bilatérale ou multilatérale faisait bien souvent pour des raisons historiques ou d'opportunité office de chef de flie des bailleurs de fonds dans tel ou tel pays. A partir de 1980, cela n'est plus le cas. L'ensemble des sources d'Aide est présent dans certains pays pauvres. Elles se retrouvent même parfois plus en compétition qu'en réelle complémentarité. Certains bailleurs de fonds sont d'ailleurs dans l'obligation de demander l'exclusivité d'intervention, dans certaines zones, dans certains secteurs donnés, afm de pouvoir mener à bien leur coopération. Mais plus préoccupant, ces bailleurs de fonds, même s'ils s'entendent tous aujourd'hui sur le même modèle global à défendre, n'en poursuivent pas moins au cas par cas des stratégies particulières auxquelles tentent de s'adapter avec plus ou moins de bonheur les pays receveurs. Ces derniers se trouvent parfois écartelés entre plusieurs demandes contradictoires qu'il convient pourtant de satisfaire pour réussir à capter l'ensemble de l'Aide promise. Cette multiplication des acteurs et de leurs exigences particulières ne facilite pas la cohérence des politiques économiques menées par les pays eux-mêmes. De ce fait, les problèmes de coordination entre bailleurs de fonds n'ont jamais été aussi importants.

Des détournements de fonds qui ont parfois miné la crédibilité de l'instrument. Des échecs en matière de projets de développement que l'on met plus facilement en avant que les succès qui demeurent souvent anonymes.
La première période de l'Aide publique au développement (1960-1990) s'est accompagnée de quelques détournements de fonds au profit d'élites locales ou d'entreprises du Nord peu scrupuleuses. Cette situation a été facilitée par la compétition que se livraient alors les pays riches de l'Ouest et les pays communistes de l'Est pour s'assurer du soutien politique de certains pays. Les conditionnalités de l'Aide étaient alors très faibles. Les fonds alloués pouvaient être utilisés par les pays receveurs avec "une grande souplesse", voire beaucoup de flexibilité. Pour séduire les pouvoirs en place, les bailleurs de fonds étaient prêts à fermer les yeux sur certaines demandes pourvu qu'ils obtiennent le soutien politique tant attendu. C'était l'époque également où tous les projets paraissaient possibles: des complexes sucriers en plein désert, des usines textiles clefs en main, des chemins de fer et des routes sur l'ensemble du territoire. C'était "le temps béni des ingénieurs" qui par le transfert de la 22

seule technique pensaient révolutionner les choses. On a alors construit beaucoup "d'éléphants blancs" en Afrique et ailleurs. Certaines opérations ont pourtant bien répondu aux attentes des populations. Toutefois, peu de personnes en ont réellement parlé, ce genre d'informations ne faisant que très difficilement la une des journaux.

Des querelles sémantiques sur les bons instruments de développement utiliser: le prêt ou la subvention?

à

Ce débat est le plus souvent mal posé. Le prêt permet certes d'afficher un niveau d'Aide plus conséquent pour le donateur. En effet, il démultiplie mécaniquement l'affichage des volumes d'Aide, pourvu que l'élément de libéralité du prêt ~e taux de subvention du prêt) soit suffisant pour déclarer l'ensemble du prêt comme une aide de même nature qu'une subvention. En revanche, il a le désavantage d'endetter certains pays pauvres qui n'ont que peu de moyens pour rembourser. Néanmoins, le prêt demeure moins lié au système d'annualité budgétaire des pays riches. Il est donc d'une utilisation beaucoup plus souple et peut donc ainsi plus facilement coller aux besoins. Il responsabilise le prêteur et le récipiendaire puisque son montant doit être remboursé dans la durée. Le prêt est plus propice à l'établissement d'une perspective de viabilité et de rentabilité à long terme. On ne fait pas n'importe quoi avec un prêt. De son côté, la subvention est apparemment plus généreuse. Mais parfois, le donateur et le récipiendaire sont alors beaucoup moins regardants sur l'utilisation d'une ressource qui ne se rembourse pas. L'éligibilité au prêt donne une certaine liberté d'utilisation pour celui qui emprunte. C'est fmalement son argent. Il est donc théoriquement plus libre de l'utiliser comme il l'entend. Priver un pays pauvre de la possibilité de recevoir un prêt, c'est le mettre quelque part au banc de la communauté financière internationale, c'est lui interdire le droit comme c'est le cas pour d'autres, d'emprunter afin de se projeter plus rapidement dans l'avenir. En fait, il apparaît quelque peu stérile, quoiqu'en disent certaines autorités morales, d'opposer les deux instruments. D'accord donc pour annuler la dette des pays pauvres mais pas d'accord pour leur interdire l'accès aux prêts. Il est vrai que depuis saint Thomas d'Aquin, l'église catholique a toujours eu une position difficile par rapport à la légitimité du prêt à intérêt. Les deux instruments paraissent donc complémentaires. Le prêt répond plus à une logique fmancière et de rentabilité. La subvention s'attache avant tout à une logique sociale. Ce sont donc des instruments complémentaires qui possèdent chacun leur raison d'être. Il faut éviter de les opposer. Mais il convient également d'éviter de prêter de l'argent à des pays pour financer des dépenses sociales ou d'éducation dont la rentabilité est très nettement différée (pratique courante de la Banque mondiale). L'éducation et la santé devraient être intégralement fmancées au moyen de subventions, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. A l'inverse, il faut éviter de financer sous forme de subvention des investissements productifs. En revanche, pour l'ensemble des secteurs qui se rattachent à l'entreprise, à la sphère productive marchande ou non marchande, le prêt s'avère l'instrument le plus approprié.

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Les objectifs parfois contradictoires de J'Aide publique au développement: développement, commerce, diplomatie, solidarité dans J'urgence.
Les objectifs de l'Aide publique au développement ont été et sont toujours multiples. Le développement est bien entendu recherché mais parfois d'autres préoccupations s'expriment spécialement dans le court terme; les intérêts commerciaux des entreprises du pays donateur; les intérêts diplomatiques bien compris; les intérêts "d'image sur la scène internationale qui font de certains pays les champions des sommets ou de l'humanitaire d'urgence et de crise; enEm les intérêts bien réels de ses propres électeurs qui souhaitent souvent pouvoir bénéficier en premier de la redistribution opérée par l'Etat. Si tous ces intérêts étaient compatibles, il n'y aurait aucun problème à mener une coopération équilibrée. Toutefois, ces intérêts sont parfois contradictoires. Favoriser ses entreprises dans l'installation d'une infrastructure ou d'une usine n'est pas forcément le meilleur moyen de trouver une solution adaptée au contexte et peu onéreuse. De ce point de vue, la notion de clause d'origine est particulièrement mal venue. C'est ainsi que les biens ou services Emancés par l'Aide publique au développement française devaient provenir en majorité de notre territoire. Certaines entreprises étaient particulièrement friandes de ce système qui leur permettait de relever fortement leurs prix pour engranger des marges commerciales réutilisables sur les marchés plus disputés. Parfois, il s'agissait même d'un subventionnement déguisé de certaines activités. Les conséquences de telles pratiques n'étaient pas neutres pour les pays récipiendaires. Le coût de leurs investissements devenait ainsi beaucoup plus onéreux que dans des conditions normales et ce dès la phase d'investissement. Le projet s'avérait ainsi très souvent non rentable. La France n'a mis Em à cette pratique de la clause d'origine que très récemment. Mêler les préoccupations diplomatiques au choix des projets à Emancer n'est pas non plus la meilleure manière de leur appliquer la sélectivité nécessaire. Peut-on dire que le projet à Emancer est retenu parce qu'il répond réellement à une demande, à un besoin ou qu'il est plutôt financé pour des considérations politiques? Se faire le champion de l'humanitaire ne peut prétendre remplacer le nécessaire travail de reconstruction d'un pays ou d'une zone touchée par une catastrophe. Or, les Etats gèrent souvent leur diplomatie et les urgences au jour le jour. Les pressions des milieux économiques sont également à satisfaire dans le court terme. La pression de sa propre opinion publique s'exprime parfois de manière soudaine et dans la tue. On comprend alots que la poursuite d'une logique de développement qui ne peut atteindre sa pleine mesure que dans le moyen terme et de long terme soit souvent "polluée" et même détournée de son objet par des préoccupations beaucoup plus immédiates. Ici comme ailleurs, la dictature du court terme semble imposer sa loi à des stratégies de long terme pourtant tout aussi pertinentes. Beaucoup de ténacité politique est nécessaire pour ne pas laisser l'Aide publique au développement dériver progressivement de son objectif premier, le développement, et devenir ainsi l'instrument possible d'autres desseins.

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1.2. La Jnontée des conditionnalités de l'Aide bonne gouvernance (1990 à nos jours)

et de la

Le passage progressif d'une logique d'aide projet sans conditionnalités à une logique d'aide programme avec conditionnalités
Des années 1960 aux années 1980, l'Aide publique au développement prenait essentiellement la forme d'une "aide projet". C'était l'époque un peu idéaliste où l'on pensait pouvoir enclencher un processus d'accumulation et de développement dans les pays pauvres par des transferts ponctuels et variés de savoir-faire qui prendraient progressivement racine. C'était "le temps des ingénieurs". Puis, il est vite apparu qu'il ne suffisait pas de transférer une certaine technologie ou un certain savoir-faire pour améliorer les situations sur place. Beaucoup de projets ont été entrepris mais, pour la plupart, les foyers de développement espérés qui devaient leur succéder n'ont pas été au rendez-vous. Pire, leur maintien en état de fonctionnement (sucreries, routes, chemins de fer, industries textiles, eau, électricité...) dépendait bien souvent de restructurations récurrentes, subventionnées par les bailleurs de fonds eux-mêmes. Pour demeurer en état de marche, ils avaient également besoin d'une nombreuse assistance technique extérieure, expatriée à grand frais. Une certaine perversion s'est progressivement installée dans le processus "d'aide projet". A titre d'exemple, dans certains cas, le bailleur de fonds et le fournisseur avaient bien souvent un même intérêt à transférer une technologie standard de pays riche au pays pauvre. En effet, il ne fallait pas être taxé par le pays receveur de se délester d'une technologie intermédiaire, déjà dépassée sur le marché, et qui n'aurait pas permis d'atteindre d'un seul coup la compétitivité externe, l'objectif devenu obligatoire en économie ouverte. Ce faisant, on échappait ainsi à l'effort d'adaptation normalement nécessaire à tout projet par rapport au milieu dans lequel on essaie de l'implanter. Le fournisseur de technologie était bien entendu satisfait de livrer sans modifications le matériel demandé. Le pays receveur était également satisfait puisqu'il disposait d'un matériel tout à fait performant, à la pointe de la technologie pouvant donner lieu à une belle inauguration, et non susceptible d'engendrer quelques complexes d'amour propre. Toutefois, le résultat de cette conjonction de facteurs aboutissait souvent à l'accroissement insidieux de la fragilité du projet, décidément bien mal adapté à son environnement. Certains projets ont pâti de cette situation. Mais il y a eu également les détournements, les projets "politiques", les projets de complaisance ou d'affichage. Compte tenu de ces échecs relativement nombreux, il a bien fallu réagir. La première mesure a été d'imposer au niveau des projets de nombreuses conditionnalités. Sur le plan technique, il s'agissait ainsi de créer autour du projet un environnement plus favorable, propre à une plus grande viabilité dans le temps. Au départ, cette idée de conditionner son aide partait donc d'une réflexion de bon sens: donnons-nous toutes les chances d'un fonctionnement satisfaisant du projet en lui permettant un environnement favorable. Mais peut-on véritablement changer au coup par coup l'environnement dans lequel on intervient? Il est parfois plus facile d'adapter 25

le projet à son environnement que l'inverse. Ou si un aménagement doit être envisagé, il doit être minime pour avoir toutes les chances d'aboutir et d'être intégré. De plus, lorsque plusieurs bailleurs de fonds fmancent un même secteur, ce qui s'avère presque partout le cas, il est parfois bien difficile de faire prévaloir à partir de chaque projet individuel des conditionnalités communes à tous. Concernant la mise en œuvre des projets, s'est donc progressivement établie une dialectique nouvelle et particulière entre le bailleur de fonds et le pays receveur. En d'autres termes, le donateur a légitimement fait comprendre qu'il n'était disposé à aider que si en échange, le pays receveur prenait les mesures jugées adéquates pour assurer la pérennité de son investissement. En filigrane, on pensait également du même coup régler le problème de la corruption: comment empêcher que l'argent alloué soit détourné de son objet? Comment empêcher que les entreprises ne surfacturent leurs prestations? Comment éviter que les travaux soient bâclés ou non conformes au cahier des charges? Comment enfm pouvoir proposer une technologie déjà utilisée ailleurs et faire en sorte que l'environnement extérieur s'y adapte? C'est également pour répondre à toutes ces questions que sont justement nées les premières conditionnalités de mise en œuvre des projets. Toutefois, cette politique de projets avec leurs flots de conditionnalités à remplir n'a [malement pas grandement amélioré les choses. Ces conditionnalités étaient parfois contradictoires d'un projet à l'autre, tout en s'appliquant à un même secteur. Elles étaient parfois détournées de leur objet ou pas appliquées du tout. A l'inverse de l'effet recherché, elles étaient même le prétexte pour certains donateurs à fmancer les opérations les plus risquées, les moins adaptées au milieu, tout en dégageant à bon compte sa responsabilité, puisqu'il était écrit que le gouvernement en place s'était engagé à prendre les mesures nécessaires à la viabilité du proj et. L'excès de conditionnalité était donc d'une certaine manière la porte ouverte à fmancer n'importe quel projet, même peu viable et d'en rejeter facilement l'échec prévisible sur les autorités locales, si décidément, elles n'arrivaient pas à remplir leurs nombreux engagements en matière de conditionnalités. En effet, qu'est-ce qu'un projet parfaitement adapté à son milieu? Faut-il qu'il fasse le choix de transférer la meilleure technologie mais en prenant le risque de l'insérer dans un environnement non adéquat nécessitant de la part du pays receveur des efforts considérables? Faut-il plutôt prévoir des projets adaptés aux potentialités réelles de l'environnement et risquer de décevoir le pays receveur avec des technologies quelque peu obsolètes ne lui permettant pas de survivre à la concurrence extérieure imposée par une économie ouverte? Faut-il prévoir un projet intermédiaire ou sur mesure, à la fois relativement performant sur le plan technologique et complètement adapté au milieu mais qui coûte alors très cher puisqu'il est par nature spécifique à chaque pays, à chaque environnement? "Le sur-mesure" est toujours plus cher que "le prêt-à-porter". En matière de développement, les bailleurs de fonds choisissent souvent le prêt-à-porter, si possible reproductible. Or, un bon projet est-il véritablement un projet reproductible? Les bailleurs de fonds ont souvent tendance par répondre par l'affirmative. Ces derniers sont effectivement en permanence à la recherche du projet miracle qui a bien fonctionné dans un pays et pourra donc être reproduit dans d'autres. Ils sont en permanence à la recherche de projet dont les coûts de mise en œuvre seront réduits au minimum pour un maximum d'apport en investissement physique. Ils sont en permanence à la 26

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