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LE RMI ET APRÈS ?

De
244 pages
La lutte contre l'exclusion ne se décrète pas, elle s'organise concrètement et au quotidien. C'est à cet objectif que se sont attelés les auteurs de ce livre, convaincus qu'ils sont que point n'est besoin de grandes politiques nouvelles pour peu qu'on s'attache en permanence à usiner les outils que nous proposent celles qui existent. La pauvreté et la précarité sont un processus et une dynamique, nous dit-on, les politiques publiques le sont aussi. Apprenons à gérer ensemble ces processus afin que la cohésion sociale soit un projet tenable et non pas incantatoire.
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LE RMI ET APRES ?

Claudine OFFREDI et Gérard MARTIN (eds.)

LE RMI ET APRES ?

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

FRANCE

L 'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

LES AUTEURS

LUCIEN JULLIAN Directeur adjoint de Caisse d'Allocations Familiales ALAIN LE GARNEC Directeur de Centre Comnlunal d'Action Sociale PATRICE SAUVAGE Ancien Rapporteur Général de la Con1ll1ission d'Evaluation de la loi de 1988 sur le RMI XAVIER DUPONT Directeur des Services Sociaux d'un Conseil Général CHRISTIAN CLAUZONNIER Directeur adjoint des Services Sociaux d'un Conseil Général JEAN-HENRI VIALLET Directeur adjoint de Caisse d'Allocations Familiales BERNARD CLAPIE Directeur de Centre Comnlunal d'Action Sociale HELENE SIBUE Cadre d'Action Sociale CAF PHILIPPE POYET Cadre d'Action Sociale d'un Conseil Général PIERRE SAVIGNA T Directeur d'Hôpital CLAUDINE OFFREDI Ingénieur de recherche à l'Université GERARD MARTIN Professeur des Universités

(Ç)L'Harmattan, 2001 ISBN: 2-7475-1096-4

INTRODUCTION

INTRODUCTION

Gérard MARTIN

Pourquoi un énième livre sur le RMI alors que, la croissance revenue, la baisse du chômage aidant et les mouvements sociaux des chômeurs de la fin 1997 apparemment apaisés, tout semblerait sourire à un pays qui regarde de nouveau en avant, le moral en hausse... comme les valeurs de la nouvelle écononue ! Pourtant, même si la croissance a toujours un effet de locomotive, il n'est pas certain que, elle qui semble se solidifier durablen1ent en l'an 2000, soit économe des processus d'exclusion dont on s'inquiète depuis maintenant une vingtaine d'années. L'accent sera plutôt mis à l'avenir -il l'est déjà d' ailleurs- sur les «sécurités» nécessaires à mettre en place dans une écononue devenue et acceptée comme flexible, sur les lTIoyens de preparer et de développer l'employabilité -ou l' adaptabilité- des travailleurs, sur la « refondation » d'un contrat social décidément obsolète, sur la modernisation -et conséquemment le dégraissage- d'un Etat dont les cagnottes fiscales sont consacrées d'abord à la résorption des déficits plutôt qu'à la lutte contre les inégalités. Décidément, dans ce pays, la pensée sociale dominante marche sur la tête! Et qui plus est, elle est à courte vue. Forcés que sont les gouvernements de décliner face à l'Europe, au monde et aux marchés financiers une image de n10dernité néolibérale adaptée aux enjeux de la mondialisatio~ ils hésitent en pennanence à poser de front les problèmes relatifs au référentiel de développement de la société française: inégalités croissantes, insertion pour quoi faire, école et éducation pour quel devenir, immigrés pour quelle intégration, trente-cinq heures pour quel temps à vivre, sécurité sanitaire pour quelle politique de santé, protection de l'environnement pour quel rapport de l'homme à la nature, décentralisation pour quel développen1ent local ?

L'hypothèse centrale de cet ouvrage est que le Revenu Minimum d'Insertion et l'ensemble des dispositifs qu'il induit et organise (prestations, accès aux droits, organisation institutionnelle, mécanismes de financement de l'insertion, modes de travail des opérateurs etc...) constituent un analyseur privilégié des interrogations fondamentales évoquées ci-dessus. Fort de ses douze années d'existence ponctuées par trois lois majeures (1988, 1992, 1998) sans compter les autres textes adjacents concernant les multiples facettes de l'exclusion, le RMI nous oblige à affronter les questions fondamentales des politiques publiques et de la société d'aujourd'hui: centralité du travail, qualité de la croissance économique, droits sociaux et droits du travail, lien social, citoyenneté, management des organisations, réorganisation et recomposition des politiques sociales. Il y a cependant différentes manières de s'atteler à ces grandes questions. Soit, conmle bon nonlbre de nos collègues chercheurs et universitaires le font (André Gorz, Ph. Van Pm:jis, R. Godino par exemple), on utilise une approche macro-sociale et généraliste qui débouche sur des préconisations globales dont on n'étudie pas la faisabilité concrète, soit on considère -et c'est le parti-pris de cet ouvragequ'avant de jeter le bébé avec l'eau du bain, il faut usiner les nonnes, outils et dispositifs offerts par les textes pour en eÀ1raÏrela pertinence et les effets-leviers concrets attendus dans la lutte contre l'exclusion. Il ne sert à rien par exemple de tirer un trait sur le contrat d'insertion au vu de son mésusage actuel si l'on a pas évalué les raisons pour lesquelles on en est arrivé là, alors que le contrat est en soi un bon outil tant au regard de la responsabilité sociale qu'il suppose que pour ce qu'il contient de responsabilisation et de projet pour l'individu concerné. Il ne sert à rien non plus de s'indigner de l'indigence relative des Plans Départementaux d'Insertion et de la quasi inexistence des Plans Locaux d'Insertion, « doublés}} d'ailleurs maintenant d'un nouvel outil, les Plans Locaux d'Insertion pour l'Emploi, alors qu'on a pas donné aux acteurs et opérateurs locaux (relevant de l'Etat ou des Conseils Généraux) les nloyens intellectuels, humains et financiers d'une planification véritable de l'insertion. Il est de même curieux de constater qu'une des innovations essentielles de la loi de lutte contre les exclusions -le cumul d'un revenu minimum avec des revenus d'activité- dont on pouvait penser qu'elle était un moyen d'éviter les effets de seuil et la « trappe à l'assistance» soit si peu usitée, considérée qu'elle est par les opérateurs de terrain con1me trop difficile à nlettre en oeuvre... Nous vivons, dans ce pays, un paradoxe penl1anent : les textes légaux et la réglen1entation dont nous disposons, bien que parfois complexes et trop nombreux, sont pourtant d'excellents outils. L'Etat, par ailleurs, fait preuve, mên1e si parfois avec lenteur, de sa capacité à les 10

adapter. Ainsi, bon nonlbre d'entre elLXsont soit sous-utilisés, soit en jachère, soit dépouillés progressivel11ent de leurs ambitions de départ ~ ce qui, au quotidien, donne le sentiment d'être en face d'une tapisserie de Pénélope constamment ravaudée où s'épuisent les bonnes volontés et les initiatives qui pourtant ne manquent pas... Ceci s'explique parce qu'il manque à nos politiques publiques sociales un référentiel de sens et de projet ainsi qu'une pédagogie de mise en place et d'accompagnement qui pourraient n1ultiplier les effets-leviers dont elles sont pourtant porteuses. C'est une contribution 1110deste cette tâche considérable qu'ont à voulu apporter les auteurs rassemblés ici, en s'inteITogeant successivement sur les ambitions du RMI à l'épreuve des faits (partie I), le mode nouveau de travail des politiques sociales locales induit par le dispositif (partie II), la nature et les el1jeux de l'insertion (partie III), et la prospective de la lutte contre les exclusions (partie IV). Enfin, bien que conçu et réalisé dans le cadre du groupe ERES de la Faculté des Sciences Economiques de Grenoble, cet ouvrage n'est pas le propos d'universitaires et de chercheurs, ni la réflexion de la technocratie centrale. Sa spécificité réside en ce qu'il est probablement un des rares ouvrages en France rassemblant en majorité des auteurs qui ont été, persolmellement ou par leurs fonctions professionnelles, impliqués dans la gestion, au quotidien et « sur le teITain» comme on dit, du dispositif du RMI et plus largement de la lutte contre les exclusions: c'est ainsi un autre regard qui est porté. Il n'a pas la prétention de l'exhaustivité. Il ne doit donc pas être considéré comnle un ouvrage-bilan mais bien plutôt conlnle un ouvrage-questions. Gageons qu'elles trouveront écho et matière à débat chez ceux qui ont la charge concrète de la nlise en oeuvre des politiques publiques sociales et à qui la parole est trop peu souvent donnée...

Il

PREMIERE PARTIE

DES AMBITIONS A L'EPREUVE DES FAITS

LE RM.I. ENTRE LOGIQUE ECONOMIQUE ET POLITIQUE D'ASSISTANCE

Lucien JULLIAN

Au cours de la séance du 8 juillet 1988, Claude EVIN, Ministre de la Solidarité, de la Santé et de la Protection Sociale, porte-parole du Gouvenlement, présentait le projet de loi relatif au Revenu Minimum d'Insertion. Les motivations d'un tel texte peuvent être analysées aujourd'hui avec un minimuln de recul. Revenons un peu en arrière. Claude EVIN rappelait alors qu'en 1980, dans son rapport désonnais célèbre, Gabriel OHEIX pointait l'apparition de phénonlènes de nouvelles pauvretés. Sept ans plus tard, un autre rapport, celui du Père Joseph WRESINSKI, discuté et approuvé par le Conseil Economique et Social des 10 et Il février 1987, permettait d'estiIner ces «nouveaux pauvres» à environ 500 000 personnes. L'énonnité du chiffre avancé et la fragilisation croissante des acteurs économiques de l'époque devait aboutir à l'émergence du dispositif de Revenu Mininlum d'Insertion dont on a COnllllémoréen décelnbre 1998 les dix ans d'existence. Le Ministre mettait en exergue deux caractéristiques principales du projet de loi: d'une part sa souplesse, dans la mesure où l'allocation était versée au titre de la solidarité nationale et impliquait la mise en place d'un n1aillage local d'intervention; d'autre part l'engagenlent de tous, puisque, au nonl des principes énoncés, les pouvoirs publics associaient, dès l'origine, la totalité des acteurs, des représentants de l'Etat aux représentants des Collectivités Territoriales, en passant par le nlonde associatif ou les organismes de Sécurité Sociale. On peut donc renwquer que, dès l'origine, le R.M.I. présentait toutes les caractéristiques fondanlentales d'une politique publique à savoir l'universalité de champ, 1'holnogénéité des bénéficiaires et la référence à un corpus juridique stable. Par-delà cette volonté d'agir pour ériger le droit à l'insertion sociale, panni les prérogatives des citoyens vis-à-vis de la Nation, il convient de souligner que l'énlergence de cette politique a été lancée dans un contexte éconon1ique défavorable. L'intérêt que présentent

les douze années de recul, aussi bien au niveau de l'application conceptuelle que du fonctionnement mên1e du dispositif, est d'inclure des périodes de relance plus ou moins réussies et de récession plus ou moins marquées dans le champ d'examen. La question que l'on peut donc se poser est la suivante: une politique publique d'ass'istance peut-elle aller à l'encontre d'une logique éconolllique ? Aborder une telle question dans le cadre d'une société développée comn1e l'est la société française, suppose d'aborder trois thèmes fondamentaux. En premier lieu, on peut dire que le R.M.I. est désormais un dispositif pérenne. Ceci Ï111plique,avec douze années de recul, que son poids économique soit abordé sous l'angle de son impact effectif sur l'économie nationale et non en terme d'action ponctuelle d'intervention sociale. Cette analyse quantitative du R.M.I. révèle ses limites sous l'angle économique l11aisne saurait occulter son rôle pivot sur le plan hun1ain. Le deuxième axe de réflexion double l'analyse quantitative: il consiste à s'interroger sur la capacité du R.M.!. à corriger certaines fonnes d'inégalités sociales par le biais de son caractère d'allocation de subsistance. En un mot favorise-t-il une fonne évoluée de lutte contre les exclusions? Les constats seront, sur ce point, marqués du sceau d'une pessimiste réalité. Enfin, le dernier aspect de la question se déduit des deux précédents: on se demandera si la reformulation des minima sociaux, au-delà du R.M.I., sur des bases adaptées au futur millénaire, n'est pas à l'heure actuelle indispensable au maintien d'une dynamique sociale. Il apparaît finalen1ent que la société française, comme ses homologues britannique ou allemande, longtemps à la pointe du progrès social, est maintenant confrontée à des orientations fondamentales de sa protection sociale qui exigent une nouvelle mise en cohérence globale du dispositif d'intervention. Le R.M.I. phénomène sociologique impol1:ant mais économiquement lim ité Les effets de la crise éconolnique durant les années 1984 et 1985 ont engendré l'instauration d'une structure décisionnelle duale, obligeant d'une part, les décideurs politiques à une cohabitation, d'autre part, à prendre en con1pte, de n1aluère globale, un besoin de solidarité qui s'exprin1ait désormais avec plus d'acuité. Ainsi le R.M.!. semble devenir une mesure sociale nécessaire bien qu'elle tende à s'éloigner de ses buts initiaux et bien qu'elle s'avère éconon1iquel11entl11arginale.

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Le R.M.l., phéno111èneen croissance constante mais loin de ses buts initiaux Au 31 décembre 1997, 1 067 901 personnes bénéficiaient du R.M.!., soit une progression de 6 % du nombre de bénéficiaires par rapport à 1996, traduisant un léger ralentissement par rapport à l'exercice précédent. Si le chiffre brut n'est pas significatif, il faut souligner qu'il représente 5 % de la population active et qu'avec les ayants-droit, il constitue une masse de population couverte par le système de plus de deux n1illions de perSOID1es. ne approche plus détaillée des variations U annuelles du nombre de bénéficiaires révèle que, sur la période 1988-1997, l'évolution de cette prestation est très eaatique. En effe~ les taux de progression s'établissent dans un rapport de 1 à 3, variant de 4 % en zone d'étiage, à 15 % en période de forte poussée. Il est donc indéniable que le R.M.I. répond à un besoin social pour une part non négligeable de la population. Sans entrer dans une analyse exhaustive de la population bénéficiaire de cette allocation de ressources, exception faite du cas des départements d'Outre-mer non significatif par rapport à l'ensemble de la population statistique en cause, plusieurs constats peuvent être dégagés. On peut tout d'abord remarquer que le R.M.!. est particulièrement lié à une situation d'isolement. Il a été servi, depuis sa mise en place en 1989, en n10yelUle,à hauteur de 79 %, à des perSOlUlesseules et principalement, contrairement aux idées reçues, de sexe féminin. Les couples y sont représentés de manière plutôt stable. Depuis 1994, il y a, à l'évidence, rééquilibrage de la population allocataire. Trois groupes bien marqués apparaissent: les homInes et les femn1es isolés, chacun à hauteur de plus ou n10ins 40 0/0, le solde étant représenté par les couples (20 0/0) . La J typologie des bénéficiaires est, elle aussi, logiquement centrée sur des cellules de consomn1ation réduite. Les isolés sans personne à charge s'élèvent à 63 % des bénéficiaires. Depuis quelques alUlées, ce poste est en nette progression d'un exercice sur l'autre traduisant une prise en charge collective plus efficiente, par le biais des autres champs de l'action sociale, dès lors qu'il y a constitution d'une ceIIule fan1iIiale étoffée. De même, les bénéficiaires sont plutôt jeunes. Les n10ins de 25 ans représentent 4,5 % de la population en cause. Manifestement là encore, depuis 1994, les efforts sur cette frange des prin10 actifs se sont avérés socialelnent « rentables ». Les 25-39 ans sont majoritaires (57 0/0). Les 40-54 ans (29 0/0)sont à considérer con1n1ealimentant, pour partie, les mécanismes de régulation de l'emploi par les dégagements anticipés du secteur productif. Le plus surprenant est, outre les systèmes de mise en retraite anticipée existants, l'importance des plus de 55 ans (9 0/0).
1 Le R.M.I. est versé à hauteur de 40 % à des fenunes honunes seuls, et à hauteur de 20 % à des couples. seules, à hauteur de 39
%

à des

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Par ailleurs, si 49 % d'entre eux reçoivent la prestation depuis deux ans au moins, 15 % la perçoivent depuis six ans ou plus et près de 6 % depuis l'origine. Cette dernière observation pourrait expliquer une surreprésentation de la classe des 45 ans et plus, par rapport à la structure de la population française. Enfin, le taux de personnes couvertes pour 1 000 habitants s'élevait, au 31 décembre 1997, à 31 avec, là encore, une plus grande proportion pour les grandes métropoles (Paris, Lyon, Marseille, Bordeaux, Lille) et la zone littorale, en particulier méditerranéenne pour des motifs, semble-t -il, d'héliotropie. La pérennisation de cette allocation de subsistance et son suivi à l'échelon des commissions locales d'insertion, tel que l'a voulu le législateur, permettent d'établir avec précision une cartographie de la précarisation sur le territoire national. Limité quant à la masse de bénéficiaires géographiquement concentrés dans la zone d'attractivité urbaine, le R.M.!. peut néann10ins être symptomatique d'une propagation de la fragilisation économique à l'échelon supracommunal. L'analyse des données issues des services de la prestation2 autorise, tout au moins sur le plan théorique, à privilégier certaines cibles d'interventions préventives. Qu'en est -il en réalité? On constate que l'espace contraint du département est insuffisant pour dégager des enseignements pertinents. En effet, les bassins d'emplois ne suivent qu'exceptionnellement les directives administratives. Ils répondent davantage à des contingences de flux migratoires, d'environnement géographique positif, comme la proximité d'un cours d'eau pour les industries papetières, par exemple, ou encore des opportunités techniques. Sur ce den1ier point, l'instauration des « zones franches », avec une fiscalité adaptée, n'a pu aller à l'encontre des autres facteurs d'én1ulation de l'el11ploi. Si l'incitation peut être un facteur d'accon1pagnen1ent, il semble qu'elle ne puisse être un agent de lancement de l'opération de création d'emplois. La question d'un élargissement à un territoire plus large, con11llela région, peut alors s'avérer nécessaire. La représentation cartographique de la répartition du R.M.I., par région, en 1989 est significative d'une répartition de la précarité dans les points extrên1es de l'Hexagone: le Nord-Pas-de-Calais et la BasseNormandie, l'Alsace-Lorraine, le Languedoc-Roussillon, la Corse abritent une grande part des RMlstes du pays. La région Provence-Alpes-Côte d'Azur tend à les rejoindre. A l'évidence, il y a eu une eÀ1ension géographique à la région voisine des difficultés repérées dans les régions initiales. Le constat ne s'arrête pas là. Une projection de l'évolution, sur la période 1989-1997 des données recueillies, n1et en évidence plusieurs phénomènes. Tout d'abord, si pour le Nord-Pas-de-Calais la situation est à suivre car ayant un « profil endémique », son taux de propagation se
2 Les données utilisées ici sont celles des Caisses d'Allocation Fan1Ïliales

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traduit par une stabilisation de la précarisation dans cette zone. Il en est de n1ême pour la Basse-Nonnandie et l'Alsace-Lorraine. Certaines des régions, apparemment peu concernées, voient le problème de la précarité s'installer. Il s'agit de Rhône-Alpes et de l'Ile-de-France pour lesquelles le taux d'évolution en pourcentage du nombre de bénéficiaires du R.M.I. les place, désonnais, dans la fourchette haute. Or, dans une récente enquête de l'I.N.S.E.E. portant sur les régions de l'Union Européenne, c'est précisément la région Ile-de-France qui arrive largement en tête au niveau européen en matière de concentration du produit intérieur brut, il est vrai pour 1994, mais la rareté des analyses de ce type rend peu probable un bouleversen1ent du classement considérant l'écart enregistré (+54 0/0), par rapport à la seconde région, la Lombardie, en Italie. Si on développe les comparaisons, toujours pour la même période sur le plan européen, les quatre pren1ières régions en terme de P.I.B. sont l'lIe de France, Rhône-Alpes, Provence Alpes Côte d'Azur et le Nord-Pas-deCalais. L'ordre est bouleversé lorsqu'on procède à l'approche similaire, par le biais des allocations R.M.!. payées au 31 décembre 1994, à savoir: L 'ne de France demeure en première place mais Provence-Alpes-Côte d'Azur lui succède suivie du Nord-Pas-de-Calais puis enfin de RhôneAlpes. Par conséquent, si le produit intérieur brut global peut être un élément d'analyse intéressant, il n'est pas suffisant. D'autant plus que lorsqu'on ran1ène au ratio P.I.B. par habitant, seules les régions lIe de France (en première position) et Rhône-Alpes (en quatrième position) subsistent. Le cas particulier de la Corse -21ème rang au P.I.B. par habitant et aussi en matière de R.M.I- pourrait paraître satisfaisant si l'on excluait la population résidente correspondante pour rétablir l'indicateur dans une certaine réalité. Si, pour cette région, l'exemple est très significatif mais atypique, en revanche, dès lors que les masses deviennent in1portantes, les agrégats fonnés pour l'approche économique, notamment ceux relatifs au P.I.B, rendent très aléatoires les conclusions comparatives entre les facteurs éconon1iques et sociaux, vus sous l'angle R.M. I. La seule chose que l'on puisse ici renlarquer est la suivante: lorsqu'une région apporte une forte valeur ajoutée en matière de richesse nationale, elle a un effet 1110teur,certes, sur la propre redistribution du P.I.B. par habitant n1ais génère aussi des phénomènes de fort appel à résident, ce qui engendre de manière liée l'én1ergence des phénomènes d'exclusion. La difficulté est d'établir un corrélât interfactoriel entre, d'une part, la population, y compris la population active occupée et, d'autre part, la distribution de la richesse nationale ramenée à son unité d'œuvre: la répartition par habitant. L'ex1ension à l'analyse régionale favorise cependant une vision plus globale des données dont elle lisse les plus grandes disparités. La représentation grapl1ique du classement des régions, dans l'ordre progressif du non1bre de bénéficiaires du R.M.I., est sur ce point significative de la stabilité du phénon1ène. Il n'y a pas, sur toute la 19

période 1989 à 1997, de réaction positive importante bouleversant le classen1ent, ni dans un sens, ni dans l'autre. On peut, par certains côtés, affmner que la frange de population en cause est peu sensible d'une part aux efforts déployés pour assurer un repositiolU1ement social, et encore 1110ins u dynanùsme et à la perfon11ance économique des régions. a La méthodologie d'approche régionale demeure cependant intéressante dès lors que l'on s'attache à une vision des mouvements génémux des facteurs écononuques et sociaux et de leur interaction sur un espace temps élargi (cinq ans au minimum) malgré l'inertie structurelle. Il faut, pour conclure sur ce point, rappeler que cet échelon régional est sans doute celui qui présente l'importance territoriale suffISa11te et 1'homogénéité requise par rapport aux autres pays européens pour assurer une vision comparative des besoins. Des efforts pour un suivi plus spécifique à ce niveau semblent nécessaires. De>-'\' SOJnnle__\'consacrées au R.M.I. conséquentes, mais éconol11iquel11ent Jnarginales et proches d'une relance keynésienne Si le nombre de bénéficiaires, comme on vient de le voir, peut être humaineIllent in1portant, les son1mes engagées au titre du R.M.!. se révèlent n1arginales. Panni les postes budgétaires dépendant directement de l'Etat, pour l'exercice 1997, celui consacré au R.M.!. représente moins de 1,5 % de l'ensen1ble des dépenses (soit 23, 892 milliards de francs). Ce chiffre équivaut, sur un autre plan, à moins de 1 % des seules dépenses sociales. Lors de la présentation du projet de budget pour 1999, le Gouvernement a évalué à 26,4 nulliards de francs les dépenses prévisiolU1elles, au titre du R.M.!., soit une variation de plus 4 % par rapport à 1998 dont seulement 1,2 % d'actualisation de la prestation. Une si1l1ple corrélation avec le budget de la santé et de la solidarité (75,6 milliards) pour 1999 et des SOll1ffieSllouées au R.M.I. y émargeant (26,4 a milliards) traduit, de 111anièreéloquente, l'Ï1nportance qu'occupe, pour l'Etat, ce poste budgétaire (35 % des ressources). Peut-être conviendrait-il de nuancer le propos puisqu'il ne représente que Il % des crédits impartis au Ministère de l'En1ploi et de la Solidarité qui a la 111issiol1 conduire de la politique publique dans ce dOIllaine. Cette affin11ation est d'autant plus pertinente que, si l'on se réfère à l'évolution en francs constants depuis 1990 (1989 étant peu significatif), on est passé de 20 318 à 22 640 francs versés, soit une progression en valeur de + Il 0/0. Globalement, la situation pourrait paraître satisfaisante ~ mais si l' 0n s'attache à exanuner la variation Inoyenne annuelle, il est ren1arquable de constater qu'elle s'élève à + 1,1 0/0, soit un peu moins que les salaires nets (+ 1,5 0/0), en retrait par rapport aux revenus disponibles bruts (+ 2 0/0)eux-n1ên1esvoisins des prestations sociales (+ 2 0/0).Il Y a, n1al1Îfestelnent,un chôn1age de variation relativen1ent établi 20

entre la progression des prix, des salaires, du revenu disponible brut ou des prestations sociales, fût-ce le R.M.!., bien que ces deux derniers postes soient en net retrait. Cependant, si le P.I.B. marchand par habitant constitue un indicateur économique pertinent, il y a, à l'évidence, déconnexion des facteurs de protection sociale en croissance et un indice de P.I.B. en recul. Ceci pennet de pointer ici un conflit de logique entre une économie qui a sa propre dynamique et un social qui relève encore davantage du besoin que des possibilités réelles de le satisfaire. Néanmoins, les masses financières enjeu sont sans con1paraison. En effet, dans l'effort social de la nation, l'ensemble du poste « divers}), comprenant le R.M.I. et des prestations sociales reçues par les ménages, est passé de 0,16010en 1989 à 0,36 % en 1997. Le caractère incident sur le plan économique est évident et peut expliquer la déconnexion des deux logiques. C'est à peine avec 28,941 milliards de francs, l'équivalent du poste « cessation anticipée d'activité» (27,049 milliards de francs) ou le poste de « l'inadaptation professionnelle» (32,249 milliards de francs). On peut, ici, remarquer la position importante des dépenses du R.M.!. dans les sommes relevant du Ministère des Affaires Sociales et une place très marginale sur le plan éconolnique. Si l'on considère, par ailleurs, que la prestation, de par son montant Inoyen tous régimes confondus, de 1 864 francs (1 893 francs pour la métropole, 1 954 francs pour le régin1e agricole et 1 600 francs pour les D.a.M.) assure seulen1ent un minin1um de subsistance, on ne peut que constater qu'il s'agit de milliards injectés directement dans le circuit économique de la consonm1ation, ce qui constitue un mécanisme assimilable à une forme très classique de relance keynésienne par la demande. Ce constat peffi1et de soutenir l'idée que le R.M.!. est davantage un n10yen de survie qu'un outil d'insertion. Le R.M.I. : une allocation de subsistance plus qu'un lutte contre l'exclusion instrument de

Le R.M.!. devait être l'occasion de relllettre sur le devant de la scène certaines valeurs fondan1entales et de ren10deler les modalités d'intervention des politiques publiques. Pour atteindre ces deux objectifs, il devait avant tout assurer la possibilité d'insertion de son public. Le schén1a s'est-il court-circuité quelque part ? T/ersle rétablis__\'e1l1ent certaines valeurs.fondalnentales de Le repositionnement social, toujours plus indispensable dans nos sociétés n10demes, passe par un rétablisselllent de certaines valeurs fondamentales. Dès l'introduction de sa circulaire du 9 n1ars 1989, relative à la n1ise en œuvre du dispositif d'insertion du R.M.!., les ministres ayant 21

en charge ce dossier soulignaient: « Privé de son volet insertion, le revenu ,niniI11u,n se réduirait à une prestation supplémentaire et engendrerait lui-mêlne de nouvelles formes de marginalité sociale ». Puis ils 'lloutaient que: « le RMl... (devait) assurer une solidarité qui dépasse la silnple assistance, garantir le progrès social et la cohésion sociale». Pour tenniner, ils insistaient sur l'impérieuse nécessité de mettre en œuvre des politiques vigoureuses d'insertion. Ainsi, le R.M.!. a été considéré, dès son lancement, con1me un mécanisme de sauvegarde sociale a minima, plutôt qu'un processus de repositionnement social. Il est vrai que la situation, en matière d'emploi, a été profondément remaniée depuis 1988. On est passé de 2 456 000 chômeurs en 1988 3 à 3 192 000 en 19974. Cette augmentation du nombre de chômeurs de 30 % traduit bien la préoccupation d'ensemble de mieux cerner le phénomène. Si l'on agrège les bénéficiaires des minima sociaux, Allocation d'Adulte Handicapé, Allocation d'Insertion, Allocation Formation Insertion, Allocation Spécifique de Solidarité, Fond Social Urbain et Revenu Minimum d'Insertion, durant la période 1990 à 1997, les résultats sont encore plus significatifs. Le nombre de bénéficiaires de ce type d'allocations a progressé de plus de 18 %5. La situation est cependant hétérogène, au regard des aides dispensées avec une redistribution des allocations d'insertion ou des allocations spécifiques de solidarité vers le R.M.I., dont le nombre de bénéficiaires a plus que doublé (+ 226 %). Cette focalisation de fait vers un système de prise en charge presque exclusivement étatique- puisque les dépenses sont supportées à 80 % par l'Etat- traduit son attractivité mais ne saurait être significative d'une efficience de la prestation. En effet, la durée de service de cette allocation, à vocation d'aide transitoire, permet de n1ettre en évidence son échec en matière de redynan1isation personnelle6. Passé le seuil de prise en charge des dysfonctionnements in1médiats caractérisé par l'octroi de la prestation, durant les trois
3 Soit 4,39% de la population Soit 5,4 % de la population 5 Le notnbre de bénéficiaires de ce type d'allocations est passé de 1 893 397 à 2 240 925. . 6U' n pOInt c01nparatt 'f entre Ies annees '1993 'vanis: ~et 1997 pern1et d e d'egager Ies pOInts SUI 1997 1993 RMI versé depuis 30,42 % 34,72 % 1 an 18,86 % 20,83 % 2 ans 12,59 % 13,24 % 3 ans 10,16% 10,30 % 4 ans 7,72 % 5 ans 5,41 % 6 ans 3,91 % 7 ans 3,28 % 8 ans 7,51 % Depuis l'origine 21,05°;0
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premières années où les seuils sont sensiblement équivalents7, l'institutionnalisation de l'allocation rend l'obligation de sortie du système moins prégnante. Cette assertion est confortée par le caractère pour le moins léonin des obligations résultant du « contrat». Ce contrat est passé entre le travailleur social, au nom des institutions qu'il représente et un allocataire, qui a le sentiment d'être consommateur d'un droit qui in1plique donc un dû , plutôt que bénéficiaire d'une aide qui relève de la solidarité nationale. Il faut souligner que la nature n1ême du contrat est structurellen1ent faussée. L'obligation, pour autant qu'elle ait pu exister, n'est pas assortie d'une sanction dans de nombreux cas. Il y a, certes, la possibilité de réduction ou de suppression de l'allocation sur rapport social. Mais le prononcé de la sanction au travers, d'une part, du mécanisme complexe de prise de décision et, d'autre part, de la COIlloncture qui ne prédispose pas à mettre une personne isolée, particulièrement l'hiver, dans une position d'exclu de la solidarité nationale, n'est pas chose aisée. Tout cela explique, en grande partie, le contexte figé dans lequel on se trouve en matière de R.M.I. La structure de suivi, conçue à l'échelon le plus immédiat des travailleurs sociaux ou des associations, est bonne sur le plan des principes mais ex1rêmement consommatrice de temps. Or, la montée en puissance des n1écanismes d'intervention sociale et le poids économique des bénéficiaires potentiels de ces filets de sauvegarde obligent les acteurs de l'action sociale locale à une véritable course contre la montre. Ceci explique, en partie, les lin1ites des interventions ponctuelles d'optimisation que constituent les suivis systématiques. Contrairement aux idées reçues, la circulation de l' infonnation, dans les couches de la population les plus défavorisées, est perfonnante, con1me ont pu le dén10ntrer les récentes analyses sociologiques dans ce don1aine. L'occultation partielle des conséquences pécuniaires des sanctions, si elle se traduit par un contrat peu suivi d'effets, s'accompagne d'un certain la-xisn1e quant aux signalements des changements de situation et un relatif engagel11enten 111atière recouvrement des indus. Il de faut reCOilllaÎtreque lorsque les facteurs d'indus sont bien cernés, la composition mên1e des revenus repérés -la plupart du ten1ps aléatoires ou instables- rend difficile sinon in1possible une mise en recouvrement efficiente. La conséquence de cet enviroIU1en1ent st une fOIte propension à e l'adnussion en non-valeur de la créance. Ainsi la prestation peut être considérée COl11ll1e ne forme de u secours et non comn1e un revenu de transition vers un hypothétique revenu de l'activité induite par un repositiolmement social. On peut
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%

en 1993 contre 62 % en 1997

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même affirmer qu'il Ya, de .facto, déconnexion de la valeur « travail» et de la valeur « rétribution ». Confrontés aux contingences d'assurer une véritable relance de l'emploi, les pouvoirs publics ont engagé pratiquen1ent, depuis le prenner choc pétrolier mais, avec plus d'insistance, depuis le milieu des années 80, des processus d'incitation indirecte à la création d'emplois. A ce titre, ils ont développé divers processus d'exonération de charges ou de développement de la fonnation qui ont eu un double effet: d'une part, ils ont instauré une distanciation de plus en plus grande entre l'obligation de cotiser connexe à la rén1UIlérationdu salarié et la possibilité d'en1baucher, qui relève plus de paramètres économiques que d'une volonté sociale établie ~d'autre part, en ce qui concerne plus particulièrement les salariés, ils ont eu pour conséquence de faire perdre son sens au chaînage activité-rémunération pour introduire une notion de besoin -rémunération et, éventuellement, participation de l'individu à la nécessité de se procurer ses moyens d'existence. Le R.M.!., dès lors, n'a constitué que l'illustration à grandeur réelle d'un processus de dégradation des valeurs travail sur laquelle étaient fondées les sociétés développées post industrielles et de la valeur rétribution fondée, non pas sur l'apport de l'individu à la richesse nationale mais sur un constat statique de ses besoins vitaux. L'attitude réciproque des pouvoirs publics et du citoyen vis-à-vis de ces derniers aurait pu être globalen1ent positive si les facteurs éconon1iques avaient suivi les intentions sociales. Au début des 3lmées 1990, les contraintes qui él11ergèrentsur les économies de l'ensemble des pays développés ont 1110difiéles cycles économiques de développe111ent/ récession, ce qui a obligé les décideurs à opérer des évolutions tendancielles à des rythmes soutenus. Concrètelllent, la position s'est traduite par une évolution vers la précarisation du statut des salariés qui bénéficiaient, jusqu'alors, d'un ensen1ble de conventions collectives plutôt favorables au sortir du deuxièn1e conflit l110ndialpour aboutir à deux phénomènes bien marqués: d'une part, une refonnruation des contrats de travail introduisant, suivant l'approche, de la flexibilité ou de la précarité mais qui, en toute hypothèse, était en net recul par rapport à l'ante status-quo ~d'autre part, un repositionnement de l'entreprise elle-mên1e à la fois dans sa dynan1ique propre de conquête des nouveaux n1archés ou de concentration de ses n10yens, pour les figer dans un immobilisme rétrograde. Le paradoxe est, qu'au n10n1ent où l'on parlait le plus «d'entreprise citoyenne », la distance entre le discours et la réalité ne faisait que s'accroître. Ceci expliquait, en partie, la déshérence des entrepreneurs pour accon1plir lll1etâche d' entraÎnen1ent économique par création d'entreprises et une relative stagnation de l' ensen1ble de notre économie. Alors qu'en Europe, la taille des entreprises avait tendance à croître par fusion ou 24