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Introduction
La poîtîque du ogement est une composante essentîee de a poîtîque socîae en France. L’État y consacre chaque année près de 41 mîîards d’euros, sous dîverses formes : des prestatîons socîaes affectées à a consommatîon de ogement (20 mîîards d’euros), des aîdes à a construc-tîon de ogements dans e parc socîa et e parc prîvé (6 mîîards d’euros) aînsî que des avantages iscaux destînés à favorîser a constructîon et a 2 rénovatîon de ogements ocatîfs (15 mîîards d’euros) . En dépît de son caractère massîf, cette înterventîon pubîque est oîn d’avoîr atteînt ses objectîfs : ’accès au ogement reste dîficîe pour de nom-breux Françaîs et es études empîrîques dîsponîbes présentent un tabeau peu latteur de ’eficacîté gobae de a poîtîque du ogement. Dans cet ensembe dîsparate, es aîdes personnees au ogement, quî subventîonnent dîrectement a consommatîon de ogement des ménages modestes, constîtuent ’înstrument prîvîégîé de a poîtîque du ogement en France. Ees représentent près de 43 % du montant tota des dépenses pubîques quî y sont consacrées. Créées en 1948, ces aîdes ont été for-tement déveoppées à partîr de a in des années 1970 ain de paîer es însufisances de a poîtîque de constructîon massîve des grands ensembes de ogements socîaux. Cette poîtîque présentaît en effet ’înconvénîent de dîrîger ’aîde pubîque vers es ogements putôt que vers es ménages eux-mêmes, renforçant aînsî a concentratîon ocae de a pauvreté tout en cîbant ma es ménages es pus pauvres – e dépassement des pa-fonds de ressources n’entraïnant pas a perte du ogement socîa pour es bénéicîaîres. Dans ce contexte, es aîdes personnees au ogement ont été conçues comme un outî pus lexîbe que e ogement socîa,
2. En 2013, es aîdes au ogement se sont éevées à 40,8 mîîards d’euros, soît 1,9 % du PIB. Voîr Comptes du ogement 2013 – Premîers résutats 2014.
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permettant de mîeux cîber es ménages modestes, sans freîner eur mobî-îté géographîque. L’eficacîté de ces aîdes a cependant été remîse en cause par une sérîe d’études empîrîques démontrant ’effet înlatîonnîste du dîsposîtîf sur es oyers. En s’appuyant sur des méthodoogîes, des données et des pérîodes dîfférentes, ces études aboutîssent toutes au même constat préoccupant : une partîe împortante des aîdes au ogement, comprîse entre 70 % et 100 %, seraît capturée par es baîeurs sous a forme de oyers pus ée-vés. Le barème des aîdes – cees-cî étant conçues comme une subventîon proportîonnee au oyer dans a îmîte d’un oyer pafond – încîte en effet à ’augmentatîon des oyers. De surcroït, a faîbe réactîvîté de ’offre de oge-3 ments en France, une des pus faîbes parmî es pays de ’OCDE , renforce ’effet înlatîonnîste des aîdes : a constructîon de nouveaux ogements est însufisante pour absorber ’augmentatîon de a demande. Le phénomène d’înlatîon des oyers, en partîe aîmenté par ’augmen-tatîon des aîdes au ogement, a eu pour conséquence de conduîre un nombre croîssant de ménages aocataîres à payer des oyers supérîeurs au pafond prévu par e barème des aîdes. La nature de ces dernîères s’en est trouvée modîiée : créées comme des aîdes spécîiquement affectées à a consommatîon de ogement, ees sont devenues des prestatîons socîaes comme es autres, dès ors que pour une grande majorîté d’aocataîres, eur montant ne dépend pus du oyer effectîvement versé, maîs unîque-ment des caractérîstîques du ménage (composîtîon, zone de résîdence) et de ses revenus. I en résute que es aîdes au ogement s’apparentent aux autres transferts versés sous condîtîons de ressources, tes que e RSA ou a PPE. Maîs eur mauvaîse artîcuatîon avec ces autres dîsposîtîfs est source de probèmes : a doube dégressîvîté des aîdes au ogement et du RSA pénaîse inancîèrement a reprîse d’actîvîté des ménages modestes,
3. Voîr ’étude de A. Cadera Sánchez et Å. Johansson, « The prîce responsîveness of housîng suppy în OECD countrîes », 2011.
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aors même que e barème du RSA a été conçu prîncîpaement pour utter contre es « trappes à înactîvîté ». Dans un contexte budgétaîre contraînt, quî nécessîte d’îdentîier et de redépoyer es dépenses pubîques es moîns eficaces, a réforme du système des aîdes au ogement est un chantîer prîorîtaîre. La convîctîon profonde quî sous-tend e travaî présenté îcî est que es sources d’înefi-cacîté des aîdes au ogement sont désormaîs sufisamment bîen îdentîiées pour pouvoîr être corrîgées. Les études mettant en évîdence ’împact înlatîonnîste des aîdes au ogement sur es oyers ne remettent pas en cause ’înterventîon pubîque. Bîen au contraîre, ees învîtent à réléchîr à a meîeure façon d’atteîndre ’objectîf assîgné à ces aîdes : améîorer es condîtîons de vîe des ménages modestes. Pusîeurs optîons de réforme ont déjà été avancées dans e débat pubîc. On peut cîter en partîcuîer es travaux du Conseî d’anayse économîque (CAE) quî, sous ’împusîon d’Aaîn Trannoy et d’Étîenne Wasmer, a for-mué une proposîtîon concrète de réforme consîstant à întégrer es aîdes au ogement à ’împôt sur e revenu, de manîère à îmîter eur capture par es 4 baîeurs . L’Instîtut des poîtîques pubîques (IPP) a sîmué et anaysé cette proposîtîon, aînsî que pusîeurs autres pîstes de réforme, dans e cadre d’un 5 rapport pubîé sous a forme d’unRapport IPP. Sî nous n’avons inaement pas retenu a proposîtîon d’întégrer es aîdes au ogement à ’împôt sur e revenu, c’est parce que cette réforme ambîtîeuse nécessîte avant tout a rénovatîon dudît împôt, quî représente un chantîer à part entîère ; par aîeurs, en întroduîsant une déductîbîîté iscae des oyers pour tous es ménages, cette optîon de réforme rétabît de faît un îen entre e montant
4. A.Trannoy et É. Wasmer, « La poîtîque du ogement ocatîf », 2013. 5. A. Bozîo, G. Fack, J. Grenet, M. Guîot, M. Monnet et L. Romaneo,Réformer les aides personnelles au logement, 2015. Ce rappor t a été înîtîaement commandîté par a Cour des comptes. L’étude ayant été réaîsée de façon totaement îndépendante, es résutats présentés îcî n’engagent que eurs auteurs.
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du oyer et ’avantage isca octroyé – favorîsant aînsî es effets înlatîonnîstes sur es oyers. La proposîtîon de réforme quî a retenu nos faveurs parmî es pîstes étudîées – et quî est ’objet de cette étude – vîse à fusîonner es aîdes personnees au ogement avec e RSA et a PPE. Contraîrement à a proposîtîon d’A. Trannoy et É. Wasmer, ee ne permet pas de neutraîser totaement es dîfférences de traîtement isca entre proprîétaîres et oca-taîres, maîs présente ’avantage d’être pus facîe à mettre en œuvre. Pour bîen comprendre cette réforme, î est împortant d’avoîr en tête es objectîfs et es contraîntes que nous nous sommes ixés. L’objectîf prîmor-dîa est ’améîoratîon de ’eficacîté de a dépense pubîque consacrée aux aîdes personnees au ogement : ces dépenses doîvent être jugées seon eur capacîté à offrîr des condîtîons de ogement décentes aux ménages es pus modestes. S’agîssant des contraîntes, nous nous en sommes tenus à raîsonner à budget constant et à îmîter au maxîmum es effets redîs-trîbutîfs de a réforme. Ces choîx méthodoogîques ne sont pas excusîfs d’une modîicatîon de ’effort coectîf goba en faveur du ogement ou d’un ajustement du proi redîstrîbutîf des aîdes au ogement, maîs ces questîons sont aîssées en dehors de ce travaî. Nous proposons d’aer jusqu’au terme de a ogîque de ’évoutîon des aîdes personnees au ogement, devenues au i des ans des prestatîons notîonneement affectées au ogement, pour es întégrer aux autres pres-tatîons socîaes destînées à soutenîr es foyers à revenus modestes. En pratîque, nous recommandons a créatîon d’une nouvee prestatîon, des-tînée à rempacer es aîdes personnees au ogement aînsî que e RSA et a PPE. Cette prestatîon sîmpîieraît grandement ’ensembe du barème de ces dîfférentes prestatîons socîaes, et auraît pour partîcuarîté de ne pus prendre en compte e montant effectîf du oyer dans son cacu. Au-deà d’une sîmpîicatîon bîenvenue du système françaîs de protectîon socîae, une tee réforme présente quatre caractérîstîques sus-ceptîbes, seon nous, d’améîorer ’eficacîté de ’înterventîon pubîque dans e domaîne du ogement.
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Premîèrement, a mîse en pace d’une prestatîon unîque – dégres-sîve avec e revenu maîs ouverte à ’ensembe des ménages – auraît pour effet de réduîre es effets de seuî et a stîgmatîsatîon des bénéicîaîres des mînîma socîaux qu’engendre a mutîpîcîté des prestatîons socîaes. Le faît, par exempe, que e RSA ne concerne que es ménages es pus modestes, aors que es aîdes au ogement sont ouvertes à une fractîon pus împor-tante de a popuatîon, renforce a stîgmatîsatîon de ses bénéicîaîres et contrîbue à expîquer e taux éevé de non-recours à cette prestatîon. Deuxîèmement, a réforme permettraît de dîmînuer a capture des aîdes au ogement par es baîeurs : en rendant a formue de ’aîde îndépendante du montant effectîf du oyer et en expîcîtant son caractère non affecté, on réduîraît a capacîté des baîeurs à îdentîier et à détourner à eur proit es prestatîons auxquees eurs ocataîres ont droît. I n’est probabement pas possîbe de supprîmer compètement ce phénomène – ’offre de ogement reste un paramètre détermînant de a poîtîque du ogement – maîs une tee réforme apporteraît une soutîon concrète pour îmîter fortement ce type d’effets pervers. Au vu des masses inancîères en jeu, une réductîon, même îmîtée, des effets înlatîonnîstes des aîdes améîoreraît sîgnîicatîve-ment ’accès au ogement des pus modestes. Troîsîèmement, a réforme rétabîraît a neutraîté de traîtement entre proprîétaîres et ocataîres pour es prestatîons socîaes. Dès ors que a prestatîon unîque seraît accessîbe à tous es ménages, maîs prendraît en compte dans e cacu des ressources ’avantage que constîtue pour es proprîétaîres e faît d’occuper eur résîdence, ’ensembe des ménages à bas revenus y auraîent accès, que que soît eur statut d’occupatîon. Les pro-prîétaîres pauvres, quî résîdent généraement dans es zones pérîurbaînes ou ruraes, sont aujourd’huî es aîssés-pour-compte du système de protec-tîon socîae, aors même qu’îs constîtuent un groupe vunérabe, souvent bîen éoîgné de ’îmage d’Épîna du proprîétaîre. Quatrîèmement, en întégrant en une prestatîon unîque es aîdes au ogement, e RSA et a PPE, a réforme présenteraît ’avantage d’améîorer
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consîdérabement es încîtatîons au retour à ’empoî. Son barème précîs devraît être dîscuté, maîs e prîncîpe fondamenta, consîstant à supprîmer a doube dégressîvîté des aocatîons ogement et du RSA au proit d’une réductîon înéaîre des prestatîons avec es revenus d’actîvîté, permettraît de utter pus eficacement contre es « trappes à înactîvîté ». Nous aîssons îcî voontaîrement de côté troîs ééments essentîes du débat sur es poîtîques pubîques de protectîon socîae. Tout d’abord, a poîtîque du ogement ne se îmîte pas aux aîdes per-sonnees au ogement, et ’anayse de eurs effets sur e nîveau des oyers învîte natureement à reconsîdérer a pace à donner à a poîtîque de ’offre : e ogement socîa, es aîdes iscaes à a pîerre et a réguatîon du foncîer et de a constructîon demeurent des înstruments d’înterventîon crucîaux pour redonner de ’eficacîté à a poîtîque du ogement dans son ensembe. Le faît que nous ne dîscutîons pas de ces outîs ne traduît nue-ment un désîntérêt de notre part maîs, bîen au contraîre, a convîctîon qu’îs mérîtent un traîtement spécîique dépassant es îmîtes de cette étude. Par aîeurs, notre proposîtîon repose sur ’approche famîîaîsée (putôt qu’îndîvîduaîsée) de a poîtîque socîae, tee qu’ee est aujourd’huî pratî-quée en France. Nous avons décîdé de ne pas nous écarter dustatu quoactue, même s’î souève de nombreuses questîons sur a manîère a pus adéquate de soutenîr es famîes et de facîîter e retour à ’empoî du pus grand nombre d’îndîvîdus. Ces dîscussîons sont donc aîssées en dehors de notre anayse. Enin, es paramètres de toute prestatîon socîae relètent des arbîtrages fondamentaux entre es objectîfs d’încîtatîon au retour à ’empoî, d’une part, et de réductîon de a pauvreté, d’autre part. Le barème que nous pro-posons se sîtue dans e « trîange d’împossîbîîté » înhérent à a déinîtîon de toute prestatîon socîae, c’est-à-dîre ’împossîbîîté de garantîr sîmuta-nément une forte încîtatîon à ’empoî, un soutîen împortant aux ménages à bas revenus et un coût îmîté pour es inances pubîques. Nous sommes conscîents que e barème înéaîre que nous aons décrîre îcî ne correspond
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pas nécessaîrement à a forme optîmae que ’on voudraît donner à une prestatîon socîae unîiée, cee-cî nécessîtant ’înterventîon de mutîpes paramètres, dont a sensîbîîté des ménages aux încîtatîons inancîères au retour à ’empoî. I s’agît d’un autre chantîer de recherche, quî n’est îcî qu’efleuré. Notre proposîtîon vîse, modestement, à contrîbuer au débat sur ’amé-îoratîon d’une composante pacée au centre du système de protectîon socîae et quî concerne des mîîons de ménages en France. Ce îvre s’organîse entre troîs chapîtres : e premîer dresse un rapîde panorama des aîdes au ogement en France, en însîstant sur es caractérîs-tîques des formues de cacu des aîdes quî, bîen que peu connues du grand pubîc, détermînent en grande partîe es termes du débat sur eur efica-cîté ; e deuxîème présente un bîan crîtîque des aîdes, à partîr d’une revue des études empîrîques quî se sont întéressées à eur împact sur e nîveau des oyers ; enin, e dernîer chapître est consacré à une présentatîon de a réforme proposée et de ses effets attendus.