Les allocations logement - Comment les réformer ?

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Avec une dépense de près de 18 milliards d’euros, les aides personnelles au logement constituent une politique publique majeure visant à soutenir les ménages les plus modestes dans leurs dépenses. Plusieurs évaluations ont cependant remis en question l’efficacité de ces aides en mettant en évidence leurs effets sur les prix des loyers et en suggérant une capture importante de ces sommes par les bailleurs. La hausse des loyers a progressivement poussé de plus en plus de ménage au-dessus du loyer-plafond, transformant incidemment une prestation à l’origine affectée à la dépense de logement, en une prestation sociale comme les autres.
À partir de ce constat, les auteurs présentent dans cet opuscule une proposition de réforme des aides au logement. Elle a pour objectif de maintenir le budget actuel des aides au logement mais d’en modifier le fonctionnement afin d’améliorer leur efficacité. Dans un premier temps, le dispositif a été repensé afin de rompre le lien direct entre le montant du loyer et le montant de l’aide. Les aides au logement dépendent alors uniquement des caractéristiques du ménage et de ses ressources, comme toute prestation sociale. Dans un second temps, une fusion des aides au logement avec le revenu de solidarité active (RSA) et la prime pour l’emploi est envisagée. Cette réforme vise à réduire les effets inflationnistes des aides sur les loyers, à mieux intégrer les aides en direction des bas revenus en une seule prestation et à améliorer les incitations au retour à l’emploi.
Publié le : mercredi 22 juin 2011
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EAN13 : 9782728839773
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Introduction
La poîtîque du ogement est une composante essentîee de a poîtîque socîae en France. L’État y consacre chaque année près de 41 mîîards d’euros, sous dîverses formes : des prestatîons socîaes affectées à a consommatîon de ogement (20 mîîards d’euros), des aîdes à a construc-tîon de ogements dans e parc socîa et e parc prîvé (6 mîîards d’euros) aînsî que des avantages iscaux destînés à favorîser a constructîon et a 2 rénovatîon de ogements ocatîfs (15 mîîards d’euros) . En dépît de son caractère massîf, cette înterventîon pubîque est oîn d’avoîr atteînt ses objectîfs : ’accès au ogement reste dîficîe pour de nom-breux Françaîs et es études empîrîques dîsponîbes présentent un tabeau peu latteur de ’eficacîté gobae de a poîtîque du ogement. Dans cet ensembe dîsparate, es aîdes personnees au ogement, quî subventîonnent dîrectement a consommatîon de ogement des ménages modestes, constîtuent ’înstrument prîvîégîé de a poîtîque du ogement en France. Ees représentent près de 43 % du montant tota des dépenses pubîques quî y sont consacrées. Créées en 1948, ces aîdes ont été for-tement déveoppées à partîr de a in des années 1970 ain de paîer es însufisances de a poîtîque de constructîon massîve des grands ensembes de ogements socîaux. Cette poîtîque présentaît en effet ’înconvénîent de dîrîger ’aîde pubîque vers es ogements putôt que vers es ménages eux-mêmes, renforçant aînsî a concentratîon ocae de a pauvreté tout en cîbant ma es ménages es pus pauvres – e dépassement des pa-fonds de ressources n’entraïnant pas a perte du ogement socîa pour es bénéicîaîres. Dans ce contexte, es aîdes personnees au ogement ont été conçues comme un outî pus lexîbe que e ogement socîa,
2. En 2013, es aîdes au ogement se sont éevées à 40,8 mîîards d’euros, soît 1,9 % du PIB. Voîr Comptes du ogement 2013 – Premîers résutats 2014.
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permettant de mîeux cîber es ménages modestes, sans freîner eur mobî-îté géographîque. L’eficacîté de ces aîdes a cependant été remîse en cause par une sérîe d’études empîrîques démontrant ’effet înlatîonnîste du dîsposîtîf sur es oyers. En s’appuyant sur des méthodoogîes, des données et des pérîodes dîfférentes, ces études aboutîssent toutes au même constat préoccupant : une partîe împortante des aîdes au ogement, comprîse entre 70 % et 100 %, seraît capturée par es baîeurs sous a forme de oyers pus ée-vés. Le barème des aîdes – cees-cî étant conçues comme une subventîon proportîonnee au oyer dans a îmîte d’un oyer pafond – încîte en effet à ’augmentatîon des oyers. De surcroït, a faîbe réactîvîté de ’offre de oge-3 ments en France, une des pus faîbes parmî es pays de ’OCDE , renforce ’effet înlatîonnîste des aîdes : a constructîon de nouveaux ogements est însufisante pour absorber ’augmentatîon de a demande. Le phénomène d’înlatîon des oyers, en partîe aîmenté par ’augmen-tatîon des aîdes au ogement, a eu pour conséquence de conduîre un nombre croîssant de ménages aocataîres à payer des oyers supérîeurs au pafond prévu par e barème des aîdes. La nature de ces dernîères s’en est trouvée modîiée : créées comme des aîdes spécîiquement affectées à a consommatîon de ogement, ees sont devenues des prestatîons socîaes comme es autres, dès ors que pour une grande majorîté d’aocataîres, eur montant ne dépend pus du oyer effectîvement versé, maîs unîque-ment des caractérîstîques du ménage (composîtîon, zone de résîdence) et de ses revenus. I en résute que es aîdes au ogement s’apparentent aux autres transferts versés sous condîtîons de ressources, tes que e RSA ou a PPE. Maîs eur mauvaîse artîcuatîon avec ces autres dîsposîtîfs est source de probèmes : a doube dégressîvîté des aîdes au ogement et du RSA pénaîse inancîèrement a reprîse d’actîvîté des ménages modestes,
3. Voîr ’étude de A. Cadera Sánchez et Å. Johansson, « The prîce responsîveness of housîng suppy în OECD countrîes », 2011.
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aors même que e barème du RSA a été conçu prîncîpaement pour utter contre es « trappes à înactîvîté ». Dans un contexte budgétaîre contraînt, quî nécessîte d’îdentîier et de redépoyer es dépenses pubîques es moîns eficaces, a réforme du système des aîdes au ogement est un chantîer prîorîtaîre. La convîctîon profonde quî sous-tend e travaî présenté îcî est que es sources d’înefi-cacîté des aîdes au ogement sont désormaîs sufisamment bîen îdentîiées pour pouvoîr être corrîgées. Les études mettant en évîdence ’împact înlatîonnîste des aîdes au ogement sur es oyers ne remettent pas en cause ’înterventîon pubîque. Bîen au contraîre, ees învîtent à réléchîr à a meîeure façon d’atteîndre ’objectîf assîgné à ces aîdes : améîorer es condîtîons de vîe des ménages modestes. Pusîeurs optîons de réforme ont déjà été avancées dans e débat pubîc. On peut cîter en partîcuîer es travaux du Conseî d’anayse économîque (CAE) quî, sous ’împusîon d’Aaîn Trannoy et d’Étîenne Wasmer, a for-mué une proposîtîon concrète de réforme consîstant à întégrer es aîdes au ogement à ’împôt sur e revenu, de manîère à îmîter eur capture par es 4 baîeurs . L’Instîtut des poîtîques pubîques (IPP) a sîmué et anaysé cette proposîtîon, aînsî que pusîeurs autres pîstes de réforme, dans e cadre d’un 5 rapport pubîé sous a forme d’unRapport IPP. Sî nous n’avons inaement pas retenu a proposîtîon d’întégrer es aîdes au ogement à ’împôt sur e revenu, c’est parce que cette réforme ambîtîeuse nécessîte avant tout a rénovatîon dudît împôt, quî représente un chantîer à part entîère ; par aîeurs, en întroduîsant une déductîbîîté iscae des oyers pour tous es ménages, cette optîon de réforme rétabît de faît un îen entre e montant
4. A.Trannoy et É. Wasmer, « La poîtîque du ogement ocatîf », 2013. 5. A. Bozîo, G. Fack, J. Grenet, M. Guîot, M. Monnet et L. Romaneo,Réformer les aides personnelles au logement, 2015. Ce rappor t a été înîtîaement commandîté par a Cour des comptes. L’étude ayant été réaîsée de façon totaement îndépendante, es résutats présentés îcî n’engagent que eurs auteurs.
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du oyer et ’avantage isca octroyé – favorîsant aînsî es effets înlatîonnîstes sur es oyers. La proposîtîon de réforme quî a retenu nos faveurs parmî es pîstes étudîées – et quî est ’objet de cette étude – vîse à fusîonner es aîdes personnees au ogement avec e RSA et a PPE. Contraîrement à a proposîtîon d’A. Trannoy et É. Wasmer, ee ne permet pas de neutraîser totaement es dîfférences de traîtement isca entre proprîétaîres et oca-taîres, maîs présente ’avantage d’être pus facîe à mettre en œuvre. Pour bîen comprendre cette réforme, î est împortant d’avoîr en tête es objectîfs et es contraîntes que nous nous sommes ixés. L’objectîf prîmor-dîa est ’améîoratîon de ’eficacîté de a dépense pubîque consacrée aux aîdes personnees au ogement : ces dépenses doîvent être jugées seon eur capacîté à offrîr des condîtîons de ogement décentes aux ménages es pus modestes. S’agîssant des contraîntes, nous nous en sommes tenus à raîsonner à budget constant et à îmîter au maxîmum es effets redîs-trîbutîfs de a réforme. Ces choîx méthodoogîques ne sont pas excusîfs d’une modîicatîon de ’effort coectîf goba en faveur du ogement ou d’un ajustement du proi redîstrîbutîf des aîdes au ogement, maîs ces questîons sont aîssées en dehors de ce travaî. Nous proposons d’aer jusqu’au terme de a ogîque de ’évoutîon des aîdes personnees au ogement, devenues au i des ans des prestatîons notîonneement affectées au ogement, pour es întégrer aux autres pres-tatîons socîaes destînées à soutenîr es foyers à revenus modestes. En pratîque, nous recommandons a créatîon d’une nouvee prestatîon, des-tînée à rempacer es aîdes personnees au ogement aînsî que e RSA et a PPE. Cette prestatîon sîmpîieraît grandement ’ensembe du barème de ces dîfférentes prestatîons socîaes, et auraît pour partîcuarîté de ne pus prendre en compte e montant effectîf du oyer dans son cacu. Au-deà d’une sîmpîicatîon bîenvenue du système françaîs de protectîon socîae, une tee réforme présente quatre caractérîstîques sus-ceptîbes, seon nous, d’améîorer ’eficacîté de ’înterventîon pubîque dans e domaîne du ogement.
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Premîèrement, a mîse en pace d’une prestatîon unîque – dégres-sîve avec e revenu maîs ouverte à ’ensembe des ménages – auraît pour effet de réduîre es effets de seuî et a stîgmatîsatîon des bénéicîaîres des mînîma socîaux qu’engendre a mutîpîcîté des prestatîons socîaes. Le faît, par exempe, que e RSA ne concerne que es ménages es pus modestes, aors que es aîdes au ogement sont ouvertes à une fractîon pus împor-tante de a popuatîon, renforce a stîgmatîsatîon de ses bénéicîaîres et contrîbue à expîquer e taux éevé de non-recours à cette prestatîon. Deuxîèmement, a réforme permettraît de dîmînuer a capture des aîdes au ogement par es baîeurs : en rendant a formue de ’aîde îndépendante du montant effectîf du oyer et en expîcîtant son caractère non affecté, on réduîraît a capacîté des baîeurs à îdentîier et à détourner à eur proit es prestatîons auxquees eurs ocataîres ont droît. I n’est probabement pas possîbe de supprîmer compètement ce phénomène – ’offre de ogement reste un paramètre détermînant de a poîtîque du ogement – maîs une tee réforme apporteraît une soutîon concrète pour îmîter fortement ce type d’effets pervers. Au vu des masses inancîères en jeu, une réductîon, même îmîtée, des effets înlatîonnîstes des aîdes améîoreraît sîgnîicatîve-ment ’accès au ogement des pus modestes. Troîsîèmement, a réforme rétabîraît a neutraîté de traîtement entre proprîétaîres et ocataîres pour es prestatîons socîaes. Dès ors que a prestatîon unîque seraît accessîbe à tous es ménages, maîs prendraît en compte dans e cacu des ressources ’avantage que constîtue pour es proprîétaîres e faît d’occuper eur résîdence, ’ensembe des ménages à bas revenus y auraîent accès, que que soît eur statut d’occupatîon. Les pro-prîétaîres pauvres, quî résîdent généraement dans es zones pérîurbaînes ou ruraes, sont aujourd’huî es aîssés-pour-compte du système de protec-tîon socîae, aors même qu’îs constîtuent un groupe vunérabe, souvent bîen éoîgné de ’îmage d’Épîna du proprîétaîre. Quatrîèmement, en întégrant en une prestatîon unîque es aîdes au ogement, e RSA et a PPE, a réforme présenteraît ’avantage d’améîorer
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consîdérabement es încîtatîons au retour à ’empoî. Son barème précîs devraît être dîscuté, maîs e prîncîpe fondamenta, consîstant à supprîmer a doube dégressîvîté des aocatîons ogement et du RSA au proit d’une réductîon înéaîre des prestatîons avec es revenus d’actîvîté, permettraît de utter pus eficacement contre es « trappes à înactîvîté ». Nous aîssons îcî voontaîrement de côté troîs ééments essentîes du débat sur es poîtîques pubîques de protectîon socîae. Tout d’abord, a poîtîque du ogement ne se îmîte pas aux aîdes per-sonnees au ogement, et ’anayse de eurs effets sur e nîveau des oyers învîte natureement à reconsîdérer a pace à donner à a poîtîque de ’offre : e ogement socîa, es aîdes iscaes à a pîerre et a réguatîon du foncîer et de a constructîon demeurent des înstruments d’înterventîon crucîaux pour redonner de ’eficacîté à a poîtîque du ogement dans son ensembe. Le faît que nous ne dîscutîons pas de ces outîs ne traduît nue-ment un désîntérêt de notre part maîs, bîen au contraîre, a convîctîon qu’îs mérîtent un traîtement spécîique dépassant es îmîtes de cette étude. Par aîeurs, notre proposîtîon repose sur ’approche famîîaîsée (putôt qu’îndîvîduaîsée) de a poîtîque socîae, tee qu’ee est aujourd’huî pratî-quée en France. Nous avons décîdé de ne pas nous écarter dustatu quoactue, même s’î souève de nombreuses questîons sur a manîère a pus adéquate de soutenîr es famîes et de facîîter e retour à ’empoî du pus grand nombre d’îndîvîdus. Ces dîscussîons sont donc aîssées en dehors de notre anayse. Enin, es paramètres de toute prestatîon socîae relètent des arbîtrages fondamentaux entre es objectîfs d’încîtatîon au retour à ’empoî, d’une part, et de réductîon de a pauvreté, d’autre part. Le barème que nous pro-posons se sîtue dans e « trîange d’împossîbîîté » înhérent à a déinîtîon de toute prestatîon socîae, c’est-à-dîre ’împossîbîîté de garantîr sîmuta-nément une forte încîtatîon à ’empoî, un soutîen împortant aux ménages à bas revenus et un coût îmîté pour es inances pubîques. Nous sommes conscîents que e barème înéaîre que nous aons décrîre îcî ne correspond
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pas nécessaîrement à a forme optîmae que ’on voudraît donner à une prestatîon socîae unîiée, cee-cî nécessîtant ’înterventîon de mutîpes paramètres, dont a sensîbîîté des ménages aux încîtatîons inancîères au retour à ’empoî. I s’agît d’un autre chantîer de recherche, quî n’est îcî qu’efleuré. Notre proposîtîon vîse, modestement, à contrîbuer au débat sur ’amé-îoratîon d’une composante pacée au centre du système de protectîon socîae et quî concerne des mîîons de ménages en France. Ce îvre s’organîse entre troîs chapîtres : e premîer dresse un rapîde panorama des aîdes au ogement en France, en însîstant sur es caractérîs-tîques des formues de cacu des aîdes quî, bîen que peu connues du grand pubîc, détermînent en grande partîe es termes du débat sur eur efica-cîté ; e deuxîème présente un bîan crîtîque des aîdes, à partîr d’une revue des études empîrîques quî se sont întéressées à eur împact sur e nîveau des oyers ; enin, e dernîer chapître est consacré à une présentatîon de a réforme proposée et de ses effets attendus.
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