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Les asymétries entre le Mercosur et l'Union européenne

De
502 pages
L'image d'un partenariat entre "projet frère" ne correspond pas à la réalité. Le Mercosur constitue un modèle d'intégration dont la structure institutionnelle minimaliste et l'absence d'ordre juridique communautaire l'éloigne sensiblement du modèle européen. La faiblesse des institutions du Mercosur obscurcit le dialogue interrégional, et le libre-échange proposé par l'Union européenne ne peut constituer l'unique fondement d'une véritable association.
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LES ASYMÉTRIES ENTRE LE MERCOSUR ET L'UNION EUROPÉENNE
Les enjeux d'une association interrégionale

Collection Logiques Juridiques
dirigée par Gérard MARCOU

Déjà parus Elise FRELON, Les pouvoir du conseil souverain de la nouvelle France dans l'édification de la norme (1663-1760), 2002. Karine FOUCHER, Principe de précaution et risque sanitaire, 2002. Fabrice RIEM, La notion de transparence dans le droit de la concurrence, 2002. Delphine EMMANUEL ADOUKI, Droit international public. Tome 1. Les sources, 2002. Anne TEISSIER-ENSMINGER, L'enchantement du droit: légistique platonicienne, 2002. Solange NGONO, Le procès pénal camerounais au regard des exigences de la chartre africaine des droits de l'homme et des peuples, 2002.s Michel LASCOMBE, Le droit constitutionnel de la Vème République, 2002. Marie-Dominique CHARLIER-DAGRAS, La laïcité française à l'épreuve de l'intégration européenne. Pluralisme et conve rgences, 2002. Auguste ILOKI, Le recours pour excès de pouvoir au Congo, 2002. Michel-Cyr DJIENA WEMBOU, Le droit international dans un monde en mutation, 2002. Jean-François ROULOT, Le crime contre l'Humanité, 2002. Marie-Dominique CHARLIER-DAGRAS, La laïcité française à l'épreuve de l'intégration européenne. Pluralisme et convergences, 2002. AugusteILOKI, Le recourspour excès de pouvoir au Congo, 2002. Michel-Cyr DJIENA WEMBOU, Le droit international dans un monde en
mutation, 2002. Jean-François ROULOT, Le crime contre l'Humanité, 2002. Marie-Pauline DESW ARE, Essai sur la nature juridique de la République, 2003. Geneviève KOUBI et Gilles GUGLIEMI, La gratuité, une question de droit ?, 2003. Marie-Pauline DESW ARE, Essai sur la nature juridique de la République, 2003. Anas BENSALAH ZEMRANI, Les finances de l'Etat au Maroc. Tome 1 :

politiquefinancière et droit budgétaire,édition revue et augmentée, 2003.

Deisy VENTURA

LES ASYMÉTRIES ENTRE LE MERCOSUR ET L'UNION EUROPÉENNE
Les enjeux d'une association interrégionale
Préface de Philippe MANIN

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALlE

@L'Hannatlan,2003 ISBN: 2-7475-4691-8

Autres ouvrages publiés par l'auteur

- Monografia Juridica. 2e éd. Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2002. - lntroduçào ao Direito lnternacional Publico (avec Ricardo Seitenfus). 2e éd. Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2001. - Direito Comunitario do Mercosul (org.). Porto Alegre, Livraria do Advogado, 1997. - A Ordem Juridica do Mercosul. Porto Alegre, Livraria do Advogado, 1996. -América Latina- cidadania, desenvolvimento e Estado (org.). Porto Alegre, Livraria do Advogado, 1996. - 0 Mercosul em movimento (org.). Porto Alegre, Livraria do Advogado, 1995. Nulla dies sine linea, Apelle (IVes. avo J.-C.)

Pour Ricardo Seitenfus, Sandra Meunier et Philippe Alquié

PRÉFACE

L'Amérique centrale et, plus encore, l'Amérique du Sud ont été des régions d'expérimentation de la création d'unions d'États. Plusieurs traités, conclus entre États souverains, ont mis sur pied des structures ayant pour objet d'instituer, sur une base dépassant largement la notion ancienne « d'alliance», des liens fondés sur la durée, des objectifs ambitieux et des institutions. Il y a, entre toutes ces unions ou tentatives d'unions, beaucoup de diversité, tant du point de vue de l'extension géographique que de l'intensité des liens créés entre les participants. Les « Américains latins» n'auraient donc pas dû avoir besoin de rechercher une inspiration en Europe. Mais, de leur aveu même, ces unions n'ont pas atteint leurs objectifs. En revanche, comme le relève Deisy Ventura, l'union d'États représentée par les Communautés européennes, insérées maintenant dans l'Union européenne, constitue aujourd'hui le seul exemple d'une intégration « réussie ». Certes, il y aurait beaucoup à dire sur cette notion de « réussite », puisque les Européens sont les premiers, surtout à l'heure actuelle, à mettre en avant toutes les défectuosités de l'Union et sur son caractère éminemment perfectible. Néanmoins, dans le relatif, la réussite est certaine; réussite politique tout d'abord dont témoignent l'atténuation du nationalisme et le remplacement de luttes pluriséculaires par l'entente et la coopération; réussite économique ensuite puisque, avec lenteur, se constitue un véritable espace fondé sur des instruments communs

- dont l'Euro est l'illustration la plus évidente- ainsi que sur une harmonisation et
même, dans certains cas, une uniformisation des règles; réussite juridique enfm puisque fonctionne, nonobstant sa complexité, une structure institutionnelle éminemment originale qui a su utiliser, avec succès, un certain nombre de techniques de nature « fédérale ». Dès lors, il n'est pas surprenant qu'en Amérique latine, l'intégration européenne soit, la plupart du temps, présentée, surtout par les intellectuels, comme le modèle dont devrait s'inspirer le MERCOSUR, qui est l'union d'États la plus récente et, semble-t-il, la plus porteuse de promesses. Deisy Ventura semble bien s'inscrire dans cette orientation.

Il

Elle démontre en effet, dans maintes parties de son ouvrage, que le MERCOSUR reste très en dessous du niveau d'intégration atteint par l'Union européenne et qu'il devrait, peut-être, prendre davantage exemple sur celle-ci pour aller de l'avant. Ainsi, elle rappelle que les contraintes imposées aux États membres par les traités constitutifs sont bien moindres que celles qui découlent des traités constitutifs de l'Union européenne. Dans le premier cas, le souci de respecter la « souveraineté» de l'État conduit trop souvent à poser pour principe que rien ne peut se faire à moins que tous les États membres n'y aient consenti; dans le second, la décision à l'unanimité tend de plus en plus à faire figure d'exception. Dans le MERCOSUR, les techniques de règlement des différends restent marquées par le droit international public; dans la Communauté européenne, une inspiration fédérale a permis à la Cour de Justice de fonder une théorie remarquable de l'intégration juridique. Mais le mérite de l'ouvrage de Deisy Ventura réside aussi dans sa prise en considération du « principe de réalité». En prenant en effet comme fil conducteur la notion d'asymétrie, l'auteur montre qu'il serait tout à fait artificiel de comparer des phénomènes qui se situent dans des contextes différents. Bien sûr, il y a des symétries entre le MERCOSUR et l'Union européenne. La plus fondamentale de toutes réside dans la volonté des fondateurs de l'union américaine de créer un ensemble qui ne soit pas qu'une zone de libre-échange. L'on sait en effet que les Communautés européennes ont été bâties, en droit et en fait, à la fois sur l'incorporation du libre-échange et sur son dépassement dans une union d'États et de peuples. La symétrie ne doit d'ailleurs pas être poussée trop loin car, dans le MERCOSUR, jusqu'à présent au moins, l'objectif d'instituer un grand espace économique occupe une place encore plus grande que dans l'Union européenne, peut-être parce qu'il est encore loin d'être atteint. En revanche, l'on pourrait voir à nouveau une symétrie dans le fait qu'il existe une tentation pour tous les États américains de se joindre à la grande zone créée à l'initiative des États-Unis et qu'en Europe l'on dénonce périodiquement le danger de voir l'Union, si elle ne persiste pas dans « l'approfondissement », devenir en fait une simple zone. Mais il y a, entre les deux ensembles, de profondes asymétries. La première est fondée sur l'Histoire. L'Europe a en effet fini par tirer « profit» - mais au bout de combien de temps! - de ses conflits, alors qu'en Amérique latine, ceux-ci n'ont pas atteint l'intensité suffisante- si l'on peut dire - pour provoquerla réflexion et la réaction de sauvegarde. Ceci explique, en partie, qu'en Europe, les

États - et notamment ceux qui ont été ennemis pendant des décennies - aient
manifesté une volonté aussi forte d'union. La seconde est géopolitique. En effet, bien que les États membres de l'Union européenne soient très différents les uns des autres, le MERCOSUR, en dépit ce l'unité ou de la proximité de langues des pays membres, repose probablement sur une base étatique plus hétérogène que l'Union européenne, tout au moins telle que celle-ci est jusqu'à présent.

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Enfin, l'on se saurait oublier que la construction européenne n'a pu se faire que parce que les États qui la composent ont joui, en dépit de secousses, d'une stabilité

fondéesur les principes de la démocratieet sur l'élévation constante - sur le long terme - du niveau de vie. Tel n'a pas été le cas en revanche de l'autre côté œ
l'Atlantique, comme vient de le montrer à nouveau la récente crise économique argentine, qui va peut-être constituer un test de la solidité du MERCOSUR. L'asymétrie des deux structures n'est donc pas seulement la conséquence du hasard ou, du côté du MERCOSUR, d'une moindre ambition. Certes, dans le cas de ce dernier, l'on peut toujours se demander ce qu'aurait donné davantage de volontarisme institutionnel; peut-être une plus grande efficacité et davantage de résultats mais aussi un risque de désintégration en raison du placage de contraintes excessives sur une réalité rebelle. L'on ne peut nier en tout cas que l'échec d'autres tentatives d'union, a priori plus ambitieuses, conduisait assez naturellement vers la prudence et le pragmatisme. Le recours à la notion d'asymétrie a aussi permis à Deisy Ventura de traiter la question des relations entre l'Union européenne et le MERCOSUR, qui fait l'objet de toute la seconde partie et qui était indispensable pour donner à l'ouvrage un caractère exhaustif. En effet, comme l'écrit l'auteur: «Si le MERCOSUR constitue la clé pour l'amélioration des relations entre l'Europe et le continent américain, l'Union représente beaucoup plus que cela pour le MERCOSUR ». Il y a donc encore là une asymétrie et l'on peut considérer que c'est la prise œ conscience de celle-ci qui a conduit l'Union européenne à faire, très lentement il est vrai, des rapports avec le MERCOSUR un axe privilégié de ses relations extérieures. La thèse de Deisy Ventura n'a pu atteindre un niveau d'excellence suffisant pour que le jury, à l'unanimité, ait souhaité qu'elle pût être publiée, que parce que l'auteur associe au moins deux qualités essentielles.

Tout d'abord - et il s'agit du socle sur lequel toute thèse s'érige - elle a un souci
de la méthode et un scrupule scientifique qui font, notamment, que la documentation est remarquable et que les analyses sont précises et fondées sur la recherche œ l'objectivité. Ensuite, elle possède une culture, philosophique et historique notamment, qui lui permet d'aller au-delà de la comparaison statique de deux systèmes. L'on ne peut qu'être heureux qu'une universitaire latino-américaine, spécialiste du MER COSUR, non seulement apporte aux Européens autant d'enseignements sur cette union encore assez mal connue de ce côté de l'Atlantique mais fasse également preuve d'une connaissance aussi fine de l'intégration européenne. Philippe MANIN Professeur à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne Août 2002

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INTRODUCTION

L'univers est un ensemble dissymétrique, et je suis persuadé que la vie, telle qu'elle se manifeste à nous, est fonction de la dissymétrie de l'univers ou des conséquences qu'elle entraîne. Pasteurl

Le temps est venu d'ensevelir toute connotation péjorative attribuée aux vocables asymétrie, dissymétrie, disparité ou tout autre terme désignant l'absence de symétrie ou d'équilibre. A cet effet, une comparaison préalable entre les usages des mots crise et asymétrie dans le discours juridico-politique peut s'avérer fort utile. Bien que l'emploi du terme crise implique en général la reconnaissance ou la dénonciation d'un dysfonctionnement, cette notion possède un double visage, puisqu'elle incorpore une expectative de rupture ou de changement souvent souhaitable. De même, l'asymétrie présuppose à son tour le constat d'une inégalité ou d'une disproportion dont l'identification ne peut en pratique que contribuer à la gestion la moins dommageable possible des déséquilibres. Ainsi, de la même manière que l'absence de crise mènerait à une certaine forme œ stagnation, la recherche obstinée de la symétrie reviendrait à nier les réalités politiques et juridiques notoirement disparates du monde contemporain. Bien plus, si cet impératif de symétrie était concrétisé en pratique, il conduirait à l'homogénéisation et, par conséquent, à l'élimination de la différence. Or, «plus on y réfléchit, plus l'asymétrie devient évidente et apparemment nécessaire pour que quelque chose de 'viable' ait pu émerger »2. Il en découle que, de la même façon que

1. Œuvres de Pasteur, Tome Premier - Dissymétrie moléculaire, Paris, Masson, 1922, p. 361. 2. D'après les tnots du physicien anglais Frank CLOSE, qui s'est inspiré des études élaborées il y a 150 ans par Louis Pasteur et Jean-Baptiste Biot sur la symétrie, pour conclure que l'asymétrie est à l'origine de toute fonne et de toute vie. Ainsi, il dénonce le mythe de la symétrie originale: «n'est-ce pas pour satisfaire nos propres aspirations que nous nous sommes convaincus de la perfection de la Création, alors que les preuves de l'imperfection et de l'asymétrie nous entourent et sont en nous? Je me demande si ces multiples asymétries ne prouveraient pas que nous sommes le résultat du hasard; les philosophes et les scientistes n'auraient-ils pas créé une parabole quasi religieuse de la symétrie qui
obscurcirait l'explication réelle? Une recette parfaitement symétrique, dont l'unique et

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la négation de l'existence d'une crise revient à anéantir les tentatives de la surmonter, la réfutation ou la minimisation des asymétries crée un double risque. Elle est susceptible d'une part de fausser la recherche de solutions réalistes de rapprochement entre éléments disparates, et d'autre part d'imposer le modèle du plus fort au plus faible. Il n'en demeure pas moins que les crises et les disparités sont visiblement incommodes aux juristes et aux hommes politiques3. Le nouveau millénaire a tout de même hérité d'un large éventail de crises et d'asymétries, parmi lesquelles les rapports entre l'hémisphère Nord et l'hémisphère Sud de la planète occupent une place privilégiée. Ces relations fort asymétriques évoluent essentiellement dans deux cadres distincts. Premièrement, le cadre de la coopération internationale au développement, qui repose sur un ensemble d'initiatives d'aide humanitaire, fmancière, économique et technique promu en faveur du Sud par plusieurs États du Nord et par les organisations internationales qu'ils ont constituées. Deuxièmement, le cadre des relations commerciales entre les pays « riches» du Nord, dits développés ou industrialisés, et les économies « appauvries» du Sud, dites en voie de développement ou sous-développées. Un ensemble d'indicateurs parfois difficiles à maîtriser, combinant des données économiques, politiques et sociales, sert à indiquer le niveau de développement ce chaque État. En ce sens, il peut être soutenu que ce n'est pas un critère géographique, mais plutôt le niveau de développement des États, qui constitue l'élément ce différenciation entre le Nord et le Sud. C'est la raison pour laquelle, en dépit de son apparence universaliste, le concept de développement est souvent dénoncé comme "un mythe typique du sociocentrisme occidental, un moteur d'occidentalisation forcenée, un instrument de colonisation des' sous-développés' (le Sud) par le Nord,,4. Pourtant, indépendamment de la signification attribuée à la notion de développement, il est indéniable que les relations Nord-Sud sont profondément marquées par l'asymétrie, et que leur principal objectif, tout au moins dans le cadre de l'aide au développement, consiste précisément à rechercher une réduction de ces disparités à long terme.

l'extraordinaire ingrédient reste à identifier, serait-elle à l'origine de toutes les asymétries de la vie? », Asymétrie: la beauté du diable, Paris, EDP Sciences, 2001, p. 15. 3 En revanche, l'asymétrie occupe une place très importante au stade actuel de développement des connaissances dans le domaine des sciences naturelles et des sciences humaines, bien au-delà de la dissymétrie moléculaire de Pasteur. Ainsi, en guise d'exelnple, dans les années 1990, la biologie a entamé des études de « l'asymétrie fluctuante» pour Inesurer la capacité d'un individu à effectuer un développement stable de son phénotype dans des conditions d'environnement données. La physique s'est penchée, linguistes tels Enfm, le prix Stiglitz pour conséquences parmi d'autres sujets liés à l'asymétrie, sur le problèlne de l'asymétrie du temps. Des que Noam Chomsky se sont consacrés à l'étude du rôle de l'asymétrie dans la grammaire. Nobel d'éconolnie de 200 I a été décerné à George Akerlof, Michael Spence et Joseph leur contribution scientifique sur les «asymétries d'information », en étudiant les des différents niveaux d'information des acteurs économiques sur les marchés. 4 Edgar MORIN, «Une mondialisation plurielle », Le Monde, le 26 mars 2002.

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Ainsi, si l'on adhère à ce concept du développement et donc à la vision d'après laquelle l'alignement sur le modèle des États du Nord conduit à la réussite économique, certains pays du Sud se trouveraient à mi-chemin entre le Sud et le Nord. Il ne sont pas assez pauvres pour bénéficier des aides au développement les plus généreuses. Mais il ne sont pas assez riches pour se débarrasser de la dépendance externe qui entrave l'essor des jeunes économies du Sud. Le Brésil constitue un parfait exemple de cette situation peu enviable. A partir des années 1980, il développe un processus de rapprochement avec l'Argentine visant au développement de leurs économies à travers l'amélioration de l'insertion internationale de ces deux États. En 1991, le Paraguay et l'Uruguay se joignent au projet, devenu le Marché Commun du Sud, le Mercosur, matérialisé par le Traité d'Asunciôn. L'utilisation œ l'expression marché commun évoque immédiatement l'intégration économique européenne. Dans un large horizon d'asymétrie Nord-Sud, une esquisse de symétrie semble alors se dessiner. En effet, projets frères est l'expression la plus souvent utilisée par les hommes politiques lorsqu'ils évoquent les relations entre l'Union européenne et le Mercosur. Après cinquante ans de crises successives et souvent fructueuses, l'Union semble atteindre sa maturité et connaît une prospérité sans précédent. Les dilemmes existentiels du présent - les débats sur la fédération d'États, la constitution, l'union

politique, l'élargissement, la gouvernance...

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ne font que mettre en relief son

acquis politique et juridique enviable. Protagoniste incontournable sur la scène mondiale, tout au moins dans le domaine économique, elle renforce sa puissance grâce à la réussite de la monnaie unique. Du Mercosur, enfant de dix ans dont le succès initial foudroyant a laissé la place à des menaces successives de dissolution imminente, on ne sait pas encore s'il parviendra à l'âge adulte. Quels pourraient donc être les liens de parenté entre cette dame sophistiquée et ce guri5 tourmenté? Leur premier et inévitable point de rencontre concerne plus largement les relations entre l'Europe et le continent américain. Il s'agit bien sûr de ce qu'il est convenu d'appeler «découverte », c'est-à-dire les expéditions espagnoles et portugaises qui ont peu à peu dévoilé au Vieux Monde l'existence de nouvelles terres, couvertes de richesses naturelles insondables et peuplées par des indigènes. Le fait que les Américains qualifient eux aussi ce processus de découverte, et le commémorent avec effusion, est symptomatique d'une inversion de perspective. Au regard des premiers enfants de cette terre, le premier grand événement de l'histoire du continent réside en fait dans le génocide de millions d'Indiens exterminés en quelques années, une référence qui n'est d'ailleurs pas de bon ton lors des sommets politiques interrégionaux. Le long processus de la colonisation du continent américain, dont le génocide ne constitue pas l'unique atrocité, suscite un débat anthropologique inépuisable. On en
5. Mot guarani qui signifie petit poisson, et par extension enfant, très populaire dans les pays de la pampa (Argentine, Sud du Brésil et Uruguay) pour désigner les petits ou jeunes garçons; en Uruguay, également petit tnétis ou indien.

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retiendra la stigmatisation d'une dissemblance abyssale entre la colonisation œ l'Amérique du Nord, orientée depuis le début vers l'occupation du territoire, et la colonisation de l'Amérique latine, marquée dès l'origine par l'exploitation prédatrice visant au dépouillement maximal du territoire de ses richesses naturelles. L'attente œ l'aubaine, le credo selon lequel le profit s'obtient ici mais pour être exploité ailleurs, la vision de la terre et des institutions comme res nullius au lieu de res publica 6, ces principes se sont ancrés dans la culture de l'Amérique latine, ce nouveau monde « jeune dans presque tous les arts et toutes les sciences, et cependant vieux, en quelque sorte, par sa civilisation» 7. A l'égard de la période de la colonisation, il est donc impossible de parler œ

mimétisme par rapport au monde développé - un reproche persistant adressé aux
Latino-Américains - mais plutôt de la logique du créateur et de la créature, œ l'inventeur et de l'invention, puisque la culture locale a été très rapidement annihilée puis remplacée par celle des conquérants. A ce stade de I'histoire, la notion œ disparité et d'asymétrie n'a pas de sens dans les relations entre Europe et Amérique latine: il s'agit tout simplement de rapports de soumission ou de résistance. Ainsi, le premier grand événement juridique qui met les Américains du Sud en relation avec l'Europe est le Traité de Tordesillas, conclu en 1494, dans lequel les premiers ne figurent pas comme partie, mais comme objet, puisque le sous-continent - «tout ce qui a été trouvé et découvert jusqu'à présent et tout ce qui dorénavant sera trouvé ou

découvert»

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est tout simplement partagé entre les Ibériquespar une ligne droite

longitudinale8. Le Mercosur a été perçu pour certains précisément comme une sorte de pansement appliqué sur la «blessure» ibérique9. Mais c'est une asymétrie interne qui a rapidement éclaté au grand jour: l'Amérique latine a toujours offert un panorama contrasté, amenant de nombreux observateurs à opter pour le pluriel et à parler 'des' Amériques latines 10. Tout en reconnaissant les problèmes posés par la défmition géographique et culturelle de la
6. «Ce que nous avons ici, c'est la vertu privée et le vice public », Renato Janine RIBEIRO, A sociedade contra 0 social - 0 alto custo da vida publica no Brasil, Sao Paulo, Companhia das Letras, 2000, p. 154. 7. Simon BOLIVAR, Kingston, le 6 septembre 1815,« Lettre à un habitant de la Jamaïque », p. 117. Il ajoute: « chacune de ses patiies se créa un régime politique conforme à ses intérêts, à sa situation ou à l'ambition particulière de quelques chefs, familles ou corporations », idem, p. 119. 8. Tratado de Tordesilhas, Historia Documental do Brasil, Rio de Janeiro, Record, sid, p. 16-17. 9. [« El Mercosur puede significar, no obstante, que en nuestra region se salda la herida ibérica que escindio a Espana y Portugal, ahora ya integrados en la Union Europea»] Miguel Angel CIURO CALDANI, « Problematica de la recepcion deI modelo comunitario europeo en el Mercosur », p. 243254 in Mercosur-Union Europea, Asuncion, Intercontinental, 2001, p. 246 10. Olivier DABENE, L'Amérique latine aux XXème siècle, 2ème éd., Paris, Armand Colin, p. 180. Voir, par exemple, la publication de l'Institut des Hautes Etudes de l'Amérique latine à Paris, Cahier des Amériques latines. D'après Alain ROUQUIE, cette formule a l'avantage de reconnaître la diversité des sociétés de l'Alnérique dite latine, mais au prix d'accentuer la dimension culturelle de cette dénomination. Or, la définition « latine» du continent ne couvre ni intégralement ni adéquatement des réalités multifonnes et en devenir, Amérique latine - Introduction à l'Extrême Occident, Paris, Seuil, 1998, p. 16-18.

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région, qui mettent souvent en question l'existence même d'une Amérique latine Il, il convient de retenir son acception classique dans les développements ultérieurs. Parler de mimétisme entre Amérique latine et Europe acquiert beaucoup de sens bien après la période des découvertes, puisque celui-ci constitue une conséquence logique de «l'invention» de ce continent. En fait, ce sont des sociétés européanisées qui engendrent les Libertadores, les précurseurs de l'indépendance des
12. colonies espagnolesqui rêvaient précisément d'une révolution du type européen

Ainsi, on évalue à environ quarante millions le nombre d'Européens qui abandonnèrent définitivement le Vieux Continent entre 1800 et 1930 pour rejoindre le continent américain. Pour comprendre la portée de ces chiffres, il suffit œ mentionner qu'en 1800 la population de l'Amérique latine était inférieure à vingt millions d'habitants13. Parmi tous les héros libertadores, c'est le mythe de Simon Bolivar14qui survécut et ne cesse de «hanter les esprits de certains hommes d'État américains du Nord et du Sud »15. C'est désormais un lieu commun de citer Bolivar comme précurseur à chaque fois que l'on évoque l'intégration latino-américaine et même le Mercosur. A l'aube du dix-neuvième siècle, Bolivar est avant tout un républicain, qui propose un régime basé sur la souveraineté du peuple, la séparation des pouvoirs, la liberté civile, l'abolition de l'esclavage, de la monarchie, et la suppression des privilèges, sous l'influence évidente des idéaux de la Révolution française. Pourtant, le mimétisme par rapport aux États-Unis s'installe presque simultanément: dans la vision des Libérateurs, l'indépendance des colonies devait donner naissance à une Amérique hispanique, unifiée autant que possible en suivant

11. C'est le cas, par exemple, du Mexique, dont l'appartenance à la Zone de libre-échange de l'Amérique du Nord, ZLEA, à côté du Canada et des États-Unis, semble remettre en cause son inclusion pourtant traditionnelle panni les pays latino-américains. 12. « Sur de tels parrainages, les idées nouvelles se propageaient, sans qu'il y eût une mise en garde, une adaptation à l'égard des complexités latino-américaines. ... le credo encyclopédiste avait incité les réformateurs à la vision d'une humanité latina-américaine groupé dans une seule nation », Pierre QUEUILLE, L'Amérique latine -la doctrine Monroe et le panaméricanisme, Paris, Payot, 1969, p. 99. 13. Henri PERROY, L'Europe devant le Tiers Monde, Paris, Aubier-Montaigne, 1971, p. 17. 14. Le Vénézuélien SÎ1non Bolivar est né en 1783, année de la conclusion du premier Traité de Versailles et aussi de la reconnaissance de l'indépendance des États-Unis. Membre d'une famille noble, Bolivar a bénéficié d'une éducation soigneuse. Durant un séjour en Europe, le futur Libertador, très impressionné par la personnalité de Napoléon Bonaparte et aussi par l'histoire de Rome, a juré de consacrer sa vie à la libération de l'Amérique. Prévoyant les conséquences de l'intervention napoléonienne en Espagne, Bolivar revient au Venezuela et se lance dans la lutte indépendantiste des colonies espagnoles, par laquelle il devient une légende. A la fois commandant courageux et homme de lettres, il donne en effet sa vie à la lutte pour l'indépendance du sous-continent américain, dont il reconnaît l'échec à la fin de sa vie. D'après sp. Bolivar - Pages choisies: choix de lettres, discours et proclamations, Paris, IHEAL, 1966, p. 115. 15. La remarque de René-Jean DUPUY dans les années 1950 n'a pas vieilli (Le nouveau panaméricanisme, Paris, Pedone, 1956, p. 8). L'ascension de Hugo Chavez, en 1999, au Venezuela, constitue l'exemple le plus récent de l'appropriation du mythe bolivarien.

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le modèle des États-UnisI6. Hormis au Brésil, le processus d'indépendance a donné lieu, bien au contraire, à la fragmentation des nations hispaniques. Il n'empêche que plusieurs pays ont suivi plus tard le modèle fédéral américain, mais plutôt dans sa forme que dans son essence, qui repose sur la recherche d'un véritable équilibre des pouvoirs. Cela explique qu'ils l'aient appliqué artificiellement comme cela a été le cas pour la Constitution brésilienne de 189117.Depuis, deux siècles d'indépendance ont engendré un accroissement des asymétries internes qui existaient déjà à l'époque coloniale: les intérêts économiques des pays latino-américains sont divergents dans une large mesure et les facteurs centrifuges sont puissants 18. Les bases des asymétries entre l'Europe et l'Amérique latine étaient jetées. Le mouvement qui a historiquement succédé au bolivarisme, désigné comme panaméricanisme, a suscité un traitement tout à fait différent de la part des commentateurs, précisément en raison de l'influence prépondérante des États-Unis au sein de ce mouvement. En fait, l'interprétation du rôle joué par le panaméricanisme dans l'évolution des relations inter-américaines est souvent mitigée, même si, contrairement au bolivarisme, il a bien abouti à la création de l'Organisation des États américains, l'OEA, et a mené la région à une certaine «solidarité hémisphérique ». Néanmoins, les États latino-américains indépendants ont d'une manière générale concentré leurs politiques extérieures non sur le rapprochement interne, mais sur le jeu pendulaire entre l'Europe et les États-Unis qui perdure jusqu'à nos jours. En dépit de ce succès relatif du panaméricanisme, des initiatives d'intégration économique non nécessairement parrainées par les États-Unis ont tout de même vu le jour en Amérique latine après la Seconde guerre mondiale, parmi lesquelles l'Association de libre commerce des Amériques, l'ALALC, de 1960, et l'Association

16. La fédération rêvée par Bolivar est surtout l'union du Nord. Il a créé d'abord la République de la Grande Colombie qui recouvrait à l'époque le territoire actuellement occupé par la Colombie, l'Equateur, le Panama et le Venezuela, et au sujet de laquelle il reconnaissait: «nous sommes inférieurs à nos frères du Sud, aux Mexicains, aux Anglais, et enfin à tous les Européens, qui sont nos voisins dans les Antilles. Nous SOlrnnes au centre de l'Univers et en contact avec toutes les nations: qui peut en dire autant? Nous avons deux millions et delni d'habitants dissélninés dans un vaste désert. Une partie d'entre eux est sauvage, l'autre est esclave, la plupart se battent entre eux, et tous sont corrompus par la superstition et le despotisme. Beau contraste devant toutes les nations de la terre! Telle est notre situation, telle est la Colombie; et on veut encore la diviser !», Ibarra, le 23 décembre 1822, Lettre au Général Santander, Bolivar ..., préc., p. 164. 17. Antonio Carlos WOLKMER souligne que la Charte de 1891, la première sous la République, se fonde sur la rhétorique du « légalisme fédéraliste» et sur la philosophie positiviste. Elle s'insère ainsi dans la tradition du constitutionalisme brésilien consistant à soumettre les «réalités vivantes» de la nation à des « formes juridiques et politiques cristallisées », dont résulte l'insertion de multiples clauses programmatiques dans les textes constitutionnels qui n'auront jamais d'écho dans la réalité, Historia do Direito no Brasil, 2èlne éd., Rio de Janeiro, Forense, 1999, p. 108-109. 18. Miguel Angel CIURO CALDANI, «Compréhension jus-philosophique des conditions de l'intégration en France et en Amérique latine », RIDC, vol. 13, n° sp., 1991, p. 241.

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latino-américaine d'intégration, ALADI19, de 1980, la participation à cette dernière constituant une condition préalable à toute demande d'adhésion au Mercosuro. A partir de ce constat, un deuxième point de rencontre peut être établit entre l'Europe et l'Amérique latine - le premier étant tout simplement l'invention œ l'Amérique par les Européens et les conséquences de ce «péché originel». En effet, il existe un consensus sur le fait que le processus de création de l'Union européenne n'a vraiment commencé qu'après la Seconde GueITemondiale, et a comporté « des étapes multiples, dont certaines sont négatives »21. Néanmoins, l'Union est le résultat d'une longue maturation historique au cours de laquelle l'idée de l'Europe a inspiré d'innombrables théories envisageant l'union continentale, ainsi que plusieurs tentatives pratiques d'unification ou d'intégration22. Ainsi, tant l'Union européenne que le Mercosur constituent de nos jours deux exemples d'un régionalisme longuement souhaité et très récemment accompli. Certes, la portée de leurs conquêtes n'est pas comparable et l'Union s'avère nettement plus représentative à l'échelle continentale que le Mercosur, ce dernier étant plutôt l'expression d'une intégration sous-régionale. En outre, la profondeur des deux processus est tout à fait disparate. A la question «l'Europe est-elle aujourd'hui une union, un continent ou une idée? », on peut en effet répondre qu'elle constitue « les trois sans doute »23. Le Mercosur, quant à lui, n'est guère plus qu'une idée en cours œ matérialisation. Cependant, il existe un parallèle entre ces deux parties lointaines du globe, jadis si tounnentées par des rivalités récuITentes, mais qui arrivent finalement à progresser vers une identité commune à travers la « technologie» de l'intégration
19. L'ALADI regroupe onze pays de l'Alnérique latine: Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Colombie, Equateur, Mexique, Paraguay, Pérou, Uruguay et Venezuela. Les quatre États membres du Mercosur appartenaient déjà à l'ALADI à l'époque de la signature du TAs. 20. Art. 20 TAs, réitéré par l'art. 50 POP. européennes, Paris, Pedone, 1999, 21. Philippe MANIN, L'Union européenne - Les Communautés p. 12. Dans le Inêlne sens, Marie-Thérèse BITSCH établit une différence entre la notion de construction européenne, plus large, d'organisation supranationale, Histoire Complexe, 1996, sp. p. 15-28. et d'intégration européenne, de la construction européenne plus attachée aux formes de 1945 à nos jours, Paris,

22. La « première union» dans cette partie du monde, d'après Robert TOULEMON - et donc le début de ce que l'auteur a appelé «l'Europe avant l'Europe» - a été réalisée par Rome, d'abord par la puissance des légions, mais aussi par une diplomatie habile, La construction européenne - Histoire, acquis et perspectives, Paris, Le livre de poche, 1999, p. 11. Pierre GERBET précise que «c'est au Moyen Âge que se défmit et apparaît la personnalité de l'Europe, sous la forme de la Chrétienté », La construction de l'Europe, Paris, Imprimerie nationale, 1983, p. 7. V. l'évolution de la pensée sur les questions européennes dans l'excellent ouvrage organisé par Yves HERSANT et Fabienne DURANDParis, Robert BOGAERT, Europes, de l'antiquité au XXème siècle - Anthologie critique et commentée, Laffont, 2000.

23. Antoine Bailly, «L'Europe, aujourd'hui, demain» p. 199-201 in L'Europe et ses États - une géographie, Paris, La Documentation française, 2000, p. 199. A contrario, Jean-François DENIAU considère «qu'il n'y a jamais eu d'Europe », mais «des faits européens. Parfois des réflexes. Rien d'autre. Ce qui a été permanent et général en Europe, c'est seulelnent une idée, l'idée européenne, COlIDne remords ou COlIDne projet », La découverte de l'Europe, Paris, Seuil, 1994, p. 15. un un

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commerciale et économique. Reste à constater que l'Amérique latine n'a pas connu des situations telles que celles qui ont donné l'impulsion décisive à l'intégration européenne, notamment les profonds bouleversements géopolitiques et l'évolution des élites dominantes et des opinions publiques suite à la Seconde GueITemondiale24. Tentée par ce véritable parallèle depuis la création du Mercosur, une partie non négligeable de la doctrine juridique des États membres a tendance à promouvoir des études comparatives entre, d'un côté, le système institutionnel des Communautés européennes, et de l'autre côté le jeune Mercosur. Ce raisonnement est basé sur l'idée que le Mercosur s'achemine vers un marché commun, dont le seul exemple réussi est l'Europe communautaire. S'il est vrai que le droit communautaire offre une gamme d'instruments juridiques qui ont répondu de manière globalement efficace aux besoins d'Wl processus d'intégration économique, il n'en demeure pas moins que le Mercosur n'a imité que très superficiellement la technique juridique communautaire au fil de son évolution. Au contraire, sous l'apparence des «projets frères» se développent deux modèles singuliers d'intégration économique. L'incompréhension de la spécificité du Mercosur peut s'avérer très nocive au rapprochement entre les régions, dont les rapports risqueraient d'être très tôt minés par des différends ou des malentendus. Néanmoins, lorsque le juriste est confronté à l'analyse des relations inteITégionales, il a tendance à chercher la connaissance mutuelle à travers la comparaison. Or, celle-ci se révèle très rapidement impraticable: les grilles d'analyse utilisées par le droit institutionnel communautaire ne sont pas transposables au Mercosur, éloigné de l'Union par un gigantesque déséquilibre œ taille, de maturité, de sources documentaires, de productions doctrinale et jurisprudentielle. Ainsi, la mise en œuvre de paramètres communs d'étude, comme par exemple les sources de droit, les compétences, les institutions ou les moyens de contrôle juridictionnel, aurait comme résultat la description de l'édifice européen dans toute sa complexité, enrichie de quelques remarques explicatives relatives à l'inexistence œ

24. Leon BIEBER, «Europa e América Latina: anéilise comparativa dos processos historicos de integraçao », RBPI, n° 1, 1993, p.96. Comme l'a bien relevé Jürgen HABERMAS au sujet des répercussions des grandes guerres mondiales sur les identités européennes, «les peuples directement engagés et concernés ont mis des décennies à prendre conscience de la dimension d'une terreur d'abord éprouvée d'une manière sourde et qui culmine dans l'Holocauste, autrement dit dans l'anéantissement méthodique des juifs européens. Mais le choc, bien qu'initialement refoulé, a fmi par libérer des énergies et permettre des prises de conscience qui, dans la seconde moitié du siècle, ont conduit à une atténuation de la terreur. Pour les nations qui, en 1914, avaient entraîné le monde dans une guerre sans limites technologiques, pour les peuples qui, après 1939, avaient été confrontés aux crimes de masse engendrés par une lutte d'anéantissement sans bornes idéologiques, l'année 1945 marque aussi un tournant - un changement vers le mieux, vers la domestication des forces barbares qui, en Allemagne, sont nées du sol même de la civilisation », Après l'État-nation - Une nouvelle constellation politique, Paris, Fayard, 1998, p. 22.

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ces principes et de ces réalités au sein du Mercosui5. Plus grave encore, certaines fonnules juridiques similaires dans les textes fondateurs de ces deux blocs pourraient faire croire à ceux qui méconnaissent l'originalité du Mercosur à l'existence ~ similitudes qui s'avèrent en réalité totalement virtuelles26. L'image d'une comparaison directe entre les institutions du Mercosur et ~ l'Union serait sans doute celle d'un tableau cubiste, dans lequel l'asymétrie serait représentée par la défonnation. Par ailleurs, des distorsions sur un autre plan, également très ftéquentes, condamnent le plus souvent à l'inutilité certains commentaires au sujet du rapprochement entre l'Europe et le Mercosur. C'est là que réside enfin le troisième point de rencontre, objectif, présent et indiscutablement réel: les négociations en cours d'un accord d'association entre l'Union et le Mercosur. En vérité, les relations interrégionales, qui se développent dans le cadre d'un accord de coopération signé à Madrid le 15 décembre 199527, sont à l'origine en Amérique latine de véritables plaidoyers contradictoires, oscillant entre un discours pro-européen et des critiques anti-européennes, tant dans le cercle académique que journalistique. Certains mettent en évidence les «similitudes» entre les blocs auxquels l'histoire aurait réservé un destin commun, d'autres soulignent l'énonne importance que l'Europe accorde au Mercosur et vice-versa, enfin certains dénoncent ce rapprochement comme un «néo-colonialisme» européen, visant à prendre d'assaut la chasse gardée des États-Unis. Néanmoins, une analyse approfondie des relations entre l'Union européenne et le Mercosur met en lumière une nouvelle fois l'asymétrie comme l'élément détenninant de ce rapprochement entre les blocs. Le cadre très complexe des relations extérieures de l'Europe est incomparable avec la dizaine d'accords internationaux signés jusqu'à présent par le Mercosur. Le processus de construction de la volonté collective, et donc l'élaboration des directives de négociation, est également disparate entre les blocs. Dans le cadre de la coopération au développement, l'Union est une donatrice d'aide, tandis que le Mercosur se trouve dans la position du bénéficiaire. Dans le cadre des investissements étrangers directs, le Mercosur est une nouvelle fois le destinataire, les secteurs privés et même publics des pays de l'Europe jouant le rôle des investisseurs -le Mercosur est en position d'attirer (des investisseurs), l'Europe
25. En guise d'exemple, Sonia de CAMARGO fait valoir qu'au sein du Mercosur la question de la supranationalité est pratiquement exclue du débat officiel, «Uniâo Européia - Uma Referência 1999, p. 103. Indispensavel para 0 Mercosul », Contexto Internacional, vol. 2, n° l, janvier-juillet 26. Il est possible d'invoquer en l'espèce un raisonnement similaire à celui employé par PASTEUR pour expliquer les méthodes d'observation des objets, qu'ils soient naturels ou artificiels, vivants ou Inorts, organiques ou minéraux: « avoir un plan de symétrie - il peut y en avoir plusieurs pour un même objet - c'est pouvoir être partagé par un plan, de telle sorte que vous retrouviez à gauche ce qui est à droite. ... Au contraire, il y a des corps qui n'ont pas de plan de symétrie. ... ils sont tels que, si vous les placez devant une glace, leur image ne leur est pas superposable », préc., p. 372. 27 Accord-cadre de coopération interrégionale entre la Communauté européenne et ses États membres, d'une part, et le Marché Commun du Sud et ses États membres, d'autre part, lOCE L 069, 19 mars 1996, p. 4.

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d'en bénéficier (retour sur investissement). Dans le cadre des négociations commerciales, l'Europe a une méthode achevée, ancrée sur un savoir-faire acquis au cours d'un demi-siècle d'intégration, y compris quarante années de négociations avec des pays en voie de développement. En outre, le Mercosur ne figure pas parmi les partenaires auxquels l'Europe consacre des relations privilégiées. En réalité, cette asymétrie n'est pas nécessairement un handicap au détriment du Mercosur, au contraire, elle pourrait même se révéler être un atout. L'Europe est un

« laboratoire» d'intégration privilégié, aussi bien d'analyse - combien d'étudesont
été et sont toujours consacrées aux Communautés européennes et à l'Union! - que de tests, puisqu'elle produit des phénomènes, même des perturbations28, qui permettent d'anticiper plusieurs problèmes auxquels le Mercosur sera confronté dans l'avenir. Il ne s'agit pas de copier les solutions, mais de bien saisir les implications futures de certaines actions et politiques. En outre, si l'instabilité politique des pays du Sud apporte plusieurs éléments négatifs, elle recèle cependant un élément œ vigueur, de jeunesse, de capacité de changement, que l'on trouve difficilement dans les vieilles sociétés européennes. Finalement, une fois ouvertes les voies pour un véritable dialogue interrégional, les sociétés civiles des pays du Sud auraient certainement beaucoup à apporter à celles d'Europe, en particulier dans le cadre d'un véritable débat sur la notion de développemenr9. Mais c'est à ce point-là que les asymétries se croisent et mettent en question l'avenir des relations interrégionales. Ainsi, les faiblesses institutionnelles du Mercosur l'empêchent de maîtriser les disparités internes et externes entre ces deux blocs. Au demeurant, ses difficultés de consolidation ne lui permettent pas œ s'imposer comme un partenaire préférentiel à l'égard de toutes les grandes puissances. Cette vision d'ensemble vise à démontrer qu'une analyse critique des relations entre l'Union européenne et le Mercosur doit refuser le chemin apparemment naturel, maintes fois parcouru en vain, des longues comparaisons entre les institutions régionales et des analogies historiques minutieuses entre les deux processus d'intégration. C'est le chemin inverse qui doit être emprunté, c'est-à-dire la recherche de la différence qui éclaire l'évolution de ces rapports, et non celle d'une similitude illusoire qui en fausse la compréhension. Ainsi, l'identification des asymétries interrégionales s'impose comme l'idée dominante des relations entre l'Union européenne et le Mercosur. Deux d'entre elles
28. Mireille DELMAS-MARTY, Vers un droit commun de l 'humanité, Paris, Textuel, 1996, p. 42-45.
29. N éamnoins, pour que cela devienne possible, il faudrait accélérer l'évolution des mentalités prévue par Edgar MORIN: « L'Europe a répandu sur le monde les pestes qui dérivent de la simplification forcée, de l'unilatéralité, de l'exaspération de toutes ses tendances et de toutes ses réalisations historiques. Mais nous avons subi nous-mêmes les dommages que nous avons générés, nous avons vécu jusqu'au fond la tragédie des nationalismes et des totalitarismes, nous commençons à générer peu à peu les antidotes aux maux que nous avons créés, et nous pourrions commencer à aider le monde à se désinfecter des pestes que nous lui avons apportées. Nous commençons à comprendre que le meilleur moyen de cOlnbattre les pires nationalislnes est de sauvegarder et valoriser le droit des nations à travers des formes d'association méta-nationales », Penser l'Europe, Paris, Gallimard, 1990, p. 259.

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ont été retenues, car elles sont particulièrement révélatrices de ce phénomène. En premier lieu, il s'agit de l'asymétrie institutionnelle entre l'Union européenne et le Mercosur (Première partie). La méthode suivie consiste à présenter le jeune Mercosur, toujours méconnu en Europe, et de le faire, autant que faire se peu, à la lumière des principes fondateurs œ l'édifice du droit communautaire. La différence n'est donc pas le résultat d'me comparaison, mais est érigée en fil conducteur de l'analyse. A l'aide du droit international public et du droit des organisations internationales, il sera démontré que le Mercosur possède une structure institutionnelle minimaliste, dont le squelette pourrait être celui d'une organisation internationale ordinaire, mais dont la dynamique semble attachée à une entente interrégionale encore plus timide. Ainsi, il n'existe pas de mimétisme entre Mercosur et Union européenne au niveau organique (Titre I). De même, l'inexistence d'un ordre juridique de type communautaire est démontrée par l'absence de primauté du droit du Mercosur sur les droits nationaux ainsi que par les limites de l'application de cet ordonnancement (Titre II). Cette première étape met en évidence la singularité du Mercosur ainsi que la confrontation, à l'heure actuelle, œ deux modèles sui generis d'intégration économique. En second lieu, ce sont les asymétries relationnelles entre l'Union et le Mercosur qui ont été retenues comme fil conducteur de l'analyse (Seconde partie). Bien au-delà du droit communautaire et de l'intégration, il est fait appel aux notions de la théorie des relations internationales, de la science politique et œ l'économie afm de mettre en évidence ce nouveau déséquilibre. L'amplitude du sujet et sa transdisciplinarité imposent des limites au champ de l'analyse. Toutes les relations bilatérales ont été exclues - soit les relations entre la CE et les pays du Mercosur pris individuellement et les relations entre les États membres de la CE et les pays membres du Mercosur. Le cadre général des relations extérieures de la CE a été également exclu. L'analyse se concentre donc sur l'évolution des rapports entre les deux blocs en tant que tels jusqu'à la signature de l'accord de Madrid. La politique communautaire de coopération au développement et les rapports entre l'Europe et l'Amérique latine ne sont évoqués que d'une manière générale et dans la stricte mesure où ils révèlent que le Mercosur devient le noyau des nouvelles relations intercontinentales (Titre I). Si le Mercosur constitue la clé pour l'amélioration des relations entre l'Europe et le continent américain, l'Union représente beaucoup plus que cela pour le Mercosur. En effet, ce jeune bloc est confronté aux dilemmes classiques de l'intégration avant même d'avoir pu achever son processus de consolidation. La position de l'Europe au sujet des négociations d'association en cours aura donc des répercussions directes sur le destin du Mercosur : soit l'élargissement vers le sous-continent américain, soit la dissolution dans un bloc sous l'hégémonie nord-américaine; soit l'approfondissement, soit l'abandon de l'idée fondatrice (Titre II). Finalement, c'est au cours de l'histoire très récente des contacts entre ces blocs que les deux asymétries, institutionnelle et relationnelle, ont révélé les liens étroits qui les unissent. 25

En refusant tout lieu commun, une analyse très générale de l'évolution œ l'intégration latino-américaine figure dans le dernier titre comme élément secondaire de l'étude des dilemmes du Mercosur. Il s'agit de reléguer au second rang l'analyse du Mercosur comme résultat d'une évolution passée afm de privilégier la vision du bloc comme projet d'avenir. Cette référence évolutive se limite donc à un inventaire rapide de l'influence nord-américaine sur l'Amérique latine et des tentatives échouées d'intégration économique dans le continent, qui présentent l'avantage d'illustrer les challenges d'un éventuel élargissement du Mercosur. En dernier lieu, les pages qui suivent visent à contribuer à la compréhension, et finalement à la maîtrise, des disparités entre l'Union et le Mercosur. Loin œ constituer un plaidoyer en faveur de l'homogénéité, il s'agit d'indiquer l'urgence d'élaborer de nouvelles formules institutionnelles et relationnelles, conditio sine qua non de la construction d'« un nouveau régionalisme vertical»30.

30 L'expression est de Philippe HUGON, «Le COlnmerce international illicite au cœur des conflits entre les lois, les normes et les pratiques », p.29-56 in L'Illicite dans le commerce international, Paris, Litec, 1996, p. 42.

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PREMIÈRE PARTIE L'ASYMÉTRIE INSTITUTIONNELLE ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET LE MERCOSUR : DEUX MODÈLES SUI GENERIS D'INTÉGRATION ÉCONOMIQUE

Les méthodes d'action mises en œuvre par l'Union européenne représentent l'expérience la plus avancée en ce qui concerne la fonnation d'une «volonté politique et législative commune au sein d'un groupe d'États solidement structuré» 1. Sur le plan institutionnel, l'Union européenne réalise une combinaison entre les techniques de l'intergouvemementalisme et de la supranationalité. Sur le plan strictement juridique, l'intégration européenne se caractérise par un ordre juridique autonome, basé sur la primauté du droit communautaire sur les droits nationaux et sur l' invocabilité en justice de ces nonnes. Les grandes lignes du droit communautaire ne trouvent aucun écho dans les contours juridiques du Mercosur. En premier lieu, il adopte une structure institutionnelle visiblement minimaliste (Titre premier). En second lieu, il ne se dote pas d'un ordre juridique autonome et constitue ainsi un phénomène de droit international public classique (Titre 2). La présentation du Mercosur à travers ses singularités mais aussi par la négation de quelques principes fondamentaux œ l'intégration européenne révélera une profonde asymétrie entre les deux modèles d'intégration.

1. PieITe PESCATORE, L'ordre juridique de Liège, 1975, p. 164-165.

des Communautés

européennes,

Liège, Presses

Universitaires

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Titre I
La structure institutionnelle minimaliste du Mercosur

La théorie moderne des organisations internationales met plusieurs instruments à la disposition des collectivités étatiques dans le but de réaliser leurs fonctions. Dans un souci d'efficacité, il faut créer une adéquation entre les moyens mis en commun par les États coopérants et les objectifs poursuivis. Face à la diversité des possibilités s'offrant à lui, le Mercosur a pris une nette option en faveur d'un modèle institutionnel minimaliste. Cela n'est pas négatif en soi. Pourtant, le Mercosur se caractérise par une asymétrie interne entre son dessein constitutif ambitieux et la faiblesse des moyens mis à sa disposition par les États Parties. En d'autres termes, cet ensemble adopte une structure typique des organisations internationales à caractère régional (Chapitre 1) à laquelle il associe paradoxalement une dynamique institutionnelle qui ressemble plutôt au fonctionnement d'une simple entente inter-étatique (Chapitre 2).

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Chapitre 1 - LE CADRE D'UNE ORGANISATION
INTERNATIONALE ORDINAIRE

A l'inverse de l'Union européenne dont la complexité organique ne cesse œ susciter de vifs débats, l'identification de la nature juridique du Mercosur ne suscite pas de difficultés. Tandis que l'Union excède largement les limites intrinsèques des organisations internationales classiques, sans pour autant atteindre le statut juridique d'une fédération d'États l, le Mercosur épouse étroitement les contours des organisations internationales à vocation régionale. A ce propos, la doctrine juridique retient deux approches différentes de la définition des organisations internationales2. Certains auteurs mettent l'accent sur le fondement conventionnel et la personnalité juridique en tant qu'éléments essentiels œ ces organes3, tandis que d'autres élaborent un concept assez large pour englober
1. L'expression fédération européenne était explicite dans le texte de la Déclaration Schuman du 9 mai 1950. Néanmoins, elle a été remplacée par un projet beaucoup plus neutre, celui d'une «union sans cesse plus étroite entre les peuples européens ». D'après Maurice CROISAT et Jean-Louis QUERMONNE, ce débat prend de nos jours une ampleur inégalée: d'une part, le rôle prépondérant joué par les États metnbres exclut toute référence au modèle d'État fédéral de type américain; d'autre part, le processus d'intégration a dépassé, à l'évidence, le stade d'une confédération d'États. Ces auteurs proposent donc la notion de «fédéralisme intergouvernemental» ou «fédération d'États nations» comme une troisiètne voie entre les tnodèles fédéraliste et confédéral, dont « l'intrication des gouvernetnents» est le principal moteur politique (L'Europe et le fédéralisme, Paris, Montchrestien, 1999, p. 145). Jean-Louis QUERMONNE pose également la question de savoir si l'Union européenne sera condatnnée à constituer, en l'absence d'une réforme pourtant 'nécessaire, un « objet politiquement non identifié» (<<Une fédération d'États nations: un objet politiquement identifiable? », L'Année européenne, 1997, p. 73-75). Pour une opposition concise entre la nature de l'Union européenne et les éléments inhérents aux organisations internationales, à l'État fédéral et à la confédération d'États v. Philippe MANIN, Les Communautés européennes, Paris, Pedone, 1999, p. 63-65 ; pour une opposition entre le droit communautaire et le droit« fédéral» ou« étatique» v. Fausto de QUADROS, Direito das Comunidades européias e direito international publico, Lisboa, Almedina, 1991, p. 97-128. 2. Parmi les innombrables références sur la matière, Yves GAUTIER fait le point sur les défmitions courantes in « Organisations internationales », Répertoire communautaire, Dalloz, octobre 1996, 993 à 9. Pour I'histoire des conceptions de l'organisation internationale, voir Charles Rousseau, Droit International Public, T. II, Paris, Sirey, 1974, p. 453-461. PoUr un débat en approfondi sur la défmition des organisations internationales, voir Georges ABI-SAAB, Le concept d'organisation internationale, Paris, UNESCO, 1980. 3. En guise d'exetnple, selon Mario BETTA TI, «une organisation internationale est une association d'États créée par traité, dotée d'une constitution et d'organes communs et possédant une personnalité

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toutes les fonnes de coopération inter-institutionnelle4. Pour sa part, le droit conventionnel précise simplement que l'expression organisation internationale doit être entendue au sens d'une «organisation intergouvernementale »5. Cependant, cette démarche pennet de les distinguer des organisations « non gouvernementales», mais est insuffisante pour définir les organisations internationales6. Cependant, le débat relatif à la notion d'organisation internationale ne présente qu'un intérêt modeste dans le cadre de l'analyse de la nature juridique du Mercosur. En effet, quelle que soit la définition retenue, il est incontestable que le Mercosur présente les caractères essentiels pennettant de reconnaître l'existence d'une telle organisation internationale. Il doit sa création à une Charte Constitutive, en l'espèce le Traité d'Asuncion (Section 1), et il s'est doté d'une personnalité juridique interne et internationale (Section 2).

Section

1 - Les caractéristiques

du Traité

d' Asuncion

L'objet manifeste du Traité d'Asuncion (TAs) est l'intégration économique entre ses signataires 7.Mais il ressort également du texte une finalité encore plus précise:
juridique distincte de celle des États membres », « Création internationales », p. 34-60 in Manuel sur les organisations p.34. et personnalité internationales, juridique des organisations Dordrecht, Nijhoff, 1998,

4. Ainsi, pour Robert AGO, «c'est l'action conjointe des membres de chacune des constellations d'États en question, en exécution des prévisions du pacte social [une convention], qui donne naissance à des institutions d'une structure souvent analogue qui sont chargées d'œuvrer dans le cadre de la collectivité dont elles sont l'expression, d'y remplir des fonctions au nom et pour le compte de cette collectivité. Et ce sont à proprement parler les institutions créées de la sorte que l'on nomme organisations internationales », « Communauté internationale et organisation internationale », p. 4-12 in Manuel sur les organisations internationales, préc., p. Il. 5. Convention de Vienne, art. 2, g et i. 6. NGUYEN QUOC DINH, Droit international public, Paris, L.G.D.J., 1994, p. 557. De toute évidence, COtnlne l'ont constaté Jean COMBACAU et Serge SUR, «l'extrême diversité des organisations, même limitées au modèle inter-étatique, conduit à ce qu'une défmition générale, caractérisant l'institution en retenant ses éléments communs, ne peut être que de caractère intellectuel ou doctrinal», Droit international public, Paris, Montchrestien, 1997, p. 694. 7. « Le TAs [...] appartient à la catégorie des traités d'intégration. L'expression n'est pas utilisée, par exemple, par la Convention de Vienne [...] Toutefois, elle se justifie parce que l'intégration est un phénomène spécifique et déjà suffisamment délimité par la pratique internationale, exigeant ainsi un règlement particulier, qu'on a convenu d'appeler droit de l'intégration. Dans ce sens, on peut dire avec justesse que l'intégration est l'objet du traité.» [« 0 TAs ... pertence à categoria dos tratados de integraçao. A expressao nao é utilizada, por exemplo, pela Convençao de Viena ... Contudo, ela se justifica porque, sendo a integraçao urn fenômeno especifico e jâ suficientemente delimitado pela prâtica internacional, ela nao apenas cria, tnas exige urn regramento particular, que se convencionou chamar direito da integraçào. Nesse sentido, é correto dizer que a integraçào é objeto do Tratado »], José Ângelo Estrella FARIA, 0 Mercosul: Principios, Finalidades e Alcance do TAs, Brasilia, MRE, 1993, p. 25.

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atteindre un modèle déterminé d'intégration, soit le marché commun 8, qui devait être établi le 31 décembre 1994. Ainsi, une période de transition vers le marché commun a été engagée depuis l'entrée en vigueur du TAs, le 29 novembre 1991, jusqu'au 31 décembre 1994. Les quatre partenaires ont donc prétendu aboutir à un marché commun en un peu plus de trois ans9. Pour arriver au marché commun, les États membres ont adopté une « démarche dialectique» 10: le TAs présente à plusieurs égards des éléments de continuité et œ changement, ce qui rend éminemment complexe la détermination de sa nature juridique (~1). Convention synallagmatique, dont certaines obligations réciproques sont immédiatement opposables, le TAs comprend également des dispositions œ nature programmatique, chacun de ses dispositifs ayant une valeur juridique différente (~2).

~1 - La nature juridique du traité Les avis relatifs à la nature juridique du TAs ainsi qu'à l'entité qu'il a créée ne sont pas unanimes. Parmi les nombreuses classifications des traités internationaux mises en oeuvre par les internationalistes - dont on a dit qu'elles étaient «dépourvues

de valeur scientifique» Il - il ne paraît utile d'analyser que celles plus communément associées au TAs. S'agit-il d'un simple «accord-cadre» adapté à l'intégration économique (II) ou d'un accord constitutif d'une nouvelle organisation internationale (I) ?

8. « Les fins du traité correspondent au modèle d'intégration qu'il vise à instituer. [...] les modèles se partagent essentiellement en trois groupes: zones de libre-échange, unions douanières et marchés communs... » [« Os fins do Tratado correspondem ao modelo de integraçào que ele visa a instituir. ... dividem-se os tnodelos etn três gropos basicos : zonas de livre comércio, uniôes aduaneiras e mercados comuns... »], Ibid. 9. Lorsque la Cotrununauté économique européenne a été créée, le Traité de Rome a prévu une période de transition de douze années pour arriver à l'union douanière et au marché commun, qui a été postérieuretnent raccourcie de dix-huit mois. 10. L'expression a été doublement employée par Luiz Olavo BAPTISTA, d'abord lorsqu'il établit la portée historique du Mercosur - « Le TAs a des caractéristiques très spéciales et parfois dialectiques: c'est un élément de changement et de continuité. Un élément de changement car il tend vers une nouvelle configuration, non seulement économique et commerciale mais aussi politique; un élément de continuité car il prolonge les efforts d'intégration par le Brésil et l'Argentine ainsi que par le continent» (<<Le TAs établissant le Marché Commun du Sud », RDAI n° 5, 1992, p. 567). Ensuite, il met en confrontation les caractéristiques du TAs: à un caractère transitoire «est associée, de façon dialectique, la décision de créer le Marché Commun, avec des effets pratiquement irréversibles» (Ibid., p. 570). 11. Charles ROUSSEAU, Droit International Public, Paris, Sirey, 1953, p.19.

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I - La qualité

de traité-constitution

A l'instar du Traité de Rome, qui attribuait à la Communauté économique européenne la «mission d'établir un marché commun »12, le TAs confère à un nouveau sujet de droit la charge de constituer un marché commun. La dénomination du bloc a mené certains auteurs à croire que le Mercosur n'existerait qu'au moment de l'achèvement du marché commun. D'après ces auteurs, le TAs ne serait pas la Charte constitutive d'une organisation, mais un simple accord entre les signataires visant à créer une organisation dans l'avenir, «un instrument pour la conformation d'un marché commun lequel devrait être constitué le 31 décembre 1994 »13. Ainsi, le TAs «préparerait le terrain pour la création future d'une organisation internationale, mais il n'instituerait pas lui-même une organisation» 14. Cette question ne s'est pas posée en Europe, puisqu'il a toujours été clair que la Communauté économique européenne serait l'organisation aussitôt créée par le Traité de Rome, tandis que la réalisation du marché commun serait le but de cette organisation dans l'avenir. En dépit d'un certain nombre d'avis divergents, il semble que cette analyse puisse être transposée au Mercosur. S'il est vrai que le marché commun en tant que modèle donné d'intégration est toujours un but à atteindre dans l'avenir, il n'est pas moins clair que le «Marché commun du Sud», en tant qu'enceinte nouvelle, est déjà accompli. Or, pour bien cerner la nature du TAs, la dénomination du bloc est sans intérêt: il pourrait s'appeler «Communauté», « Accord », etc. 15.
12. Art. 2, cette rédaction demeure inchangée suite au Traité d'Amsterdatn (la numérotation de cet article étant par ailleurs inchangée). 13. Alejandro PASTOR!, "Marché cotmnun du Sud - Mercosur", RMC, 1993, p. 771. Ensuite, l'auteur reconnaît que le Mercosur est « une réalité juridique incontestable» puisque le TAs «engage» les États membres « à créer un marché de la façon indiquée et selon les procédures, les moyens et dans les délais établis dans le texte ». Reste à préciser la portée de l'expression « réalité juridique ». 14. [« the Treaty pose the grounds for the future creation of an international organization, but it does not itself institute such an organization»] Alberto ARONOYTIZ, "Spains's Integration to The ECC and The Latin-Atnerican Integration: Sotne Comparative Aspects with The Mercosur Countries" in Catalonia, Spain, Europe and Latin America: Regional Legal Systems and Their Literature, New York, William Hein, 1995, p. 187. Pourtant l'auteur reconnaît quelques lignes après un caractère constitutif « à retardement », dont la déflagration dépendra de l'efficacité du traité lui-même. Enfin, il ajoute que « tnême si le Traité dépasse le cadre d'un simple accord de coopération économique, il est loin d'être la Charte d'une organisation internationale ou supranationale, comme c'est le cas du Traité de Rome qui a crée la Communauté Economique Européenne» [« even if the Treaty surpasses the framework of a tnere economic cooperation agreement, it is far from being the constituent Charter of an international or supranational organization, as is the case with the Rome Treaty establishing the European Economic Community »], Ibid. 15. En ce sens, Horacio LA YOP A remarque notamment que « le marché commun est en réalité un concept de caractère économique tandis que les formules institutionnelles relèvent du domaine politique et juridique. Dans ce domaine, une tnodalité d'intégration équivalente au concept de marché commun pourrait être la 'Communauté' ou 'Union' d'États ce qui conduirait la région à un comportement collectif» [«el mercado comun es en realidad, un concepto de caracter economico: por otro lado, las

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Ainsi, le TAs a créé une entité distincte des États parties, chargée de réaliser le marché commun, dont l'existence s'avère indéniable depuis l'entrée en vigueur du traité, aussi bien pour ses États membres que dans le cadre de leurs relations internationales. En effet, le 26 mars 1993, deux ans après la signature du traité et presque deux ans avant que le Protocole d'Ouro Preto reconnaisse une personnalité juridique au Mercosur, les institutions créées par le TAs étaient déjà en plein fonctionnemene6 et avaient adopté plus d'une centaine de normes de droit dérivé17, dont un système autonome de règlement de différends18. Le Mercosur avait œ
surcroît déjà conclu deux accords internationaux
19.

Par conséquent, la doctrine contestant le caractère constitutif du TAs ne peut être approuvée, puisqu'elle opère une confusion entre l'entité créée, dont les institutions assurent déjà le fonctionnement quotidien, et le but qui lui a été fixé, à savoir la mise en place d'un certain modèle d'intégration dans l'avenir. Rien ne s'oppose à ce que les moyens dont ce nouveau sujet s'est doté fassent l'objet d'une évolution progressive pour être à la hauteur de sa mission. Le TAs se présente donc, de toute évidence, comme la charte constitutive d'Wl nouveau sujet de droit, en ce sens que le Mercosur existe depuis l'entrée en vigueur du TAs et qu'il tient juridiquement son existence de cet acte constitutifo.

formulas institucionales corresponden a un ambito politico-juridico. En este campo, una forma de integracion correlativa al concepto de mercado comun podria ser la 'Comunidad' 0 'Union' de Estados, que conduce a la region a cOlnportarse como un todo »], « La estructura organica funcional del Mercosur », Contribuciones n° 2, 1993, p. 20. 16. Le Conseil Marché Commun s'est réuni à Brasilia le 17 décembre 1991 (1ère Réunion), à Las Lenas les 26-27 juin 1992 (IIèlne Réunion) et à Montevideo le 28 décembre 1992 (IIIème Réunion). Le Groupe Marché Commun cOtnptait neuf Réunions: à Rio de Janeiro les 18-19 avril 1991 (1ère), à Buenos Aires les 27-29 juin 1991 (Hème), à Asuncion les 21-23 octobre 1991 (lIIème), à Brasilia les 13-17 décetnbre 1991 (IV ème), à Buenos Aires entre le 30 mars et le 1er avril 1992 (V ème), à Las Lenas les 23-25 juin 1992 (VIème), à Brasilia entre le 30 septembre et le 2 octobre 1992 (VIIème), à Montevideo les 14-15 décembre 1992 (VIIlème) ainsi que le 12 mars 1993 (1ère Réunion extraordinaire). La Commission Parlementaire Conjointe s'était réuni à deux reprises: à Cordoba les 21-22 mai 1992 (1ère) et à Brasilia le 5 mars 1992 (Hème). Le Mercosur comptait aussi dix-huit Réunions de Ministres, ou Réunions spécialisées au niveau ministériel, dans plusieurs domaines: Finances, Justice, Tourisme, Education, Travail, Culture, Science et Technologie. 17. Le Conseil Marché Commun était à l'origine de seize Décisions en 1991 et onze en 1992. Le Groupe Marché Commun avait quant à lui adopté douze Résolutions en 1991 et soixante-sept en 1992. En ce qui concerne la Commission Parlementaire Conjointe, même si ses délibérations ne sont pas dotées d'une valeur contraignante, il convient tout de même de souligner qu'elle avait déjà adopté dix Recommandations et six Résolutions. 18. Il s'agit du système créé par le Protocole de Brasilia, voir page 189. 19. Le Rose Garden Agreement, entre le Mercosur et les États-Unis signé à Washington le 19 juin 1991; et l'accord de coopération inter-institutionnelle entre le Conseil Marché Commun et la Commission européenne, signé à Santiago le 29 mai 1992. Voir Tableau n° 8, p. 529. 20. «L'acte constitutif d'une organisation internationale se distingue des autres conventions multilatérales en ce qu'il est l'acte-fondation de l'organisation auquel elle se rattache tout au long de son existence. Il va générer une vie propre de l'institution dépassant le cadre dans lequel elle a été initialetnent conçue» [soulignages ajoutés], Mario BETTATI, préc., p. 38.

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Reste à se poser la question de savoir quelle était, à l'époque, la nature juridique de ce nouveau sujet constitué par le traité. Malheureusement, l'imprécision qui entoure la nature du TAs s'étend au concept du Mercosur lui-même. Parfois défmi comme une « organisation à caractère provisoire »21, le Mercosur s'est également vu contester la qualité d'organisation par des auteurs ne voyant en lui qu'un accord « non-institutionnel »22. Il semble que ces auteurs ont considéré que le TAs ne visait que la période œ transition vers le marché commun. Par conséquent, il devait soit être remplacé par un autre traité à la fm de la période transitoire, soit être complété par un ou plusieurs protocoles, afm de créer le moment venu une organisation apte à assurer le fonctionnement harmonieux du marché commun. Cette perception pourrait être corroborée par les termes de l'article 18 du traité, d'après lequel «avant l'établissement du marché commun, le 31 décembre 1994, les États parties convoqueront une réunion extraordinaire ayant pour objet de déterminer la structure institutionnelle défmitive des organes administratifs du Marché Commun, ainsi que leurs attributions spécifiques et leur système d'adoption de décisions». Néanmoins, une lecture plus attentive du traité révèle que le Mercosur disposait déjà à cette époque d'une structure institutionnelle dotée d'organes administratifs dont les attributions et le système de prise de décisions étaient prévus par le TAs, même si elle n'était pas définitive. Au demeurant, rien ne s'opposait à ce que la structure établie par le traité devienne définitive le 31 décembre 1994, mêm,e si une évolution qualitative paraissait bien évidemment souhaitable. Mais il ne faut pas confondre l'existence d'une organisation elle-même, avec les caractéristiques de la structure dont elle s'est dotée. Au regard des dispositions du traité, le Mercosur n'était pas une organisation provisoire, mais une organisation à vocation permanente dont le cadre organique était provisoire. En effet, ses institutions ont été créées par le traité pour gérer la période de transition et ce n'est « que dans ce sens, limité et précis, qu'on pourrait considérer le traité comme provisoire ou préliminaire »23. En vérité, on ne saurait imaginer une entité ayant pour but la création d'm marché commun qui n'ait pas une vocation permanente. Cela s'explique pour au moins deux raisons. Premièrement, la mise en marche d'un processus d'me telle complexité implique de toute évidence des répercussions, voire des bouleversements, dans plusieurs domaines de compétences des États signataires du TAs. Ces répercussions se
21. Guido SOARES, « A atividade nonnativa do Mercosul nos dois primeiros anos de vigência do TA », 1994. BILA n° 12, janvier-mars 22. D'après Francisco REZEK, juge brésilien à la Cour Internationale de Justice, «le Mercosur a vocation à devenir dans quelques années une organisation internationale Pour le moment ce que nous avons est un traité non institutionnel... » [« 0 Mercosul propende a ser dentro de poucos anos uma organizaçào intemacional ... Por ora 0 que ternos é urn tratado nào institucional ...»], Direito lnternacional Publico, 5ème éd., Sào Paulo, Saraiva, 1995, p. 270. 23. Héctor GROS ESPIELL, «Naturaleza Juridica de TAs y de sus protocolos », El Derecho de la lntegracion del Mercosur, Montevideo, Universidad de Montevideo, 1999, p.44.

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produisent à court, moyen et long terme. Il semble donc inimaginable que l'on puisse créer une organisation à durée limitée, ou même provisoire, pour gérer la construction d'un marché commun. De toute évidence, l'article premier du TAs « a une vocation de pennanence à partir du moment où il contient un engagement définitif des parties de constituer un Marché Commun, par opposition aux autres dispositions destinées à s'appliquer durant la 'période de transition' et qui par conséquent ont un caractère transitoire »24. Par ailleurs, il est également peu probable que les États songent à créer une nouvelle organisation à chaque fois que la structure d'un bloc évolue ou qu'un nouveau traité est signé, d'autant plus que l'organisation originale s'appelle déjà « marché commun ». Deuxièmement, le traité lui-même apporte des éléments qui indiquent la vocation permanente de l'organisation. D'abord, son article 19 prévoit la durée indéfmie du traité. Ensuite, l'article 18 mentionné ci-dessus peut être interprété a contrario: le souhait de perfectionnement des institutions et de son adaptation au stade d'évolution du bloc dévoile l'intention de perdurer dans le temps. Au cas où une nouvelle structure institutionnelle résulterait de la « réunion» prévue par ce dispositif, cela ne ferait que confirmer que le TAs est un acte constitutif. En effet, l'une des caractéristiques d'un acte constitutif d'une organisation internationale réside dans le fait que le développement de l'organisation dépasse le cadre à l'intérieur duquel le traité aurait été initialement conçu25. Un argument supplémentaire peut être déduit de la procédure de dénonciation prévue par les articles 21 et 22, en vertu de laquelle les droits et obligations relatifs au programme de libéralisation commerciale qui découlent du traité sont encore opposables à l'État dénonciateur pendant deux ans après la présentation formelle de la dénonciation. Cette disposition démontre que les États parties avaient conscience dès l'origine des implications de ce traité sur leurs économies nationales, ce qui explique que la possibilité d'une rupture unilatérale brutale ait été soigneusement écartée. Ces trois éléments - la durée indéfinie du traité, l'adoption future d'une structure institutionnelle défmitive et le maintien des obligations du signataire au-delà de la dénonciation du traité - ont été perçus par le Premier Tribunal ad hoc du Mercosur comme une « évidence de continuité »26.

24.[« Esta disposici6n tiene una vocaci6n de permanencia, al contener un compromiso defmitivo de las partes de constituir un Mercado ComUn, en contraposici6n con aquellas otras que apuntan a regir Manuel DIEZ durante elllalnado 'periodo de transici6n' y que por tanto tienen caracter transitorio»] DE VELASCO, Las organizaciones internacionales, 8èlne 00., Madrid, Tecnos, 1994, p. 482. 25. Riccardo MONACO, «Le caractère constitutionnel des actes institutifs d'organisations internationales », Mélanges Rousseau, Paris, Pedone, 1974, p. 157. 26. Laudo dei Tribunal Arbitral Ad Hoc Dei MER COS UR constituido para la Controversia Sobre Comunicados De 1997 Y N° 7 Dei 20 De Pebrero De 1998 DeI N° 37 Dei 17 De Diciembre Departamento De Operaciones De Comercio Exterior (Decex) De La Secretaria De Comercio Exterior (Secex): Aplicacion De Medidas Res trie tivas Al Comercio Reciproco, www. mercosur.org.uy/espanol/ snor/bomllaudos/decex_colnunicado_37.HTM [consulté le 7 janvier 2001].

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Reste à constater la nature « complexe »27 aussi bien du Mercosur que de l'acte constitutif qui est à son origine. Les effets pratiques, à la fois économiques et politiques, de l'application du Traité « ont créé des liens de natures différentes et des équilibres commerciaux et économiques qui pourront difficilement être défaits. C'est un élément de pennanence qui contraste avec le caractère transitoire du Traité et qui reflète la décision politique des participants de voir le Mercosur effectivement instauré. La combinaison de ces deux facettes, pennanence et décision d'une part, et le caractère transitoire et provisoire d'autre part, représente, peut-être, le point culminant de la conception »28. Tout bien considéré, on peut affirmer que le Mercosur était au moins, à l'époque de la mise en vigueur du traité, une organisation internationale en pleine formation, c'est-à-dire en statu nascendi 29. Néanmoins, quelques mois après l'entrée en vigueur du TAs, cette expression ne se prête plus à défInir la nature du Mercosur, le bloc étant devenu, comme il a déjà été souligné, un acteur non négligeable dans le cadre interne mais également dans la politique extérieure des États membres. En conséquence, la reconnaissance du caractère constitutif du TAs ne saurait être contestée, bien qu'aucune allusion à l'existence d'une Constitution, dans le sens traditionnel du droit constitutionnel, ne soit par là même sous-entendue30. Par ailleurs, le TAs a très souvent été présenté comme un« accord-cadre ».
27. «Qu'entendons-nous alors par ce terme? Dans un premier sens, le mot complexus signifie 'ce qui est lié ensemble, ce qui est tissé ensemble'. ... Mais comme la complexité reconnaît la part du désordre et de l'aléa en toute chose, elle reconnaît une part inévitable d'incertitude dans la connaissance. C'est la rm du savoir absolu et total. La complexité tient à la fois au tissu commun et à l'incertitude. V oilà les deux défis d'importance capitale », Edgar MORIN, « Les défis de la complexité », p. 451-457 in Relier les connaissances, Paris, Seuil, 1999, p. 455. juridique, Paris, 28. Luiz Olavo BAPTISTA, Le Mercosur - ses institutions et ordonnancement Montchrestien, 2001, p. 36-37. 29. L'expression est de José Ângelo Estrella FARIA, préc. p.64 - «Le TAs n'a pas créé une d'un organisation internationale, même s'il y a des éléments qui permettent de conclure à l'existence organe international en statu nascendi» [« 0 Tratado de Assunçao nao criou nenhuma organizaçao internacional, embora haja elementos que pennitam concluir pela existência de urn organismo internacional etn statu nascendi. »]. 30. Parmi les termes «plus généralement usités» pour désigner un traité international, Charles ROUSSEAU avance le terme «constitution », Droit International Public, Paris, Sirey, 1953, p. 18. En effet, la doctrine de droit international fait souvent référence aux traités constitutifs comme la constitution d'une organisation internationale; voir, par ex., Mario BETTA TI lorsqu'il classe les actes constitutifs cotnme des «traités-constitution », Le droit des organisations internationales, Paris, PUP, 1987, p. 61. Nonobstant, cette notion de Charte constitutive a des limites: « elle ne doit pas conduire à une assimilation trop sitnpliste aux constitutions nationales. Les États jouent un rôle trop important dans du traité de base - pour le fonctionnement des organisations internationales - et dans l'interprétation être confondus avec les citoyens d'un État. Il n'est pas légitime non plus de confondre le droit constitutionnel, propre à une tradition nationale et autonome vis-à-vis des autres ordres juridiques, et le droit des organisations internationales, en partie subordonné au droit des traités », NGUYEN QUOC DINH, préc., p.560. Pour une discussion approfondie sur la portée constitutionnelle des actes constitutifs des organisations internationales, voir Constance CHEV ALLIER-GOVERS, «Actes constitutifs des o.i. et constitutions nationales », RGDIP, avril-juin 2001, n° 2, p. 373-412.

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II - La qualité d'accord-cadre Malgré l'emploi réitéré de l'expression « accord-cadre» par la doctrine et par les documents officiels, il est très difficile d'en trouver une définition précise. On retiendra que les «accords-cadres» sont «ceux qui établissent des orientations, principes, énoncés programmatiques ou objectifs précis, que les parties s'engagent à atteindre moyennant des accords postérieurs formulés dans le cadre de la structure ou selon les mécanismes établis par l'accord original »31. Or, il est difficile de trouver un accord international où ne figure nulle part un engagement d'organisation œ consultations, d'ouverture des négociations, de régler certains problèmes par des accords ultérieurs, ou des dispositions de caractère incitatif par lesquelles les Parties s'engagent à «chercher à », à« faire des efforts pour », à «promouvoir », à « éviter », à « prendre toutes les mesures utiles en vue de »: il s'agit en l'espèce du « droit incitatif» ou « programmatoire »32. Dans un souci de mieux préciser la doctrine à ce propos, il doit être souligné que ce qui différencie l' «accord-cadre» des autres traités est précisément la prépondérance des clauses programmatiques, le fait de constituer un cadre d'entente et de coopération entre les partenaires constituant l'essentiel du traité. Ainsi, les objectifs et actions projetés doivent être concrétisés dans l'avenir par des moyens divers, toujours dans le cadre et sous l'égide de ce traité33.C'est la raison pour laquelle il est désigné dans le langage courant comme « accord-parapluie », sous l'abri duquel les partenaires ont l'intention de développer plusieurs initiatives. Cependant, le caractère normatif de ces clauses, s'il existe, n'est pas seulement mitigé, mais ne sert qu'à la préparation d'une situation juridique future34.
31. [« Aquellos acuerdos en los cuales se establecen orientaciones, principios, enunciados programaticos 0 objetivos precisos, los cuales las partes se COlTIprometen a lograr mediante acuerdos posteriores utilizando la estructura 0 siguiendo los mecanismos alH establecidos »], Jorge PEREZ aTERMIN, El Mercado Comun del Sur - Desde Asuncion a Ouro Preto, 2ème éd., Montevideo, FCU, 2000, p. 20. 32. Prosper WEIL, «Vers une normativité relative en droit international? », RGDIP, janvier-mars 1982, n° 1, p. 8-9. 33. C'est le cas des accords de coopération interrégionale signés entre la Communauté européenne et d'autres groupements d'États, dont les accords signés avec le Mercosur et le Chili: «Ces accords, toujours de caractère non préférentiel sur le plan commercial, mettent en place un cadre de coopération lTIultidimensionnel: éconolTIique, cOlnmercial, institutionnel, sociétal . .. », Catherine FLAESCH-MaUGIN, « Les modalités et les instruments d'un partenariat rénové », p. 153-177 in Le partenariat entre l'Union européenne et les Amériques, Rennes, Apogée, 1999, p. 156; v. Accordcadre interrégional de coopération entre la Communauté et ses États membres, d'une part, et le Mercosur et ses États membres, d'autre part (JaCE L 69 du 19 mars 1996, p.3) et Accord-cadre interrégional de coopération entre la Communauté et ses États membres, d'une part, et le Chili (JaCE L 209 du 19 août 1996, p. 1). 34. C'est la raison pour laquelle ce genre d'accord est qualifié parfois de « soft law» : droit « fragile» ou « faible », de caractère peu contraignant, opposé au « hard law», constitué des normes créatrices de droits et d'obligations juridiques précises, v. Prosper WEIL, « Vers une normativité relative en droit international? », RGDIP, janvier-mars 1982, n° 1, p. 7. Les accords signés par la Communauté avec le Mercosur et le Chili en constituent un parfait exemple: «ce sont seulement des accords préparatoires

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Le TAs va bien au-delà de la constitution d'un cadre de coopération et action communes entre les Parties contractantes. Bien que le marché commun soit un objectif à moyen terme, l'article 5 a du traité établit, dès son entrée en vigueur, un programme de libéralisation commerciale «qui consistera en des réductions progressives, linéaires et automatiques des droits de douane, accompagnées d'une élimination des restrictions non-douanières ou de mesures d'effet équivalent ». Il est clair que la zone de libre-échange doit être accomplie le 31 décembre 1994, donc à la fin de la période de transition. En outre, le caput du même article, associé à l'alinéa c, institue «un droit cb douane externe commun» - ce qui, malgré la traduction imprécise, ne peut être

qu'un tarif douanier commun

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comme un des «principaux instruments de la

constitution du marché commun» à être atteint « durant la période de transition». Par conséquent, il ressort nettement des dispositions matérielles du traité que les États parties se sont engagés à constituer une zone de libre-échange et une union douanière avant le 31 décembre 199435. Dans les Communautés européennes, dès l'origine, la libre circulation des marchandises s'est fondée sur la réalisation d'une union douanière et non d'une simple zone de libre-échange36. Les États fondateurs du Mercosur s'engagent à promouvoir le démantèlement tarifaire selon, principalement, les termes des Annexes I, II et IV du Traité, où les signataires explicitent respectivement le calendrier du programme de libéralisation

de caractère non préférentiel bien qu'ils prévoient des dispositions précises directement ciblées sur la libéralisation des échanges et mettent en place un 'dialogue économique et commercial' chargé de préparer sa réalisation dans une seconde étape. Celle-ci suppose toutefois un nouvel accord dont la date est laissée à l'appréciation des parties », FLAESCH-MOUGIN, préc., p. 163. 35 D'après Ricardo SEITENFUS, «malgré sa dénolnination, le Mercosur, lorsqu'il a été esquissé par le TAs, mélange trois différentes possibilités de rapprochelnent économique entre pays, selon la théorie de l'intégration. En premier lieu, il fait référence à la construction d'une zone de libre-échange dans la région, comme indique l'élimination des tarifs douaniers et non douaniers. Dans un second temps, il prétend soutenir une politique comtnerciale unifiée par rapport aux pays tiers, établissant un tarif douanier commun, ce qui caractérise l'union douanière. Finalement, il a pour but le stade supérieur et ultitne de la formation de tout marché cOlrunun, avec la libre circulation de biens, du capital, du travail et des connaissances» [« Malgrado a sua denominaçao, 0 Mercosul, ao ser esboçado pelo TAs, mescla três distintas situaçoes de aproximaçao econômica entre paises, segundo a teoria da integraçao. Em primeiro lugar, refere-se à construçao de uma zona de livre comércio na regiao, tal como indica a eliminaçao de tarifas alfandegarias e nao alfandegarias. Eln urn segundo momento, ambiciona sustentar uma politica comercial extema unificada, corn relaçao a outros paises, estabelecendo uma Tarifa Extema Comum, 0 que caracteriza uma Uniao Aduaneira. Finalmente, objetiva 0 patamar superior e derradeiro da formaçao de todo 0 Mercado Comum, corn a livre circulaçao dos bens, do capital, do trabalho e do conhecitnento »], Manual das Organizaçoes Internacionais, 2ème ed., Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2000, p. 223-4. 36. « L'Union douanière a été réalisée dès le 1er juillet 1968 entre les six membres originaires. Elle s'impose aux nouveaux membres à l'issue d'une période de transitoire », Philippe MANIN, Les Communautés européennes ..., préc., p. 117.

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commerciale, les règles d'origine et les dispositions sur les mesures de sauvegarde. Il s'agit en l'espèce d'obligations « concrètes et auto-exécutables »37. Il existe une possibilité d'accorder des exceptions au Paraguay et à l'Uruguay, pays les plus vulnérables sous l'angle économique: d'après l'article 6 TAs, « dans le programme de libération [sic] commerciale, les États parties reconnaissent des différences ponctuelles de rythme à la République du Paraguay et à la République Orientale de l'Uruguay». Cette disposition laisse d'ailleurs la porte entrouverte à une intégration économique à deux ou trois vitesses. Nonobstant, une fois matérialisée dans une norme du programme de libéralisation, l'exception sera aussi concrète et auto-exécutable à l'égard du Paraguay ou de l'Uruguay que l'est la règle générale pour l'Argentine et le Brésil, ce sont seulement les délais prévus par la norme qui sont plus larges38. Se penchant sur l'analyse de la «situation juridique» du programme œ libéralisation commerciale de l'Annexe I du TAs, le Premier Tribunal Arbitral ad hoc du Mercosur a estimé que, « puisqu'il y a une continuité entre le système du TAs et les instruments et décisions postérieures, au point qu'ils constituent un seul et unique système, l'expiration du délai fixé à l'origine au 31 décembre 1994, sans que le démantèlement tarifaire et non tarifaire soit complété et sans que le marché commun soit achevé, n'implique pas l'extinction des obligations qui sont nées du TAs »39. C'est pourquoi les modifications ponctuelles du calendrier de la libéralisation, adoptées d'un commun accord entre les États membres, n'affectent pas leur devoir œ remplir les obligations énoncées dans le traité: ces changements se bornent simplement à déterminer un rythme différent d'élimination des obstacles au libre commerce. Bien entendu, le TAs possède quelques caractéristiques d'un « traité-cible» ou « accord-cadre», dans la mesure où il contient aussi des normes sans valeur contraignante ainsi que des principes et objectifs devant être atteints à travers œ nouveaux accords. C'est bien le cas de l'article 1er in fine où les États membres s'engagent à «harmoniser leurs législations dans les secteurs pertinents afm d'obtenir le renforcement du processus d'intégration », ou de l'article 8 selon lequel
37. L'expression est du Premier Tribunal Arbitral ad hoc du Mercosur, v. Première Controvérsia sobre los Comunicados N° 37..., préc., Attendu 66, p. 14. sentence arbitrale,

38. Ainsi, les articles 1er et 7° de l'Annexe 1 du TAs prévoient un décalage de douze mois en faveur du
Paraguay et de l'Uruguay pour l'accomplissement du programme de libéralisation commerciale. Pour un exemple plus récent, dans le cadre de l'union douanière, ces deux pays devront adopter un tarif douanier commun de 14% pour les biens de capital le 1er janvier 2006, tandis que l'Argentine et le Brésil l'ont adopté le 1er janvier 2001. V. Décision du Conseil Marché Commun n° 7/1994, art. 3° a, BILA nOI4,juil.-sept. 1994, p. 18-19. 39. [« Havendo Ulna continuidade do sistema do TAs com os instrumentos e decisôes posteriores, ao ponto de configurar Uln unico e mesmo sistema, a expiraçào do prazo originalmente pactado (sic), 3112-94, seIn que houvesse sido completado 0 desmantelamento tarifario e nào tarifario e sem que houvesse sido conformado 0 lnercado comum, nào implica a expiraçào das obrigaçôes nascidas a pal1ir do TAs »], Controvérsia sobre os Comunicados N° 37 ..., préc., Attendu 76, p. 16.

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les partenaires «éviteront de nuire aux intérêts des autres États Parties dans les négociations commerciales qu'ils réaliseront entre eux jusqu'au 31 décembre 1994 ». Toutefois, ce traité dépasse les limites d'un accord-cadrepuisqu'il contient aussi des normes auto-exécutables. Classer le TAs comme un accord-cadre « semble ne pas être conforme à son contenu, pas seulement son texte principal mais aussi ses annexes »40,de telle sorte qu'on ne peut lui reconnaître qu'un caractère complexe41. Ainsi, nonobstant la présence indéniable de certaines normes programmatiques, le TAs a aussi bien des caractéristiques «contractuelles» que «législatives »42. S'agit-il d'un « traité-loi », d'où émanent des normes juridiques de caractère général et dotées de force obligatoire pour une durée indéfinie? Ou serait-il un «traitécontrat », dont la force contraignante très ciblée s'épuise au moment de l'application de la norme au cas concret ?43 Avant de reprendre la distinction entre traités-lois et traités-contrats, il faut bien admettre qu'elle ne présente ni clarté ni exactitude, la plupart des traités n'ayant pas un contenu homogène: «ils constituent un moule dans lequel on peut coller des

dispositions qui présentent des caractèrestrès différents» 44. Par conséquent, il

semble inutile d'identifier le TAs par référence à une de ces formules stéréotypées. Au contraire, ayant conscience de sa complexité, il est préférable de chercher parmi les dispositions du traité les éléments typiques de chacune de ces classifications. ~2 - La valeur juridique des dispositifs du TAs La complexité des dispositions du TAs a été reconnue par le Premier Tribunal ai hoc du Mercosur. Les arbitres45 n'ont pas hésité à élaborer une classification tripartite des différentes règles contenues par ce dernier: - La première catégorie est composée des «normes qui établissent des objectifs et principes qui, ayant vocation à la permanence, entourent et guident

40. PEREZ OTERMIN, préc., p. 21. 41. BAPTISTA,« Le Traité d'Asunci6n... », préc., p. 569. 42. « ... le TAs est à caractère mixte: contractuel et législatif, contenant également des normes cadres », BAPTISTA, Le Mercosur ..., préc., p. 35. 43. Dans la classification originale de Triepel, les traités-lois (ou normatifs) résultent d'un accord entre parties Inultiples, indéterminées, pour aboutir à des fms et intérêts similaires (Vereinbarung) ; les traitéscontrats, au contraire, sont des accords entre deux ou plus parties dont les intérêts sont différents (Vertrag). « Ceux de la première classe révèlent ou conftrment le droit objectif; ceux de la deuxième établissent des Inodalités du droit subjectif» [« Os da primeira classe revelam ou confirmam 0 direito objectivo; os da segunda estabelecem modalidades do direito subjectivo»], Clovis BEVILAQUA, Direito Publico Internacional, Tome II, 2ème éd., Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1939, p. 15. 44. Paul Reuteur, Introduction au Droit des Traités, 3èlne éd., Paris, PUF, 1995, p. 23-24. 45. Juan Carlos Blanco (Président, Uruguay), Guillermo Michelson Irusta (Argentine) et Joao Grandino Rodas (Brésil).

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les activités des Parties vers le Mercosur, dans le respect de leurs limites »46, ce qui semble correspondre plutôt à la notion de droit programmatique mentionné ci-dessus;
-

En second lieu, ce sont les «dispositions qui créent des organes dont

l'action permettra aux Parties au fur et à mesure de donner forme au processus d'intégration» 47qui ont été isolées. Les similitudes avec la notion de traité-loi sont alors évidentes, puisque le TAs contient déjà les règles d'attribution œ compétence aux institutions, des normes procédurales régissant leur fonctionnement ainsi qu'un véritable système de prise de décision; - Enfin, le Premier Tribunal ad hoc constate l'existence d'un ensemble composé des «dispositions qui sont exigibles per se, imposant donc des obligations concrètes aux Parties, sans que les États soient obligés à pratiquer œ nouveaux actes en vue de leur exécution» 48, ce qui fait penser à la notion œ traité-contrat si l'on considère que plusieurs obligations contenues dans le TAs s'épuisent lors de leur application concrète, comme c'est le cas des dispositifs du programme de libéralisation imposés par son Annexe 1. Reste à savoir si ce découpage se révèle, en pratique, adapté au texte du traité, puisque le Premier Tribunal ad hoc n'a pas eu l'occasion de procéder à la confrontation systématique des dispositions du TAs aux catégories qui relèvent œ son analyse. Cette classification offre également l'occasion d'analyser, dans les dispositions œ l'accord, s'il y a eu une «inspiration européenne », c'est-à-dire si les auteurs du TAs se sont inspirés des énoncés et principes du Traité instituant la Communauté Economique Européenne (CEE), en vigueur à l'époque de la négociation et de la signature du TAs, lors de la création du Mercosur. En effet, plusieurs auteurs se sont penchés sur la question de savoir s'il existe un mimétisme entre le Mercosur et les Communautés européennes49. Mais une comparaison systématique entre les traités
46. [« Ha, portanto, nonnas que estabelecem objetivos e principios que corn vocaçao de permanência emolduram e guiam a atividade das Partes em direçao ao Mercosul e dentro de seus limites.] Premier Tribunal Ad Hoc du Mercosur, Controvérsia sobre os Comunicados N° 37..., préc. (note 27), Attendu 64, p. 13. 47. [Ha outras disposiçôes que criam orgaos corn atividades mediante as quais as Partes poderao ir modelando 0 processo de integraçao.] Ibid. 48. [Finalmente, ha outras disposiçôes que sao por si mesmas exeqüiveis, impondo obrigaçôes concretas às Partes, sem necessidade de novos atos juridicos por parte dos Estados. Estas, contidas principalmente nos Anexos, desempenham 0 papel de instrumentos dinamizadores do projeto integracionista,o impulso operacional que, sem necessidade de nenhum ato adicional das Partes, da de inicio urn grande salto à frente. »] Ibid. 49. V. Marcelo de Almeida MEDEIROS, La genèse du Mercosud, Paris, L' Hannattan, 2000, sp. « La question de l'importation du modèle européen », p.323-348, où l'auteur soutient que le Mercosur témoigne d'un «tnimétisme institutionnel modéré» à l'égard de l'Europe, p.343. V. aussi Monica HIRST, « El proceso de integracion europeo y americano» p. 103-106 in Mercosur y Comunidad Europea, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1995; Araceli Mangas MARTIN, "Union Europea y Mercosur: perspectiva juridico-institucional y politica", Anuario Argentino de Derecho Internacional, VII, Cordoba, 1996-1997, p.77-104; et Miguel Angel CIURO CALDANI, «Problematica de la

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s'avère d'emblée impraticable en raison de la grande asymétrie entre les textes, la plupart des deux cent quarante articles du Traité de Rome ne trouvant pas d'écho dans les vingt-quatre articles qui instaurent l'intégration dans le sous-continent américain. Toutefois, ce prisme supplémentaire d'analyse peut être assez révélateur du degré œ compromis souhaité par les partenaires du TAs, surtout en ce qui concerne les grands traits de l'intégration. Certains ont affmné que l'Accord de Coopération Economique (ACE) n° 145°,signé entre l'Argentine et le Brésil dans le cadre de l'ALADI le 20 décembre 199051,est «le squelette sur lequel a été construit le TAs»52. Cet accord réunit les vingt-quatre protocoles de nature commerciale signés entre 1988 et 1990 par les deux pays, dans plusieurs domaines, parmi lesquels les produits alimentaires, l'industrie automobile et la coopération nucléaire. L'objet de l'ACE 14, d'après son article premier, est de « faciliter la création des conditions nécessaires à l'établissement d'un marché commun entre les pays signataires »53. Selon l'article 3, «les deux pays sont d'accord pour éliminer, au plus tard le 31 décembre 1994, les batrières et autres restrictions appliquées au commerce réciproque». Cela signifie que l'Argentine et le Brésil prétendaient créer un marché commun, mais l'ACE 14 ne constitue pas un instrument de création du marché commun. Cette remarque est corroborée par les articles 23 et 24 qui créent un Groupe Marché Commun, la seule structure prévue par l'ACE 14, auquel correspond «l'administration du présent accord» (art. 23). Ce Groupe fait l'objet de cinq phrases très imprécises de l'accord: sans aucun pouvoir ou transfert de compétence, il doit proposer aux gouvernements des mesures capables d'assurer «la bonne exécution du présent accord» (art. 24 et art. 26). Il est clair que l'ACE 14 préparait le terrain pour la future création d'une organisation. Mais il n'est certainement pas un modèle d'intégration à suivre, précisément parce qu'il fixe un objectif d'intégration sans se doter des moyens nécessaires pour y parvenir. L'ACE 14 est constitué de trente et un articles, dont un programme œ libéralisation et un régime de sauvegarde auxquels correspondent la plupart des articles du corps de l'accord (art. 3 à Il, et 16 à 21). Ces deux matières sont intégrées au TAs comme annexes. L'accord est beaucoup plus technique et n'instaure pas une période de transition. Il est difficile de trouver des similitudes entre la structure du TAs et celle de l'ACE 14. Mais il convient cependant de reconnaître que le TAs constitue l'étape suivant celle de l'ACE : à Asuncion les partenaires approfondissent

recepcion del modelo comunitario en el Mercosur » p. 243-254 in Mercosur-Union Europea, Asuncion, Intercontinental, 2001. 50 V. Commentaire de l'ACE 14 in Rubens BARBOSA, América Latina em perspectiva: a integraçào regional da retorica à realidade, Sao Paulo, Aduaneiras, spéc. p. 103-107. 51. Voir Introduction à la page 15. V. également texte intégral de l'accord in www.aladi.org [consulté le 17 octobre 2001]. Sur le contenu de cet Accord, v. Celso AMORIM, «0 Mercado Comum e 0 contexto helnisférico », p. 3-8 in Boletim de Diplomacia Econômica, n° 7, 1991. 52 BAPTISTA, Le Mercosur ..., préc., p. 32. 53.. Soulignages ajoutés.

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l'intégration argentino-brésilienne, créant en fait une organisation, le Marché Commun du Sud, et une structure organique provisoire; et ils élargissent cette initiative vers les autres pays du Bassin de la Plata. S'il est vrai que le traité du Mercosur représente l'évolution des traités entre le Brésil et l'Argentine, il n'est pas moins vrai qu'il innove en substance, non seulement parce qu'il a inclus le Paraguay et l'Uruguay, mais surtout parce qu'il impose «une nouvelle vision cE l'intégration »54,beaucoup plus complexe, constituant un modèle d'intégration sui generis. On trouve ainsi dans le TAs des énoncés qui établissent les objectifs, principes et orientations du traité constitutif, qui peuvent être qualifiés de dispositions programmatiques (I); des dispositions qui créent des organes et, selon l'expression du Tribunal citée au-dessus, qui prévoient des instruments destinés à «donner forme» au processus d'intégration, auxquelles il sera fait référence sous le terme cE dispositions législatives, et finalement des dispositifs qui pourraient être d'effet immédiat, depuis l'entrée en vigueur du traité, qu'on nommera dispositions contractuelles (II).

I. L'existence

de dispositions programmatiques

Tout d'abord, une lecture attentive du préambule du traité s'impose. En tant que déclaration très générale de principes, le préambule ne comporte pas d'obligations aussi précises que les articles mêmes de l'accord; mais «il fait partie intégrante du traité en tête duquel il se trouve», et «il peut y apporter des précisions et en éclairer le contenu» 55. Le préambule du TAs ne constitue pas une exception à la règle: il se trouve bien évidemment parmi les dispositions qui dessinent les grandes lignes de l'intégration sud-américaine. On y trouvera aussi bien les objectifs (A) que les principes (B) du TAs. A - Les objectifs L'objectif général du TAs est l'intégration économique telle qu'elle a été mentionnée dans le Préambule, tandis que les objectifs spécifiques du Mercosur sont ceux qui figurent au Chapitre I du traité 56. Néanmoins, il semble que d'autres objectifs généraux se dégagent de l'analyse du traité (1) à côté des buts spécifiques attachés à la mise en œuvre du marché commun (2). 1. Objectifs généraux

54. Celso LAFER, « Sentido estratégico do Mercosul» p. 9-11 in Mercosul: desafios a veneer, Sào Paulo, CEBRI, 1994. 55. Alexandre-Charles KISS, Répertoire de la pratique française en matière de droit international public, tome I, Paris, CNRS, 1962, p. 69. 56. Selon Sergio Abreu BONILLA, Mercosur - una década de integracion, Montevideo, FCU, 2000, p.27-28.

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Dès le deuxième alinéa du Préambule, les signataires du TAs ont tout d'abord défmi «l'extension des dimensions actuelles de leurs marchés nationaux, par l'intermédiaire de l'intégration» comme «une condition fondamentale permettant d'accélérer leur processus de développement économique avec justice sociale ». La notion d'« élargissement des marchés à travers l'intégration» se trouve déjà dans le Préambule du Traité de Montevideo de 1960, qui a créée l'ALALC57, l'innovation étant dans la cas du TAs la référence à la justice sociale. Cependant, si la notion ce développement y est donc expressément associée à celle de justice sociale, aucune indication n'est fournie quant à la manière dont cette dernière doit être défmie. Il semble évident que, dans le contexte du Mercosur, la justice sociale concerne la Brésil par rapport au Paraguay, par exemple 58;entre les régions de chaque pays - au Brésil, le Nord et le Nord-Est par rapport au Sud-Esf9; entre les classes ce populations de ces États, lamentablement classés parmi ceux qui ont les plus mauvais niveaux de distribution de revenus60. Or, en dépit de cette référence, d'ailleurs sommaire, à la justice sociale, le TAs ne fait aucune mention du déséquilibre régional, même lorsqu'il évoque, quelques lignes après, le développement et la modernisation des économies des Parties. Il a fallu attendre le Protocole d'Ouro Preto de 1994 pour trouver dans le droit originaire du Mercosur une mention, d'ailleurs modeste, à l'inégalité régionale61. A l'inverse, en Europe, le
57. Selon le deuxième alinéa du préambule, « persuadés que les pays de l'Amérique latine ne pourront accélérer leur développetnent éconotnique pour assurer à leurs peuples un niveau de vie plus élevé que s'ils élargissent leurs marchés nationaux en éliminant progressivement les obstacles au commerce interrégional », Traité du 18 février 1960 instituant une zone de libre-échange et portant création de l'association latino-américaine de libre-échange, p. 25-38 in L'intégration économique régionale en Amérique latine, Paris, Montchrestien, 2001. 58. En 1999, le Produit National Brut par volume du Paraguay est de 8,5 milliards de dollars américains, tandis qu'au Brésil ce chiffre s'élève à US$ 742,8. Le Produit National Brut par habitant de la même année révèle une plus grande inégalité entre le Paraguay - 1.580 dollars américains - et l'Argentine US$ 7.600 (source Banque Mondiale, d'après Bilan du Monde, édition 2001, Paris, Le Monde, 2001). 59. En 1998, le Produit Interne Brut par régions du Brésil, en tnillions de reais, a été: de 40.909 au Nord; de 119.254 au Nord-est; de 531.429 au Sud-est; de 159.679 au Sud; et de 62.463 au CentreOuest, d'après l'Institut Brésilien de Géographie et Statistique,« Produto interno bruto do Brasil a preço de mercado corrente, por Grandes Regiôes e Unidades da Federaçao 1995-1998 », www.ibge.gov.br/ibge/estatisticaleconomia/contas regionais/tab2n.shtm [consulté le 8 octobre 2001]. V. également Abraham SICSÛ et Frederico KATZ, « Nordeste e Mercosul » p. 289-299 in 0 Mercosul no limiar do Século XXI , Sao Paulo, Cortez, 2000. 60. V., p. ex., le rang des pays du Mercosur dans le classement général de l'Indicateur de développement humain pour l'année 1999: Argentine 34ème, Uruguay 37ème, Brésil 69ème et Paraguay 80ème. Malgré l'asymétrie éconotnique entre Brésil et Paraguay, les deux pays ont le même indicateur de niveau d'éducation (0,83) et l'indicateur d'espérance de vie du Paraguay (0,75) dépasse celui du Brésil (0,71) - source Programme des Nations Unies pour le développement - PNUD, www.un.org [consulté le 3 janvier 2002]. 61. Le troisième alinéa du préambule du Protocole d'Ouro Preto reconnaît: «Réaffirmant les principes et objectifs du TAs et convaincus qu'il faut accorder une attention particulière aux pays et régions moins avancées du Mercosur ».

réductiondes disparitésà plusieurs niveaux: entre les États parties - la richesse du

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TCEE avait dès l'origine pour but la réduction de l'écart entre les différentes régions et du retard des moins favorisées62. Dans le même ordre d'idées, le Traité œ Montevideo qui a créé l'ALADI en 1980 révèle dans son sixième alinéa la conscience «de la nécessité d'un traitement spécial pour les pays où le niveau relatif du développement économique est le plus bas» 63. En outre, le Préambule reconnaît, à l'alinéa sept, la nécessité de «promouvoir le développement scientifique et technologique des États parties, de moderniser leurs économies pour élargir l'offre et la qualité des biens et services disponibles, afin d'améliorer les conditions de vie de leurs habitants ». Dans le Traité CEE, les Parties contractantes ont préféré une approche différente au sujet de la qualité de vie de leurs ressortissants: celle-ci constitue un but essentiel, auquel viennent s'ajouter des préoccupations en matière d' emploi64, lesquelles ne sont aucunement mentionnées dans le TAs. Le second objectif qui ressort du Préambule est de «parvenir à une insertion internationale appropriée» en faveur des signataires, «compte tenu de l'évolution des événements internationaux, et en particulier la consolidation des grands espaces économiques» (alinéa 4). Le Mercosur est présenté expressément comme une « réponse appropriée à de tels événements» (alinéa 5). Le TAs présente également le bloc comme « un nouveau pas dans l'effort tendant à l'intégration progressive œ l'Amérique latine, confonnément aux objectifs du Traité de Montevideo de 1980 » (alinéa 6). Les fondateurs de la CECA aussi bien que ceux de la CEE ont pour leur part situé différemment l'intégration européenne dans le contexte international. Les événements historiques et politiques leur assignaient, au premier plan, une contribution à la paix et à la liberté et, au second plan, un pas vers la libéralisation du commerce international65. Avant d'aborder l'analyse des objectifs du corps du traité, un bilan de la portée œ ceux exprimés dans le préambule s'impose. D'une manière générale, le préambule, loin de ne constituer qu'une antichambre aux clauses contractuelles, se présente comme un élément privilégié d'interprétation des conventions internationales66. Ainsi, d'après la Convention de Vienne, «un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux tennes du traité dans leur contexte et à la
62. TCEE, alinéa 5 du Préal11bule.

63. Traité de Montevideo du 12 août 1980 instituant l'Association latino-américaine de libre-échange,
p. 47-62 in L'intégration économique régionale en Amérique latine, Paris, Montchrestien, 2001. 64. « Assignant pour but essentiel à leurs efforts l'amélioration constante des conditions de vie et d'emploi de leurs peuples », alinéa 3 du Préambule TCEE. 65. V. sp. alinéas 2, 6 et 7 du Préambule TCEE et l'intégralité du Préambule TCECA. 66. «On trouve souvent dans le préambule l'énoncé plus au moins net des motifs qui ont déterminé la conclusion du traité et l'exposé du but poursuivi par les États signataires. Ces indications présentent un intérêt juridique dans deux cas. a) Lorsque le préambule énonce une disposition supplétive destinée à pourvoir aux lacunes du traité [. ..]. b) Lorsque le préambule du traité énonce le but de celui-ci avec une précision suffisante pour diriger l'interprétation du dispositif [...]. On a parfois considéré le préatllbule des traités comme doué d'une force obligatoire inférieure à celle du dispositif. Mais c'est là une opinion isolée », Charles ROUSSEAU, préc., p. 87.

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lumière de son objet et de son but »67. Or, si le préambule constitue une partie du texte lui-même du traité, il sert également à la compréhension de son contexte68 et à l'identification de ses objectifs. De ce fait, le préambule peut conditionner, dans une large mesure, l'application d'un accord international. C'est le cas du TAs: les décisions arbitrales issues du système de règlement de différends font appel au préambule comme critère d'interprétation du traité à plusieurs reprises69. 2. Objectifs spécifiques A la lecture du chapitre premier du TAs, intitulé «Propos, principes et instruments », on retrouve les objectifs du Mercosur définis d'une façon nette et plus précise. Ce chapitre s'ouvre par l'art. 10, sans doute la plus importante disposition œ ce traité, d'après laquelle les États parties «décident de constituer un Marché commun». Les quatre alinéas de l'art. 10 TAs servent à éclairer l'expression « ce marché commun implique »70. Il s'agit à la fois d'une définition du marché commun et de l'indication de quatre objectifs très complexes. Tout d'abord, le marché commun implique «la libre circulation de biens, services et facteurs productifs entre les pays, par l'intennédiaire, entre autres, de l'élimination des taxes douanières et des restrictions non-douanières à la circulation des marchandises, et toutes autres mesures équivalentes ». Indéniablement, la conception de marché commun adoptée par le TAs s'est inspirée de celle du TCEE, dans laquelle est mentionnée «l'abolition, entre les États membres, des obstacles à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux» (art. 3, c ) et « l'élimination, entre les États membres, des droits œ douane et des restrictions quantitatives à l'entrée et à la sortie des marchandises, ainsi que de toutes autres mesures d'effet équivalent» (art. 3, a ). Ensuite, le marché commun requiert la «mise en place d'un tarif douanier commun et l'adoption d'une politique commerciale commune vis-à-vis des pays tiers ou des groupements d'États et la coordination des positions en forums économiques et commerciaux régionaux et internationaux ». Le texte présente de nombreuses similitudes avec le TCEE lorsqu'il prévoit «l'établissement d'un tarif douanier
67. Article 31, préc.. 68. La technique d'interprétation d'un texte conventionnel à travers le contexte du traité consiste, d'abord, à ne pas examiner isolément une disposition du traité, mais à l'apprécier à la lumière de l'ensemble de clauses dont elle fait partie. La jurisprudence internationale a eu recours à plusieurs méthodes pour bien cerner le contexte d'une convention. En résumé, il s'agit d'analyser la phrase où figure le Inot à interpréter (1°), les divers alinéas de l'article à interpréter (2°), la partie du traité où figure l'article à interpréter (3°), l'ensemble du traité (4°), le préambule du traité (5°) et une série des traités dépendant les uns des autres, Charles ROUSSEAU, préc., p. 284-287. Ensuite, selon une jurisprudence plus récente, il faut considérer égalelnent tout autre accord ou instrument ayant rapport au traité en question, ainsi que la pratique subséquente des Parties et, enfin, toute règle pertinente droit international applicable entre les Parties, voir Pierre-Marie DUPUY, Droit international public, 00., Paris, Dalloz, 1998, p. 285-287. 69. V., p. ex., la Première Sentence Arbitrale, préc., attendus 60 et 75. 70. Dans le texte du TCEE, « l'action de la COlTIlnunauté cOInporte », art. 3, caput. de 4e

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