Les disparités économiques régionales en Grande-Bretagne

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Traditionnellement, de profondes disparités en matière de chômage séparent le nord et le sud de la Grande-Bretagne ; les régions septentrionales en perpétuel déclin, les parties méridionales attirant emplois et industries nouvelles. Au cours du XXe siècle, ce déséquilibre s'est systématiquement renforcé lors des crises. S'aggravant au cours des années 80, il a pourtant considérablement diminué au cours des années 90. Une tendance qui annonce la fin du clivage Nord-Sud et l'apparition d'une nouvelle géographie du chômage.
Publié le : mercredi 1 octobre 2003
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EAN13 : 9782296329881
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LES DISPARITÉS ÉCONOMIQUES RÉGIONALES EN GRANDE-BRETAGNE

Collection Logiques Sociales fondée par Dominique Desjeux et dirigée par Bruno Péquignot
En réunissant des chercheurs, des praticiens et des essayistes, même si la dominante reste universitaire, la collection Logiques Sociales entend favoriser les liens entre la recherche non finalisée et l'action sociale. En laissant toute liberté théorique aux auteurs, elle cherche à promouvoir les recherches qui partent d'un terrain, d'une enquête ou d'une expérience qui augmentent la connaissance empirique des phénomènes sociaux ou qui proposent une innovation méthodologique ou théorique, voire une réévaluation de méthodes ou de systèmes conceptuels classiques. Dernières parutions Philippe GABORIAU, Les spectacles sportifs, 2003. Sous la direction de Daniel TERROLLE et Patrick GABORIAU, Ethnologis des sans logis, 2003 Christian PAPILLOUD, La réciprocité, diagnostic et destins d'un possible dans l'ouevre de Georg Simmel, 2003. Claude GIRAUD, Logiques sociales de l'indifférence et de l'envie, 2003. Odile MERCKLING, Emploi, migration et genre, 2003. Dominique JACQUES-JOUVENOT (sous la direction de), Comment peut-on être socio-anthroplogue ? Autour de Pierre Tripier, 2003. Katia SORIN, Femmes en armes, une place introuvable ?, 2003. Antigone MOUCHTOURIS, Les jeunes de la nuit, 2003.

Victor SARAFIAN

LES DISPARITÉS ÉCONOMIQUES RÉGIONALES EN GRANDE-BRETAGNE

Éditions L'Harmattan 5-7 rue de l'École -Polytechnique 75 005 Paris

@L'Hannatlan,2003

ISBN: 2-7475-4839-2

Remerciements

Ce livre reprend l'essentiel de ma thèse, De la divergence à la convergence: les disparités régionales en matière de chômage et d'emploi en Grande-Bretagne, 1980-1995 soutenue en 2001 à l'Université de Paris III-Sorbonne Nouvelle. Je voudrais remercier Monica Charlot, mon directeur de thèse. Sa rigueur intellectuelle, sa générosité, son enthousiasme m'ont été précieux. Je voudrais remercier les membres du jury, les professeurs Martine Azuelos, Françoise Barret-Ducrocq et Antoine Capet; leurs conseils et critiques ont permis de corriger et réviser utilement. Mes remerciements vont aussi à toute l'équipe de NOMIS, pour l'aide précieuse qu'ils m'ont procurée dans l'utilisation de la base de données de l'Université de Durham. Je remercie chaleureusement Francine Daupias et Pierre Désirat qui ont relu le manuscrit, ainsi que Michel Désirat pour son soutien logistique. Sylvie Sarafian, Hore et Elsa savent ce que ce travailleur doit. Je leur en suis infiniment reconnaissant.

Introduction

Il existe, au sein même des pays les plus avancés, des inégalités de développement considérables, des disparités régionales qui entraînent, entre habitants d'une même nation, des différences de niveau de vie importantes. En Grande-Bretagne, ces disparités régionales prennent la forme traditionnelle d'un déséquilibre entre le nord et le sud du pays, la ligne de division représentée par un axe imaginaire allant de l'estuaire de la Severn, au sud du pays de Galles, à celui de l'Humber, au sud du Humberside. Si la notion de clivage remonte pour le moins au début du XXe siècle, c'est au cours des années quatre-vingt que la réalité de cette fracture refait surface. Pendant la période d'après-guerre et jusqu'au milieu des années soixante-dix, l'économie britannique a connu le plein emploi. Même dans les régions du nord, en déclin depuis la crise économique de 1929, le chômage restait à des niveaux bas. L'écart entre le nord et le sud était donc faible. Cependant, au cours des années soixante-dix, la GrandeBretagne a vu réapparaître le spectre d'un chômage de masse. En 1975, le seuil "psychologique" du million de chômeurs est franchi, cinq ans plus tard, c'est le cap des 2 millions qui est atteint, puis la récession continue de provoquer des ravages au point le plus fort de la crise, en 1983, on dépasse les 3 millions de chômeurs. Le fléau est le plus sensible précisément dans les régions qui étaient déjà les plus durement touchées.

Au fur et à mesure que ces régions s'enfoncent dans le marasme économique, l'idée que la Grande-Bretagne est devenue un pays divisé en "deux nations" alimente de plus en plus les débats politiques. Le gouvernement conservateur minimise la réalité du clivage Nord-Sud, affirmant que le nord contient beaucoup de zones de prospérité et que le sud a aussi un bon nombre de zones en crise. Cependant, alors que l'économie britannique retrouve la croissance à partir du milieu des années quatre-vingt, ce sont les régions du sud qui en sont les principales bénéficiaires. L'avenir des régions du nord devient donc un sujet de préoccupation. À la fin des années quatre-vingt, une nouvelle récession s'annonce; on craint alors que celle-ci n'affaiblisse encore plus la situation économique du nord. En effet, la récession du début des années quatre-vingt a frappé de plein fouet le nord de la GrandeBretagne, alors que la partie sud a été relativement épargnée. La plupart des observateurs s'attendaient dès lors à ce que le clivage Nord-Sud soit renforcé. Curieusement, contre toute attente, c'est le contraire qui s'est produit. Au début des années quatre-vingt-dix, on annonce, ici et là, l'apparition d'une nouvelle géographie du chômage et la fin du clivage Nord-Sud. En moins de quinze années, on a donc assisté à une modification profonde des disparités régionales traditionnelles en Grande-Bretagne. D'une situation de divergence et de renforcement des inégalités territoriales dues au chômage, on est passé à une situation de convergence et d'atténuation de celles-ci. L'objectif principal de notre recherche consiste à trouver des éléments d'explications. L'étude s'articule selon trois axes essentiels retenus parce qu'ils ciblent au mieux les problèmes posés. D'abord, il s'agit d'examiner le processus du rééquilibrage régional, en traçant les contours et les caractères de la nouvelle 10

géographie du chômage. Dans cette optique, nous tenterons de cerner l'hétérogénéité du phénomène. Le problème régional se double d'un autre problème spatial, car il existe en GrandeBretagne des disparités non négligeables à l'intérieur de chaque région. Les clivages territoriaux à l'échelle des grands ensembles régionaux dissimulent nécessairement bien des contrastes internes. Afin de mettre en évidence ces différences, nous utiliserons plusieurs échelles géographiques, notamment les 58 comtés de l'Angleterre et du pays de Galles, et les 12 Conseils régionaux (Regional Councils) de l'Écosse, ainsi que les 322 Zones de déplacement, domicile (travel to work areas) qui forment Ie cadre territorial de la mise en place de la politique régionale en GrandeBretagne. Le chômage est aussi un phénomène éminemment sélectif. Le poids de ce fléau sur les différentes catégories de la population est inégal; certains groupes socioprofessionnels, classes d'âge ou sexe sont plus touchés que d'autres. La durée des périodes sans emploi varie également. Lorsque le chômage est de courte durée, quelques semaines ou quelques mois, les coûts économiques et sociaux engendrés sont évidemment moindres que lorsque la durée du chômage s'allonge. Si le risque de se retrouver au chômage et les chances d'en sortir varient selon les caractéristiques de la population, il faut effectivement se demander quelle est l'influence de la structure du chômage sur les disparités régionales. Par ailleurs, la prise en considération du problème de la frontière entre chômage, emploi et inactivité est indispensable à la compréhension en profondeur de la question régionale. Tout individu peut, en principe, être classé dans l'une des trois catégories suivantes: actif occupé, c'est-à-dire ayant un emploi, inactif ou chômeur. Or ce découpage statistique de la population est loin d'être clairement délimité, et la frontière entre ces trois catégories tend à se brouiller. La non-prise en compte de ce phénomène peut conduire à déformer la perception des problèmes régionaux.

Il

La configuration territoriale du chômage résulte d'un jeu complexe de facteurs. En deuxième partie seront examinés les mécanismes et les processus qui président au destin des régions. Nous nous interrogerons d'abord, sur le rôle des migrations dans le processus de création et d'atténuation des disparités régionales. Le gouvernement conservateur de Margaret Thatcher a mis en avant le facteur migratoire comme un mécanisme essentiel d'ajustement et de retour à l'équilibre des économies régionales. L'idée est très simple. Si les chômeurs se déplaçaient vers des régions où les chances de trouver un emploi sont meilleures, les disparités régionales en matière de chômage diminueraient. L'excédent de l'offre de main-d'œuvre sur la demande dans les régions en crise, provoquerait un déplacement des travailleurs vers les régions où la situation de l'emploi est plus favorable. Ainsi, par le simple effet de "vases communicants", la mobilité des travailleurs entraînerait une situation d'équilibre. Cependant, la réalité de la relation entre les flux migratoires et le chômage est beaucoup plus complexe. Ce ne sont pas toujours les régions les plus en crise que l'on quitte le plus. Il existe de multiples entraves à la mobilité géographique qu'il faut mettre en évidence. Le phénomène migratoire n'est que l'une des composantes des dynamismes régionaux. Au cours des années quatre-vingt, la structure économique de la Grande-Bretagne s'est profondément modifiée. On tentera d'évaluer l'impact de ces mutations sur la géographie des activités économiques. On a beaucoup agité le spectre de la désindustrialisation. Le déclin industriel de la Grande-Bretagne ne date certes pas de l'arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher, mais le processus de désindustrialisation de l'économie britannique s'est accéléré au cours des années quatre-vingt. Des pans entiers de J'industrie traditionnelle, comme les mines, la sidérurgie, le textile et la construction navale ont été sinistrés. D'autres activités industrielles, en particulier celles fondées sur les technologies de pointe, ont su toutefois garder un dynamisme certain. 12

Il n'y a pas si longtemps, on pouvait, en regardant une carte de la Grande-Bretagne, repérer l'activité dominante de chaque région: laine dans le Yorkshire, coton dans le Lancashire, sidérurgie à Sheffield, automobiles à Birmingham, etc. Les dernières années ont bouleversé cette géographie. Le tissu industriel des régions britanniques s'est largement diversifié. Pourtant, les différences dans la structure industrielle des régions persistent et c'est précisément cette question qui a focalisé les débats sur le clivage Nord-Sud en Grande-Bretagne. L'accélération du déclin des activités industrielles traditionnelles, situées pour une large part dans la partie nord de la Grande-Bretagne, a-t-elle été un facteur qui explique le renforcement des inégalités régionales au cours des années quatre-vingt? L'atténuation du clivage Nord-Sud, par la suite, au cours des années quatre-vingt-dix, reflète-t-elIe une modification profonde de la structure industrielle des régions du nord? Alors que l'emploi dans l'industrie n'a cessé de décliner, l'emploi dans les services a connu une formidable croissance. Curieusement en Grande-Bretagne, par rapport au secteur industriel, les études consacrées à la géographie des services sont peu nombreuses et limitées le plus souvent à tel ou tel groupe particulier d'activités tertiaires, comme le commerce de détail, le tourisme, les finances, les services aux entreprises ou les services publics. Divers facteurs ont contribué à freiner l'essor des travaux relatifs à la géographie des services, et en ce qui nous concerne, son impact sur le clivage Nord-Sud: un développement beaucoup plus récent que celui de l'industrie, un secteur longtemps considéré comme peu productif et qui contribue peu à la richesse économique, et surtout l'extrême diversité des activités. Cependant, depuis la récession du début des années quatrevingt-dix, les économistes et géographes britanniques se sont davantage penchés sur la question du développement des services et son impact sur les disparités régionales. Contrairement à la récession du début des années quatre-vingt qui avait touché de 13

plein fouet le secteur industriel, la récession du début des années quatre-vingt-dix a touché plutôt les services. On a donc voulu voir dans ce fait une explication de la convergence des taux de chômage entre le nord et le sud de la Grande-Bretagne, le tissu économique du sud étant davantage dominé par le secteur tertiaire que celui du nord. Cette hypothèse a suscité de nombreuses interrogations, dont les réponses sont loin d'être clairement formulées. Pendant cette période, l'emploi dans les services a effectivement décliné au sud, mais il a augmenté en même temps au nord. Qu'est-ce qui explique cet apparent paradoxe? Pourquoi cette récession ne s'estelle pas étendue au nord? Pour y répondre, il convient d'examiner en détail les diverses branches d'activités qui constituent les services. Quelles sont, parmi ces composantes, celles dont la croissance a été la plus vive? Quelles branches d'activités ont au contraire accusé un fléchissement? Le secteur tertiaire est effectivement un vaste ensemble aux éléments hétérogènes, qui, sur le plan méthodologique, pose sans conteste problème: ce secteur est mal cerné, les classifications multiples, et les liens souvent étroits avec le secteur industriel rendent difficile l'appréhension du phénomène. Ainsi avons-nous cherché à mieux circonscrire les services en examinant ses rapports avec le secteur industriel. Nous avons aussi analysé plus particulièrement trois grands sous-secteurs tertiaires. Les services aux entreprises d'abord, qui comprennent notamment les activités de banque, de finance et d'assurance, souvent présentées comme les fleurons de l'économie britannique. Les services aux particuliers, ensuite, qui incluent les activités liées aux loisirs et au tourisme; la disparition de pans entiers d'industries traditionnelles a effectivement conduit la plupart des villes britanniques à chercher de nouvelles activités fondées sur la promotion du tourisme et des activités de loisirs. Enfin, les services publics. Les gouvernements conservateurs de Margaret Thatcher et de John Major ont, comme on le sait, mis 14

l'accent sur la limitation du champ d'intervention de l'État. Cependant, malgré la mise en cause du secteur public, ce secteur demeure toujours une importante source d'emploi. L'évolution de l'emploi dans le secteur public nous a conduit à nous interroger sur le rôle de l'État dans le développement économique régional. Dans ce domaine, l'action de l'État passe avant tout par la mise en œuvre de la politique régionale et urbaine, sujet qui fait l'objet de la dernière partie. Au fil des années, sous l'effet à la fois de la conjoncture économique et de l'idéologie des partis, l'importance accordée à la question régionale a varié selon les gouvernements en place. Comme dans tant d'autres domaines de la vie politique britannique, l'avènement du thatchérisme a engendré une refonte profonde de la politique régionale et urbaine. Si la politique régionale a effectivement perdu de l'importance, la politique urbaine, elle, en a gagné. Au cours des années quatre-vingt, les études consacrées à la crise urbaine ont proliféré. Notre approche diffère de la plupart de ces études dans la mesure où sont envisagées ici les politiques urbaines menées en Grande-Bretagne dans leur contexte régional, la position économique des grandes villes étant étroitement liée à celle de l'ensemble plus vaste que constitue l'économie régionale à laquelle elles appartiennent. Il ne s'agit pas ici de chercher à évaluer l'impact de telle ou telle politique urbaine sur telle ou telle ville, mais d'examiner si la politique urbaine dans son ensemble a eu un impact sur les disparités régionales et le clivage Nord-Sud. Quant aux recherches qui traitent spécifiquement des disparités entre les régions du nord et du sud de la GrandeBretagne, la baisse sensible du nombre des travaux consacrés à ce sujet a été une surprise pour nous. Lorsque les disparités régionales se sont aggravées pendant les années quatre-vingt, les articles et les ouvrages sur la question se sont effectivement multipliés, mais curieusement, lorsque le clivage Nord-Sud s'est atténué au cours 15

des années quatre-vingt-dix, les études consacrées à la compréhension de cette nouvelle donne ont été beaucoup moins nombreuses. C'est cette lacune que notre étude tentera de combler, au moins en partie.

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Première

Partie

LE RÉÉQUILIBRAGE

RÉGIONAL

Chapitre 1

Vers une nouvelle géographie du chômage?

Parmi les indicateurs économiques révélateurs des déséquilibres régionaux, le thème du chômage est au cœur du débat politique depuis des années. En effet, les disparités des taux de chômage ont constitué la raison d'être de la politique régionale en Grande-Bretagne depuis que les premières lois en faveur des régions déshéritées furent adoptées dans les années 1930. De nos jours, le niveau du chômage demeure le critère principal pour la désignation des régions qui ont droit de bénéficier du concours de l'État. Fait de société d'une grande ampleur, le phénomène du chômage est cependant difficile à appréhender tant au niveau de la définition que du comptage, et les frontières entre chômage, emploi et inactivité tendent à se brouiller. 1. Les problèmes de définitions Il existe en Grande-Bretagne trois sources principales de mesure du chômage: le recensement, l'Enquête sur les forces du travail (The Labour Force Survey) et les chiffres fournis par les

agences britanniques pour l'emploi qui, depuis 1982, s'appellent le Claimant Count. Une première mesure procède du recensement de l'ensemble de la population. Sont considérées comme chômeurs les personnes qui déclarent l'être. Si cette définition du chômage paraît claire, le principal inconvénient du recensement tient dans sa périodicité (tous les dix ans), ce qui fait qu'il est impossible d'avoir des données pour les périodes entre deux recensements. Une deuxième mesure est obtenue par des enquêtes réalisées périodiquement sur la population active dont les résultats sont publiés dans l'Enquête sur les forces du travail. Entre 1973 et 1983, l'enquête a été réalisée tous les deux ans, de 1984 à 1991 tous les ans, et depuis 1992 tous les trimestres. À partir de 1984, l'enquête définit le chômage selon les normes du BIT (Bureau international du travail). Une personne doit remplir trois conditions pour être comptabilisée comme chômeur: être sans travail, disponible pour en exercer un et être à la recherche d'un emploi. Cette formulation n'est pas sans soulever certaines interrogations. Que signifie "être sans travail" ? Pour définir les personnes sans travail, il faut en fait définir les personnes ayant un emploi. Pour le BIT, il s'agit d'une personne qui a effectivement eu un travail rémunéré pendant au moins une heure pendant la période de référence (la semaine précédant l'enquête).1 Cependant, peut-on dire qu'avoir travaillé une heure signifie vraiment avoir un emploi? Que signifie "un emploi" pour quelqu'un qui, faute de mieux, doit accepter de faire des" petits boulots" pendant quelques heures par semaine? Ainsi, sont exclus des statistiques du chômage tous ceux qui travaillent à temps partiel alors que pour de nombreux chômeurs, le travail à temps réduit est un pis-aller du travail à plein temps. La seconde condition semble a priori plus simple. Pourtant, une partie de la population est considérée comme non disponible

1

Office for National Statistics, How exactly is unemployment measured?,
1998, p. 2.

Londres: Office for National Statistics,

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alors qu'elle est pourtant à la recherche d'un emploi. Il en est ainsi des chômeurs en stage de formation. La troisième condition relève de la plus simple évidence, mais son estimation est, en réalité, plus complexe. La définition du BIT contient une précision: le chômeur doit avoir activement recherché un emploi pendant les quatre semaines précédant l'enquête. Le problème que pose ce dernier critère est celui d'une certaine subjectivité. Qui peut juger qu'une recherche d'emploi est réelle ou non? Que signifie "rechercher activement un emploi" lorsque l'embauche est pratiquement nulle dans la région où l'on habite ou que du fait de sa situation - un âge avancé par exemple - les chances de trouver un travail sont quasi inexistantes? S'il est difficile de mesurer le chômage, c'est parce que des franges importantes de la population se trouvent dans des situations qui sont à la lisière de l'emploi, de l'inactivité et du chômage. À mi-chemin entre l'emploi et le chômage se situe le travail à temps partiel involontaire; entre l'inactivité et le chômage, on trouve également les stages de formation. La définition du chômage selon les critères du BIT, reprise dans l'Enquête sur les forces du travail, est donc loin d'être parfaite, tout comme la troisième source de mesure fournie par les agences pour l'emploi. Au cours des années 1980, les chiffres fournis par les agences pour l'emploi furent l'objet de vives polémiques. Du fait de nombreux changements dans le mode de calcul du chômage, on accusa le gouvernement de vouloir "maquiller" les vrais chiffres du chômage. Entre 1979 et 1990 le gouvernement a reconnu en effet avoir changé ses critères à huit reprises, mais des chercheurs comme Paul Greg ont relevé pas moins de trente modifications de

ces modes de calcul. 2 Si le nombre exact de ces changements est
source de controverses, ce qui est indiscutable c'est qu'ils ont tous eu comme effet la réduction du nombre de chômeurs officiellement

2 Paul GREG, "Out for the Count: a

Social Scientist'sAnalysisof Unemployment

Statistics in the UK", Journal of the Royal Statistical Society, n° 157, 1994, p. 259. 21

comptabilisés. Combien sont-ils à être "sortis" des statistiques du chômage? Là encore la réponse donne bien à de virulentes controverses. Nous n'entrerons pas dans le détail de ce débat complexe, mais il convient de signaler tout de même les changements les plus importants. Avant octobre 1982, toute personne ayant fait une demande d'emploi auprès des agences pour l'emploi était considérée comme chômeur. Après cette date, on ne comptabilise que les chômeurs qui ont demandé à bénéficier des indemnités et qui déclarent être sans travail, disponibles pour en exercer un et à la recherche d'un emploi. Le ministère de l'Emploi estime que, par rapport à l'ancien système, le nouveau minore le nombre de chômeurs d'environ 190 000 personnes. Au mois de mars 1983, suite à une modification du régime d'assurance-chômage pour les hommes âgés de 60 ans et plus, le nombre de chômeurs recensés diminue encore de 162 000 personnes. Enfin à partir du mois de mars 1988, le gouvernement supprime le droit aux indemnités de chômage pour les jeunes de moins de 18 ans ; ils doivent chercher une formation. Ce qui du jour au lendemain fait "disparaître" 90 000 personnes de la liste des demandeurs d'emploi.3 Mis à part ces changements que les autorités britanniques ont clairement définis et chiffrés, l'existence d'autres réglementations dont l'effet fut de minorer les chiffres officiels n'a pas échappé aux observateurs. Selon Christopher Johnson et Simon Briscoe, celles-ci auraient touché environ 1 million de personnes, ce qui aurait porté le nombre de chômeurs à environ 4 millions au lieu des 2,8 millions recensés en 1994.4 Dans ce sens, le programme baptisé Restart scheme qui a été mis en place en juillet 1986 fut particulièrement "efficace" pour réduire le nombre d'inscrits. Tous les chômeurs de longue durée (6
3

John LAWLOR, "Monthly Unemployment Statisitics : Maintaining a Consistent Series", Employment Gazette, vol. 98, décembre, 1990, p.608. 4 Christopher JOHNSON et Simon BRISCOE, Measuring the Economy, Londres:
Penguin, 1995, p.117.

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mois et plus) sont convoqués à des entretiens auprès des agences pour l'emploi. À l'issue de l'entretien, le chômeur choisit entre plusieurs options: formation, stage, cours de "motivation" et d'amélioration des techniques de recherche d'emploi sont au menu. Tout refus entraînant la suspension de l'allocation chômage, on estime qu'environ 750 000 personnes auraient ainsi "cessé" d'être officiellement chômeurs à la suite de ce programme.5 Tout d'abord, tous ceux qui ont pris l'option de formation ont été reclassés comme inactifs. La participation à un cycle de formation rendant indisponible pour un emploi immédiat, le demandeur d'emploi rejoint temporairement la population inactive. Ainsi, par ce simple jeu de "déclassement" provisoire, on fait baisser mécaniquement les statistiques du chômage. En même temps on voit comment les frontières entre chômage et inactivité peuvent se brouiller. S'il est certain que l'insuffisance ou l'inadaptation des qualifications constituent un handicap majeur pour les demandeurs d'emploi, encore faut-il qu'il s'agisse de véritables formations adaptées au marché du travail. En réalité, un certain nombre de formations n'aboutit qu'à modifier à la baisse les statistiques du chômage, sans véritablement donner de travail aux individus. Concernant ceux qui ont pris l'option stage, là encore des problèmes de frontière se manifestent. Les chômeurs devenus stagiaires sortent tout simplement des statistiques du chômage parce qu'ils sont considérés comme occupant un emploi. Peut-on vraiment considérer un stage comme un véritable emploi? Selon la définition administrative du travail, toute activité rémunérée constitue un emploi. Un stage dans la mesure où celui-ci est rémunéré serait donc bel et bien un emploi. Cependant, la plupart des individus en situation de stage le considèrent comme des emplois" faute de mieux ", et cherchent donc d'autres emplois, moins précaires. Ce sont donc bien des "demandeurs d'emplois",

5

Christopher JOHNSON, The Economy under Mrs Thactcher, Londres: Penguin,

1991, p.241.

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tout comme leurs collègues qui se rangent dans les files d'attente devant les guichets des agences pour l'emploi. Enfin si le but du programme Restart était d'aider les chômeurs de longue durée à mieux s'intégrer sur le marché du travail, il a été aussi question de faire un tri entre les "vrais" et les "faux" chômeurs, c'est-à-dire ceux qui travaillaient au marché noir. Le ministre de l'Emploi de l'époque, David Young ne s'en cachait d'ailleurs pas: "Aucun de mes collèges ne croyait au marché noir. Ils pensaient que cela n'existait pas. Quand j'ai lancé le programme Restart, entre 10 et 15 pour cent des chômeurs étaient rayés de la liste des inscrits, tout simplement parce qu'on leur demandait de ,,6 remplir un formulaire. Si l'existence d'un marché noir est indéniable (il est d'ailleurs surprenant que l'entourage du ministre n'y croie pas), en revanche, conclure que tous ceux qui n'auraient pas rempli de formulaire constitueraient des "faux" chômeurs est beaucoup plus discutable. Par exemple, parmi ceux qui n'ont pas répondu à la convocation, combien étaient des chômeurs "découragés" ? Il s'agit dans la plupart des cas, de chômeurs de longue durée qui, à la suite d'une succession d'échecs dans leurs démarches auprès des employeurs, ont abandonné la recherche effective d'un emploi; leur comportement ne résulte pas, le plus souvent, d'absence de volonté de travailler mais de la situation désastreuse du marché du travail. On peut comprendre que l'idée de remplir un formulaire pour faire un stage ou prendre des cours sur les techniques de recherche d'emploi ne soit guère motivant pour ceux qui vivent dans les régions où les perspectives de trouver un emploi sont pratiquement nulles. Les modifications ainsi apportées au mode de calcul du nombre de chômeurs ont alimenté les controverses sur l'honnêteté de la mesure statistique du chômage, et sur la volonté politique du

6

Cité par Alan SKED et Chris COOK, Post-War Britain: A Political History,
Penguin, p. 478.

Londres:

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truquage des chiffres. Cependant, quelle que soit la définition du chômage, la difficulté principale réside dans l'identification des catégories qui échappent à une séparation nette de la population entre emploi, chômage et inactivité. Le recours de plus en plus fréquent au travail à temps partiel, la mise en place des dispositifs de préretraite, l'essor des activités de formation professionnelle et de stage pour les demandeurs d'emploi, le développement du phénomène des chômeurs découragés, sont tous des facteurs qui rendent difficile l'analyse des disparités régionales du chômage. Le chômage est aussi éminemment sélectif, certains groupes sociaux, classe d'âge ou sexe étant plus accablés que d'autres. Si le risque de tomber au chômage et les chances d'en sortir varient selon les caractéristiques de la population, il faut se demander quel rôle celles-ci pourraient jouer dans la détermination des disparités géographiques. Enfin, nous nous intéresserons au problème du chômage de longue durée. Ce type de chômage constitue, dans la plupart des cas, le prélude à l'exclusion sociale. À mesure que la durée du temps passé au chômage s'élève, la probabilité de retrouver un emploi diminue. D'un côté, les employeurs hésitent à embaucher les chômeurs de longue durée. De l'autre, le sentiment de rejet et d'inutilité qui s'installe chez le chômeur de longue durée peut aboutir à l'abandon de ses recherches d'emploi et, à la longue, aboutir à l'exclusion définitive du monde du travail. Si le chômage est en soi un obstacle majeur au développement économique d'une région, c'est le chômage de longue durée qui crée le plus de difficultés. Avant d'anal yser ces divers aspects du chômage, nous verrons dans un premier temps l'évolution des disparités régionales du chômage dans son ensemble.

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Carte 1.1. Les régions britanniques

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Source: d'après Regional Trellds. J99J. p.s.

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2. La ré-émergence de la question régionale Les inégalités régionales prennent en Grande-Bretagne la forme traditionnelle d'un déséquilibre entre le Nord et le sud. La ligne de partage représentée par une ligne imaginaire allant de l'estuaire de la Severn, au sud du pays de Galles, à celui de la Humber, au sud du Humberside, sépare nettement les régions du sud à savoir le Sud-Est, le Sud-Ouest, l'Est-Anglie et les Midlands de l'Est, des régions du nord: l'Écosse, le Nord, le Yorkshire & Humberside, le Nord-Ouest, le pays de Galles et les Midlands de l'Ouest (voir carte 1.1). Si la notion d'un clivage Nord-Sud remonte au moins aux années 1920, c'est au cours des années 1980 qu'elle refait surface dans les débats politiques. De l'après-guerre jusqu'au milieu des années 1970, la Grande-Bretagne a connu le plein emploi. En effet, tout au long de cette période le taux de chômage est resté inférieur à 3 %. Même dans les régions du nord, en perpétuel déclin depuis la crise de 1929, le chômage ne dépasse pas 4 %.7 L'écart entre le nord et le sud demeure donc faible. Cependant, l'apparition d'un chômage de masse et durable à la fin des années 1970 va rompre cet équilibre relatif. En 1975, le seuil "psychologique" du million de chômeurs est franchi, en 1980 on s'achemine vers les 2 millions, puis au début de 1983 c'est le cap des 3 millions qui est atteint. Là où le fléau est le plus marqué, c'est justement dans les régions jusque-là les plus durement touchées. Au fur et à mesure que ces régions s'enfoncent dans le marasme économique, la question du clivage Nord-Sud anime de plus en plus les débats politiques. La presse de son côté alimente vivement le débat. "La fissure s'élargit entre le nord et le sud", titre par exemple le

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Harvey ARMSTRONG et Jim TAYLOR, Regional Economics and Policy,
Philip Allen, 1985, p.143.

Hemel Hempstead:

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Guardian, le 17 août 1988.8 Le quotidien économique le Financial Times dans son édition du 22 mai 1985 affirme: "la fracture entre le nord et le sud s'agrandit".9 Le Times, en revanche conteste l'existence d'une telle division. Dans son édition du Il janvier 1987, on y trouve deux articles dont l'un s'intitule, "les deux nations: une fausse frontière" et l'autre: " le non-sens du NordSud" .10 Le débat trouve même des échos dans la presse étrangère. Le quotidien canadien Globe and Mail, dans un article du 7 février 1987, proclame: "la grande division de l'Angleterre: le sud prospère tandis que les industries s'écroulent dans le nord".l1 En France, on peut lire dans le Figaro du 5 mai 1987 qu'au RoyaumeUni, "les inégalités se sont accrues entre les riches et les pauvres, entre le nord et le sud". L'hebdomadaire britannique le Economist demande à un journaliste américain son avis sur la question:
Bien qu'il y ait des poches de prospérité et de pauvreté des deux côtés, la Grande-Bretagne d'une façon générale est divisée par un clivage Nord-Sud [... ].Les victimes du déclin de l'industrie lourde habitent dans le nord. Les bénéficiaires de l'essor des nouvelles industries de pointe, des services et de la finance[. ..] sont dans le sud. Quand on traverse cette frontière, en allant vers le nord, on remarque qu'il y de moins en moins de voitures et que les gens s'habillent de plus en plus pauvrement[... ].12

Malgré la multiplication des articles dans la presse et le flot de publications mettant en évidence le contraste croissant entre le nord et le sud du pays, le Premier ministre Margaret Thatcher nie l'existence d'une telle opposition. Répondant à une question parlementaire en 1987, elle dit: "Vous avez tout à fait tort de

8
9

The Guardian, 17août 1988.
The Financial Times, 22 mai 1985.

10 11
12

The Times, Il janvier 1987.
The Globe and Mail, 7 février 1987.
The ECofWmist, 21 février 1987, p. 4.

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vouloir donner l'impression que le nord de l'Angleterre est appauvri alors que la prospérité y règne dans beaucoup d'endroits. L'état des routes est excellent [...] les hôpitaux sont excellents [...]

les trains marchent".13 Margaret Thatcher, comme tous ceux qui
s'opposent à la notion du clivage Nord-Sud, avance l'argument que le nord contient des îlots de prospérité tout comme le sud possède des poches de pauvreté. Certains quartiers de Londres sont aussi sinistrés que ceux de Liverpool, et l'on vend aussi bien des Porches à Newcastle qu'à Chelsea. Selon cette analyse, il serait donc inutile de parler d'un clivage Nord-Sud, car le problème du chômage n'est pas un domaine réservé aux régions du nord. Si personne ne doute de l'existence de poches de pauvreté des deux côtés de la frontière, le problème est que l'on en dénombre beaucoup plus dans le nord que dans le sud. Autrement dit, vivre dans un îlot de prospérité au milieu d'un océan de pauvreté ne veut pas dire la même chose que vivre dans un îlot de pauvreté au milieu d'un océan de prospérité. Si le discours du Premier ministre veut ainsi relativiser les difficultés économiques des régions du nord, il en va autrement dans les publications officielles de son gouvernement. Dans un rapport de 1986, le ministère du Commerce et de l'Industrie dresse un portrait de la situation économique des régions du nord tout autre que celui dépeint par Margaret Thatcher: ainsi peut-on lire que dans la région du Nord "la situation ne s'améliorera pas tant qu'un certain nombre de problèmes fondamentaux ne seront pas résolus" (par exemple investissement en infrastructures et amélioration de l'environnement) ; en Écosse, "la croissance sera insuffisante pour réduire le chômage de façon significative" ; dans le Nord-Ouest, "l'augmentation de l'écart entre le nombre de demandeurs d'emploi et le nombre d'offres d'emploi devient inquiétante" ; au pays de Galles, "le marché de l'emploi doit s'améliorer pour éviter que le chômage qui a déjà atteint un niveau

13 Cité dans Jim LEWIS et Alan TOWSEND, The North-South Divide: Regional Change in Britain in the 1980s, Londres: Paul Chapman, 1989, p.3.

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inacceptable

ne s'aggrave encore ".

14

La débâcle manifeste de la situation économique des régions du nord provoque une vive indignation dans les rangs du parti d'opposition. Le député travailliste Gordon Brown, à l'époque chargé des affaires régionales, déclare que le rapport constitue en réalité "un catalogue de la décadence industrielle et régionale" et que les projections sur l'avenir des régions montrent nettement que

"le pays se trouve divisé en deux économiesdistinctes".15
L'avenir des régions du nord devient effectivement un sujet d'inquiétude. Alors que l'économie britannique entre dans une phase de croissance à partir de 1986, les régions du nord en bénéficient peu. Les études prospectives sur ce point montrent que rien, dans un avenir proche, n'incite à croire que l'opposition NordSud va se réduire.16 Ainsi, les prévisions de Business Strategies, dans une enquête datée de 1987, indiquent que le chômage dans le nord se stabiliserait aux alentours de 1.4 million de personnes en 1993, alors que le sud enregistrerait une baisse approximative de 300 000 chômeurs, portant leur nombre total à 430 000 environ.17 Naturellement, lorsqu'une nouvelle récession s'annonce à la fin des années 1980, on craint que celle-ci frappe davantage le nord que le sud comme ce fut le cas de la récession du début de la décennie; contre toute attente, c'est le contraire qui se produit. Cet
14 Department of Trade and Industry, UK Regional Development Programme 1986-1990, Londres: DTI, 1986, in Paul BALCIllN, Regional Policy in Britain: the North South Divide, Londres: Paul Chapman, 1990, p.26.
15 Cité dans The Guardian,
16

20 octobre 1986.

Voir Business Strategies Ltd, Regional Outlook, Londres: BS Ltd, 1989 ; Cambridge Econometrics and Northern Ireland Economic Research Centre, Regional Economic Prospects: Analysis and Forcasts to the Year 2000 for the Standard Regions of the United Kingdom, Cambridge: Cambridge Econometrics Ltd, 1988 ; Graham GUDGIN et Andrew SCHOAELD, "The Emergence of the North-South Divide and its Projected Future", in Richard HARRISON et Mark HART (eds.), Spatial Policy in a Divided Nation, Londres: Jessica Kingsley, 1993.
17

Business Strategies Ltd, op. cit., p.26.

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étonnant renversement de situation surprend les observateurs. Ian Hamilton Fazey, journaliste au Financial Times, parle ainsi de cette nouvelle donne: "Quelque chose d'étrange est en train de se produire dans le clivage Nord-Sud [...]. Alors qu'au cours des années 1980 on était accablé par le fossé qui s'élargissait entre le nord en déclin et le sud prospère, aujourd'hui les rôles, semble-t-il,
sont en train de se renverser".
18

Au début des années 1990 donc, on parle d'une nouvelle géographie du chômage. On annonce, ici et là, la fin du clivage Nord-Sud. De la divergence à la convergence, si on peut résumer ainsi la grande ligne de l'évolution des disparités régionales du chômage, il faut y regarder de plus près pour en donner des éléments d'explication. 3. La fin du clivage Nord-Sud? Tout d'abord, comme on peut le constater à travers le graphique 1.1, qui montre l'évolution de l'écart du taux de chômage entre le Nord et le Sud par rapport à la moyenne nationale, la différence s'est sensiblement réduite à partir du début des années 1990. Bien qu'en légère remontée de 1993 à 1995, la disparité entre le nord et le sud n'est pas aussi notable qu'elle l'a été pendant la décennie 1980. En effet, en 19951e taux de chômage du nord était de 12 % à peine supérieur au taux de chômage du sud, alors qu'au milieu de la décennie précédente, le chômage dans le nord avait atteint un taux allant jusqu'à 97 % de plus que dans le sud. Cependant, malgré la réduction des écarts, et le rapprochement de la moyenne nationale, le taux de chômage dans le nord demeure toujours plus élevé que dans le sud.

18

The Financial Times, 10 septelnbre

1990.

31

Graphique

1.1. Écart du taux de chômage

entre le nord et le sud, 1980-1995

En % du taux du Royaume-Uni

3

-+- Lenord

-1

+ Lesud

-2
-3

-4
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Source:

graphique

établi par l'auteur

d'après

Regionol

Trends,

1989, p.l20

et Regional

Trends.

1996, p.90.

Ces deux courbes néanmoins ne représentent qu'une moyenne, et masquent donc des variations régionales plus importantes. Le graphique 1.2 qui montre l'évolution du taux de chômage par rapport à la moyenne nationale pour chacune des dix régions britanniques permet de mieux appréhender ces variations.

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