Les mal-logés du Tiers Monde

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Publié le : lundi 1 janvier 0001
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EAN13 : 9782296383494
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LES MAL LOGÉS DU TIERS-MONDE

Dans la collection

« Villes et Entreprises»

Michèle ODEYÉ-FINZI, Les Associations en villes africaines. Dakar-Brazzaville. 1985. Martine CAMACHO, Les poubelles de la survie. La décharge municipale de Tananarive. 1986. A. DURAND-LASSERVE, L'exclusion des pauvres dans les villes du Tiers-Monde. Accès au sol et au logement. 1985. Alain MAHARAUX, L'industrie au Mali. 1986. Nourrir les villes en Afrique sub-saharienne. Collectif. 1986. Guy MAINET, Douala. Croissance et servitudes. 1986. P. VAN DIJK, Burkina Faso, le secteur informel de Ouagadougou. 1986. P. VAN DIJK, Sénégal, le secteur informel de Dakar. 1986. J.e. WILLAME,L'époPée d'Ingo, Chronique d'une prédation industrielle. 1986.

COllECTION « VIllES ET ENTREPRISES. dirigée par Dominique Desjeux

Patrick McAUSLAN

LES MAL LOGÉS DU TIERS-MONDE
Traduit de l'anglais par MarlmeetMon~ueLamé Revu et corrigé par Irène Larnben et Dominique Side

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

Earthscan est un service international d'information, indépendant du point de vue rédactionnel, qui fournit aux journaux, revues, radios, télévisions, aux organisations non gouvernementales et aux décideurs des dossiers sur les questions de développement et d'environnement. Par ailleurs il cherche à renforcer la capacité des médias et O.N.G. des pays en développement de diffuser eux-mêmes des informations sur ces questions. La rédaction et la traduction de ce livre ont été financées par le centre des Nations Unies pour les établissements humains (Habitat) dans le cadre d'un programme de sensibilisation pour l'Année Internationale des Sans-Abri (1987). Les opinions exprimées dans ce livre sont celles de l'auteur et ne représentent pas nécessairement le point de vue de Habitat ou d'autres bailleurs de fonds d'Eanhscan.

@ L'HarmtJttan, 1986 ISBN: 2-85802-763-3

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Ce livre a été mis en forme par John McCormick, Uoyd Timberlake et Jon Tinker. Jorge E. Hardoy et David Satterthwaite, chercheurs it l'Institut international de l'environnement et du développement sur les questions de logement, ont également contn'bué it la réalisation de cet ouvrage, quia été financé par le Centre des Nations Unies pour les établissements humains (Habitat), dans le cadre d'un programme de sensibilisation pour l'Année Internationale des Sans Abris (1987). Les opinions expn'mées sont celles de l'auteur et ne reflètent pas nécessairement celles d'Habitat ou d'autres organismes
concernés.

Préface

J'ai entrepris cette enquête à la fin de l'année 1982, à la demande de l'Institut International de l'Environnement et du Développement (I.I.E.D.) et d'Earthscan; cette enquête devait contribuer au débat sur l'aménagement du territoire à l'occasion de la sixième session de la Commission des Nations Unies sur les Établissements humains qui s'est tenue à Helsinki en avril et mai 1983. Initialement publié à l'intention de la presse, ce dossier fut ensuite mis à jour pour la présente édition de poche. Je dois beaucoup à David Satterthwaite et à Jorge E. Hardoy de l'I.I.E.D., qui ont parcouru le premier jet de ma rédaction, qui m'ont suggéré des modifications et des ajouts fons opponuns, et qui m'ont fourni des informations puisées dans les documents de l'I.I.E.D., et dans leur vaste expérience personnelle. Je tiens également à remercier mes collègues Jill Cottrell, Yash Ghai et Francis Snyder, qui m'ont apponé des informations sur les politiques foncières en Inde, dans le Pacifique Sud et en Afrique francophone. Ma tâche fut d'autant plus facile que j'ai la chance de faire pattie d'une Faculté de droit de l'Université de Warwick, Royaume-Uni, à l'horizon intellectuel très large, orientée vers le développement, et qui associe la recherche et l'action d'une

manière patticulièrement efficace.

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Par ailleurs, j'ai acquis moi-même beaucoup de connaissances et une cenaine expérience au cours de diverses missions en Mrique, en Asie et aux Caraïbes, pour le compte de Habitat et autres organismes et je remercie mes collègues et tous les fonctionnaires d'État avec lesquels j'ai eu le privilège de travailler et qui m'ont éclairé sur les complexités du foncier urbain et des politiques de gestion. Les informations et commentaires relatifs à différents pays et régions qui ne sont accompagnés d'aucune référence sont basés sur mes connais7

sances personnelles, acquises pour la majeure partie au cours de ces missions. Je tiens à préciser que tous les commentaires faits dans cet ouvrage n'engagent que moi et qu'ils ne doivent, en aucun cas, être imputés à ceux avec qui, pour qui, et au nom de qui, j'ai travaillé. De même, je prends la responsabilité de toute inexactitude ou erreur qui auraient pu se gliss~r dans ce texte. Quand on essaie de traiter un sujet aussi v~te il est difficile d'obtenir des données à jour pour chaque /pays. Je crois cependant que cette étude fournit, dans la mesure du possible, une vue d'ensemble de l'état présent des politiques foncières et des pratiques dans les zones urbaines de différentes régions du monde. J'espère qu'elle sera \ltile aux étUdiants autant qu'aux décideurs. Enfin, j'adresse mes remerciements chaleureux à ma secrétaire, Margaret Wright, qui a dactylographié les versions successives de cette étUde,/ chacune plus longue que la précédente, de façon toujo}irs impeccable et dans les délais très courts qui nous étaie9t accordés. Patrick McAuslan Warwick, Grande-Bretagne, 1984

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Avant-propos (*)

La terre joue un rôle capital dans la résorption de la crise du logement à laquelle sont confrontées les villes du TiersMonde. La pénurie de terrains à bâtir bon marché, qui peuvent être acquis légalement a pour conséquence le fait que la

plupart des nouveaux logements sont construits actuellement dans des bidonvilles illégaux. Si les municipalités étaient en mesure d'attribuer cette sorte de terrains, elles pourraient ralentir la croissance rapide des bidonvilles et réduire la pression qui monte dans les taudis surpeuplés. Aujourd'hui, entre un quart et la moitié des habitants de la plupart des villes du Tiers~Monde n'ont même pas les moyens d'acquérir la maison ou l'appartement le moins cher qui répond à des normes de salubrité et de sécurité élémentaires. Dans la plupart des cas ils trouvent à se loger de trois façons: Ceux qui n'ont pas d'argent du tout dorment dans la rue ou dans quelque autre lieu public. D'autres louent une chambre dans un taudis ou un bidonville. D'autres encore construisent eux-mêmes un abri, à l'aide d'amis ou d'artisans locaux, sur des terrains qui ne leur appartiennent pas ou sur lesquels ils n'ont pas le droit de construire. Aucune de ces alternatives n'offre l'espace, la sécurité, l'eau et les installations sanitaires nécessaires, c'est-à-dire les éléments de base d'un logement acceptable. Au cours des trente dernières années, un nombre croissant de citadins ont été contraints d'opter pour cette troisième alternative, celle de se bâtir un abri en marge de la loi, dans quelque bidonville sur des terrains occupés ou lotis illégalement. Ils sont constamment menacés d'éviction et d'autres calamités. Les terrains laissés vacants par les citadins plus aisés,
(*) Dr Arcot Ramachandran, Directeur du Centre des Nations Unies pour les établissements humains (Habitat). 9

ou par le commerce et l'industrie, sont souvent dangereux: ce sont des terres menacées par des inondations saisonnières, ou des flancs de collines pentus, sujets à des glissements de terrain. Mais les bidonvilles s'y implantent car plus le terrain est dangereux moins il y a de risque d'expulsion. Dans beaucoup de grandes villes du Tiers-Monde: Manille, Mexico, Sao Paulo, Lima, Lagos, Le Caire, Delhi, Bangkok et Karachi entre autres, plus d'un million d'habitants vivent dans des quartiers irréguliers. Dans les pays qui n'ont pas encore de villes de cette importance, entre un tiers et trois quarts des habitants des plus grandes agglomérations, telles Guayaquil, Nairobi, Freetown, Nouakchott, Ouagadougou et Bangui vivent dans des quartiers illégaux. Mais la pénurie de terres urbaines pour les familles pauvres n'est pas un problème spécifique au Tiers-Monde. Les villes des pays industrialisés ont elles aussi leurs taudis, leurs ghettos, leurs bidonvilles. En effet, aucun système de propriété foncière n'a réussi à fournir aux ménages pauvres, dans les grandes villes en expansion, des logements salubres et légaux proches de leur lieu de travail. Trouver pour les pauvres des alternatives légales à l'habitat illégal est l'un des défis majeurs auxquels les gouvernements et les organismes internationaux devront répondre en cette fin de siècle. Il y a eu des réussites. Octroyer aux squatters des droits de propriété sur les terrains occupés illégalement, fournir de l'eau potable, de l'électricité, des routes, et autres services publics, comme le ramassagf des ordures, peut améliorer sensiblement les conditions de vie des habitants - et cela coûte moins cher que de construire de nouvelles maisons. De nouveaux projets d'aménagement de terrains peuvent offrir des alternatives légales à l'émergence d'autres établissements illégaux. Mais ces aménagements impliquent une plus grahde intervention de l'État, davantage de contrôle et de pressions sur le marché foncier urbain. L'autre solution consiste à laisser les pauvres décider eux-mêmes de la direction de la future croissance des villes, à leur permettre de vivre dans des conditions malsaines d'insécurité, d'insalubrité et de misère. Les exemples de programmes réussis qui ont fourni aux ménages pauvres des terrains légaux bon marché et les services essentiels ont plusieurs points communs. Des discussions approfondies sur les coûts, la conception et l'emplacement ont eu lieu avec les futurs habitants. Les gens démunis doivent vivre près de leur lieu de travail et des sources d'emploi, car 10

ils ne disposent ni de l'argent ni du temps nécessaires pour effectuer de longs trajets. D'autre part, l'effort d'autoconstruction a été soutenu par des conseils techniques, des crédits et des matériaux de construction bon marché mis à la disposition des habitants. Il s'agit maintenant de tirer des enseignements des projets réussis et de les appliquer à des programmes à l'échelle d'une ville ou peut-être même du pays. L'un des objectifs majeurs des gouvernements devrait être d'augmenter le volume et de baisser les prix des éléments de base d'un habitat convenable: terre, services et matériaux de construction. Ce n'est pas tâche facile. Elle demande qu'on fasse un usage créateur des ressources qui sont souvent rares. Elle demande des lois conférant aux gouvernements le pouvoir de réaliser leurs ambitions pour le bien-être de leurs villes et leurs populations: et, bien sûr, la volonté de les mettre en pratique. En 1976, lors de la Conférence des Nations Unies sur les Établissements Humains qui s'est tenue à Vancouver, les gouvernements se sont engagés à améliorer les conditions de logement des pauvres des villes. Jusqu'à présent, peu a été fait en ce sens. 1987, l'Année Internationale du Logement pour les Sans-Abri, donnera aux gouvernements l'occasion de renouveler leurs promesses, et de commencer à les mettre en exécution.

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Introduction

Foncier urbain et réalités urbaines

Les véritables bâtisseurs et aménageurs des villes du TiersMonde sont les pauvres. Ils construisent leurs maisons, ils s'installent où ils peuvent: sur des terres inutilisées, des collines, dans des marécages. La terre est occupée ou lotie illégalement, les maisons ne répondent pas aux normes de construction et de salubrité, les établissements ne respectent pas le zonage, les règlements et les «Plans Directeurs» dont les urbanistes font si grand cas. Cet urbanisme des pauvres - qui forment la majorité de la population des villes du Tiers-Monde - rend vains les efforts des fonctionnaires municipaux, des urbanistes, des percepteurs et des inspecteurs de la santé et de la construction. Dans certaines villes - entre autres à Manille, Bogota, Lagos, Le Caire, Bangkok, Bombay et Delhi - plus d'un million de personnes vivent dans des quartiers irréguliers. Selon un rapport publié en 1978, il y avait à Manille 328 000 familles de squatters: une population de près de deux millions d'habitants vivant dans 415 établissements situés dans la zone urbaine. Les villes de moindre importance ne sont pas mieux loties: à Nairobi, Guayaquil, Freetown, Nouakchott, Colombo, Ouagadougou, Lusaka et Bangui, 30 à 75 % de la population vit sur des terres occupées ou loties illégalement. Dans la plupart des agglomérations du Tiers-Monde, la proportion d'habitants vivant dans ces quartiers non contrôlés est en augmentation. Ils présentent une grande diversité, mais en général leur origine, leur développement, leur persistance, et leurs services essentiels sont dus au fait qu'un grand nombre d'habitants de la ville n'a pas d'autres moyens de se loger; qu'ils ne sont même pas en mesure d'accéder légale13

ment aux plus petits et aux moins chers des logements, des chambres ou des terrains à bâtir, disposant de sanitaires et d'eau potable. Plus la famille est pauvre et plus elle a besoin d'un logement central pour accéder rapidement et à peu de frais aux sources d'emplois et de revenus. L'expansion de la majorité des agglomérations du TiersMonde n'est ni planifiée ni contrôlée, mais leurs établissements illégaux répondent souvent bien mieux aux véritables besoins et priorités des pauvres que les programmes de logement gouvernementaux, soi-disant conçus pour leur venir en aide. Cependant, le processus qui contraint la majorité d'entre eux à s'écarter de la loi pour se loger a des conséquences dangereuses: 1. Les gens de petits revenus sont obligés de bâtir dans des endroits impropres à la construction et insalubres. Les bidonvilles s'installent souvent sur des pentes raides sujettes à des glissements de terrain, dans des marécages, sur des terrains inondables ou le long des lignes de chemin de fer. Ces sols ont peu ou pas de valeur commerciale et de ce fait les habitants ont moins de chance d'être expulsés. Une enquête effectuée en 1975 à Guayaquil, en Équateur, estimait que 60 % de la population vivait dans des bidonvilles érigés au-dessus d'une eau boueuse et polluée. Les habitants vivent dans des huttes perchées sur pilotis et reliées entre elles par des passerelles en bois. Certaines habitations se trouvent à 40 minutes de marche de la terre ferme. 2. Étant donné le}!r statut illégal ou incertain, ils reçoivent peu, ou pas, d'aide de l'Etat sous forme d'eau courante, d'installations sanitaires, de ramassage des ordures, de transports en commun, de voirie, d'écoles et de dispensanes. 3. Étant donné qu'ils ne savent pas s'i\s seront expulsés un jour ou non, les habitants investissent' peu dans leurs logements et l'amélioration de leur quartier. 4. La ville elle-même croît au hasard, au gré de l'émergence de nouveaux établissements illicites. Même si les autorités voulaient fournir les services de base à ces établissements « spontanés ~ cela coûterait cher et ne serait pas toujours possible. 5. En raison de l'illégalité des bidonvilles, leurs habitants sont plus vulnérables aux pressions exercées par des fonctionnaires et entrepreneurs sans scrupules. Ils peuvent difficilement considérer la loi comme une garantie de leurs droits et libertés. 14

L'utilisation du sol dans les villes La terre. Son utilisation, les abus auxquels elle donne lieu, la façon dont elle est contrôlée et possédée est le problème central des villes. Ni les sociétés capitalistes, ni les sociétés socialistes n'ont résolu les problèmes liés à la lutte pour la terre; dans les deux types de société, certains s'enrichissent parce qu'ils ont le contrôle de la terre, tandis que d'autres qui ne possèdent pas de terre demeurent pauvres. La ville de Harare, au Zimbabwe, est rigoureusement découpée en plusieurs zones commerciales: des aires de faible densité et de hauts revenus, des aires de densité moyenne, et, loin du centre de la ville, des zones de haute densité et de revenus bas. Ce compartimentage, qui correspondait autrefois aux divisions raciales, commence à se relâcher quand la population noire vient s'installer dans les anciens quartiers blancs. Mais les vieux modèles d'occupation et de propriété du sol, ainsi que l'infrastructure et les services qui leur correspondent, continueront encore longtemps à faire obstacle à une politique plus équitable d'utilisation des sols. A Bombay, la terre est mal utilisée, sous-utilisée et utilisée de façon inconsidérée. De grands jardins privés et des clubs, disposant de vastes terrains vacants, réduisent le volume global d'espace habitable en faveur de modes d'utilisation exclusivement réservés aux couches supérieures de la population (1). Colin Gonsalves du Meherally Centre de Bombay affirme que «selon une estimation moyenne, il y aurait dans le Grand Bombay un excédent de terre de quelque 20 000 hectares ». Une famille possède à elle seule 2 000 hectares de terre inoccupée, assez pour abriter la plupart des pauvres qui vivent dans les taudis, les bidonvilles et sur les trottoirs de la ville, c'est-à-dire plus de trois millions de personnes. En 1961 (2), trois quarts des ménages vivaient dans des huttes et taudis d'une seule pièce, et la situation ne s'est pas améliorée depuis. En 1975, plus d'un million de personnes vivaient dans des colonies de squatters, ou étaient sans abri, et un million d'autres vivaient dans des logements ne répondant pas aux normes. Des services tels que l'eau, l'installation sanitaire et l'électricité y étaient pratiquement inexistants.
(1) Nigel Harries: Economic De1lelopment, Cities and Planning: case of Bombay (O.U.P., 1978), p. 32. (2) Op. cil., p. 33. the

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Les pauvres ne peuvent pas vivre dans le centre de Bombay car la terre y est trop chère; et ils ne peuvent pas vivre à la périphérie car ils n'ont pas les moyens de faire la navette. Les colonies de squatters et les trottoirs sont leur seule issue. En novembre 1983, le journal India Today publiait un aveu officiel: « plus de 50 % de la population de l'agglomération, près de 4,5 millions de personnes, squattent les trottoirs ou vivent dans des taudis ». A Bombay le nombre de m2 pour 1 000 habitants est de 2 500 à 3 000, alors que la norme acceptée internationalement est de 1,6 ha pour 1 000 habitants (3). Ces chiffres expliquent les explosions de violence dont Bombay a été le théâtre, ainsi que la décision radicale de la Cour Suprême d'Inde de donner aux habitants des trottoirs des droits sur l'espace qu'ils occupent et d'interdire leur éviction par les autorités municipales, à moins de leur offrir des possibilités de rechange. A Mexico City, la taille même de la ville est le problème majeur qui se pose à ses habitants. La classe moyenne et les pauvres sont confrontés à des choix de plus en plus difficiles en ce qui concerne la qualité et le coût (en temps et en ar~ent) du logement et des transports. Les bons emplace~rntS, situés près du centre de la ville, sont très recherchés, si bien que l'espace habitable diminue considérablement alors que son prix augmente. Il y a peut-être plus d'espace aux alentours de la ville, mais il y a moins d'équipements de routes, de système d'égouts et le trajet pour se rendre au travail est plus long./ Cela pose un problème particulièrement difficile à ceux qui ont deux emplois, ou plus, situés dans différents quartiers de la ville. La proportion d'habitants vivant dans les colonias populares (établissements illégaux) a plus que doublé au cours des trente dernières années. Les colonias constituent pratiquement le seul mode de logement accessible aux nouveaux arrivants dans la ville. L'alternative est d'obtenir près de la ville des étendues de terres communales agricoles (terre eJi'dale) exploitées par les paysans et ne pouvant, en principe, être vendues légalement. Profitant d'une clause de la loi sur la réforme agraire qui permet la création pour les travailleurs agricoles d'une zone urbaine à l'intérieur d'un ejido, les spéculateurs lotissent et vendent des terrains peu ou non viabilisés. La terre est ainsi urbanisée illégalement au profit, souvent substantiel, d'un
(3) India Today, 15 novembre 1983 : «City on the Brink », pp. 5462 ; p. 56. 16

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