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Les Organisations Non Gouvernementales face aux Gouvernants

De
275 pages
Les organisations non gouvernementales, communément appelées ONG, sont devenues des acteurs de premier plan dans la plupart des sociétés du monde. Cette importance, elles la doivent en grande partie aux pouvoirs publics qui ont vu en elles des associés d'intérêt pour mener à bien leurs politiques. Basé sur un travail de recherche à caractère scientifique, cet ouvrage tente d'analyser les principales relations entre les ONG et les organisations publiques, dont plus particulièrement l'ONU, la Banque Mondiale et la Commission Européenne. Cette étude critique doit permettre de s'interroger sur les ONG, fait de société contemporain exagérément idéalisé.
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Les Organisations
Non Gouvernementales
face aux Gouvernants Cédric Masse
Les Organisations
Non Gouvernementales
face aux Gouvernants
Les rapports majeurs des ONG avec l’ONU, la Banque
Mondiale et la Commission Européenne












Le Manuscrit
www.manuscrit.com © Éditions Le Manuscrit, 2007
www.manuscrit.com
ISBN : 2-7481-8076-3 (livre imprimé)
ISBN 13 : 9782748180763 (livre imprimé)
ISBN : 2-7481-8077-1 (livre numérique)
ISBN 13 : 9782748180770 (livre numérique)
Remerciements



Je tiens ici à remercier un certain nombre de personnes
qui m’ont soutenu pour la publication de cet ouvrage :
Mes amis Sophie Bruno, Frida Calderón, Javier Costa,
Jean-Marie Guevel, Elisabeth Mayorga, Gissele Rivera,
Filip Rogalski, Diana Toledo, Yasar Sharif, Theodora
Vetta, Gavin et Lorena White qui ont contribué à ce
livre en m’apportant leurs connaissances et leurs
expériences ; Martine Gillot, Jean-Pierre et Marie Nebas
m’ont soutenu pendant l’écriture de ce texte ; Ma
profonde reconnaissance va à ma famille, Marie,
Bernard, Sandy, Loïc, Jeanne et Bertin Masse, et Carmen
Somarriba Huguet. Ce livre doit aussi beaucoup à Anna
Fedele qui m’a offert ses commentaires et ses critiques
et m’a appuyé y compris dans les moments difficiles.
Enfin, je dédie aussi ce livre à Teddy Rossi et ses
proches que je porte dans mon cœur.









Pour Anna

Les relations financières entre les ONG et les institutions publiques
Sommaire
Sigles...............................................................13
Introduction générale......................................17
Première partie Le concept d’ONG
d’après les organisations publiques...................21
Chapitre 1 Les définitions officielles
des ONG........................................................25
Chapitre 2 Les critères
de sélection officiels des ONG .......................33
Chapitre 3 Les limites des positions
des institutions publiques................................43
Deuxième partie Les relations politiques
et opérationnelles entre les ONG
et les organismes publics ....................................51
Chapitre 4 Les relations politiques
et opérationnelles entre les ONG et l’ONU....55
Chapitre 5 Les relations politiques
et opérationnelles entre les ONG
et la Banque Mondiale.....................................83
Chapitre 6 Les relations politiques
et opérationnelles entre les ONG
et la Commission Européenne ......................101
11 Les Organisations Non Gouvernementales face aux Gouvernants
Troisième partie Les relations financières
entre les ONG et les organismes publics ..... 119
Chapitre 7 Les formes
du financement public .................................. 123
Chapitre 8 Les caractéristiques des ressources
financières publiques des ONG.................... 135
Quatrième partie Les raisons
du rapprochement entre les ONG
et les institutions publiques............................. 157
Chapitre 9 Les stratégies politiques
des institutions publiques en matière
de coopération et de développement
international : la prédominance
de la lutte contre la pauvreté ......................... 161
Chapitre 10 Les causes de l’intérêt
des ONG pour les bailleurs de fonds publics 177
Chapitre 11 Le rôle politique, idéologique
et culturel des ONG
dans les objectifs officiels ............................. 181
Chapitre 12 Le rôle économique
et social des ONG
dans les stratégies publiques.......................... 201
Chapitre 13 Les résultats d’une enquête
ethnographique réalisée au Nicaragua
sur le rôle d’une ONG espagnole « C » ......... 225
Conclusion générale...................................... 239
Bibliographie ................................................ 247

12 Sigles
Sigles
ANE : Acteur Non-Etatique

APD : Aide Publique au Développement

ASI : Association de Solidarité Internationale

CAD : Comité d’Aide au Développement de
l’Organisation de Coopération et de Développement
Économiques

CCD : Commission Coopération Développement

CCP : Contrat Cadre de Partenariat

CLONG : Comité de Liaison des ONG de l’Union
Européenne

CONCORD : Confédération Européenne des ONG
d’Urgence et de Développement

CONGO : Conference of Non-Governmental
Organizations in Consultative Status with the United
Nations Economic and Social Council

DESA : Département des Affaires Economiques et
Sociales des Nations Unies

13 Les Organisations Non Gouvernementales face aux Gouvernants
DONGOs : Donor-Organised NGOs

DPI : Département de l’Information des Nations Unies

DSRP : Document Stratégique de Réduction de la
Pauvreté

ECHO : Office Humanitaire de la Commission
Européenne

ECOSOC : Conseil Economique et Social des Nations
Unies

FAO : Food and Agriculture Organisation

FMI : Fonds Monétaire International

GONGOs : Government-Organised Nongovernmental
Organisations

HCCI : Haut Conseil de la Coopération Internationale

HCR : Haut Commissariat des Réfugiés des Nations
Unies

MAE : Ministère des Affaires Etrangères du
gouvernement français

MCNG : Mission pour la Coopération Non-
Gouvernementale

OCDE : Organisation de Coopération et de
Développement Économiques

OIT : Organisation Internationale du Travail

ONG : Organisation Non-Gouvernementale
14 Sigles
ONU : Organisation des Nations Unies

OSC : Organisation de la Société Civile

OSI : Organisation de Solidarité Internationale

NGO : Non-Governmental Organisation

NGOWG : NGO Working Group on the World Bank
(Groupe de Travail des ONG sur la Banque Mondiale)

NU : Nations Unies

PAM : Programme Alimentaire Mondiale

PNUD : Programme des Nations Unies pour le
Développement

PPTE : Pays Pauvres Très Endettés

PSCs : Public Service Contractors

PVO : Private Voluntary Organization

QUANGOs : Quasi-Nongovernmental Organisations

SDN : Société des Nations

SLNG : Service de Liaison avec les ONG des Nations
Unies

UE : Union Européenne

UNICEF : United Nations Children’s Fund

USAID : United States Agency International
Development
15 Introduction générale
Introduction générale
Les organisations non-gouvernementales (ONG) sont
une expression banalisée qui fait partie aujourd’hui du
langage populaire. Elles ont cependant une histoire
récente qui commence avec la fondation de
l’Organisation des Nations Unies (ONU), à la fin de la
Seconde Guerre Mondiale, qui fait mention explicitement
pour la première fois de l’appellation « organisations non-
gouvernementales » dans sa Charte (article 71).
Auparavant, il existait une préhistoire des ONG où l’on
avait des formes d’organisations qui présentaient des
caractéristiques semblables aux ONG d’aujourd’hui.
D’ailleurs, un grand nombre d’organisations qui sont
apparues avant l’ONU, ont endossé par la suite le label
d’ONG. La Chambre Internationale du Commerce est
née en 1920, le Comité International de secours aux
blessés (1863) est devenu le Comité International de la
Croix Rouge en 1880. Ces organisations étaient
communément désignées sous l’appellation « associations
internationales ».
L’étude des pré-ONG pourrait remonter jusqu’au
Moyen Age en Europe avec les actions des ordres
religieux. Mais leur émergence sur la scène
internationale est surtout un phénomène de la fin du
e eXIX et du début du XX siècles parallèlement à l’essor
des organisations internationales et du mouvement
associatif en général. Les relations entre ces deux formes
d’organisations vont se développer entre les deux
17 Les Organisations Non Gouvernementales face aux Gouvernants
Grandes Guerres sous l’égide plus particulièrement de la
Société des Nations (SDN) et de l’Organisation
Internationale du Travail (OIT). Elles vont influencer les
mécanismes d’association après la Seconde Guerre
Mondiale entre l’ONU et les ONG naissantes. À partir
du milieu des années 1970, les relations vont s’étendre à
l’ensemble des entités publiques (gouvernements,
collectivités territoriales, organisations multilatérales)
transformant ainsi les ONG en principaux associés des
pouvoirs publics. Actuellement, en effet, toutes les
organisations gouvernementales et intergouvernementales
ont établi des liens, avec divers degrés de formalisme,
avec les ONG. Stosic (1964 : 9-11) avait surnommé le
eXX siècle « le siècle de l’associationnisme ». Les ONG
seraient la « forme moderne de la libre association » (Pei-
Heng 1981). La prolifération des publications officielles
sur les relations entre les ONG et les institutions
publiques depuis quelques années est un signe majeur de
l’intérêt grandissant des secondes envers les premières.
Quels sont les rapports entre les ONG et les
institutions publiques ?
Selon mes principales hypothèses, ces rapports
tendraient dans une certaine mesure vers
l’instrumentalisation, une utilisation des ONG soumises à
un « casting » par les pouvoirs publics. Les ONG
s’aligneraient sur les politiques des organisations
publiques qui les financent remettant ainsi en cause leur
prétendu caractère « non-gouvernemental », leur
autonomie et leur identité. La sécurité financière se
gagnerait au prix de l’autonomie dans la planification
politique et dans la mise en œuvre des opérations. Les
pouvoirs publics domineraient les relations avec les ONG
qui exerceraient une influence mineure dans un espace de
manœuvre réduit. Les organisations publiques depuis
qu’elles ont décidé de s’associer réellement avec les ONG
se seraient engagées dans un processus d’appropriation de
ces dernières. Elles se seraient appropriées leur langage
18 Introduction générale
qui est utilisé lors des négociations, dans les discours,
dans divers textes officiels davantage pour améliorer leur
image publique que pour réellement changer leurs
pratiques. Elles s’approprieraient aussi leurs compétences
et leur savoir-faire en les utilisant en échange d’une
rémunération pour appliquer leurs politiques. Certaines
ONG, « manutentionnaires » du développement,
apparaîtraient dans certaines circonstances comme des
suppléantes « néo-impérialistes » et « néo-
gouvernementales » à peu de frais des organismes publics.
Elles seraient conduites à fournir de l’aide dans les
recoins paupérisés du globe suivant la rationalité
occidentalo-chrétienne. La pensée, les politiques et les
pratiques de certaines ONG se seraient standardisées à
côté des lignes officielles. Les ONG qui refuseraient de
prendre part au projet politique dominant courraient le
risque de se voir marginaliser dans l’industrie du
développement. Les ONG sont généralement conçues
comme étant une troisième sphère entre le Marché et
l’État. L’État ou le « Prince » symbolise
traditionnellement le pouvoir gouvernemental et le
maintien de l’ordre public. Le « Marchand » représente le
pouvoir économique et la production des biens et
services. Les ONG sont normalement l’expression des
citoyens et du pouvoir du peuple. Cependant, ces
organisations seraient soumises à des pressions de la part
du Marché et de l’État. Ces pressions les rapprocheraient
vers ces deux sphères avec le risque d’une complète
absorption. Certaines ONG deviendraient des entités
marchandes avec des activités relevant du domaine
public.
Les ONG comme n’importe quelle autre forme
d’organisation présentent un certain nombre de
caractéristiques communes qui permettent de les définir.
La particularité de ces organisations repose, sans doute, sur
les contradictions, les malentendus que génèrent ces
caractéristiques. Dans une première partie, nous
19 Les Organisations Non Gouvernementales face aux Gouvernants
analyserons comment les pouvoirs publics, principalement
la Banque Mondiale, l’ONU, l’Union Européenne et le
gouvernement français, avec une certaine ambiguïté,
perçoivent et définissent les ONG.
À partir de ces considérations, s’est mis en place un
ensemble de processus de collaboration politique et
opérationnelle qui fait l’objet de critiques. C’est ce que
nous examinerons plus en détails dans une seconde
partie avec l’étude de trois importantes organisations
multilatérales : L’ONU, la Banque Mondiale et la
Commission Européenne. Les relations opérationnelles
et financières vont de paires. Il existe une variété de
fonds publics à la disposition des ONG. Ils présentent
un certain nombre de traits par rapport à l’ensemble des
ressources dont bénéficient ces organisations. Ils
peuvent être à l’origine de menaces pour ces mêmes
institutions (troisième partie).
Les rapports entre les ONG et les pouvoirs publics
se sont accentués depuis plus d’une vingtaine d’années
car les premières ont un rôle clé à jouer dans les
politiques promues par les organisations bilatérales et
multilatérales. Nous verrons dans une quatrième et
dernière partie quelles sont ces politiques qui ont un
impact mondial, les raisons officielles et plus subtiles qui
dictent le rapprochement étroit opéré de plus en plus
entre les entités gouvernementales et non-
gouvernementales. Il sera surtout fait référence à la
Commission Européenne et à la Banque Mondiale, ainsi
qu’à la situation de l’Amérique Centrale qui sera appuyée
par une enquête de terrain réalisée au Nicaragua au sein
1d’une ONG espagnole .

1. Durant l’étude, on abordera les ONG du Nord définies comme
des organisations qui ont leur siège dans les pays du Nord c’est-à-
dire les pays membres de l’OCDE, et les ONG du Sud qui
concernent les ONG locales situées dans les pays à bas et moyen
revenus, autrement dit les pays en développement qui bénéficient
des projets et des programmes de développement des pays du Nord.
20 Introduction générale
Première partie

Le concept d’ONG d’après
les organisations publiques
21 Introduction générale

Il est rare de trouver une définition claire et précise de
l’expression « organisation non-gouvernementale »,
communément désignée sous son sigle ONG (NGO en
anglais, Non-Governmental Organisation). La définition
juridique d’une telle organisation change d’un État à
l’autre selon la législation en vigueur ce qui implique par
conséquent une diversité au niveau du processus de sa
constitution, de sa nature, de son mode de
fonctionnement et de manière plus large de son rapport
à la loi. Cette diversité est à l’origine d’inégalités au sein
du secteur et d’une absence chronique
d’homogénéisation entre les différentes réglementations
au niveau gouvernemental et intergouvernemental. Il
n’existe aucun droit international sur les ONG même si
le Conseil de l’Europe et les Nations Unies ont défini un
cadre législatif pour réguler leurs relations avec ces
organisations.
L’appellation « ONG », qui a une acceptation
universelle, peut être néanmoins parfois préférée dans un
contexte national ou dans le milieu des organisations
non-gouvernementales d’un pays par d’autres types
d’appellations pour signaler un trait spécifique de ces
organisations ou pour éliminer la connotation négative
qu’évoque le « non-gouvernemental ». En France, le
milieu bénévole et les autorités publiques préféreront
l’expression d’ « Association de Solidarité Internationale »
(ASI) ou d’ « Organisation de Solidarité Internationale »
23 Les Organisations Non Gouvernementales face aux Gouvernants
(OSI). Aux États-Unis, la notion de « Private Voluntary
Organization » (PVO) sera surtout utilisée. La Commission
Européenne utilise aussi l’expression d’acteurs non-
étatiques (ANE) pour les désigner. Quoi qu’il en soit,
malgré ces spécificités nationales et régionales, dans un
souci de compréhension, c’est le sigle ONG qui a réussi à
s’imposer au niveau mondial.
Il existe une pluralité d’interprétations du sigle
« ONG », souvent larges, floues et ambivalentes, qui ne
permettent pas de savoir concrètement qu’est-ce que
l’on entend par l’expression ONG, quelles sont les
organisations qui portent ce label alors que cette
appellation fait partie aujourd’hui du langage courant.
En effet, qui n’a pas entendu parler des ONG ? Si le
vocable est largement répandu, sa définition, au
contraire, fait l’objet de controverses. Les différents
acteurs publics et non publics n’ont pas la même
approche. Bien qu’il y ait des convergences, les
institutions publiques internationales et régionales, les
gouvernements, les entités privées, les ONG elles-
mêmes ne conçoivent pas de la même manière les
ONG. Dans la nébuleuse ONG, une analyse des
relations entre les organismes publics et les ONG
demande que l’on s’attarde avant tout sur les
perceptions des secondes par les premiers qui vont être
à la base de l’existence de ces relations et qui vont
conditionner leur formation et leur reproduction.
Nous allons donc étudier dans cette partie les
principales caractéristiques que doit posséder une
organisation pour être qualifiée de « non-
gouvernementale » par les pouvoirs publics. Nous nous
intéresserons aux points de vue de la Banque Mondiale,
de l’ONU, de l’Union Européenne et du gouvernement
français, des visions qui présentent certaines limites.
24 Le concept d’ONG d’après les organisations publiques
Chapitre 1

Les définitions officielles des ONG
1.1 LES CARACTÉRISTIQUES
DES ONG COMMUNES À L’ENSEMBLE
DES PRINCIPALES INSTITUTIONS PUBLIQUES
1.1.1 L’autonomie vis-à-vis des gouvernements
Il semble logique que la première et principale
caractéristique d’une organisation non-gouvernementale
soit comme son nom l’indique clairement le non-
rattachement à un gouvernement. Les ONG doivent
être indépendantes de l’État (Centre de Développement
de l’OCDE 1998). Elles ne doivent pas faire partie de
l’appareil gouvernemental (Centre de Développement
de l’OCDE 2000 : 10-11). Selon la Banque Mondiale, les
ONG sont des groupes ou des institutions qui sont
indépendants du gouvernement (World Bank 1996 : 4).
Pour l’ONU, d’après la résolution 1996/31 de
l’ECOSOC, c’est toute « organisation qui n’a pas été
créée par un organisme public ou par voie d’accord
intergouvernemental, même celle qui accepte des
membres désignés par les autorités publiques, à
condition que ceux-ci ne nuisent pas à sa liberté
d’expression. Ses moyens financiers doivent provenir
25 Les Organisations Non Gouvernementales face aux Gouvernants
essentiellement des cotisations de ses affiliés. Toute
contribution financière ou soutien direct ou indirect
d’un gouvernement ou d’une organisation internationale
doit être déclarée ». L’ONU doit avoir connaissance de
la somme des dons publics et de l’identité des donateurs
gouvernementaux (Rouillé d’Orfeuil 2002 ; principes
nº7 et 8 de la résolution 1296 (XLIV) de 1968 et
principes nº12 et 13 de la résolution E/1996/31 de 1996
de l’ECOSOC). La Commission Européenne dans le
cadre de son action humanitaire s’attache à maintenir et
à fomenter « la souveraineté et l’intégrité » des ONG
(Règlement (CE) nº1257/96 du Conseil du 20 juin 1996
concernant l’aide humanitaire).
1.1.2 Le caractère non lucratif et volontaire
Pour la Commission Européenne, les ONG sont des
entités volontaires dont le but n’est pas la réalisation du
profit personnel bien qu’elles puissent embaucher du
personnel salarié et gérer des activités à l’origine de
revenus. Elles n’octroient aucun bénéfice d’exploitation
à leurs membres ou à leurs dirigeants. Elles doivent
s’intéresser à l’intérêt public et non à des intérêts
commerciaux ou professionnels particuliers de leurs
membres. Elles ne sont pas économiquement
intéressées au niveau des objectifs et des valeurs qu’elles
avancent. Elles doivent participer à la vie publique en
général, s’intéresser à des questions et des problèmes liés
à l’intérêt général des citoyens, de certains secteurs de la
société ou de la société dans sa totalité (Commission des
Communautés Européennes 2000 ; Rouillé d’Orfeuil
2002). Pour le Département de l’Information des
Nations Unies (DPI), une ONG est une organisation de
personnes bénévoles, sans but lucratif et établie à
1l’échelon local, national ou international . Selon une
publication du Centre de Développement de l’OCDE

1. Site web du DPI : http : //www.un.org/dpi/ngosection/
26 Le concept d’ONG d’après les organisations publiques
(1998), les ONG sont des entités intermédiaires,
professionnelles et à but non lucratif.
Dans le droit français, les ONG n’ont pas un cadre
erjuridique particulier. Elles relèvent de la loi du 1 juillet
1901 sur le « contrat d’association ». L’article 1 de cette
loi dit que « l’association est la convention par laquelle
deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d’une
façon permanente, leurs connaissances ou leurs activités
dans un but autre que de partager des bénéfices »
(Doucin 2001).
1.1.3 Des objectifs essentiellement humanitaires
ou de coopération au développement
La Commission Européenne s’intéresse de plus près aux
organisations qui s’occupent de la mise en œuvre de
l’aide humanitaire qu’elle définit comme l’aide aux
victimes de catastrophes naturelles (inondations,
séismes, sécheresses, cyclones...) ou provoquées par les
hommes comme les guerres ou les génocides. Les ONG
développementalistes ont aussi leur place dans le
dispositif de la coopération européenne où l’aide à plus
long terme vise à répondre à des carences structurelles.
Les ONG doivent alors délivrer des prestations dans
des domaines socio-économiques de première
importance et effectuer des projets visant à couvrir les
besoins élémentaires de groupes sensibles dans des
régions isolées d’un point de vue social ou
géographique. Elles doivent pouvoir satisfaire les
nécessités des communautés bénéficiant de leur appui
(Commission des Communautés Européennes 2002a ;
Eurostep 2002). Pour la Banque Mondiale, les ONG
sont des institutions qui ont une finalité humanitaire ou
de coopération internationale. Elle se centre sur les
ONG de développement économique et social, portées
vers les secours d’urgence, l’assistance sociale, la
préservation de l’environnement ou qui défendent les
populations indigentes (World Bank 1996 : 4 ; Lytle
27