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Les politiques de sécurité alimentaire au Sénégal depuis l'indépendance

De
190 pages
Malgré l'affichage "humaniste" d'un développement intégré du monde rural, les politiques de sécurité alimentaire n'ont pas atteint leurs objectifs. Politiques certainement, mais économiques également car elles ont permis à une multitude d'experts, d'ONG, d'entreprises du BTP et de fournisseurs divers, ainsi qu'à l'Etat, de prélever la plus grande part d'une aide internationale dont le Sénégal est devenu expert en captation. Quarante cinq ans après l'indépendance le résultat est accablant : montée de la pauvreté, épuisement de l'environnement, écroulement des productions agricoles.
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Les politiques de sécurité alimentaire au Sénégal
depuis l'indépendanceEthique Economique
Collection dirigée par François Régis Mahieu
L'éthique rejoint l'économie dans la recherche du bonheur pour soi
et pour les autres. L'individu n'est pas totalement opportuniste, il
concilie égoïsme et altruisme. Reconnaître les formes de l'éthique est
une priorité en économie: vertu, responsabilité, discussion, justice.
Une attention particulière est accordée à l'éthique du développement,
en particulier à la considération accordée à la justice intra et
intergénérationnelle dans le cadre du développement durable.
L'éthique se traduit par des évaluations et des sanctions vis-à-vis de
ceux qui ont la responsabilité de la vie bonne.
Cette collection concilie recherche et pédagogie, réflexion et action,
dans l'optique la plus large possible.
Déjà paru
Roland GUILLON, Les tensions sur l'activité en Afrique de
l'ouest. Une apporche comparative Nord-Sud, 2003.
Jérôme BALLET, Roland GUILLON, Regards croisés sur le
capital social, 2003.Jean-Paul Minvielle
Alexandra Lailler
Les politiques de sécurité alimentaire
au Sénégal depuis l'indépendance
L'Harmattan L'Harmattan Hongrie L'Harmattan Italia
1053 Budapest Via Bava, 375-7, rue de l'École-Polytechnique
75005 Paris Kossuth L.u. 14-16 10214 Torino
HONGRIE ITALIEFrance(Ç)L'Harmattan, 2005
ISBN: 2-7475-8214-0
EAN: 9782747582148INTRODUCTION
La question alimentaire a été au centre des préoccupations de
la communauté internationale depuis plus de quarante ans déjà.
Durant cette période, les politiques visant à assurer une
nourriture suffisante, en qualité et en quantité, aux populations
les plus défavorisées ont connu des évolutions significatives. Ces
évolutions ont résulté, d'une part, de l'amélioration des
connaissances générée par l'important effort d'aide et de
recherche consenti par la communauté internationale, d'autre
part, de l'évolution des contextes socio-économiques dans les
pays du Sud, et particulièrement d'Afrique de l'ouest. Ceux-ci
sont désormais considérablement plus urbanisés qu'ils ne
l'étaient au sortir des indépendances, il y a une quarantaine
d'années, et intégrés au commerce mondial. La question
alimentaire s'est donc progressivement déplacée, du milieu rural
au milieu urbain, d'un problème d'insuffisance de production à
un problème d'insuffisance de ressources pour accéder aux
aliments disponibles. Parallèlement, on a constaté un glissement
progressif d'un problème de sous-nutrition, jusqu'alors
particulièrement visible en milieu rural, vers un problème
croissant de malnutrition, de plus en plus manifeste en milieu
urbain au sein des populations pauvres. Les chaînes alimentaires
se sont elles-mêmes considérablement allongées et
internationalisées, les produits consommés provenant souvent de
l'étranger, modifiant ainsi totalement la place des productions
alimentaires locales qui ont désormais plus vocation à assurer4 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL
aux paysans les moyens de leur existence qu'à nourrir la
population nationale1.
A l'aube du XXIème siècle, la question de la sécurité
alimentaire semble être progressivement passée au second plan
des préoccupations internationales, phagocytée par celle de la
pauvreté. Désormais, au sein de systèmes productifs à présent
totalement mondialisés, les politiques alimentaires pourraient
être appelées à changer fondamentalement de nature, et
vraisemblablement également de dénomination. Pour un pays
comme le Sénégal, les problèmes posés se déclinent toujours en
termes d'insuffisances de précipitations et de productivités
agricoles mais aussi en termes de prix internationaux et de
capacités des populations les plus défavorisées à acquérir le
pouvoir d'achat nécessaire pour pouvoir faire face, à la fois
quantitativement et qualitativement, à leurs besoins nutritionnels.
La sécurité alimentaire relève désormais des problématiques plus
générales de la pauvreté et de la sécurité humaine.
1 La FAO estimait, en 2000, que le taux de couverture des besoins
alimentaires par la production nationale se situait aux environs de 50 %
au Sénégal et qu'il était appelé à diminuer (F AO, 1999, Tome I).L'EVOLUTION DES PARADIGMES DEPUIS LES ANNEES 60:
DE L'AUTOSUFFISANCE A LA SECURITE ALIMENTAIRE, UN
GLISSEMENT PROGRESSIF VERS LA QUESTION DE LA
PAUVRETE
De l'autosuffisance à la sécurité alimentaire durable
L'analyse de la question alimentaire a significativement
évolué durant les vingt dernières années. Un des facteurs les plus
importants de cette évolution a été, à la fin des années 70, le
passage du concept d'autosuffisance à celui de sécurité
alimentaire, celle-ci pouvant être définie de la manière la plus
simple comme «l'accès permanent de tous aux denrées
alimentaires nécessaires pour mener une vie active »2.
L'autosuffisance alimentaire: avant tout une question d'offre
Dans le cadre conceptuel de l' autosuffisance, les crises
alimentaires étaient analysées comme résultant des insuffisances
de l'offre locale. Il en résultait donc, en toute logique, une
focalisation quasi-exclusive sur les conditions locales des
productions vivrières. Cette 'lecture' de la réalité avait des
répercussions directes sur les pratiques de la recherche dont les
problématiques, de l'agronomie à l'économie, étaient
essentiellement orientées vers la compréhension des systèmes de
production agricoles et les moyens d'en augmenter la
producti vi té.
Ce concept d'autosuffisance alimentaire correspondait à une
vision politico-économique de l'organisation du monde
2 Ministère de la Coopération, 1995.6 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL
caractérisée par les concepts parallèles de développement
autocentré et d'indépendance alimentaire. A la fin des années 70
le concept de stratégies alimentaires, qui confiait aux Etats le
soin de définir les objectifs et d'organiser les moyens pour
améliorer les situations alimentaires nationales, fut l'ultime
avatar de ce cadre théorique d'analyse.
Au début des années 80 l'ajustement structurel, en situant le
débat sur le terrain des avantages comparatifs et en plaçant
l'alimentation sur le même plan que toutes les autres productions,
montrait les limites du concept d'autosuffisance. Ce nouveau
paradigme qui marquait la fin de l'interventionnisme étatique,
combiné à la mondialisation croissante des échanges, conduisait
alors à l'émergence du concept de sécurité alimentaire.
La sécurité alimentaire: la question de l'adéquation offre-
demande
Au-delà de ce contexte international favorable, la formulation
du concept de sécurité alimentaire procédait également du
constat que, de toute évidence, les situations de crise alimentaire
ne résultent pas systématiquement, et encore moins
exclusivement, des carences de la production locale. C'est là,
tout simplement, la reconnaissance du fait que le bilan
alimentaire procède de l'adéquation entre deux termes: l'offre et
la demande. On admet dès lors l'inexistence d'une liaison
obligatoire et univoque entre le niveau des productions
alimentaires locales et les situations d'équilibre ou de crise. En
d'autres termes, on reconnaît l'absence d'une corrélation directe
entre autosuffisance et sécurité alimentaire: tous les pays
autosuffisants n'assurent pas de manière égale la sécurité
alimentaire de l'ensemble de leur population et beaucoup de pays
dans lesquels aucun problème d'insécurité alimentaire n'existe
ne sont pas autosuffisants.
Cette évolution conceptuelle a conduit à un élargissement de
l'approche, bien au-delà des seuls systèmes productifs agricoles
dont l'étude constituait l'essentiel des analyses de
l'autosuffisance. Dans cette nouvelle formulation, la capacité des
populations à se nourrir devient un phénomène complexeLES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 7
associant la disponibilité des produits (en quantités et qualités
adaptées) à celle des moyens financiers de les acquérir. L'analyse
de l'offre n'est plus limitée aux seules productions agricoles
locales mais intègre désormais les importations et les aides
alimentaires. Cette approche déborde les aspects strictement
nutritionnels de la question pour ouvrir sur des interrogations
plus globales sur les modèles de consommation, les systèmes
d'approvisionnement, la question de la pauvreté, l'analyse des
marchés, etc.
La sécurité alimentaire durable: la recherche des équilibres
fondamentaux
Basée sur une adéquation offre-demande, la sécurité
alimentaire est un équilibre. Comme tout équilibre, celui-ci peut
être momentané ou durable. Les thérapeutiques de crise peuvent
permettre de rétablir provisoirement cet ajustement. On note
cependant que les mesures d'urgence revêtent, de plus en plus
souvent, un caractère de permanence. Ainsi en est-il, par
exemple, de l'aide alimentaire qui est devenue véritablement un
composant habituel de la sécurité alimentaire de certains pays.
Cette aide, purement palliative, pose question dans la mesure
où elle est généralement perçue et utilisée comme un substitut à
des insuffisances des productions locales. En fait, s'agissant de la
sécurité alimentaire mondiale, l'ensemble des productions
suffirait à l'équilibre global: statistiquement, dans le cadre d'une
répartition équitable du disponible alimentaire, chaque individu
de la planète disposerait aujourd'hui de 2 700 calories
journalières. Il en résulte que, plus qu'un substitut aux
insuffisances des productions locales, l'aide alimentaire est un
palliatif à l'insuffisance des pouvoirs d'achat locaux, en d'autres
termes à la pauvreté qui fait que les populations concernées ne
peuvent se porter acquéreur sur le marché des produits qui sont
nécessaires à leur survie. Si l'on excepte les conditions
spécifiques d'accidents climatiques, de cataclysmes naturels,
d'instabilité politique très forte ou d'état de guerre, il n'est pas
d'exemple que des populations solvables n'aient été
approvisionnées par des filières de commercialisation adaptées.8 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL
Fondamentalement, à l'exception de l'aide d'urgence liée à
des situations momentanées de déséquilibre (induites par
exemple par des faits de guerre), l'aide alimentaire permanente
ne s'intègre pas dans le mode global d'organisation socio-
économique du monde actuel. Si elle permet d'assurer la survie
biologique de certaines populations, elle n'est cependant pas
cohérente avec les principes de base de la sécurité alimentaire qui
considèrent que l'accès à l'alimentation doit se faire dans des
conditions acceptables de respect de soi-même. Le processus de
marginalisation et de dépendance qu'elle induit fait qu'elle ne
peut être considérée comme procédant d'un mode d'organisation
durable.
En février 1990, les Etats sahéliens membres du CILSS3 et les
pays donateurs du Club du Sahel4, ont signé une Charte de l'Aide
Alimentaire visant à améliorer la prévention et les modalités de
ce type d'intervention. Les objectifs de l'aide alimentaire y sont
ainsi définis: «The general objective of food aid is to help
support food security by adressing, in a timely and appropriate
manner, problems arising from food shortage or deficits, whether
they are caused by structural deficiencies, or crisis situations
5. On se trouve là directementcalling for emergency actions»
confronté au dilemme de l'intervention: l'aide alimentaire
devrait logiquement être limitée à la résolution de situations de
crise, et non à la prise en charge de déficiences structurelles
qu'elle risque fort alors de pérenniser. Cependant, il ne peut être
imaginable de différencier les affamés suivant qu'ils le sont
structurellement ou non, d'aider les seconds en abandonnant les
premiers à leur sort. Les rédacteurs de la Charte ont alors précisé
leur position: «The long term objective is to prevent crisis and
to correct structural deficiencies by supporting overall
development and taking actions aimed directly at vulnerable
groups. In this context, food aid plays a positive role, whether it
3
Le Comité Inter états de Lutte contre la Sécheresse au Sahel
(CILSS) rassemble neuf pays: Burkina-Faso, Cap- Vert, Gambie,
Guinée Bissau, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal et Tchad.
4
Allemagne, Canada, Etats-Unis, France, Pays-Bas, ainsi que la
Communauté Européenne.
5
CILSS/OCDE-Club du Sahel, 1990.LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 9
is supplied as foodstuffs, or through the use of counterparts funds
generated through local sales ».
On comprend bien les raisons qui ont pu conduire à la
définition de ces objectifs à long terme, qui tentent de tempérer
les effets pervers inévitables des objectifs généraux. Malgré tout,
il n'en demeure pas moins que l'aide alimentaire a jusqu'à
présent plutôt joué en faveur d'un renforcement des déficiences
structurelles, en en atténuant les effets néfastes, plus qu'elle n'a
contribué à les corriger. L'aide alimentaire elle-même est
d'ailleurs devenue structurelle, particulièrement en Afrique
subsaharienne : elle représentait, en 1992, 15,6 millions de
tonnes au niveau mondial dont 339 000 tonnes pour les neuf pays
du CILSS. L'aide alimentaire d'urgence représentait 33 % de ce
total, le reste étant constitué par l'aide 'proj et' ou aide aux
groupes vulnérables (17 %) et l'aide 'programme' (50 %) qui
alimente des fonds de contrepartie servant à financer des
programmes de développement. Dans certains pays sahéliens,
l'aide alimentaire représentait en 1992/93 des pourcentages
impressionnants des productions céréalières nationales: 8 % en
Guinée Bissau, 10 % en Gambie, 88 % en Mauritanie et le record
mondial de 840 % au Cap Vert6. Il est intéressant de noter que
dans une évaluation de l'application de la charte alimentaire dans
les pays du Sahel faite en 1993, les seuls éléments pris en
considération se rapportent aux modalités d'exécution:
évaluation des besoins, concertation entre donateurs, mise en
oeuvre de l'aide. Si des progrès manifestes ont été accomplis
dans ces domaines, les objectifs à long terme de correction des
déficiences structurelles sont passés sous silence. Certainement
par constat du fait que ce mode d'intervention, désormais
efficacement adapté à la gestion des crises, ne peut prétendre
modifier un environnement structurel qui le dépasse totalement.
Comme le soulignait le Comité de la Sécurité Alimentaire
Mondiale de la FAG en février 19967, «La part des ressources
internationales consacrée à des objectifs humanitaires a
augmenté de manière vertigineuse, souvent au détriment des
6 PAM/FAO, 1993.
7
FAO, 1996.10 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL
programmes de développement de longue haleine ». Il insiste par
ailleurs sur le fait que «même les interventions d'urgence les
mieux conçues, les mieux financées et les mieux exécutées ne
traitent que des symptômes sans s'attaquer aux causes ». Sur la
connaissance des causes et des mécanismes fondamentaux de la
sécurité alimentaire durable, un important effort de recherche
doit être consenti. Cet effort doit porter, d'une part, sur
l'amélioration des processus productifs agricoles, dans une
optique de respect de l'environnement synthétisée par certains
sous le vocable de « double révolution verte »8, d'autre part, sur
l'analyse des conditions politiques, macro-économiques, sociales
et institutionnelles qui déterminent cette sécurité alimentaire. Le
CSA rappelle par ailleurs que « les bénéfices des investissements
et des financements publics dans la recherche... sont
généralement plusieurs fois supérieurs à ceux d'autres
investissements agricoles »9.
La question alimentaire des années 90 : mondiale et
exhaustive
Le nouveau contexte de la question alimentaire
La question de l'insécurité alimentaire se pose de deux
manières différentes suivant qu'elle est chronique ou
conjoncturelle. Parmi les insécurités alimentaires conjoncturelles,
celles issues de situations de crise (guerres internationales ou
civiles, troubles ethniques, etc.) n'ont pas vu leur nature changer
durant les vingt dernières années, si ce n'est que les modalités de
l'aide extérieure ont évolué et ont relativement gagné en
efficacité. Comme le rappelle Jean RochlO,« les pays de la faim
sont aussi souvent ceux de la guerre ». Ainsi, il semblerait que
«le nombre de personnes touchées par des catastrophes et
nécessitant une aide d'urgence a considérablement augmenté au
cours de la dernière décennie. D'après certaines sources, de
8
Ministère de la Coopération, octobre 1995.
9FAo,1996.
10
Roch J., 1993.LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL Il
moins de 50 millions de personnes au milieu des années 80, il est
passé à plus de 150 millions au milieu des années 90. Le nombre
de réfugiés et de personnes déplacées dans les pays, qui s'élevait
à 1 million dans le monde en 1970, atteint 50 millions en
1995 »11.
Hormis ces états de crise on peut considérer que, outre
l'évolution des paradigmes que nous avons brièvement rappelée
précédemment, la question alimentaire s'est nettement modifiée.
Si l'on devait recourir à un raccourci, on pourrait énoncer que si
les années 60/70 ont été essentiellement marquées par la question
des famines en milieu rural, les années 80/90 le sont par celle de
la pauvreté, toujours en milieu rural, mais également en milieu
urbain. Comme tout raccourci celui-ci est évidemment
simplificateur, voire réducteur d'une réalité plus complexe. Il
n'en demeure pas moins, par sa concision, significatif.
Par ailleurs, le contexte mondial de la question alimentaire a
lui-même évolué. Comme toutes les grandes questions de
développement, la question alimentaire subit l'impact direct des
évolutions de l'environnement politico-économique national et
international. Ainsi, les rationalités et les modalités de
production, d'échange et de consommation des biens
alimentaires s'avèrent-elles fort différentes suivant que l'on se
situait dans le contexte économique interventionniste des années
70, dans celui de l'ajustement structurel des années 80 ou bien
dans l'économie mondialisée actuelle; dans le contexte politique
de l'affrontement des blocs ou dans celui de l'après guerre
froide.
Dans le monde des années 70, les accouplements entre sécurité
alimentaire et sécurité nationale, entre indépendance alimentaire
et indépendance nationale, apparaissaient bien souvent évidents.
Dans les pays les moins développés, ces assimilations ont
autorisé la mise en oeuvre de politiques d'autosuffisance dans
lesquelles les résultats en termes de quantités produites et de
garantie de la pérennité de l'offre nationale primaient largement
les considérations de coût. Il convenait alors de produire et de
stocker suffisamment pour couvrir de manière autonome les
11
FAO, 1996.12 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL
besoins nationaux. Des systèmes d'aides ou de subventions
pouvaient éventuellement permettre d'adapter par la suite offre et
demande. Dans cette optique, l'accent était essentiellement mis
sur les aspects macro-économiques de la question alimentaire.
Cette focalisation sur les équilibres globaux, qui partait du
principe que l'autosuffisance nationale avait pour corollaire
l'accès à l'alimentation des individus, n'impliquait pour la
recherche qu'un champ d'investigations relativement réduit: les
phénomènes sociaux et micro-économiques d'accès à
l'alimentation et de répartition n'étaient que peu, ou pas pris en
considération.
Les conditions s'avèrent très différentes dans le modèle
analytique actuel, articulé autour des avantages comparatifs de la
division internationale du travail et des complémentarités
planétaires. Selon cette conception, les pays en voie de
développement peuvent assurer leur approvisionnement en se
fournissant sur les marchés mondiaux en échange de leurs
productions exportables de biens ou de services. Par ailleurs,
moins que celle de l'offre, la question essentielle est devenue
celle de la demande, c'est-à-dire de la capacité des populations à
se porter acquéreur des biens alimentaires que l'organisation
économique mondiale est susceptible de leur fournir. Il en résulte
une forte évolution des conditions d'activité des différents
éléments des filières alimentaires. Au niveau de la production par
exemple, le défi n'est plus de produire le maximum à n'importe
quel prix, mais de produire le maximum avec le minimum de
coûts, qu'il s'agisse de coûts économiques (prix) ou
environnementaux (pollution). La recherche de la productivité est
à l'ordre du jour, celle-ci ne devant plus être limitée à la
recherche de la combinaison optimale entre facteurs de
production économiques (affectés de valeurs marchandes) mais
étendue à la prise en considération des facteurs encore considérés
comme non économiques (c'est-à-dire sans valorisation
monétaire effective) et aux effets externes des processus
productifs (pollutions, nuisances).LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 13
Un cadre théorique en progrès, un contexte en évolution, mais
des politiques encore en retrait
La définition de la sécurité alimentaire désormais
unanimement retenue par tous les intervenants nationaux ou
internationaux est celle de «l'accès permanent de tous aux
denrées alimentaires nécessaires pour mener une vie saine et
12.active» Les implications qui en sont tirées en matière de
politiques par les intervenants internationaux demeurent
néanmoins inégales et l'on constate encore une très forte
focalisation sur le seul domaine de l'offre de produits vivriers.
Une illustration en est donnée par le document publié en octobre
1995 par le Ministère français de la Coopération et intitulé La
sécurité alimentaire: la coopération française et le défi
alimentaire. Dans ce texte, l'approche fait référence au monde
dual des années 70 : pays développés d'un côté, pays en voie de
développement de l'autre, et base ses propositions sur le
préalable de la nécessité des autosuffisances nationales. Dès lors,
les solutions préconisées demeurent strictement limitées au seul
domaine de l'OFFRE de produits vivriers: nouvelle révolution
verte, dynamisation des organisations de producteurs,
approvisionnement des villes et amélioration des politiques
vivrières. On ne compte d'ailleurs plus les rapports, de toutes
origines, articulés autour du seul couple «défi de la
faim/productions agricoles », laissant ainsi accroire à une liaison
univoque, réductrice d'un concept de sécurité alimentaire alors
tronqué de ses constituants essentiels.
La nécessité d'agricultures plus productives, plus
respectueuses de leur environnement et donc susceptibles de
maintenir leurs performances de manière durable, est une réalité
indiscutable de ce début de siècle. La nécessité de se pencher sur
le monde rural des petits producteurs agricoles des pays en
développement également. Il n'en demeure pas moins,
cependant, qu'il ne s'agit là que d'un des composants d'une
sécurité alimentaire dont tout le monde s'accorde à reconnaître,
en en acceptant la définition, qu'elle est également déterminée
12
Ministère de la Coopération, 1995.14 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL
par les paramètres de la pauvreté, de la répartition des revenus et
des inégalités, des échanges internationaux et des avantages
comparatifs.
ème
session du Comité deDans le document de travail de la 21
la Sécurité Alimentaire Mondiale de la FAO (29 janvier - 2
février 1996) intitulé Projet de déclaration de principe et plan
d'action, il est dit que la sécurité alimentaire « signifie que des
aliments sont disponibles à tous moments, que tous y ont accès,
que ces aliments sont appropriés du point de vue nutritionnel,
tant en quantité qu'en qualité et en variété, et qu'ils sont
acceptables sur le plan culturel. Quand toutes ces conditions
seront réunies, et alors seulement, pourra-t-on considérer qu'une
population a atteint la sécurité alimentaire». Les lignes d'action
définies par la suite, si elles intègrent les nécessités de
l'amélioration des productions agricoles, les dépassent cependant
largement en considérant que les déterminants politiques et
macro-économiques sont fondamentaux pour la sécurité
alimentaire: «Ces cinquante dernières années, les pays qui ont
mené des politiques macro-économiques pour parvenir à une
croissance générale et efficace ont accompli des progrès
impressionnants dans le domaine de la sécurité alimentaire... La
prospérité ou le déclin de l'agriculture, le recul de la pauvreté,
l'amélioration de la sécurité alimentaire dépendent de la manière
dont les gouvernements contrôlent ces politiques qui touchent
l'ensemble de l'économie. »13.
La problématique alimentaire sénégalaise
Lorsqu'il accède à l'indépendance, le 20 août 1960, le Sénégal
est sans doute le pays sahélien dans lequel, si l'on se réfère au
cadre d'analyse de la question alimentaire de l'époque, la
situation alimentaire nationale est la plus préoccupante. A cette
époque, le pays présente un déficit vivrier élevé et une forte
dépendance alimentaire vis à vis de l'extérieur, les importations
alimentaires représentant à elles seules, pour l'année 1960, 29,7
% des importations totales.
13
FAO, 1996.LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL 15
Cette situation résulte pour partie d'une série de contraintes
structurelles découlant à la fois de 1'héritage colonial et des
spécificités écologiques sénégalaises dont les répercussions se
font nettement ressentir dans le domaine alimentaire.
Appartenant à la zone soudano-sahélienne, le Sénégal se
caractérise en effet par une forte dépendance à l'égard du facteur
climatique. Il en résulte une insuffisance quantitative et une
irrégularité de la production vivrière, majoritairement pratiquée
en cultures pluviales. A l'indépendance, l'agriculture sénégalaise
est par ailleurs nettement dominée par la culture de l'arachide
introduite et développée pendant la période coloniale au
détriment des cultures vivrières. A ces éléments viennent
s'ajouter un accroissement démographique rapide et une
structure de consommation' extravertie' fortement axée sur la
consommation de denrées alimentaires importées. Ces différents
éléments font que la sécurité alimentaire des populations repose
sur un équilibre fragile.
Dans ce contexte, les dirigeants sénégalais ont, dès
l'indépendance, officiellement proclamé la nécessité d'assurer
l'autosuffisance et la sécurité alimentaire des populations rurales
et urbaines. Ainsi, des objectifs d'augmentation et de
diversification de la production vivrière ont été successivement
définis.
Au-delà des discours, il nous importe ici de vérifier si ces
énoncés ont conduit à la définition et à la mise en œuvre de
politiques et de stratégies alimentaires effectives.
Si l'on retient la définition proposée par R. Hirsh, une
politique, quel que soit le secteur où elle s'applique suppose la
présence simultanée d'objectifs explicites, d'institutions chargées
de la mettre en œuvre, de mécanismes (fixation de prix,
application de taxes, octroi de subventions) et enfin de ressources
( financières et humaines). Ces exigences le conduisent ainsi à
définir la politique alimentaire comme «un ensemble de choix,
de mesures et de moyens coordonnés concourant directement ou
indirectement à la satisfaction des besoins alimentaires d'un pays16 LES POLITIQUES DE SECURITE ALIMENTAIRE AU SENEGAL
dans des contextes donnés »14.Une stratégie alimentaire, si l'on
retient la définition du Conseil Mondial de l'Alimentation,
traduit la priorité qu'accorde un pays à la solution de ses
problèmes alimentaires. Elle suppose, à partir de l'examen de la
situation alimentaire du pays, le choix d'un ensemble
d'instruments de politique économique et l'élaboration de
programmes et projets ayant pour but d'atteindre les objectifs
alimentaires préalablement définis.
Dans le cas du Sénégal, souvent cité comme un des premiers
pays en développement à avoir adopté, avec son Plan
d'Investissement Alimentaire de 1977-1985, une stratégie
alimentaire nationale et à avoir défini une 'véritable' politique
alimentaire, la question se pose de savoir s'il y a eu concordance
entre les objectifs affichés, les politiques mises en œuvre et les
résultats obtenus. Cette analyse ne peut-être faite qu'en prenant
en considération le contexte macro-économique global au sein
duquel ont été formulées les orientations retenues. Ce contexte,
par étapes successives, a considérablement évolué depuis
l'indépendance. Il en est donc résulté que, en raison des délais
entre la conception des politiques et stratégies alimentaires, leur
mise en œuvre et l'apparition de leurs effets, celles-ci se sont
parfois trouvées en contradiction avec les nouveaux paradigmes
du développement. Ceci est particulièrement vrai pour ce qui
concerne la période la plus récente.
14
L'auteur précise qu'il entend par contextes donnés aussi bien les
potentialités physiques que les structures démographiques, les habitudes
alimentaires, le niveau de vie et les revenus, les technologies de
production. (Hirsh, 1985).1960-1974 : UNE RECHERCHE DE L'AUTOSUFFISANCE
ALIMENTAIRE SANS VERITABLE STRATEGIE ET DES
POLITIQUES AGRICOLES AXEES SUR LA CAPTATION DU
SURPLUS RURAL
A l'indépendance, le secteur agricole est largement dominant
au Sénégal: il emploie 70 % de la population active alors que les
secteurs secondaire et tertiaire n'occupent respectivement que 6
et 24 % de la population active. Principal constituant de
l'économie sénégalaise, il est fortement marqué par le poids du
secteur arachidier dont la production représente à elle seule 978
000 tonnes contre 943 000 pour l'ensemble des productions
vivrièresl5.
Les responsables sénégalais, apparemment conscients des
méfaits d'une agriculture essentiellement tournée vers la
monoculture arachidière ont, dès l'indépendance, fixé comme
objectif à leur politique agricole l'accroissement et la
diversification de la production dans la perspective d'atteindre
l'autosuffisance. La' recherche d'un degré maximum
d'autosuffisance alimentaire et le développement de l'économie
rurale apparaissent ainsi comme des objectifs impératifs des trois
premiers plans nationaux de économique et
social.
Les dirigeants sénégalais considèrent alors que « pour des pays
insuffisamment développés pratiquant surtout la monoculture,
comme le Sénégal, de nombreux facteurs freinent le
développement agricole à savoir la pluviométrie insuffisante, la
pauvreté des sols mais aussi les techniques agricoles
15
Bilan établi à partir des données du Deuxième plan quadriennal
de développement économique et social 1965-1969, Ministère du Plan
et de la Coopération, juillet 1965, p.96.