Les politiques publiques à l'épreuve de l'action locale

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Cet ouvrage présente une série d'analyses critiques sur la territorialisation des politiques publiques en France et en Europe. Il étudie les politiques publiques à l'épreuve des territoires ; engage une incursion "dans la boîte à outils" des collectivités locales ; resitue les analyses "sur le terrain politique" des compétitions électorales et des stratégies de pouvoir. Ces travaux combinent science politique, sociologie et géographie.
Publié le : lundi 1 octobre 2007
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EAN13 : 9782336267906
Nombre de pages : 303
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LES POLITIQUES PUBLIQUES A L'EPREUVE DE L'ACTION LOCALE
Critiques de la territorialisation

Questions Contemporaines Collection dirigée par J.P. Chagnollaud, B. Péquignot et D. Rolland
Chômage, exclusion, globalisation... Jamais les « questions contemporaines» n'ont été aussi nombreuses et aussi complexes à appréhender. Le pari de la col1ection « Questions contemporaines» est d"offrir un espace de réflexion et de débat à tous ceux, chercheurs, mil itants ou praticiens, qui osent penser autrement, exprimer des idées neuves et ouvrir de nouvelles pistes à ta réflexion collective.

Dernières parutions USANNAZ Emile, Refaire société, 2007. BOURSE Michel, Eloge du métissage, 2007. FERRAND Eric, Quelle école pour la République, 2007. POITOU Philippe, Le livre noir du travail, 2007. HE.LDENBERGH Anne (sous la dir.), Les dé111arches qualité dans l'enseignement supérieur en Europe, 2007. Gilbert VINCENT, L'avenir de l'Europe sociale, 2007. Paul KLOBOUKOFF, Rénover la gouvernance écono111ique et soc iale (le la France, 2007. Claude FOUQUET, Histoire critique de la modernité, 2007. Gérard POUJADE, Une politique de développen1ent durable. Acteur d'une vie digne, 2007 Noël JOUENN E,Dans l'ombre du Corbusier, 2007. Jean-Jacques PROMPSY, Traité des corruptions, 2007. Mohalnad K. Salhab, Éducation et évolution des savoirs scientifiques, 2007. P. LEPRETRE, B. URFER, Le principe de précaution. Une clef pour le.futur, 2007. Ibrahilna SARR, La démocratie en débats, 2007. Cyri I LE TALLEC, Sectes pseudo-chrétiennes, 2007. Julien GUELFI, Non à l'euthanasie, 2007. Sébastien ROFFAT, Disney et la France. Les vingt ans d'Euro Disneyland,2007. Francis JAUREGUYBERRY, Question nationale et
Inouve111ents sociaux en pays basque, 2007.

d'Alain

Sous la direction Faure et Emmanuel

Négrier

LES POLITIQUES PUBLIQUES A L'EPREUVE DE L'ACTION LOCALE

Critiques de la territorialisation

L'Harmattan

@ L'Harmattan, 2007 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharrnattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-04229-2 EAN : 9782296042292

,.............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. . .. . . . . . . . Cet ouvrage est le fruit d'une dynamique collective qui trouve son origine au sein de I Française de Science Politique lorsque deux de ses groupes, «Local & I l'Association

I

I

Politique»

d'une

part

et « Politiques

Publiques»

d'autre

part,

ont décidé de lancer

un

I I

I

appel commun

à communications

en janvier

2006 pour débattre sur «Les politiques

I

publiques à l'épreuve de l'action territoriale». La rencontre s'est tenue les 15 & 16 juin 2006 à l'Institut d'Etudes Politiques de Grenoble avec plus de 30 intervenants et une centaine de participants. L'idée de départ était ciblée sur un bilan des recherches récentes consacrées à la territorialisation des politiques publiques. La démarche se voulait en même temps résolument décloisonnée puisque nous appelions de nos vœux un dialogue inédit entre les disciplines, entre les courants d'analyses et entre les terrains d'investigation. L'extrême diversité des réponses et la forte mobilisation de la «jeune recherche» ont parfaitement répondu à cette attente mais ils nous ont aussi placés dans l'embarras pour structurer la rencontre. Nous avons finalement opté pour une formule privilégiant des textes courts (15000 signes) qui ont tous été mis sur les sites Internet de PACTE (www.pacte.cnrsfr/) et de l'AFSP (www.afsp.msh-parisfr/) avant le début du colloque. Les débats se sont ensuite uniquement déroulés en séance plénière. En hommage aux sermons de la rhétorique dominicaine, nous avons imposé aux intervenants de présenter leurs communications en sept minutes, pas une de plus. Le pari était hasardeux et de prime abord assez frustrant pour les orateurs. Il a fonctionné au-delà de nos espérances, générant des controverses très toniques et favorisant une réelle interactivité avec l'assistance. Aussi avons-nous tenté de garder cet état d'esprit de concision et de percussion dans le présent ouvrage. Il s'agit d'un document composé de chapitres courts et avec plusieurs modes de consultation possibles. Ses trois parties reflètent trois façons d'ouvrir la controverse académique, les auteurs ayant tous accepté de revoir leur communication de départ pour mettre en discussion leurs résultats et leurs grilles d'analyse avec les au tres contributeurs. L'ambiance chaleureuse et joueuse des deux journées est difficile à mettre en mots, mais gageons que la formule éditoriale retenue en restitue le souvenir et donne le goût et l'envie à ses lecteurs de prolonger le mouvement et d'explorer plus avant cette façon collective de concevoir la critique scien tifique. nous adressons un grand merci aux membres de l'AFSP, de PACTE et de l'Institut d'Etudes Politiques de Grenoble qui ont, par leur soutien logistique, financier et humain, joué un rôle déterminant pour que soit menée jusqu'à son terme cette belle aventure Enfin, collective.
i

Alain Faure & Emmanuel Négrier
L

j

LES POLITIQUES PUBLIQUES
A L'EPREUVE DE L'ACTION LOCALE

Critiques de la territorialisation
INTRODUCTION GENERALE: Emmanuel Négrier

PENSER LA CONTINGENCE TERRITORIALE

9

lERE PARTIE:

A

L'EPREUVE

DES TERRITOIRES
ANCIENNES LOGIQUES? 19 27

UNIVERSITE ET TERRITOIRE. NOUVELLES Jérôme Aust LA TERRITORIALISATION Christelle Manifet PROBLEMATIQUE

RELATIONS,

DE L'ACTION

UNIVERSITAIRE CONCURRENTIELLE...35

LES POLITIQUES D'EMPLOI AU RISQUE DE LA TERRITORIALISATION Jean-Raphaël Bartoli & Olivier Mériaux L'ETAT SOCIAL A L'EPREUVE DE L'ACTION TERRITORIALE Thierry Berthet LA IMISE EN ORDRE' Jérome Godard

43 53 61 69 79 87 93

DE L'ACTION POUR L'EMPLOI PAR LA TERRITORIALISATION

LA TERRITORIALISATION PROBLEMATIQUE DE L'ACTION JUDICIAIRE Anne-Cécile Dou illet & Jacques de Maillard TERRITORIALISATION(S) Romain Lajarge ET PARCS NATURELS REGIONAUX

LES POLITIQUES RURALES GAGNEES PAR LA TERRITORIALISATION Dominique Vallet, Jean-Marc Callais, Patrick Moquay & Véronique Roussel EXTENSION DES AEROPORTS: Charlotte Halpern L'ACTION PUBLIQUE ENTRE SECTEUR ET TERRITOIRE

L'INTERVENTION RESIDUELLE DES ÉTATS FACE AU LIBRE MARCHE Frédéric Dobruszkes

2EME

PARTIE:

DANS

LA BOITE

A OUTILS
107 117 123 133

REDISTRIBUTION DES POUVOIRS, REDISTRIBUTION DES CARTES Grégoire Feyt ENTRE POLITIQUE PUBLIQUE ET ACTION PUBLIQUE: L'INGENIERIE TERRITORIALE Pierre-An toine Landel L'EVALUATION ENTRE OPPORTUNITE ET EFFETS Nicolas Matyjasik & Ludovic Méasson LA TERRITORIALISATION DES NORMES DU DEVELOPPEMENT DURABLE Lauren Andres & Benoit Faraco

POLITIQUES CONTRACTUELLES: Domitien Détrie RAISONNER PAR LE TERRITOIRE: Elvire Bornand

LA QUESTION LOCALE SOUS TENSION? LES MODALITES PRATIQUES DE LA COOPERATION DES TERRITOIRES?

141 147 153

PRESAGE, UN LOGICIEL DE GESTION OU DE RECOMPOSITION Xavier Marchand-Tonel & Vincent Simoulin
LES IMPROBABLES BILANS DES /LABORATOIRES/

..159
167 175

Mireille Pongy UNE 'CULTURE' PARTAGEE DU TERRITOIRE? Rémi Lefèbvre DECONSTRUIRE LES LEGITIMATIONS Hélène Reigner TECHNIQUES DE L'ACTION PUBLIQUE

3EME

PARTIE:

SUR LE TERRAIN

POLITIQUE
ELECTORALE 183 191 ..199 209 CHANGENT? 219 229 & Nicolas Sauger 241 REGIONALE ? 249 255

PRODUCTION DES POLITIQUES PUBLIQUES ET MOBILISATION Virginie Anquetin LA PARTICIPATION HABITANTE, Yolaine Cultiaux

VECTEUR DE DEMOCRATISATION?

DEMOCRATISER LES POLITIQUES TERRITORIALES? Philippe T eillet POLITIQUES LOCALES DE SECURITE ET ACTEURS POLITIQUES Tanguy Le Goff FAUT-IL QUE 'RIEN NE CHANGE' POUR QUE LES INTERCOMMUNALITES Fabien Desage UNE POLITIQUE PUBLIQUE LOCALE SANS POLITIQUE? Elisabeth Dupoirier, Martial Foucault, Abel François, Emiliano Grossman D'UNE REGION A L'AUTRE, LA GESTION INTEGREE DU LITTORAL Marion Réau LA VENDEE VILLIERISTE SAISIE PAR LA CONTRACTUALISATION Olivier Gau tier L'ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE Sylvain Barone

SOLUBLE DANS LE NEO-INSTITUTIONNALISME

LA SYNTHESE D'UN POLITISTE : SIX QUESTIONS EN SUSPENS Pierre Muller POLITISTES ET GEOGRAPHES, A L'EPREUVE DE L'EPREUVE Martin Van ier CONCLUSION GENERALE: UNE NOUVELLE CRITIQUE TERRITORIALE ? Alain Fau re BIBLIOGRAPHIE GENERALE

263 269 275

.285

8

INTRODUCTION

GENERALE:

PENSER LA CONTINGENCE TERRITORIALE
Emmanuel Négrier

Les débats sur la territorialisation de l'action publique marquent une nouvelle étape. Cet ouvrage en traduit tout le bouillonnement théorique et empirique, sans avoir la prétention d'en figer l'analyse. La nature de ces débats a connu, depuis les années 1970, une évolution que l'on peut rapidement retracer pour apprécier les controverses et pistes de recherche actuelles. Ils ont d'abord été alimentés par une dialectique verticale. En ont témoigné les paradigmes en usage dans les années 1970 et 1980, où la critique scientifique était à la recherche de points d'équilibre ou de tension entre centre et périphérie. La régulation croisée aura été l'un des instruments les plus heuristiques (Grémion 1976) pour qualifier cette première période d'une critique de la territorialisation. Elle s'attaquait elle-même à la domination d'un discours normatif, souvent d'ordre juridique, qui produisait une fausse naturalité d'un territoire réduit à l'expression de la puissance publique d'État (Alliès 1980). Aux côtés de ces travaux de science politique, la géographie, la sociologie et l'économie qui s'intéressaient à ces enjeux territoriaux utilisaient des démarches voisines. Les recherches sur la planification urbaine (Lojkine 1972), sur la ville (Castells 1974, Lefèbvre 1973), ou sur les rapports socio-économiques à l'échelle globale (Amin 1973) étaient orientées vers un dévoilement des fausses évidences du couple central/local, qu'elles soient d'essence normative (fausse égalité, Dulong 1978) ou localiste (fausse identité, Sfez 1977). Cette critique s'est appuyée sur les premiers mouvements de décentralisation, avant d'être dépassée par leur dynamique même. C'est que les visions néo-marxistes ou systémiques, fondées sur les acquis de la sociologie des organisations, conduisaient elles-mêmes à promouvoir un ordre, une tendance à la stabilisation dont la mise en œuvre des politiques locales allait subir la loi de différenciations secondaires. Celles-ci, montant en importance, ont complexifié la donne au point de rendre un peu artificielle primat de la négociation verticale et publique. La deuxième période a été considérablement enrichie par une génération de chercheurs en science politique, en géographie ou en sociologie, qui ont pris au sérieux la territorialité des enjeux politiques et sociaux. Elle a conduit à l'émergence d'une deuxième dialectique, que l'on peut plus communément définir comme horizontale. Les années 1990 ont produit, dans cet ordre d'idées, les notions de gouvernement urbain (Borraz 1998, Jouve et Lefèvre 1999), de gou vernance (John 2001, Leresche 2001), d'échange poli tique terri torialisé (Négrier 1998), de relations public-privé (Le Galès 1997) ou encore de subsidiarité (Faure 1998) qui ont, toutes, cherché à mettre en évidence l'influence de variables jusque-là restées dans l'ombre d'une appréhension verticale des enjeux d'action publique et des jeux de pouvoir. On trouve des

perspectives voisines dans la sociologie du politique, avec le développement d'analyses localisées du politique (Briquet 1997, Sawicki 1997) en sociologie, mais également en anthropologie, à la faveur du «retour» de l'ethnologie française sur le territoire national (Abélès 1989, Pourcher 1995). L'idée commune à l'ensemble de ces courants est que le regard fondé depuis le centre (des organisations partisanes, des bureaucraties et professions, des réglementations) était devenu largement insuffisant pour aborder un chantier de recherche sur des objets aussi centraux, pour les disciplines, que l'espace, le pouvoir, la légitimité, le territoire. Si la première période tentait de compenser la force des relations verticales par une certaine horizontalité des pratiques (les relations préfet-notables, par exemple), la deuxième a tenté d'échapper au
«

localisme analytique» par d'autres dimensions verticales ou inter-locales. La

compétition économique, le benchmarking territorial, l'européanisation ou la représentation des intérêts privés sont des variables qui naissent à la fin des années 1990 pour contextualiser la territorialité et la faire échapper à une complaisante autosuffisance. Cette deuxième critique s'est largement appuyée sur le cadre de la globalisation et sur l'émergence de politiques locales pour montrer tous les bénéfices, mais aussi toutes les limites de la territorialité des États en action. Dans la construction de ces deux critiques successives, une différence fondamentale a trait aux travaux qui constituent l'environnement intellectuel de la pensée sur la territorialisation. La première s'appuie presque exclusivement sur une littérature critique française, et raisonne en contrepoint de formalisations juridiques également nationales. Si l'approche organisationnelle puisait naturellement ses racines dans des fondements anglo-saxons, elle restait fondamentalement française dans la structure de son débat conceptuel et empirique. La deuxième critique est par contre fortement informée des travaux internationaux. Elle se réfère à un large spectre de travaux, du renouveau de l'analyse institutionnelle (Hall 1993, Hall & Taylor 1996), aux réflexions naissantes en termes de gouvernance Gessop 1997, Marks 1996), ou de régime urbain (Harding 1994). L'évolution de l'analyse régionale s'appuie sur des programmes de recherche comparatifs (Keating & Loughlin 1996, Jeffery 1997) dans lesquels s'inscrivent désormais les travaux français (Le Galès & Lequesne 1997, Négrier & Jouve 1998). Les questions métropolitaines s'émancipent d'une stricte vision nationale pour se situer dans des débats (reform vs public choice, par exemple) qui sont parfois fort anciens dans le monde anglo-saxon (Ostrom, Tiebout & Warren 1961, Wood 1958). L'importation de modèles d'analyse ou de concepts (governance, urban regimes, new-regionalism ou new-institutionalism, par exemple) ne se fait pas sans débat au sein du champ scientifique français. La gouvernance urbaine en est l'un des plus clairs exemples Gouve & Lefèvre 1999, Lorrain 2000, Gaudin 2002, Le Galès 2002). Cette importation intègre cependant, de plus en plus, la diversité interne des positions abusivement considérées, parce qu' anglo-saxonnes, comme cohérentes entre elles. En outre, d'autres emprunts, plus continentaux, font en même temps leur apparition dans la science française du territoire. On peut ici mentionner la fortune qu'a connue la littérature italienne des districts industriels autour de Carlo Trigilia (1986) notamment (Ritaine 1989, Benko & Lipietz 1992); ou de celle sur l'échange politique (Pizzorno 1977, Ceri 1981).

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Dans ses premiers pas, l'importation de modèles extérieurs à la tradition française des sciences sociales suscite débats et incompréhensions. Au carrefour de ces positions, la France continue d'incarner une spécificité radicale, et les tentatives d'intégrer le cas français autrement qu'en bloc, au sein d'un chapitre singulier, restent excessivement rares. Si elles le restent encore aujourd'hui, on peut estimer que les conditions sont réunies pour aller plus loin.

UN NOUVEAU

CYCLE DE TERRITORIALISATION

La troisième période qui s'est ouverte aujourd'hui, et dont témoigne cet ouvrage, tire les bénéfices des deux précédentes, mais s'engage dans des voies nouvelles. Elle se présente comme une conciliation incertaine entre horizontalité et verticalité des modes d'analyse. Ses objets ne sont pas forcément nouveaux. La décentralisation et l'européanisation sont ainsi au cœur de plusieurs chapitres. Mais elles se situent dans un environnement critique qui a globalement changé d'âme. Les déplacements de centre de gravité de l'action publique imposent une double réflexion. La première concerne l'hypothèse d'une fin de cycle de l'action publique territoriale. La seconde a trait aux instruments d'analyse pour en rendre compte. La notion de fin de cycle est souvent critiquée, en ce qu'elle fait précisément l'hypothèse de cycles eux-mêmes abusivement simplifiés et historiquement bordés. Elle doit donc être utilisée avec prudence, pour qualifier des inversions de tendance dans plusieurs secteurs d'un même domaine, inversions qui participent, par hypothèse, d'un même mouvement de fond. En matière de territorialisation, on peut s'appuyer sur plusieurs phénomènes simultanés, qui concernent les jeux d'échelle, la substance des relations entre acteurs et la nature des instruments propres à leur mise en œuvre. Les changements d'échelle qui marquent la territorialisation d'aujourd'hui sont à la fois administratifs, politiques et spatiaux. La décentralisation a connu de nouvelles impulsions, au travers, par exemple, de la loi du 13 août 2004. Mais ce qui la caractérise est aussi la fin d'une croyance à ses vertus intrinsèques en termes de démocratisation, d'économie d'échelle, d'efficience. Les destinataires des nouvelles compétences n'ont pas été les derniers à incarner un scepticisme inédit, mal compensé par une contrepartie de type constitutionnel sur l'économie des transferts de charge. La fin du mythe décentralisateur, qui coïncide avec la progression de la décentralisation, s'accompagne d'un autre changement. Alors que les processus antérieurs avaient coïncidé avec une intensification de la déconcentration des services de l'État, les nouveaux s'en distinguent. Au lieu d'un accompagnement de l'une par l'autre se produit un transfert de l'une vers l'autre. La crise de la déconcentration signale ainsi le crépuscule d'un cycle français, assez original en Europe. Quant aux échelles du gouvernement local, elles ont également connu un considérable changement de régime. Après des résultats plus que limités dans
les années 1990

- la

loi Joxe Baylet de février

1992 n'ayant

par exemple

conduit

qu'à la création de trois communautés de ville -la loi Chevènement, portant sur le même objet, a connu un succès considérable, avec la création, en six ans, de

Il

plus de 180 communes, coopération règle à la fin

intercommunalités urbaines et de plus de 2300 communautés à un niveau démographique plus modeste. C'est l'absence interc~mmunale qui est devenue l'exception, alors qu'elle était du xxeme siècle. Bien sûr, il convient d'observer toutes les limites

de de la de

cette

«

révolution intercommunale », à commencer par la grande diversité entre

situations que cache un tel mouvement. Mais elles ne sauraient contester la réalité d'une transformation profonde de l'économie politique des pratiques gouvernementales locales. Quant aux relations entre échelles, elles suggèrent également quelques transformations conséquentes. Qu'en est-il de la relation des territoires à l'Etat dans un contexte de décentralisation? Pour la comprendre, examinons la manière dont la pratique de l'État est comprise dans des pays qui ont, plus tôt, renoncé à la raison jacobine. En Espagne, l'administration centrale, d'ailleurs tour à tour qualifiée d'espagnole ou de castillane, apparaît porteuse d'intérêts chaque fois plus spécifiques, et reçus comme tels dans les communautés autonomes, terrains d'impulsion de politiques publiques de plus en plus... centrales (Subirats & Gallego 2002). En France, la croyance résiduelle en l'État se jauge au travers de plusieurs indices, à commencer par le fait qu'à l'occasion de la multiplication des baromètres d'opinion localisés, il continue de figurer comme porteur de politiques (RMI, formation) qu'il a pourtant entièrement confiées aux collectivités territoriales. Mais que dire de l'analyse contemporaine de l'État territorial en action? On trouve ici un autre cycle en émergence, celui qui revient sur une période de relative stabilité dans le jeu entre l'Etat et les pouvoirs locaux, où le premier se distingue des derniers par l'importance qu'ont, pour lui, les politiques publiques et pour eux la politique. Plus précisément, l'État régulait la territorialisation par la négociation subsidiaire de ses politiques au niveau local. Les élites territoriales appréciaient dans le rapport à l'Etat les perspectives de leur propre reproduction sociale et politique. Ce jeu s'est considérablement transformé aujourd'hui. Les élites locales se sont professionnalisées, dotées qu'elles sont de techniques et de personnels qui étaient auparavant l'apanage de la haute et centrale administration. Elles sont aussi en charge d'une proportion croissante de ce que l'on dénomme encore l'État providence, et qui se réfère aujourd'hui aux politiques de formation, d'éducation, de transport ou de culture qui sont massivement le fait des collectivités territoriales. Ces secteurs sont tous présents dans l'ouvrage, et tous témoignent des transformations en cours. Nous souhaitons, de façon transversale, signaler une inversion de tendance politique dans ce jeu entre échelles. À l'idée communément admise d'un État maître de ses politiques publiques devant les négocier avec la politique incarnée par les pouvoirs locaux s'oppose aujourd'hui une vision beaucoup plus politisée de l'État territorial, quand les pouvoirs locaux font face, avec leurs nouvelles attributions, à des logiques croissantes de gestion de politiques publiques (Borraz & Négrier 2007). Cette inversion revient sur la relative étanchéité que la vème République naissante avait développée à l'égard des intérêts poli tiques locaux. Elle rappelle une structure de l'influence directe du politique dans les enjeux territoriaux qui avait été caractéristique des IIIèmeet rvèmeRépubliques (Le Lidec 2001).

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Aussi la croissance de l'interdépendance entre l'État et les collectivités territoriales donne-t-elle un visage assez différent de celui qui pouvait encore être décrit dans les années 1990. Il pourrait, en forçant quelque peu le trait, s'énoncer aujourd'hui comme suit. La repolitisation de l'État territorial s'opère au travers de la pénétration croissante d'enjeux propres aux conditions partisanes et localisées de mise en œuvre de ses programmes. On a pu l'observer dans la mise en œuvre de la Loi Chevènement, à titre d'illustration (Négrier 2007). Réciproquement, la dépolitisation des collectivités territoriales s'opère au travers des contraintes croissantes d'efficience dans la mise en œuvre de leurs attributions. Naturellement, cela ne signifie nullement que l'État ne met plus en œuvre de politiques publiques territoriales, ni que les pouvoirs locaux ne font plus de politjque. Mais le jeu combiné de ces deux tendances (politisation de l'action de l'Etat et dépolitisation du pouvoir local) conduit à penser autrement l'interdépendance entre niveaux. Parmi les conséquences de ce changement se trouve l'hypothèse de la différenciation croissante des configurations territoriales et de la part que les politiques nationales prennent à cette différenciation, alors qu'elles étaient, dans une tradition centraliste puis «déconcentriste », plutôt conçues comme un facteur de régulation ou de compensation des différences. À ce titre, la comparaison entre la France décentralisée et l'Allemagne fédérale montre que la péréquation entre territoires, pour être au principe d'un certain discours égalitaire français, est beaucoup plus développée outre-Rhin. Plus généralement, la thèse de l'irréductibilité d'un modèle français devient chaque fois plus introuvable, tandis que progresse, par l'examen comparatif entre territoires, la thèse de sa comparabilité.

PENSER LA CONTINGENCE

TERRITORIALE

L'un des acquis de cette nouvelle étape de l'analyse territoriale est incontestablement la croissance de l'interdépendance entre niveaux et logiques d'acteurs. La conséquence en est que la spécificité du « territoire» comme objet est de moins en moins évidente. On peut s'en convaincre en mentionnant quelques-unes des notions empruntées par les auteurs des différents chapitres. Référentiel, néo-institutionnalisme, échange politique, instruments, évaluation, culture politique se réfèrent tous à des modes d'analyse d'abord forgés dans l'étude de politiques publiques de caractère national ou international, avant d'être aujourd'hui appliqués à des objets d'étude localisés. Naturellement, cette acclimatation suppose une certaine adaptation. Mais elle signale la possibilité de penser l'action publique, à l'échelle territoriale, avec des clefs de lecture jusquelà réservées à des politiques d'une autre envergure. La contingence territoriale, c'est d'abord l'affaiblissement de la spécificité du territoire (comme notion, comme niveau d'analyse), en même temps que son importance croissante pour analyser les politiques publiques en action. De cette nouvelle importance découle un changement de ton dans beaucoup des analyses proposées dans cet ouvrage. Plus que dans la tradition de science politique à la française, on trouve le souci d'une démarche empirique. Celle-ci, loin de ne se poser que les questions cardinales du pouvoir ou de la légitimation dans l'espace, s'applique à adresser des enjeux d'efficience et d'efficacité gouvernementale. Elle le fait au

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prix, parfois, du risque bien connu de normativité, même si chacun jauge la bonne distance qui doit demeurer entre la démarche scientifique et celle, managériale, des bonnes recettes. Il n'en reste pas moins que ce ton témoigne d'un lien, construit de façon différente, entre sciences humaines et sociales, d'un côté, pouvoir et société, de l'autre. Cet ouvrage pose une multitude de questions. Parmi celles-ci, on peut ainsi mentionner les suivantes: comment articuler l'analyse stratégique des politiques territoriales et leur dimension cognitive? Le politique est-il soluble dans les intérêts des seuls acteurs politiques? L'institution trame-t-elle les changements? Y a-t-il continuité d'empowerment entre décentralisation et démocratie participative? Comment penser la territorialisation des politiques publiques sans céder à une forme de réification du territoire? Ces questions portent, à partir d'études empiriques, sur la plupart des interrogations centrales de la science politique: légitimité, pouvoir, institutions, action publique. Elles croisent les questions clefs de la géographie: spatialité des organisations humaines, cartographie et territorialité du politique et des sociétés. Les communications ne s'accordent pas toujours sur la manière d'y répondre. Cela est dû à la diversité des écoles de pensée et disciplines qui sont ici actives sur la critique de la territorialisation. Dans la boîte à outils deux grandes familles de notions sont utilisées. Les premières visent à traduire, avec des termes de récent usage sur la question territoriale, de nouvelles tendances en émergence. On peut se référer, par exemple, aux notions de développement durable, de gouvernance participative, de pluralisation des valeurs, de référentiels, d'instruments, d'acteurs hybrides, etc. Le second groupe de notions appartient plutôt à la catégorie des «bons vieux» standards des sciences sociales: droit, institutions, jeu politique, domination sociale, intérêts économiques, contraintes budgétaires et techniques, etc. Pour apprécier la diversité des postures de nos communications, on peut, pour conclure cette introduction et orienter un peu la lecture des chapitres, partir de ces deux groupes de notions et indiquer les différentes relations que les chercheurs définissent entre eux. On peut distinguer, pour ce faire, quatre approches. La tendance incrémentaliste estime que les nouvelles tendances nuancent l'impact des vieux standards sans toutefois laisser penser au grand retournement. À titre d'exemple, on indiquera que les conditions d'exercice du leadership évoluent dans un nouveau cadre, sans toutefois être fondamentalement remises en cause par les innovations: réformes financières, démocratie participative, évaluation par exemple. La tendance réformiste prétend au contraire que les nouvelles tendances influent et modifient les standards anciens jusqu'à les priver de l'efficacité antérieure. Par exemple, on parle, dans certains papiers, du déplacement d'une domination sociale à une domination territoriale. C'est la nature même de la domination qui change ici de substance et de cadre. L'approche sceptique s'inscrit en faux contre les deux prétentions précédentes, en indiquant que les bonnes vieilles notions rendent illusoire, par 14

leur résilience, la pertinence des nouvelles tendances. On serait en présence d'un pur discours, sans autre effet que de tendre un voile de mystification sur la persistance de formes classiques d'inégalités, de domination, de contraintes collectives. L'approche dialectique cherche à transiger avec les trois précédentes, en posant que les nouvelles tendances sont la condition même de recomposition des vieux standards. On est bien en présence d'un discours, certes en partie performatif, mais aussi face à des actes qui conditionnent le maintien du pouvoir: les changements de processus peuvent, ainsi, aller de pair avec une continuité de substance ou d'attributaire du pouvoir. Nous allons voir ces postures analytiques présentes dans la plupart des thèses soutenues par les auteurs des différents chapitres. On notera que certaines sont simultanément présentes au sein d'un même papier, preuve sans doute de l'incertitude qui marque aujourd'hui les recompositions en cours, mais aussi les manières de les prendre en compte. Nul doute pourtant que c'est au sein d'une telle critique que se définit ce que territorialiser veut dire, en associant les acquis de longue durée de la verticalité du pouvoir et de l'horizontalité de sa légitimation.

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1 ERE PARTIE: A L'EPREUVE DES
TERRITOIRES

UNIVERSITE ET TERRITOIRE. NOUVELLES RELATIONS, ANCIENNES LOGIQUES?
Jérôme Aust
Jérôme Aust est docteur en science politique. Il a soutenu en 2004 une thèse portant sur l'évolution du gouvernement des politiques d'implantation universitaire depuis le début de la vème République. Il est actuellement postdoctorant INRETS au Croupe d'analyse du risque routier et de sa gouvernance (CARIC) et travaille sur le rôle de l'Union européenne dans la politique de sécurité routière. Courriel : jerome.aust@tiscali.fr
,..............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

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A lafin desannées 1980, le lancement du plan Université 2000 marque la généralisation de l'investissement des collectivités locales dans le financement des politiques d'implantation universitaire. La prédominance de l'Etat sur le domaine semble avoir vécu. L'adoption d'une perspective diachronique et microscopique dans l'analyse des négociations conduit cependant à relativiser ce mouvement de perte d'influence étatique et de montée en puissance des collectivités locales. Plus qu'à une consécration du pouvoir des 1 collectivités locales, l'investissement croissant des autorités locales aboutit à un renforcement de l'autonomie des présidents d'université. Abstract At the end of the 1980's, French local authorithies and the State join their forces tofinance university development.The state dominationseems to end in thisfield. This paper take a criticallook at this evolution. If the analyst adopts a diachronic and microscopic approach, the decline of state influence and the strengthening of local autorithies are not so evident. The local investissment is essentially benefit to the university's presidents who increase their authonomy.

1

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«

Les contrats Université 2000 qui ont été signés (le dernier en décembre1992)

entre l"Etat et les collectivités territoriales marquent une discontinuité importante dans l1zistoire universitaire de notre pays. Pour la première fois" des collectivités territoriales" régions d"abord" mais aussi souvent départements et villes" sont devenues des partenaires officiels et à part entière de la politique universitaire. Le tout-Etat fait place

au partenariatavec les collectivitésterritoriales.» (Allègre 1993, p. 139)
A suivre l'ancien ministre de l'Education nationale, les politiques universitaires n'échapperaient pas à la montée en puissance des collectivités locales dans la conduite de l'action publique. La thèse trouve incontestablement des éléments d'accréditation. C'est dans le champ du financement de l'immobilier universitaire qu'ils nous semblent les plus nombreux. A la fin des années 1980, le ministère de l'Education nationale lance le schéma Université 2000. Incapables de faire face à l'accroissement prévu des effectifs étudiants, les services ministériels doivent faire appel aux collectivités locales pour financer le développement des capacités d'accueil universitaire (Aust 2004, Baraize 1996). Alors que l'enseignement supérieur reste une compétence strictement étatique, les élus locaux répondent favorablement à l'appel ministériel. Ce partenariat entre l'Etat et les collectivités locales se pérennise tout au long de la décennie 1990. Le plan Université du 3èmemillénaire (U3M), lancé en 1998 et basé sur une philosophie identique d'association, rencontre le même succès qu'U2000. La configuration universitaire française, historiquement dominée par une relation triangulaire entre le ministère de l'Education nationale, les universités et les instances de représentation des disciplines (Musselin 2001) s'amenderait donc à la fin des années 1980 pour s'ouvrir aux intérêts locaux. Suivant en cela un mouvement général repérable dans de nombreuses politiques publiques (Duran et Thoenig 1996, Muller 1992), les politiques universitaires seraient marquées par le recul des capacités d'intervention du centre étatique, la montée en puissance des collectivités locales et la prégnance accrue des références au(x) territoire(s) dans la conduite de l'action publique (Filâtre, Manifet 2003, DATAR 1998). Séduisante, la thèse d'un passage du secteur au territoire dans les politiques d'implantation universitaire s'appuie cependant rarement sur une connaissance fine des logiques dominant l'intervention de l'Etat dans les années 1960. En nous appuyant sur les résultats d'un travail doctoral achevé comparant la conduite de deux projets d'implantation universitaire avant et après la décentralisation (Aust 2004)1 et en mobilisant les outils de l'analyse de l'action publique, nous chercherons à montrer que l'adoption d'une focale d'analyse à la fois microscopique et diachronique conduit à relativiser notablement l'hypothèse d'une territorialisation des politiques d'implantation universitaire. A bien y regarder, le domaine d'analyse retenu n'est pas tant marqué que cela par les tendances constitutives de la notion de territorialisation (Douillet 2005b) : le recul de l'influence du centre étatique, le pouvoir croissant des élus locaux (1)

1

Le premier projet analysé est celui de Lacroix Laval (1958-1973),le second celui de la
Manufacture des Tabacs (1989-2004). Le corpus de sources mobilisé associe le dépouillement des archives relatives à la gestion des deux dossiers et la réalisation d'entretiens avec des acteurs ayant directement participé à leur conduite.

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et le débordement des logiques sectorielles d'intervention véritablement caractériser ce champ d'intervention.

(2) ne semblent pas

1. UN RECUL DU CENTRE MINISTERIEL?
Dès lors que l'analyste s'appuie sur une comparaison diachronique, le repli du pouvoir central apparaît moins fort qu'il n'y paraît. Une plongée dans les archives ministérielles relativise en effet singulièrement le poids des acteurs centraux dans les années 1960. Au début de la vème République, les directions centrales du ministère de l'Education nationale s'avèrent largement incapables d'être de véritables centres d'impulsion des politiques. Les initiatives viennent bien plus du recteur d'académie, du préfet ou du directeur départemental de la Construction qui, en se coordonnant au niveau déconcentré, disposent d'un pouvoir d'initiative important. Même quand ils parviennent à définir des objectifs propres, les acteurs centraux restent dépendants des acteurs locaux pour les institutionnaliser dans l'action publique. Après la crise de 1968, la tentative portée par la direction de l'enseignement supérieur de rompre avec la politique des campus2 est un exemple emblématique des limites du pouvoir ministériel. Sans le soutien des élus locaux, les acteurs centraux ne parviennent pas à réinsérer les bâtiments universitaires en centre-ville. Il faut attendre le lancement du plan Université 2000 pour que, avec cette fois l'appui du personnel politique local, l'université retrouve le cœur des agglomérations. Dans la période contemporaine, la situation des directions centrales n'a pas beaucoup changé. Leurs membres souffrent toujours d'un déficit patent d'informations et de cloisonnements administratifs. La décentralisation ne fait ici que renforcer des tendances déjà repérables dans les années 1960 et qui tiennent à une position organisationnelle centrale, peu favorable à l'initiative et à l'administration quotidienne des dossiers (Crozier 1963). Le déficit d'influence centrale au début de la vème République ne doit cependant pas être surestimé: si les bureaux des directions pèsent marginalement sur l'action publique, le cabinet ministériel dispose de marges de manœuvre sensiblement plus importantes. L'obtention du soutien ministériel permet ainsi souvent d'accélérer la gestion des dossiers et de dépasser les blocages administratifs. Mais, là encore, le pouvoir du ministre ne semble guère altéré par la décentralisation. Loin de ne promouvoir qu'un cadre institutionnel permettant d'encadrer les négociations locales (Duran Thoenig 1996), le ministre reste un acteur incontournable de l'instruction des dossiers. Il est l'interlocuteur des élus locaux dans la négociation financière. Il reste capable d'énoncer des priorités (comme le logement étudiant, la recherche et la vie étudiante pour U3M) qui orientent les négociations locales. Surtout, il conserve un droit de contrôle sur les opérations arrêtées au niveau local. Pas plus qu'ils ne sont tout-

2 Archives nationales section d'information « la préparation

contemporaine, série 1977 0535, du Vlème plan », 4 juin 1969, p. 4.

carton

nOl,

note

21

puissants au début de la Vème République, les services centraux ne sont donc pas exclus des négociations dans la période contemporaine. Symétriquement, le comparatisme diachronique permet de relativiser l'actuelle montée en puissance des élus locaux. Les notables locaux bénéficient dans les années 1960 d' un droit à l'abstention. Même sollicités par le préfet, les universitaires et le recteur d'académie, les élus rhodaniens restent largement insensibles aux demandes d'intervention3. En mettant en avant leur absence de compétences dans le domaine, ils se défaussent sur l'Etat et refusent de mobiliser les finances locales pour intervenir. Dans ce cadre, ils peuvent, sur les projets qui leur apparaissent prioritaires, se comporter en mécène. Après la décentralisation, si le personnel politique local est un partenaire incontournable de l'Etat, ces interventions ciblées semblent beaucoup plus difficiles à opérer. Dès lors qu'une institution locale s'engage dans le financement des politiques d'implantation universitaire, le retrait devient difficile à jouer. L'abstention sur un champ de politiques qui est souvent présenté comme essentiel pour assurer le développement économique et la compétitivité internationale des territoires, le risque de voir les crédits initialement prévus par l'Etat investis sur d'autres territoires poussent les élus locaux à accepter le cofinancement. La difficulté du retrait est bien attestée par le retournement des collectivités locales d'Ile-deFrance entre le début et la fin des années 1990: quasiment absentes du plan Université 2000, elles se sont massivement engagées dans le financement d'U3M. En ne constituant pas un âge d'or (ou un âge de pierre) du fonctionnement de l'action publique avant la décentralisation, le comparatisme diachronique permet donc de relativiser le double mouvement de perte d'influence des services centraux et de montée en puissance des collectivités territoriales. De manière convergente, l'adoption d'une perspective microscopique dans l'analyse des négociations contribue à remettre en cause l'hypothèse d'une subversion des frontières sectorielles impulsée par la présence accrue des élus locaux dans les négociations.

2. UN DEBORDEMENT SECTORIELLES?

DES FRONTIERES

Si elle associe bien de nombreux acteurs en région, la discussion des plans U2000 et U3M à Lyon n'illustre que bien peu la thèse d'une coproduction des politiques publiques porteuse d'une transversalité accrue. Les frontières sectorielles résistent largement à la présence croissante des élus locaux dans les négociations.

3

Archives départementales du Rhône, série 2690W, carton n034, lettre du directeur départemental du ministère de la Construction au recteur de l'académie de Lyon du 27 septembre 1958.

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Pourtant, à Lyon, le contexte semble particulièrement favorable au débordement des frontières sectorielles. Les élus locaux ne font en effet pas que répondre à l'appel ministériel en s'engageant dans le financement des politiques d'implantation universitaire. Par la mise en place de groupes de réflexion prospectifs, ils cherchent, dès la fin des années 1980 pour la Communauté urbaine de Lyon, au début des années 1990 pour la région Rhône-Alpes, à définir les objectifs qu'ils poursuivent en finançant les politiques d'implantation universitaire. Le Grand Lyon, en soutenant l'université, cherche à internationaliser l'agglomération et à renforcer sa place dans la concurrence européenne des territoires4. L'institution régionale tente de promouvoir l'équilibre de son territoire en finançant des locaux universitaires dans les villes moyennes5. Pourtant, même armés d'objectifs définis, les élus locaux peinent à orienter l'action publique. Une analyse minutieuse des négociations montre en effet qu'ils participent uniquement au montage financier des projets sans s'immiscer dans la détermination des objectifs. Les opérations à réaliser sont en effet arrêtées dans des négociations entre le recteur d'académie, les directeurs des grandes écoles lyonnaises et les présidents d'université. Ces acteurs utilisent des critères sectoriels pour définir les projets prioritaires: le nombre d'étudiants de chaque filière et la qualité des équipes de recherche à soutenir sont les deux éléments qui leur permettent de sélectionner les opérations immobilières à effectuer. Signe de l'influence très relative des élus locaux dans la négociation, les implantations réalisées correspondent bien peu aux objectifs qu'ils promeuvent. Elles répondent avant tout aux besoins universitaires et aboutissent d'abord à la construction de locaux pour les premiers cycles dans les grandes agglomérations que sont Lyon et Grenoble. L'engagement des élus locaux n'impulse donc pas une réinscription des politiques étudiées dans des objectifs transversaux définis à un niveau infranational. L'investissement des collectivités locales dans le financement des politiques d'implantation universitaire n'est cependant pas sans conséquence sur la localisation du pouvoir à l'intérieur du secteur. A l'inverse des années 1960 où les établissements d'enseignement supérieur entretiennent des relations quasi-exclusives avec les services centraux, les exécutifs universitaires développent leurs liens entre eux. Les présidents d'université et les directeurs de grandes écoles lyonnaises parviennent à définir en se coordonnant une liste d'opérations à réaliser qu'ils imposent ensuite aux financeurs. Tout au long des années 1990, ils font preuve d'une capacité inédite à réguler entre pairs leurs intérêts divergents. Cette stratégie du front commun universitaire leur permet tout à la fois de se protéger de l'interventionnisme politique local et de développer leurs marges de manœuvre à l'égard des services centraux. En mettant en avant une autonomie universitaire reconnue par le droit et par l'histoire, ils parviennent à imposer une division du travail dans les négociations qui leur est profitable: aux universitaires la détermination des objectifs; aux autres partenaires le montage financier des projets. Déjà confortés

4 Archives du Grand Lyon, série 1297W, carton n01, conseil de communauté décembre 1989, p. 4-5.
5

du 18

Archives du Conseil régional Rhône-Alpes, carton 207W31, compte-rendu de la réunion
du groupe de travail enseignement supérieur du 22 avril 1992.

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par la mise en place des contrats quadriennaux avec le ministère de l'Education nationale (Musselin 1997, Musselin Mignot-Gérard 2003), les présidents d'université profitent à plein de l'investissement des collectivités locales. Ce ne sont pas ici les capacités à intégrer l'action publique qui glissent du centre vers la périphérie, des hauts-fonctionnaires vers les élus locaux (Faure 1994 et 1995, Muller 1992) mais une partie, et une partie seulement, du pouvoir sectoriel qui s'enracine à un niveau décentralisé (Aust à paraître). En permettant de regarder les négociations comme une somme de petites décisions prises dans des espaces distincts, la perspective microscopique permet donc de relativiser la subversion des frontières sectorielles initiée par l'intervention croissante des élus locaux.

CONCLUSION
L'adoption d'une focale d'analyse à la fois diachronique et microscopique pour interroger les politiques nous conduit donc à porter un regard différent sur des politiques qui a priori participent du mouvement de territorialisation de l'action publique. Il ne s'agit pas ici pour nous de proposer la méthode pour interroger les changements dans l'action publique mais plutôt d'insister sur les relations entre construction de l'objet, dispositif méthodologique et production des résultats empiriques. Les conclusions distinctes tirées, en partant d'une politique voisine, par Christelle Manifet (dans cet ouvrage) sont bien illustratives de ces liens. Au-delà des différences qui tiennent au caractère idiosyncrasique des cas, la divergence des résultats résulte, nous semble-t-il, aussi de constructions de l'objet différenciées. Le double accent porté par l'auteur sur une sociologie de l'échange et sur les relations entre université et collectivités locales lui permet d'insister, à juste titre, sur les apprentissages et les relations qui se nouent entre personnel poli tique local et universitaires. L'adoption de cette perspective écarte cependant (trop vite?) les acteurs centraux, qui restent des partenaires incontournables de l'action publique et élude des logiques sectorielles qui continuent, pour nous, à innerver les prises de décision. Ces résistances aux logiques de territorialisation des politiques publiques ne semblent d'ailleurs pas si rares. Nombreux sont les domaines d'intervention: par exemple, la justice (De Maillard Douillet, dans le présent ouvrage); l'équipement (Reignier 2002), les politiques de développement local (Douillet 2003 et 2005a), les politiques de l'emploi (Mériaux 2005)) qui assimilent l'injonction territoriale sans abandonner les logiques d'intervention qui prévalent au début de la Vème République. Ces dernières méritent d'ailleurs tout autant d'être interrogées que les recompositions contemporaines: bien des champs d'intervention de l'Etat (pour la culture voir Saez 2005 ; pour la jeunesse voir Loncle Moriceau 2002) ne semblent avoir qu'une parenté incertaine avec le modèle central et sectorisé présenté comme caractéristique du «modèle» français de politiques publiques (Muller 1985). L'hypothèse, par ailleurs heuristique, d'un passage du secteur au territoire dans les logiques structurant l'action publique gagne à être considérée moins comme décrivant des tendances générales que comme une question de recherche qui doit être confrontée à des

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terrains empiriques. Plus qu'à des innovations conceptuelles, cette contribution invite donc à la multiplication des analyses adoptant une perspective diachronique et microscopique qui, nous espérons l'avoir montré, constitue une voie prometteuse pour comprendre les recompositions de l'action publique contemporaine.

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LA TERRITORIALISATION PROBLEMATIQUE DE L'ACTION UNIVERSITAIRE
DYNAMIQUES SECTORIELLES ET REPONSES POLITIQUES LOCALES

Christelle Manifet
Christelle Manifet a obtenu un doctorat de sociologie à l'Université de Toulouse Le Mirai! et est associée au CERTOP. Sa thèse a porté sur les modes de gouvernance des villes moyennes françaises. Elle observe le pouvoir politique local dans les processus même de conduite des affaires publiques. Elle s'intéresse aux effets de la périphéricité (politique, économique, territoriale) dans un système politique où la capacité d'action est cruciale. Elle s'est spécialisée sur les politiques territoriales d'enseignement supérieur et de recherche, abordant ainsi la complexité des mécanismes de la coopération au travers notamment des relations politico-universitaires, et étudiant les formes d'intervention publique territoriale et leurs effets sur la gouvernance des établissements et les pratiques professionnelles des enseignants-chercheurs et des chercheurs.
. . .. .
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I
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Résunlé
Depuis les années 1980, les pouvoirs urbains, locaux et régionaux jouent un rôle grandissant dans les politiques d'enseignement supérieur et de recherche en France. La gouvernance locale de l'action universitaire pose alors un problème de «territorialisation» des activités professionnelles de ce secteur en vue notanl1nent d'accroître le niveau de formation des populations locales et de stÙnuler le développetnent éconotnique territorial. Les institutions politiques locales doivent en réalité négocier av!c les logiques, les intérêts et les résistances des professionnels du secteur, avec le rôle central de l'Etat et, plus globalelnent, renoncenœnt

. . . . .

I I

~

!

!

Ce qui est finalement observé, au niveau des institutions politiques locales, c'est un certain
aux lnodes négociés de gouvernance au profit d'un recours grandissant aux dispositifs

avec la pluralisation

des espaces de référence des activités

universitaires.

~

I I

incitatifs et contractuels. De ces « nouveaux» dispositifs publics, non spécifiquement locaux, énlerge un type de relation local-sectoriel particulier, où la réciprocité est contrôlée et où les figures! Abstract
Since the 1980s, regional, local and urban governl1œnts play an increasing role in higher education and research policies in France. In fulfilling this aspect of local governance, their goal is to "regionalize" university activity, that is, to increase the high-level skills of young people and employees and contribute to econonlic development by research, technology transfers and business start-ups. To do so, regional and local authorities have to deal with the interests and resistance of university professionals, with the central importance of the national state in this sector and, lnore generally, with the fact that university activities concern a multi-level governance. What it is observed is a groîving shift fronl negotiated fornls of governance to grants which are offered as incentives to cOlnply with governance choices, and contracts that are linked with selection criteria, such as calls for research program proposals. As a result, a particular relationship behveen local interests and the higher education-research branch is enœrging, in which the reciprocal advantages of the partners are monitored and brancJ1 professionals are c01npelled to offer entrepreneurial and innovative skills.

i i I

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La territorialisation des politiques publiques conduit souvent à discuter de l'organisation politique territoriale. Elle donne lieu, il est vrai, à des processus plus complexes que la seule décentralisation des pouvoirs vers les autorités régionales et locales, d'autant plus s'il s'agit de compétences non transférées sur le plan législatif Ü. Aust dans cet ouvrage). Néanmoins, aborder la territorialisation du point de vue de la gouvernance locale6 rend particulièrement visible ce qu'elle sous-tend en termes de recomposition des identités professionnelles concernées par les programmes publics et de remise en cause des compromis corporatistes réalisés au niveau national au profit des échelons régionaux et/ ou locaux (Douillet de Maillard dans cet ouvrage, Vion, Le Galès 1998). Ainsi, dans le cadre étudié ici de l'action publique locale universitaire?, « territorialiser» vise bien à ce que les équipes présidentielles des universités mais aussi les enseignants-chercheurs et les chercheurs tiennent compte, dans leurs activités, d'enjeux territoriaux tel que le développement local, prennent en considération des contextes territorialisés (Manifet 2006) et admettent, in fine, l'intérêt d'organiser localement leurs activités et leurs relations avec leurs partenaires-ressources, publics et privés. C'est en cela que la territorialisation de l'action publique sera ici abordée, moins comme un moyen pour faciliter la coordination des acteurs (Duran Thoenig 1996) ou leur intégration (Le Galès 1998), que comme un problème au cœur de la gouvernance locale. L'approche cognitive des politiques publiques (Jobert Muller 1987, Faure Pollet Warin 1995) sera particulièrement utile pour montrer que les politiques universitaires territoriales véhiculent une vision de la place et du rôle de l'université dans les sociétés locales et sont donc vouées à transformer l'environnement, les missions et les pratiques des professionnels de l'université (1). La dynamique conflictuelle du rapport local/sectoriel (Faure 1995) s'exprime alors pleinement dans l'action (2). Or, l' activité médiatrice des collecti vi tés territoriales s'avère con testée et les solutions trouvées par les pouvoirs locaux semblent accréditer la thèse d'un certain renoncement aux démarches négociées au profit de dispositifs incitatifs et contractuels (3).

6

Pour nous, la gouvernance locale désigne les systèmes d'action évolutifs constitués à partir de programmes publics locaux-villes, pouvoirs d'agglomération, départements ou deux ou trois de ces niveaux à la fois- impliquant une cogestion avec d'autres institutions politiques supra locales et/ ou avec des professionnels et établissements du secteur public et / ou des tiers. 7 Les travaux servant de base à cette réflexion portent sur la création et le développement de sites universitaires dans des villes moyennes en France et ont consisté en une reconstruction historique et comparée de politiques universitaires singulières. TIs ont été nourris par d'autres travaux sur la territorialisation des universités en France.

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1. L'UNIVERSITE/ UN ROLE TERRITORIAL EN CONSTRUCTION
LA BANALISATION DES POLITIQUES UNIVERSITAIRES LOCALES

Diverses raisons expliquent que les collectivités territoriales aient investi, à partir des années 1980, le dossier universitaire: leur autonomie juridique, la globalisation économique et la concurrence accrue entre les territoires, les attentes fortes des familles et des entreprises en matière de formation supérieure et d'innovation technologique. Il en est ainsi de l'engouement des élus des villes moyennes et des conseils généraux, alliés ici à leurs chefs-lieux, pour accueillir des délocalisations universitaires avant et pendant le Plan Université 2000 (199195). L'État a lui-même encouragé l'implication des Conseils régionaux dans le cadre de la contractualisation, devenue systématique, des programmes d'investissement universitaire (Plan U2000, Plan U3M et CPER). Aujourd'hui, ce sont bien tous les niveaux de décision territoriaux qui, en France, se saisissent de la question universitaire: les pouvoirs d'agglomération moyenne ou grande, les conseils généraux et les conseils régionaux. Les contributions territoriales concernent tous les domaines d'activité de l'université (formation, recherche, vie étudiante, valorisation) pour des investissements immobiliers autant que pour des opérations considérées co-mme «stratégiques» par les établissements (bourses pour les étudiants, soutien à la recherche, valorisation). Tous ces éléments contribuent à doter progressivement les collectivités territoriales d'une certaine légitimité à piloter ce secteur public, de !açon empirique aujourd'hui et, demain peut-être, plus formellement, à côté de l'Etats.

L'UNIVERSITE, TERRITORIALE

UNE « RESSOURCE» DEVENUE CENTRALE

Deux aspects sont essentiels pour qualifier les modes d'intervention publique territoriaux en matière universitaire: un principe de centralité et un principe d'utilité. Le principe de centralité rend compte d'un déplacement de la place du dossier universitaire sur les agendas locaux. Traditionnellement, l'université et l'enseignement supérieur en général pouvaient être perçus comme de stricts supports au développement économique local. Dans les années quatre-vingt, l'intérêt économique est toujours déterminant, mais il est

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C'est ainsi que l'éventualité d'une meilleure intégration des collectivités territoriales dans la définition de l'offre d'enseignement supérieur et l'évaluation de la qualité des sites a pu être évoquée par le Directeur de l'enseignement supérieur au ministère, ce qui, dans les faits, se traduirait par la transformation des contrats quadriennaux des établissements universitaires en contrats tripartites (universités, ministère, collectivités territoriales): Intervention de J.-M. Montei! à la DATAR (rebaptisée depuis DIACf) dans le cadre du groupe de travail «Villes moyennes: les enjeux de l'enseignement supérieur», séance du 28/09/2004.

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perceptible que l'université est désormais considérée comme l'élément suffisant à partir duquel tout s'enchaîne, un facteur productif de richesses en soi. Il arrive même que ce dossier détrône les dossiers locaux traditionnels tels que le désenclave ment routier ou le développement économique. De plus, malgré la massification de l'enseignement supérieur, l'université demeure une ressource rare, source de centralité et de visibilité pour les territoires qui en sont dotés. A ce principe de centralité doit toutefois être adjoint un principe d'utilité: utilité sociale, économique, culturelle et territoriale. Ainsi, les universités doivent s'ou vrir à leur environnement socio-économique et politique et répondre à des enjeux de démocratisation scolaire, d'emploi, de productivité des entreprises autant que résoudre des problèmes de déclin économique et territorial. Ces ambitions territoriales coïncident avec la montée de nouveaux modèles d'organisation économique et sociale (économie de la connaissance) attribuant une place centrale au capital humain, aux qualifications et à l'innovation technologiques. Cette relative convergence des idées, à différentes échelles, démontre le besoin que les volontés politiques étudiées au niveau local n'entrent pas forcément en contradiction avec les volontés nationales et/ ou européennes, qu'elles peuvent aussi les renforcer.

2. LA TERRITORIALISATION PROBLEMATIQUE DE L'ACTION UNIVERSITAIRE
Les politiques universitaires territoriales forment des configurations sociales (Elias, 1991)9, qui, sans être aléatoires, sont des chaînes d'interdépendance non stabilisées qui vont des acteurs gouvernementaux jusqu'aux publics-cibles (Gustavsson cité par Kiviniemi 1986). Dans ces configurations, les universités constituent des porte-parole privilégiés des projets locaux. Encore faut-il que ces acteurs adhèrent à ces projets. En effet, l'université n'est pas seulement un objet d'intervention publique, ou encore une organisation dotée d'un centre de décision, c'est aussi un secteur professionnel, pris ici dans le sens de la sociologie des professions (Dubar Tripier 1998). Cette perspective sous-tend des problèmes de coordination politico-universitaire liés, d'une part, au poids historique de l'organisation centralisée du secteur et, d'autre part, à la différenciation des logiques de ces deux sphères.

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La notion de configuration sociale telle que conceptualisée par N. Elias permet d'interpréter des phénomènes larges d'interdépendance de nature autant organisationnelle que structurelle: voir l'utilisation qu'en fait E. Négrier (2005) pour expliquer les changements d'échelle des territoires politiques dans des contextes territoriaux variés.

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