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LES TRANSPORTEURS ET LE CONTROLE DES FLUX MIGRATOIRES

De
180 pages
L'angle de cette recherche, dans le domaine sensible du contrôle des flux migratoires est novateur : il s'agit en effet d'étudier le rôle joué par ces acteurs de l'ombre que sont les transporteurs , d'examiner les rapports entre l'Etat, détenteur des prérogatives d'une puissance publique, et les transporteurs. De ces rapports de force découlent des interprétations parfois étonnantes des textes : par leurs lacunes et leurs contradictions, les textes entraînent des glissements de responsabilités. C'est cette mutation qu'explore cet ouvrage.
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LES TRANSPORTEURS ET LE CONTRÔLE DES FLUX MIGRATOIRES

Kristenn LE BOURHIS

LES TRANSPORTEURS ET LE CONTRÔLE DES FLUX MIGRATOIRES

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

cgL'Harmattan, 2001 ISBN: 2-7475-1177-4

Remerciements

Nous tenons à remercier toutes les personnes qui ont contribué à la réalisation de ce travail. D'abord, les professeurs Danièle Lochak: et Jean-Pierre Beurier pour leur disponibilité et leurs critiques. Ensuite, Erwan Berthou, Thomas Giraud, Loïc Lamy et Erwan Piriou pour leurs relectures attentives. Et enfin, l'ensemble des personnes qui ont accepté de nous accorder des entretiens.

Liste des abréviations
A.N.A.F.E Association Frontières.
Actualité

Nationale

d'Assistance

aux

A.J.D.A. B.U.R.E.L. C.C.A.F.
D.D.C.I.L.E.C.

Juridique

- Droit Administratif.

Bureau de l'éloignement. Comité Central des Armateurs de France.

Direction Départementale du Contrôle de l'Immigration et de la Lutte contre l'Emploi des Clandestins.

C.D.P

.M.M.

Code Disciplinaire et Pénal de la Marine Marchande. Direction Centrale du Contrôle de l'Immigration et de la Lutte contre l'Emploi des Clandestins. Direction des Libertés Publiques Affaires Juridiques. Fédération l'Homme. Internationale des et des de

D.I.C.C.I.L.E.C.

D.L.P.AJ. F.I.D.H. H.C.R. J.D.!. J.O. O.F.P.R.A. P.A.F. P & I Club
R.F .D.A. S.N.C.M.

Droits

Haut Commissariat

aux Réfugiés.

Journal de Droit International. Journal Officiel.

Office Français pour la Protection Réfugiés et des Apatrides.
Police aux Frontières. Protective and Indemnitive Club.

des

Revue Française

de Droit Administratif.

Société Nationale Méditerranée.

Maritime

Corse

S.N.P.L. U.N.E.

Syndicat National des Pilotes de Ligne.
Unité Nationale d'Eloignement.

Préface Depuis vingt-cinq ans, la question de l'immigration obsède les gouvernements des pays européens et plus généralement des pays développés. C'est en 1974 que la France, bientôt suivie par ses voisins, a décrété l'arrêt de l'immigration de main d'oeuvre. La "maîtrise des flux migratoires" est devenue depuis lors l'objectif affiché et recherché par l'ensemble des pays d'immigration, qui ont progressivement mis en place puis perfectionné un système de normes et de contrôles visant à assurer l'effectivité de cet objectif. Compte tenu de la constitution d'un espace européen sans frontières intérieures, l'efficacité des contrôles a supposé aussi une harmonisation des normes et un renforcement de la coopération policière entre les Etats membres de la Communauté Européenne: tel était notamment l'objet de la Convention de Schengen, signée en 1990. Plus généralement, la politique d'immigration et d'asile, d'abord érigée en "question d'intérêt commun" par le Traité de Maastricht, fait partie, depuis le Traité d'Amsterdam, des compétences de la Communauté. Concrètement, la maîtrise des flux migratoires suppose de contrôler l'accès au territoire des Etats concernés, d'une part, d'assurer le départ des étrangers entrés ou séjournant irrégulièrement sur ce territoire, d'autre part - et cela au moment même où l'expansion des moyens de transports aériens et l'abaissement de leur coût facilite les déplacements de masse. Cette double tâche, qui suppose la mise en jeu de prérogatives de puissance publique, y compris le cas échéant sous la forme du recours à la force, est traditionnellement et logiquement dévolue aux autorités étatiques, plus spécialement à la police. Mais les autorités publiques ont parfois besoin de s'appuyer sur la collaboration de personnes privées (dont certaines, il est vrai, mais pas toutes, sont investies d'une mission de service public) : on demandera ainsi aux compagnies de transport de rapatrier les étrangers indésirables ou aux entreprises hôtelières d'assurer l'hébergement des étrangers placés en zones d'attente.

Mais la politique de contrôle des flux migratoires a donné naissance à bien d'autres formes de coopération entre l'Etat et des personnes privées, au premier rang desquelles figurent les compagnies de transport. C'est précisément le rôle assigné aux transporteurs que Kristenn Le Bourhis s'attache ici à décrire et analyser. Disons-le d'emblée: il lui a fallu beaucoup d'audace, d'abord, beaucoup de persévérance et de ténacité, ensuite, pour mener à bien cette recherche. Car si l'intérêt du sujet ne faisait guère de doute, les obstacles étaient eux aussi prévisibles, s'agissant d'un terrain où les pratiques sont plus importantes que les textes, s'agissant aussi d'une question particulièrement sensible, couverte par une volonté de discrétion de part et d'autre, ou tout simplement par le secret. Le résultat atteste que Kristenn Le Bourhis a eu raison de s'obstiner. Le tableau qu'elle dresse des modalités de coopération entre l'Etat et les compagnies de transport est à la fois éclairant et passionnant. Combinant l'analyse rigoureuse des normes et leur mise en oeuvre concrète avec l'observation des pratiques officieuses ou cachées, elle passe successivement en revue trois aspects de cette coopération. Elle montre d'abord comment les transporteurs, sur qui pèse la menace de lourdes sanctions pécuniaires s'ils débarquent des passagers démunis des documents exigés, sont devenus de nouveaux "contrôleurs d'immigration", investis d'une mission qui devrait normalement relever des seules autorités de police. Elle examine ensuite le cas particulier des transporteurs maritimes qui acheminent des passagers clandestins, et la responsabilité qui pèse à cet égard sur le capitaine du navire, sous l'effet conjugué des principes du droit maritime et des textes organisant le contrôle de l'immigration irrégulière. Sont enfin examinées les différentes formes que revêt la coopération en matière d'éloignement forcé: depuis les arrangements financiers jusqu'à l'attitude des commandants de bord et de la police, en passant par l'organisation des "charters".

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Tout au long de cette étude minutieuse des procédures et des pratiques une même question se profile: comment expliquer une telle coopération alors que les intérêts des compagnies et de l'Etat sont a priori divergents, voire contradictoires? La volonté de contrôler les flux migratoires risque en premier lieu de contrecarrer la tendance à l'accroissement du trafic, notamment aérien, lequel conditionne le profit des entreprises de transport. Pour amener celles-ci à participer au contrôle des voyageurs, il a donc fallu utiliser une forme de contrainte indirecte: les sanctions pécuniaires. La participation au rapatriement forcé n'est pas non plus sans risque pour les compagnies aériennes, car elle peut porter atteinte à leur image de marque, voire à la sécurité des vols et de l'équipage. Il faut donc trouver des formes de coopération qui permettent de concilier les intérêts de chacun, par exemple en offrant aux compagnies des contreparties financières ou en recourant à des procédés qui préservent le confort de la clientèle et la sécurité des vols. Enfin, en refusant de laisser débarquer des passagers clandestins, l'Etat fait peser sur le seul transporteur et sur le capitaine du navire la responsabilité de leur prise en charge- ce qui est encore une façon de les obliger à exercer une surveillance accrue du navire lors des escales. De la lecture de ce travail, on retire aussi le sentiment que le rôle dévolu aux entreprises de transport en matière de lutte contre l'immigration irrégulière est loin d'être anodin. Il n'est pas sans conséquence au regard des principes qui régissent l'action de l'Etat, dans la mesure où il s'analyse en une délégation donc une

privatisation - partielle de prérogatives "régaliennes".Il n'est pas sans

-

conséquences non plus sur le plan des libertés, si l'on considère que cette privatisation a plutôt tendance à aggraver qu'à limiter les atteintes aux droits fondamentaux de l'homme qui accompagnent inéluctablement la répression de l'immigration irrégulière. Atteintes qui passent le plus souvent inaperçues sauf lorsque, de temps à autre, la médiatisation de certains événements tragiques vient nous en rappeler l'existence.

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Au-delà des objectifs poursuivis par l'Etat, au-delà des normes juridiques, il ne faut en effet jamais oublier que c'est le sort d'hommes, de femmes - d'enfants, même parfois - qui est ici enjeu.

Danièle Lochak Professeur à l'université de Paris X -Nanterre

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Introduction

« Ils s'appelaient Yaguine Koïta et Fodé Tounkara. Ils avaient quatorze et quinze ans. Ces deux adolescents guinéens ont été découverts morts, sans doute victimes du froid, dans le train d'atterrissage d'un Airbus de la Sabena qui s'est posé, lundi 2 août, sur l'aéroport de Bruxelles-Nationall.,,» Ce double décès a suscité une vive émotion en Belgique comme dans la plupart des pays européens. Ce drame n'est pourtant pas un cas isolé: ils sont nombreux à mourir lors de leurs tentatives d'exil, tentatives dues aux conflits et aux difficultés économiques que connaissent certains pays. En effet, si le revenu mondial a atteint un niveau sans précédent grâce aux innovations technologiques et au commerce international, les disparités économiques continuent de s'aggraver, tant à l'intérieur des Etats qu'entre les Etats (le continent africain représente actuellement moins de 5% de l'activité commerciale mondiale). Ce processus de polarisation économique contribue évidemment à accroître les mouvements migratoires, soit par des moyens légaux, soit de manière plus détournée. Cette dernière est privilégiée car il est difficile de pénétrer légalement en Europe. Il en résulte, comme le souligne le Haut Commissariat aux Réfugiés (H.C.R.), que l'immigration qui était un flot visible et quantifiable de personnes est devenue un mouvement caché de migrants clandestins qu'il est encore plus difficile pour les Etats de chiffrer et de contrôlei. Mais plus grave encore, ces mouvements illicites sont de plus en plus souvent organisés par des trafiquants professionnels de migrants. « Après avoir payé une somme élevée pour franchir clandestinement des frontières internationales, les personnes sont confinées dans les cales des bateaux 3 », entassées sur des bateaux incapables de tenir la mer, ou

1

Le Monde, jeudi 5 août 1999, «Aidez-nous,
des Nations-Unies

nous souffrons énormément en
aux Réfugiés), Les réfugiés dans le

Afrique... », p.l. 2 Le H.C.R. (Haut Commissariat

monde, les personnes déplacées: l'urgence humanitaire, Editions la Découverte, 1997, p.l99. 3 Ibidem, p.202.

dans des camions, avec à chaque fois le risque de mourir noyées4 ou asphyxiées. Les pays européens peuvent alors s'émouvoir de la mort de ces deux jeunes Guinéens, mais ils ne doivent pas oublier qu'en raison de la politique qu'ils mènent à l'égard des étrangers, ils sont responsables de ces drames. En effet, depuis les années 80, ils considèrent l'immigration comme un problème. Pour le résoudre, ils ont souhaité arrêter les flux migratoires et restreindre l'asile tout en maintenant la circulation à l'intérieur de l'Union. Il est d'ailleurs intéressant de comprendre comment les pays européens ont concilié leur volonté de maîtriser les flux migratoires et leur souci de promouvoir la liberté de circulation de leurs ressortissants. Pour Didier Bigo, l'originalité européenne est «dans le couplage entre le discours sur la libre circulation et le discours sécuritaire, qui fait apparaître le second comme la condition nécessaire à la réalisation du premier5 ». La liberté de circulation pour les ressortissants communautaires est affirmée depuis la signature du Traité de Rome en 1957. Pour créer cet espace de liberté il était nécessaire d'abolir les frontières intérieures. Ce fut l'objet de l'Accord de Schengen relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières6. L'Acte unique, signé en février 1986, confirma cette volonté, mais cette décision n'étant pas sans conséquences sur l'entrée et le séjour des ressortissants non communautaires, il fut également décidé de rapprocher les politiques d'immigration. Dès lors, la question de l'immigration fut systématiquement analysée en relation avec la notion de sécurité. Les travaux menés dans ce cadre ont été entourés du plus grand secret et ne seront soumis à aucun des mécanismes de contrôle prévus par le Traité de Rome. II s'agit de coopération entre Etats: les textes adoptés ne sont donc pas juridiquement contraignants; en revanche ils le sont politiquement.

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C'est souvent le cas des personnes qui passent par le détroit de Gibraltar pour rejoindre l'Europe. 5 Didier Bigo, « Les Etats face aux flux transfrontières de personnes », Les cahiers de la sécurité intérieure, n019, publication trimestrielle de l'Institut des Hautes Etudes de la Sécurité Intérieure (I.H.E.S.!), p.116. 6 Cet accord a été signé le 14 juin 1985 par l'Allemagne, la Belgique, la France, le Luxembourg, et les Pays-Bas.

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Le Groupe Ad Hoc Immigration (G.A.H.I.) était l'illustration de ces forums de discussion. Il était composé des ministres des Etats membres compétents en matière d'asile et d'immigration, et son rôle était de déterminer les mesures compensatoires à la liberté de circulation. Concrètement, il s'agissait de bloquer par tous les moyens légaux l'anivée des étrangers, demandeurs d'asile inclus. Ce groupe précisa aussi la distinction entre les frontières intérieures, où les contrôles seraient abandonnés ou limités, et la frontière extérieure où ils seraient renforcés. Pour parvenir à cet objectif, l'accent fut mis dans un premier temps sur le renforcement de la coopération policière et judiciaire, notamment en matière d'accès au territoire commun (contrôle aux frontières extérieures, visa), de sécurité et de répression du trafic d'armes et de stupéfiants. Ces principes furent intégrés à la Convention d'application de l'Accord de Schengen signée le 19 juin 1990 et entrée en vigueur le 26 mars 1995. En parallèle, des mesures plus précises furent adoptées pour restreindre l'asile. Ce fut l'objet des résolutions de Dublin (15 juin 1990) et d'Edimbourg (12 décembre 1992) sur les notions de pays tiers d'accueil et de demandes manifestement infondées. Le Traité sur l'Union Européenne confirma ces orientations en créant un troisième domaine de coopération, "Justice et affaires intérieures" où la Commission et le Parlement ont un rôle plus important. Le système gagna donc en transparence. Les politiques d'asile et d'immigration sont désormais considérées comme des questions "d'intérêt commun". Aussi, deux organes permanents furent créés pour réfléchir à l'ensemble de ces questions, mais leurs travaux restent toujours secrets7. Enfin, le Traité d'Amsterdam adopté en juin 1997 communautarise une partie du domaine relevant des affaires intérieures, à savoir l'asile et l'immigration. La volonté des pays européens de contrôler l'entrée sur leur territoire est donc clairement affirmée, mais le contrôle des flux migratoires ne se limite pas à cela. Il comprend également les contrôles à l'intérieur du tenitoire. Sur ce point, la concertation européenne est limitée, mais tous ont renforcé les contrôles et parfois modifié leur législation de manière à accélérer les procédures d'éloignement. Quelle que soit la méthode choisie, l'objectif est partout
7

Il s'agit du Centre d'Information, de Réflexion, et d'Echanges en matière d'Asile
de Réflexion et d'Echanges en matière de

(Col.R.E.A) et du Centre d'Information, Frontières et d'Immigration (C.I.R.E.F.I).

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le même, il faut repérer les étrangers en situation irrégulière et les renvoyer dans leur pays d'origine. Paradoxalement, c'est au moment où les Etats européens souhaitent contrôler les flux migratoires qu'il est le plus facile de quitter son pays pour rejoindre des terres plus prospères. En effet, l'expansion et la baisse du coût des transports aériens internationaux ont permis de développer les déplacements de masse et la circulation transfrontière quotidienne. Les trajets relient souvent plusieurs pays et grâce aux progrès techniques leur durée est de plus en plus courte. L'augmentation du trafic est donc inéluctable. Le transport aérien est celui qui a connu la plus spectaculaire évolution. En 1995, le nombre total des passagers, en vols nationaux et internationaux, a atteint la barre symbolique du milliard. En France, l'évolution a été progressive. Ainsi entre 1984 et 1995, le nombre de passagers sur les aéroports métropolitains est passé de 55 288 000 à 90 700 0008. Pour avoir une vision générale, il faut savoir qu' « en France, trois cents millions de personnes franchissent, chaque année, l'ensemble des points de contrôle. Sur ce total, la frontière aérienne compte pour environ quarante millions, soit 13% et la frontière maritime pour un peu moins de trente millions, soit 10%. Les passages s'opèrent donc, pour l'essentiel, par voie terrestre9 ». Les Etats sont donc aujourd'hui confrontés à un déplacement de masse qu'ils souhaitent maîtriser, alors que l'intérêt des transporteurs est au contraire de l'intensifier. Ces positions divergentes vont pourtant devoir se concilier. Il est donc intéressant d'étudier les relations entre les Etats et les transporteurs, d'autant plus que ces derniers sont en général des entreprises privées sur lesquelles les Etats n'ont pas forcément d'emprise, encore que cela dépende du type de transport. Ainsi, le transport ferroviaire relève du secteur public dans la plupart des pays européens, mais il est possible que cette situation évolue: le fait que la gestion de l'Euro-tunnel ait été confiée à une
8 Gilbert Carrère, Le transport en France, Collection Universitaires de France, 1997, Paris, p. 33.

Que Sais-Je?,

Editions

Presses

9

Roger Lejeune, «Problématique du contrôle des frontières», Les cahiers de la
de l'Institut des Hautes Etudes de la

sécurité intérieure, n016, publication trimestrielle Sécurité Intérieure (I.H.E.S.!.), 1995, p.36.

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