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PARLEMENT EUROPEEN ET SOCIETE CIVILE

De
333 pages

Est-ce que la représentation assure la garantie de démocratie représentative ? Au coeur de cette question se trouve le Parlement européen, seule institution directement élue par les citoyens européens. La présence de la société civile organisée au niveau

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Ajouté le : 01 juin 2012
Lecture(s) : 20
EAN13 : 9782296496521
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Parlement européen
et société civile
VERS DE NOUVEAUX
AMÉNAGEMENTS INSTITUTIONNELS
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 1utoit/Nouveaux amenag….indd 1 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:12Déjà parus dans la collection
« Publications de l’Institut Européen de l’Université de Genève »
Cette collection publie les travaux des colloques internationaux organisés par
l’Institut Européen de l’Université de Genève, ainsi que des monographies de qualité,
notamment les meilleures thèses de doctorat soutenues sur les questions euro-
péennes ou les ouvrages des enseignants affiliés à l’IEUG. Elle constitue une vitrine de
la recherche de l’IEUG.
4 L’Union européenne et la sécurité internationale
René Schwok et Frédéric Mérand (2009)
3 Des valeurs pour l’Europe ?
Samantha Besson, Francis Cheneval et Nicolas Levrat (eds) (2008)
2 Vers un nouveau pouvoir citoyen ?
Frédéric Esposito (2007)
1 Jusqu’où ira l’Europe ?
Korine Amacher et Nicolas Levrat (eds) (2005)
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 2utoit/Nouveaux amenag….indd 2 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:12PUBLICATIONS DE L’INSTITUT EUROPÉEN DE L’UNIVERSITÉ DE GENÈVE
N° 5
Parlement européen
et société civile
VERS DE NOUVEAUX
AMÉNAGEMENTS INSTITUTIONNELS
Laurent Dutoit
UNIVERSITÉ
DE GENÈVE
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 3utoit/Nouveaux amenag….indd 3 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:12Mise en page : CW Design
D/2009/4910/21 ISBN : 978-2-87209-944-3
© Bruylant-Academia s.a.
Grand’Place, 29
B-1348 Louvain-la-neuve
Tous droits de reproduction, d’adaptation ou de traduction, par quelque procédé que ce soit,
réservés pour tous pays sans l’autorisation de l’éditeur ou de ses ayants droit.
Imprimé en Belgique.
www.academia-bruylant.be
Dutoit/Nouveaux amenag….indd 4Dutoit/Nouveaux amenag….indd 4 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:12Remerciements
Cet ouvrage est publié avec le soutien financier de l’Institut européen
de l’Université de Genève et de la Faculté des sciences économiques et
sociales de l’Université de Genève. Il est issu d’une thèse soutenue en
janvier 2008. Pour sa réalisation, elle a bénéficié de bourses du Fonds
national suisse de la recherche scientifique, de la fondation Ernst & Lucie
Schmidheiny et de la Société Académique de Genève. Je remercie toutes
ces institutions essentielles à l’encouragement à la recherche.
Ce travail a été mené sous la direction du professeur Philippe Braillard
qui, durant toutes ces années, m’a encouragé et soutenu dans ce long
cheminement. Je lui exprime ici toute ma reconnaissance. Elle est aussi
adressée aux membres de mon jury de thèse, la professeure Christine
Mironesco et le professeur Christian Franck.
Cet ouvrage a également bénéficié d’échanges fructueux au Québec,
notamment avec le regretté professeur Thierry Hentsch du département
de science politique à l’UQÀM et la professeure Josiane Boulad-Ayoub,
titulaire de la Chaire UNESCO d’études des fondements philosophi-
ques de la justice et de la société démocratique de l’UQÀM.
J’exprime aussi toute ma gratitude à mes anciens collègues de l’Institut
européen de l’Université de Genève, notamment à Maximos Aligisakis,
Frédéric Esposito, Jean-Marc Membrez, Sylvie Ramel et Maria Zamora.
Tout particulièrement, je remercie Marc Roissard de Bellet qui a une
part déterminante dans cette publication.
L’appui de la famille étant également essentiel à l’aboutissement de
ce travail, je remercie pour leur soutien ma mère, mon frère, ma famille
au Canada, ainsi que Georges et Roberte Araman.
Dutoit/Nouveaux amenag….indd 5Dutoit/Nouveaux amenag….indd 5 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:126 Parlement européen et société civile
Finalement, je souhaite exprimer toute ma reconnaissance à ma com-
pagne, Melvina, pour le temps passé à me supporter et à me relire. Pour
tout cela et encore plus, je ne pourrai jamais pleinement la remercier. C’est
tout naturellement à elle que je dédie cet ouvrage, ainsi qu’à Quentin qui
est né au même moment où ce travail touchait à son terme.
Enfin que tous ceux et celles qui de près ou de loin m’ont soutenu
dans ce travail en soient remerciés ici.
Avertissement
Cet ouvrage reprend les éléments-clefs d’une thèse défendue en
janvier 2008. Cette dernière est accessible sur le site de l’Université de
Genève au lien : http ://archive-ouverte.unige.ch/unige:529. Le lec-
teur pourra y trouver une bibliographie complète ainsi que l’ensemble
du raisonnement de l’auteur.
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 6utoit/Nouveaux amenag….indd 6 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:12Sommaire
Remerciements
Liste des tableaux
Liste des acronymes et abréviations
Les partis et groupes parlementaires européens
Les réseaux associatifs européens
Introduction
PREMIÈRE PARTIE La représentation politique :
des principes généraux au cas
de l’Union européenne
Chapitre 
Défis et déficits de la représentation
Chapitre 
La représentation au sein de l’Union européenne : un régime
semi-parlementaire
Dutoit/Nouveaux amenag….indd 7Dutoit/Nouveaux amenag….indd 7 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:128 Parlement européen et société civile
DEUXIÈME PARTIE La représentation au Parlement
européen : difficultés et perspectives
Chapitre 
L’organisation de la représentation au Parlement européen
Chapitre 
Partis politiques européens et agrégation des demandes
TROISIÈME PARTIE La société civile ou la représentation
en question
Chapitre 
La place de la société civile dans les discours institutionnels
Chapitre 
Gouvernance européenne, société civile et représentativité
QUATRIÈME PARTIE Une alternative pour la
représentation au sein du Parlement
européen : vers des commissions
parlementaires associatives
Chapitre 
La difficile émergence des intergroupes parlementaires
européens
Chapitre 
L’espace politique des intergroupes parlementaires européens
Chapitre 
Des commissions parlementaires associatives ?
Conclusion
Bibliographie
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 8utoit/Nouveaux amenag….indd 8 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:12Liste des tableaux
1.1. Charte des droits et devoirs des associations européennes 41
1.2. Fonctions des associations dans les différents modèles
de la théorie associationniste 44
2.1. Les réseaux représentationnels dans l’UE 64
2.2. Les démocraties réelles : les deux voies 67
2.3. Ratio des Commissaires issus du Parlement européen 81
2.4. Motions de censure 83
2.5. Les options du parlementarisme européen 93
3.1. Ratio des députés par nombre de commissions 128
4.1. Nombre d’États par tranche au sein du PPE-DE et du PSE 143
4.2. Partis européens et groupes parlementaires 150
4.3. Adéquation entre les systèmes politiques 161
6.1. Critères d’identification de la société civile 207
6.2. Associations représentatives par secteur d’activité 211
6.3. Les voies pour la gouvernance européenne
et la société civile 214
6.4. Les raisons pour améliorer la participation des organisations
de la société civile dans le processus décisionnel de l’UE 217
7.1. Évolution de la clef de répartition 244
8.1. Évolution des intergroupes officiellement enregistrés
e eentre la V et la VI législature 258
9.1. Critères de représentativité au niveau européen 287
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 9utoit/Nouveaux amenag….indd 9 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:1210 Parlement européen et société civile
9.2. Thématiques retenues et liens avec les intergroupes 294
9.3. Schéma sommaire de l’organisation
des commissions associatives 296
9.4. Les différents modes d’association à la société civile 299
9.5. Le nouveau modèle démocratique 307
10.1. Schéma de la décision d’attribution 314
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 10utoit/Nouveaux amenag….indd 10 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:12Liste des acronymes et abréviations
Aff. : Affaire
AISBL : Association internationale sans but lucratif
AOC : Appellation d’origine contrôlée
BverfGE : Bundesverfassungsgerichts
C2D : Centre d’études et de documentation sur la démocratie directe
CDU-CSU : Christlich-Demokratische Union/Christlich-Soziale Union (Alle-
magne)
CE : Communauté européenne
CECA : Cauté européenne du charbon et de l’acier
CES : Confédération européenne des syndicats
CESE : Comité économique et social européen
CIA : Central Intelligence Agency
CIG : Conférence Intergouvernementale
CJCE : Cour de Justice des Communautés européennes
CONNECS : Consultation, la Commission européenne et la société civile
COREPER : Comité des représentants permanents
DG : Direction générale
EB : Eurobaromètre
EC : European Community
EP : European Parliament
ERT : European Round Table of Industrialists
ESB : Encéphalopathie Spongiforme Bovine (maladie de la vache folle)
EU : European Union
FIA/AIT : Fédération internationale de l’automobile/Alliance internatio-
nale du tourisme
GATT : Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce
GONGO : Government oriented non-governmental organisation
JOCE : Journal officiel des Communautés européennes
Dutoit/Nouveaux amenag….indd 11Dutoit/Nouveaux amenag….indd 11 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:1212 Parlement européen et société civile
KKE : Parti communiste de Grèce
MEP : Member of the European Parliament
ODS : Parti civique démocrate (République tchèque)
OMC : Organisation mondiale du commerce
ONG : Organisation non gouvernementale
PAC : Politique agricole commune
PCF : Parti communiste français
PCP : Parti cste portugais
PE : Parlement européen
PECO : Pays d’Europe centrale et orientale
RFA : République fédérale d’Allemagne
RUDH : Revue universelle des droits de l’Homme
SPA : Société protectrice des animaux
TCE : Traité instituant la Communauté européenne
TPI : Tribunal de première instance
TUC : Trade Union Coordination
TUE : Traité sur l’Union européenne
UDF : Union pour la démocratie française (France)
UE : Union européenne
UEF : Union européenne des fédéralistes
UMP : Union pour un mouvement populaire (France)
UNICE : Union des Industries de la Communauté européenne
Les pays membres
BE : Belgique LT : Lituanie
BG : Bulgarie LU : Luxembourg
CZ : République tchèque HU : Hongrie
DK : Danemark MT : Malte
DE : Allemagne NL : Pays-Bas
EE : Estonie AT : Autriche
EL : Grèce PL : Pologne
ES : Espagne PT : Portugal
FR : France RO : Roumanie
IE : Irlande SI : Slovénie
IT : Italie SK : Slovaquie
CY : Chypre FI : Finlande
LV : Lettonie SE : Suède
UK : Royaume-Uni
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 12utoit/Nouveaux amenag….indd 12 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:12Les partis et groupes parlementaires
européens
ADLE : Alliance des libéraux et des démocrates pour l’Europe
ARC : Arc-en-ciel
ARE : Alliance radicale européenne
CDI : Groupe de coordination technique et de défense des groupes et
des parlementaires indépendants
CG : Coalition des gauches
COM : Groupe des communistes et apparentés
DE : Démocrates européens
DEP : Groupe des démocrates européens de progrès
DR : Droites européennes
EDD : Europe des démocraties et des différences
EDN : Europe des Nations
ELDR : Parti européen des Libéraux démocrates et réformateurs
FE : Forza europa
GUE : Gauche unitaire européenne
GUE/NGL : Gae européenne/Gauche verte nordique
IND/DEM : Groupe de l’indépendance et de la Démocratie
ITS : Groupe Identité, Tradition, Souveraineté
L : Groupe libéral et démocratique
NI : Non-inscrits
PDE : Parti démocrate européen
PPE : Parti populaire européen
PPE-DE : Parte européen et démocrates européens
PPDE : Parti démocratique des peuples d’Europe – Alliance libre euro-
péenne
PSE : Parti socialiste européen
Dutoit/Nouveaux amenag….indd 13Dutoit/Nouveaux amenag….indd 13 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:1214 Parlement européen et société civile
RDE : Rassemblement des démocrates européens
TDI : Groupe technique des députés indépendants
UEN : Union pour l’Europe des Nations
V : Verts
V/ALE : Verts/Alliance Libre européenne
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 14utoit/Nouveaux amenag….indd 14 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:12Les réseaux associatifs européens
ACN : Active Citizenship Network
AIM : Association internationale de la Mutualité
BEUC : Bureau européen des Unions de consommateurs
CAN : Climate Action network Europe
CECODHAS : Comité européen de coordination de l’habitat social
CEDAG : Comité européen des associations d’intérêt général
CEP-CMAF : C onférence européenne permanente des coopératives, mutua-
lités, associations et fondations
CEV : Centre européen de Volontariat
COFACE : Confédération des organisations familiales de l’Union euro-
péenne
CONCORD : Confédération européenne des ONG d’urgence et de déve-
loppement
EAPN : Réseau européen de lutte contre la pauvreté
EASPD : A ssociation européenne des promoteurs de services pour les
personnes handicapées
EBU : Union européenne des aveugles
ECAS : European-Citizen-Action-Service
EDF : Forum européen des personnes handicapées
EEB : Bureau européen de l’environnement
ENAR : Réseau européen contre le racisme
EPHA : Alliance européenne pour la santé publique
ESAN : Réseau européen d’action sociale
FACE : Fédération des associations de chasse et conservation de la
faune sauvage de l’UE
FEANTSA : Fédération européenne des associations travaillant avec les
sans-abri
FEAP : Forum européen pour les arts et le patrimoine
Dutoit/Nouveaux amenag….indd 15Dutoit/Nouveaux amenag….indd 15 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:1216 Parlement européen et société civile
FIDH : Fédération internationale des ligues des droits de l’Homme
IAN : Internationale des Amis de la Nature
LEF : Lobby européen des femmes
OMCT : Organisation mondiale contre la torture
T&E : Fédération européenne pour le Transport et l’environnement
WWF : Fonds mondial pour la Nature (WWF)
Dutoit/Nouveaux amenag….indd 16Dutoit/Nouveaux amenag….indd 16 77/05/09 16:04:12/05/09 16:04:12Introduction
En voie de construction, tant au sens politique et institutionnel
qu’identitaire, l’Union européenne (UE) offre un véritable laboratoire
d’expérimentation. En effet, sans être un État, l’Union en détient certaine s
compétences qui la différencient d’une organisation internationale clas-
sique. Du fait de cette particularité, l’évaluation de la démocratie dans
l’UE dépend en grande partie des critères utilisés, soit basés sur la démo-
cratie nationale, soit sur des principes communs aux organisations inter-
nationales. De cela découle notre perception du déficit démocratique,
du rôle politique de l’UE et de la place d’acteurs intermédiaires, comme
la société civile.
Cet état est rappelé par Edgar Grande (2000) qui démontre avec
l’utilisation de critères minimaux de la démocratie, notamment la tenue
d’élections concurrentielles régulières au suffrage universel sans fraude
avec les garanties des libertés civiles, que l’UE est une démocratie pleine
et entière. Par contre, si l’on ajoute un critère comme le monopole du
pouvoir au sein d’un gouvernement élu, nous arrivons à une première
limite de l’UE démocratique. En effet, le pouvoir exécutif est fragmenté
entre le Conseil et la Commission, ayant chacun des légitimités diffé-
rentes, ce qui implique un partage des tâches oscillant entre coopération
et compétition. L’analyse de la démocratie et de l’Union européenne est
ainsi dépendante du regard choisi et des définitions employées.
Par exemple, il existe également une série d’arguments opposés à la
capacité même de l’UE à devenir démocratique, notamment celui consi-
dérant que le déficit démocratique n’est pas un problème institutionnel
mais structurel de l’UE. La discussion sur la question de l’existence d’un
demos européen s’inscrit dans ce débat.
Dutoit/Nouveaux amenag….indd 17Dutoit/Nouveaux amenag….indd 17 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:1318 Parlement européen et société civile
A contrario, Andrew Moravcsik (2002) observe que le déficit démo-
cratique est le plus souvent exagéré. Pour lui, l’UE doit principalement
améliorer son efficacité à délivrer des politiques publiques, car il s’agit
du seul moyen d’impliquer les citoyens dans les questions européennes.
En quelque sorte, c’est la poursuite de la politique de maximiser l’ output
1legitimacy qui permet de lancer l’input legitimacy tout en évitant le débat
sur le demos européen. Par conséquent, l’UE fonde sa légitimité sur les
États membres car ils restent en charge du contrôle et de l’attribution de
compétences. Ainsi, la face input de la démocratie est assurée au niveau
national, et l’output s’effectue au meilleur niveau par l’application du
principe de subsidiarité.
Il faut en déduire que la spécificité de la démocratie dans l’UE a for-
cément des impacts sur l’organisation de la représentation. Dans son
ouvrage, Edgar Grande démontre qu’il existe actuellement des pro-
blèmes avec deux termes-clefs de la démocratie, l’accountability et la res-
ponsabilité. Afin de remédier en partie à ces aspects et pour remettre le
citoyen au cœur du système européen, l’UE a développé diverses straté-
gies. La plus connue est celle de la gouvernance et de l’implication de
la société civile. Pour Adrienne Héritier (1999), l’UE, notamment la
2Commission, utilise deux modèles alternatifs de légitimation , l’usage
de la transparence et le recours aux réseaux organisés. Dans ce dernier
cas, la Commission a souvent encouragé ce type de développement. Il
s’agit d’une participation à l’élaboration de politiques publiques. En
effet, au contraire de l’approche de Moravcsik, pour l’UE le problème
démocratique principal se situe au niveau de l’input. Par conséquent, une
solution institutionnelle ne peut suffire, et la reprise des institutions de
1. Selon la définition de Fritz Scharpf (1999), l’output legitimacy est respectée quand
l’Union prend une décision correspondant à l’attente des citoyens de façon conforme à son
cadre constitutionnel. Il y a ici évidemment un rapport avec l’efficacité de la politique pour
autant qu’elle respecte le cadre institutionnel. Une décision européenne, même efficace, en
dehors de ce cadre ne pourrait pas être considérée comme légitime. Par contre, l’input legiti-
macy se définit par le respect des processus démocratiques qui conduisent aux décisions
politiques. En effet, cela permet de légitimer la décision. Comme cela comprend le cadre
représentatif, on peut considérer aussi comme faisant partie de ce versant de la légitimité les
conditions de l’existence d’une population (identification d’un demos) ainsi que de procé-
dures librement acceptées par tous.
2. On peut les considérer alternatifs, car la légitimation principale de la Commission
européenne est inscrite dans les traités européens. L’usage d’autres moyens n’est pas prévu
dans le cadre « constitutionnel » au sens strict.
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 18utoit/Nouveaux amenag….indd 18 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:13 Introduction 19
l’État-nation ne permettra pas de dépasser la barrière de l’input legiti-
macy. Par conséquent, il faut rechercher des solutions originales qui ne
sont pas basées sur les expériences nationales.
Ainsi, le développement de l’Union européenne déclenche de vifs
intérêts pour l’étude de la démocratie, en raison même de ses difficultés
à régler les questions de l’identification « d’un peuple européen » et, para-
doxalement, par le développement continu de ses compétences. En effet,
cet élément est en perpétuelle amélioration avec les différents moyens
donnés à l’UE en termes de politiques publiques. Néanmoins, cette
croissance de compétences va de pair avec l’émergence des problèmes
politiques que posent l’UE. Sur ce sujet, l’analyse de Grande et celle de
Greenwood (2004) présentent trois causes aux problèmes structurels
rencontrés par l’UE. Premièrement, on doit relever l’absence de partis
politiques européens de masse. Cet élément engendre plusieurs consé-
quences, le débat européen se déroule au niveau national et donc les
enjeux sont « dé-européanisés ». De plus, en l’absence de parti majori-
taire gouvernemental, le consensus entre les groupes parlementaires et
les négociations avec les États rendent difficile la lisibilité du scrutin. Dès
lors, un changement de gouvernement dans l’UE ne passe pas par les élec-
tions européennes. Deuxièmement, il n’existe pas un grand média euro-
péen qui permettrait de rendre compte des décisions, mais également
d’être un espace de débat « identificateur ». Troisièmement, le système
de décision n’est pas clair pour l’ensemble des citoyens. Dans ce cas, la
complexité institutionnelle nuit au processus d’identification et de com-
préhension.
Ce manque de lisibilité entraîne une situation inédite où on doit ana-
lyser le sens d’un Parlement élu au suffrage universel, mais sans peuple.
Logiquement, alors que cette institution ne ménage pas ses efforts pour
se faire connaître du public, on constate une baisse d’intérêt des votants
caractérisée par un déclin de la participation aux élections (Delwit, 2000).
Ainsi, la situation actuelle peut aussi être interprétée comme une remise
en cause du système basé sur le principe d’une représentation classique
par les partis et l’émergence du souhait d’une meilleure prise en compte
des pratiques sociales. Par conséquent, on doit s’interroger sur un nouveau
rapport à la politique et rechercher d’autres voies d’interprétation de la
démocratie européenne.
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 19utoit/Nouveaux amenag….indd 19 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:1320 Parlement européen et société civile
À ces éléments, il faut ajouter au niveau institutionnel européen la
position du Conseil économique et social européen (CESE), qui cherche
toujours une reconnaissance forte de la société civile et qui a surtout
repris à son profit le concept de société civile organisée. Le CESE se
place dans la logique où le Parlement représente une légitimité terri-
toriale tandis que le Conseil représente la légitimité organique avec la
participation des syndicats et du patronat. La réflexion du CESE et de la
gouvernance en général conduit à de nombreuses questions. En effet, la
représentation démocratique doit-elle être partagée ? Est-ce possible de
vouloir priver le parlement de l’exercice de la démocratie organique ? Il
s’agira ici de tenir compte de ces avertissements pour affiner la place des
associations sans sous-estimer le rôle d’acteurs classiques, comme les
partis politiques.
On le constate, l’environnement européen est spécifique à plus d’un
titre. Ainsi, on trouve un système institutionnel très complexe avec un
Parlement élu, mais pas de partis politiques européens, et un espace
public européen minimal. Par conséquent, les questions de l’agrégation
des demandes et de la dissémination de l’information entre les institu-
tions et les citoyens deviennent des problèmes d’importance. C’est en
partie le débat sur le déficit démocratique. Par contre, nous trouvons une
société civile européenne organisée au niveau européen et très adaptée
aux demandes des institutions. Ce n’est pas un hasard si les textes sur la
gouvernance rappellent souvent la place que devrait prendre la société
civile au sein de l’Union. Mais, cette place reste mal définie. Pour l’es-
sentiel, les institutions proposent un rôle consultatif au sein de la « comi-
tologie » tout en demandant un engagement plus fondamental, pour
autant que les associations respectent dans leur fonctionnement des prin-
cipes démocratiques. Dès lors, il semble important de clarifier d’une part
le débat sur la représentation au sein de l’Union européenne, notamment
au cœur du système parlementaire, et, d’autre part, le rôle que la société
civile pourrait être amenée à jouer.
Il faudra aussi se pencher sur la question de savoir quel modèle démo-
cratique est en discussion. En considérant que la représentation est un
mode de fonctionnement de la démocratie, il convient de s’interroger
sur le sens des mots. D’un point de vue étymologique, la démocratie
signifie l’exercice du pouvoir par le peuple. Toutefois, le terme « peuple »
n’est pas aussi simple à définir, comme le démontre Sartori (1987) en
Dutoit/Nouveaux amenag….indd 20Dutoit/Nouveaux amenag….indd 20 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:13 Introduction 21
3relevant les différentes acceptions qui pourraient être utilisées . La
seconde partie du terme démocratie, soit kratos (pouvoir/autorité), est
aussi très importante pour cet auteur. En effet, il s’agit de s’interroger sur
la manière dont peut s’exercer ce pouvoir. L’histoire de la démocratie
démontre une multitude de méthodes d’application allant de la démo-
cratie athénienne à la démocratie représentative contemporaine en pas-
sant par les principes contenus dans le Contrat social, ce qui nous
interpelle quant à la nature et à l’exercice de la démocratie.
Du fait de la participation, l’élection devient un élément central de la
démocratie car elle est un outil de la légitimité. Selon Sartori, cette der-
nière est produite seulement si elle provient de la base, c’est-à-dire qu’elle
est l’émanation du vœu populaire. Par conséquent, l’élection est une
garantie de fonctionnement de la démocratie car elle permet de sélec-
tionner et de sanctionner. Néanmoins, la période actuelle est plutôt mar-
quée par une crise de confiance politique, comme le révèle l’augmentation
de l’abstentionnisme, surtout dans les élections secondaires, et du
manque de « confiance » des citoyens envers leurs dirigeants et repré-
sentants. Il existe également une remise en cause de leur légitimité par le
fait même que l’instrument électoral semble « en panne ». De facto, la
qualité de la représentation se trouve altérée.
D’ailleurs, on assiste à l’émergence de nouveaux acteurs, souvent
regroupés sous le terme de société civile, qui agissent sur la scène poli-
tique. Il est aussi frappant de constater le développement récent des
outils de la démocratie participative. Il en découle une phase que nous
qualifierons de confrontation entre les modernes et les anciens. Les pre-
miers s’appuient sur la volonté populaire dans le cadre d’une participation
directe, avec une légitimité importante, et les deuxièmes sont les tenants
de l’approche historique de la démocratie représentative et recherchent
les moyens institutionnels d’améliorer la participation en préservant le
système.
On peut également exprimer ce conflit par le fait que la démocratie
représentative implique un rapport vertical, alors qu’un autre aspect de
la démocratie, l’aspect fonctionnel ou organique, implique un rapport
3. Il existe le peuple comme tout le monde, le peuple comme une grande partie, le
peuple comme les classes ouvrières, le peuple comme un tout organique, le peuple comme
l’expression du principe de majorité absolue ou comme l’expression du principe de majorité
limitée (Sartori, 1987, p. 22).
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 21utoit/Nouveaux amenag….indd 21 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:1322 Parlement européen et société civile
horizontal. Ce dernier point se complique avec une démultiplication des
allégeances du citoyen. D’ailleurs, divers intervenants de la vie publique,
notamment les institutions européennes ou les médias, se tournent plus
vers des groupements, comme le milieu associatif, que vers les partis poli-
tiques traditionnels. Ces nouveaux acteurs deviennent ainsi des agents de
souveraineté (Andersen et Burns, 1998).
Il en ressort une tension accrue entre particularisme et intérêt général,
qui conduit à une focalisation sur des sujets ciblés plus que sur des ques-
tions générales sur la société. Ainsi, comme le soulignent Bernard Manin
(1996) et Peter Mair (1995), la démocratie va vers une personnalisation
des débats qui engendre des attitudes différentes face aux acteurs classi-
ques de la représentation.
Pour placer notre questionnement sur l’Union européenne sous un
angle original, cet ouvrage s’articule autour de deux axes. Le premier se
fonde sur une étude de la démocratie représentative au sein de l’UE, et
au premier chef du Parlement européen (PE). Étant au cœur de la culture
politique européenne contemporaine, la démocratie représentative est
un élément incontournable et nécessite une analyse. Néanmoins, pour
être complet, la construction d’un second axe intégrant le concept de
société civile européenne, et en quelque sorte la démocratie participa-
tive, au sein du modèle représentatif parlementaire s’impose. Ainsi, on
peut formuler notre question générale de la manière suivante :
La société civile européenne n’est-elle qu’un rassemblement de
groupes d’intérêts ou porte-t-elle un renouveau du modèle représentatif
capable d’engendrer des intérêts généraux et participant à des décisions
législatives ?
Pour répondre à cette question, nous allons fonder cinq hypothèses.
La première d’entre elles est relative au présupposé que l’Union euro-
péenne est de nature sui generis. Ainsi, l’analyse de la représentation, et
en particulier du parlementarisme, devra se faire sur d’autres outils que
ceux classiquement utilisés pour comprendre les systèmes politiques
étatiques. À cette fin, nous emploierons l’approche du semi-parlementa-
risme, en dégageant les principales caractéristiques de la représentation
de l’UE. En la matière, il s’agit d’utiliser comme indicateurs les principes
applicables à un parlement, notamment la participation à l’exécutif et la
capacité de sanction.
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 22utoit/Nouveaux amenag….indd 22 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:13 Introduction 23
La quasi-absence de partis politiques européens ainsi que le pro-
cessus dynamique de l’UE laissent une porte d’opportunité pour une
réflexion d’ensemble qui permettrait de relier les attentes envers la
société civile et les questionnements sur la démocratie représentative.
Nous pouvons développer deux hypothèses sur ce constat. La première
repose sur le fait que les partis politiques européens ne trouveront pas
leur place dans l’espace politique européen de la même manière que
dans l’espace national. En effet, la concurrence défavorise inévitable-
ment les partis européens au profit des partis nationaux, très implantés
et détenant toutes les compétences pour les élections. Il faudra par
conséquent envisager d’autres alternatives pour les fonctions de propo-
sition et d’agrégation des demandes dans la démocratie européenne. En
fonction de cette dernière assertion et du Livre blanc sur la Gouvernance
de la Commission européenne, on peut proposer une troisième hypo-
thèse qui reconnaît la société civile comme un futur intermédiaire cré-
dible dans la gouvernance européenne entre le citoyen et les institutions.
Ainsi, pour démontrer cette hypothèse, il faudra analyser si la société civile
peut être partie prenante d’un processus démocratique et avec quelle
légitimité. Il nous appartiendra ainsi de définir des critères de représen-
tativité admissibles pour intervenir dans l’espace politique européen.
Cette démarche s’appuiera également sur une étude empirique des
intergroupes au Parlement. Nous proposons ce mécanisme comme la
structure-type de ce nouveau dialogue en raison de la présence d’élus et
d’associations. C’est aussi un bon reflet de la manière dont fonctionne le
PE avec ses députés venant de vingt-sept États différents. En effet, la
façon d’aborder et d’appréhender le lobbying, les interventions exté-
rieures et la fonction même des intergroupes sont inhérentes à la culture
politique. Dans une certaine mesure, ils reflètent le problème que ren-
contrent les tentatives de mêler la société civile et le monde politique.
En d’autres termes, comment chercher l’intérêt général en introduisant
des méthodes de réflexion liées à un groupement en particulier.
La définition des intergroupes s’articule sur trois points qui mettent
en évidence la question de leurs utilités et influences. Premièrement, de
nature relativement souple, cette structure permet d’exprimer des opi-
nions souvent minoritaires au sein du Parlement européen. Dès les
années 1980, des intergroupes ont évoqué la question de certaines poli-
tiques publiques et, grâce à leur travail, ces enjeux sont pour une part
Dutoit/Nouveaux amenag….indd 23Dutoit/Nouveaux amenag….indd 23 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:1324 Parlement européen et société civile
devenus prioritaires au sein de l’Union. Deuxièmement, l’intergroupe est
non partisan. Cette particularité permet d’entreprendre un travail plus
efficace, en rassemblant les députés partageant les mêmes intérêts, bien
que n’étant pas du même parti ou de la même tendance politique. Sur ce
point, les intergroupes fonctionnent comme les commissions parlemen-
taires du PE, à la nuance près qu’un député devra défendre une position
de groupe en commission, ce qui n’est pas le cas dans un intergroupe.
Troisièmement, il est spécialisé, ce qui permet à des eurodéputés, cher-
chant des informations ou déçus de leur commission parlementaire attri-
buée, de faire un travail visible qui ait des répercussions compréhensibles
aux yeux des citoyens, notamment, comme le relève Costa (2001), par le
biais d’une association. Ainsi, l’étude des intergroupes s’apparente sou-
vent à une étude d’un théâtre d’ombres et parfois de lumières. Forts de
cette analyse, nous construirons principalement sur cette base un nouveau
modèle structurant de la représentation applicable pour le Parlement
européen.
En effet, notre recherche consiste en l’étude des moyens de redonner
aux parlements une place centrale dans la vie démocratique, alors que la
représentation est remise en question. Le modèle post-parlementaire
proposé par Andersen et Burns (1998) s’inscrit dans cette logique. Ainsi,
nous disposons d’une quatrième hypothèse, qui consiste à énoncer que
la représentation européenne aboutie n’est actuellement pas atteinte. Par
conséquent, il faudra employer les approches pluralistes qui permettront
une prise en compte plus globale de la complexité de l’UE. On peut
compléter cette dernière par une hypothèse finale, qui postule que la
démocratie participative et la démocratie représentative sont concilia-
bles. Il est même d’ailleurs souhaitable de les rapprocher plutôt que de
les opposer.
Dans le cadre spécifique de l’Union européenne et de par sa dyna-
mique, nous prendrons le postulat selon lequel le Parlement est un lieu-
dit de « méta-souveraineté » (Burns, 2000 ; Thuot, 1998 ; Andersen et
Burns, 1998), soit un endroit où les agents de souveraineté peuvent s’ex-
primer. Le parlement est le lieu du pouvoir, notamment en raison du fait
qu’il s’agit de l’ultime responsable, envers le peuple, des lois et régle-
mentations qu’il promulgue. Les réflexions liées à la gouvernance met-
tent particulièrement en exergue le terme anglais d’accountability. Par
contre, la société civile organisée n’est actuellement pas responsable face
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 24utoit/Nouveaux amenag….indd 24 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:13 Introduction 25
à un « souverain ». Par ailleurs, il faut constater que la société civile ne
peut être que sectorielle, souvent synonyme d’efficacité, et ne peut pas
être la dépositaire autonome de la légitimation démocratique. C’est
donc en l’associant avec les élus « des territoires » dans l’endroit réservé
à la « représentation des peuples » que nous pensons apporter une
réponse au problème de la société civile. Ainsi, le Parlement pourra rede-
venir le lieu où se rejoignent le pouvoir et la société. Ceci permettra,
selon nos hypothèses, d’aboutir à un nouveau type de légitimation et, de
par l’efficacité retrouvée, à une meilleure participation citoyenne dans la
sphère politique.
Sur la base de ces hypothèses, nous pourrons entreprendre de
répondre à une double question : comment la représentation, vecteur de
légitimité, assure-t-elle la légitimité du Parlement européen, et quel serait
le rôle de la société civile au sein du PE dans un cadre représentatif.
Autrement dit, pourquoi la représentation européenne ne s’identifie-t-elle
pas aux structures fondamentales (partis, institutions) mais aux struc-
tures informelles (société civile) ?
Pour répondre à cette double interrogation, nous proposerons dans
la dernière partie de notre recherche la création de commissions parle-
mentaires associatives. Cette nouvelle structure s’appuiera principale-
ment sur les intergroupes et sur le projet « Agora citoyenne » du
vice-président de l’actuel PE, Gérard Onesta (FR, V/ALE). Il s’agit en
quelque sorte d’officialiser le travail conjoint entre députés et société
civile qui a déjà lieu sous différentes formes. Au lieu de rechercher un
renforcement du CESE, ou de créer une « Chambre des intérêts », nous
affirmerons la place du Parlement européen au centre de ce dialogue sur
la base de la théorie associative et post-parlementaire.
Le modèle de rencontre démocratique entre participatif et représen-
tatif s’inscrit ainsi dans cette perspective. Les questions de l’organisation
de la représentation et de l’efficacité, conduisant à plus de légitimité,
seront également envisagées à l’orée de cette proposition. Nous l’avons
dit, la recherche d’un nouveau modèle démocratique au niveau de l’UE
est devenue une question d’actualité, notamment en confrontant la démo-
cratie représentative et la démocratie participative. Si les partis politiques
eet les groupes ont pu émerger au xix siècle, il n’est pas impossible que,
cent cinquante ans plus tard, la démocratie doive se renouveler autour
de nouveaux canaux représentatifs.
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 25utoit/Nouveaux amenag….indd 25 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:13DDutoit/Nouveaux amenag….indd 26utoit/Nouveaux amenag….indd 26 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:13Première partie
La représentation politique :
des principes généraux
au cas de l’Union européenne
DDutoit/Nouveaux amenag….indd 27utoit/Nouveaux amenag….indd 27 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:13DDutoit/Nouveaux amenag….indd 28utoit/Nouveaux amenag….indd 28 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:13C H APIT R E 1
Déf s et déf cits de la représentation
1. De la démocratie représentative
L’idée de représentation est un élément essentiel de la réflexion
autour de la démocratie parlementaire, symbolisée par la relation entre
représentant et représenté comme fondement de la légitimité du sys-
tème politique. Ainsi, comme le remarque Thuot (1998), la représenta-
tion est un élément matriciel, structurant et organisateur des démocraties
modernes. Le problème de la légitimité est donc intrinsèquement lié au
lien représentatif. De surcroît, ce dernier est polymorphe en fonction
des attentes et des processus en cause. En effet, D’Arcy et Saez relèvent
la complexité pour la science politique à définir le concept de représen-
tation et font deux constatations : « D’une part, la représentation, sous
une forme ou une autre, est un élément de légitimité de tout pouvoir
politique, d’autre part, la démocratie représentative a donné de la repré-
sentation une conception qui caractérise une forme de gouvernement et
qui en même temps frappe d’illégitimité toutes les autres » (1985, p. 8).
Dès lors, la démocratie représentative est perçue comme seul régime
politique légitime. Toutefois, elle est une invention récente. Jusqu’alors,
les deux termes entraient dans une opposition très bien illustrée dans le
eContrat social de Rousseau. En cela, le xx siècle marque une évolution
historique où les termes démocratie et représentation deviennent insépa-
rables. Cette transformation est également procédurale, comme l’illustre
Jean-Claude Colliard (2006). Il évoque les principaux thèmes théoriques
de la représentation, soit l’évolution vers le suffrage universel, le déve-
loppement des partis, la modification du rôle du Parlement en lieu d’en-
registrement et, également, l’importance dans le système représentatif
DDutoit/Nouveaux amenag….indd Sec1:29utoit/Nouveaux amenag….indd Sec1:29 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:1330 La représentation politique : des principes généraux…
d’un clivage socio-économique. Chaque évolution entraîne de facto un
nouvel élément. En effet, c’est l’émergence du suffrage universel qui
entraîne la nécessité des partis en tant qu’élément de rassemblement, de
défense, de représentation et d’identifiant social des citoyens.
La représentation est définie comme « un processus par lequel
quelque chose (personne(s), groupe(s), chose(s) ou abstraction(s)) qui
n’est pas réellement (c’est-à-dire physiquement) présent est rendu pré-
sent par un intermédiaire » (Leca, 1992, p. 914). La définition de Jean
Leca a l’avantage de prendre en compte l’essence de la représentation.
En effet, il s’agit bien d’un processus qui donne le droit et le pouvoir à
un intermédiaire d’agir au nom d’un tiers. En d’autres termes, comme le
relève Pitkin, la représentation est caractérisée par le fait de « rendre
présent ».
Également, la représentation s’entoure de termes comme responsabi-
lité, indépendance et imputabilité. Pitkin résume cet état en rappelant
que la représentation « here means acting in the interest of the represented,
in a manner responsive to them. The representative must act independently ;
his action must involve discretion and judgment ; he must be the one who acts.
The represented must also be (conceived as) capable of independent action
and judgment, not merely being taken care of » (Pitkin, 1972, p. 209 [notre
accentuation]).
Cette définition reprend les termes-clefs de la représentation. En
effet, on retrouve l’interdiction du mandat impératif (indépendance), la
liberté d’expression (du représenté), et le fait que l’élu doit pouvoir
répondre de ses actes devant ses administrés. C’est à ce titre qu’inter-
vient la question de la représentativité, soit « la légitimité du “représen-
tant” à signifier le représenté » (Leca, 1992, p. 914). Le lien représentatif
est donc un équilibre délicat entre les désirs du représenté et la réalisa-
tion de ces derniers par le représentant. Celui-ci ne pourra se réclamer
des citoyens que dans un cadre complexe de relations impliquant des
aspects de légitimité et de délégation de souveraineté.
Le problème de la représentativité est donc relatif à la difficulté de
réalisation de l’agrégation des demandes. D’où trois conditions de repré-
sentativité exprimées par Manin et al. (1999). Premièrement, un gouver-
nement est représentatif s’il agit avec la meilleure connaissance possible
et si les citoyens sont bien informés. Deuxièmement, il existe des situa-
tions où la structure des intérêts place les individus face à un dilemme
DDutoit/Nouveaux amenag….indd Sec1:30utoit/Nouveaux amenag….indd Sec1:30 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:13 Défis et déficits de la représentation 31
du prisonnier. Seule une décision collective permet de le dépasser. Ainsi,
la puissance publique – et donc les élus – est représentative quand elle
poursuit l’intérêt collectif. Troisièmement, le gouvernement est représen-
tatif s’il applique la règle de la majorité au risque de heurter la minorité.
Ce dernier élément mérite un complément d’information. En effet,
dans les démocraties modernes, il y a des tensions entre les origines
rationnelles de la démocratie et la structure des intérêts de la société
moderne. Dès lors, le gouvernement doit toujours agir dans le sens de la
majorité pour être représentatif. Toutefois, il existe plusieurs manières
d’agir avec une majorité. Mais, s’il choisit une politique qui ne rencontre
jamais une majorité de citoyens, il n’est plus représentatif. Ainsi, pour
reprendre la définition de Pitkin (1972), un gouvernement est réceptif
(responsive) s’il est attentif aux signaux de la population, et il est accoun-
table si les citoyens peuvent le sanctionner. En d’autres termes, un gou-
vernement réceptif (responsive) et accountable est représentatif.
Dans le premier cas, les citoyens signalent leur souhait aux gouver-
nants, et dans le second ils le jugent. Ainsi, le fait qu’un gouvernement
doive rendre des comptes aux élections est insuffisant pour le rendre
représentatif. Grande (2000) résume ces principes par le fait que la repré-
sentation politique peut être définie par quatre principes (deux formels
et deux substantiels). D’un point de vue formel, nous retrouvons l’auto-
risation d’agir au nom des autres (mandat), ainsi que la remise des
comptes par les élus auprès de leurs électeurs (sanction). Les deux prin-
cipes substantiels consistent, d’une part, pour l’élu d’être en accord avec
les préférences de son électorat et, d’autre part, en un équilibre entre la
capacité pour le représentant d’agir et de donner à l’électorat les moyens
d’articuler ses préférences en contrôlant les activités des élus.
La représentation est un équilibre précaire entre demande de la
société et capacité pour les élus de la mettre en œuvre. Il est également
complexe de préserver le bon fonctionnement de la démocratie repré-
sentative, que cela soit sur le plan formel – tenue des élections – que sur
l’informel – système de communication non biaisé. De plus, les concep-
tions des mécanismes ne sont pas stables dans le temps, mais au contraire
évolutives ce qui fait de la représentation cet ensemble délicat pouvant
être aisément remis en question.
DDutoit/Nouveaux amenag….indd Sec1:31utoit/Nouveaux amenag….indd Sec1:31 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:1332 La représentation politique : des principes généraux…
2. Associationnisme : entre pluralisme
et représentation
Comment développer une représentation plus efficiente ? Une des
solutions que nous proposons consiste à reprendre les analyses sur les
groupes fonctionnels. Central à notre analyse, le rôle des groupes doit être
exploré sous l’angle qui semble le mieux convenir à notre objet d’étude,
l’Union européenne. Il s’agit de la théorie pluraliste et la dimension
associative en son sein. Néanmoins, la prépondérance des groupes dans
la démocratie ne se fait pas sans interpeller la science politique. En effet,
de quelle représentativité peuvent-ils se réclamer ? Quels pouvoirs pour
quelles institutions ?
Le constat actuel de la montée des représentations fonctionnelles se
base sur l’étude du « déficit démocratique » et un éloignement entre les
préoccupations immédiates des citoyens et des politiques. Toutefois, on
peut imaginer que nous avons affaire à une nouvelle forme de division
du travail politique lié à la surcharge institutionnelle. Le paradoxe de la
légitimité actuelle est le fait de demander à l’État ou à la puissance
publique de régler l’ensemble des problèmes de société, tout en lui repro-
chant d’être trop intrusif. Ainsi, les conséquences sur l’efficacité d’une
politique publique et sur la légitimité de la sphère politique sont impor-
tantes. Ce sont ces éléments qui contribuent au déficit démocratique et
à la perte de confiance dans les institutions.
En plus de cette attente vis-à-vis de l’État, on peut ajouter « un désé-
quilibre dans l’agrégation et la transmission des intérêts et une perte
d’efficacité du rôle des partis » (d’Arcy et Saez, 1985, pp. 27-28). Le rôle
des partis est ainsi remis en question dans leur fonction essentielle de
« transmetteur » des demandes, alors qu’il est omniprésent dans le pro-
cessus de sélection et de conquête du pouvoir. On peut citer d’Arcy et
Saez qui usent de la métaphore économique pour illustrer la nouvelle
place des partis, « les partis cessent d’être entrepreneurs pour se trans-
former en courtiers, en agence d’escompte agissant pour le compte de
donneurs d’ordre. Le crédit dont ils jouissent, en aucune manière illimité,
est subordonné aux opérations de réescompte que sont les échéances
électorales » (1985, p. 29).
Toutefois, il ne s’agit pas de renverser la représentation actuelle, mais
de la compléter avec l’institutionnalisation de la représentation des inté-
DDutoit/Nouveaux amenag….indd Sec1:32utoit/Nouveaux amenag….indd Sec1:32 77/05/09 16:04:13/05/09 16:04:13