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Politiques de l'emploi

De
118 pages
« Avec le chômage, on a tout essayé ! » affi rmait déjà François
Mitterrand il y a trente ans. Sans doute conviendrait-il
d’ajouter « mais s’est-on donné les moyens d’apprendre ? »
Car faute d’avoir suffi samment investi dans une évaluation
véritablement scientifi que de nos politiques de l’emploi,
notre connaissance sur les causes du chômage et sur
notre capacité à le résoudre n’a guère progressé.
Certains programmes de formation, de subventions
à l’emploi et d’accompagnement mis en place dans
les pays développés ont pourtant pu être évalués
méticuleusement. La faiblesse de leurs impacts démontre
que l’on ne saurait prétendre éradiquer le chômage par
l’investissement dans tel ou tel type d’action.
Mais ces programmes peuvent être améliorés et nous
aider à venir à bout du chômage. Cela passe par une
analyse minutieuse des besoins et des comportements
ainsi que par un recours plus large à des évaluations
rigoureuses. Finalement, n’est-ce pas notre impatience à
tester des actions sans nous donner le temps d’étudier
leurs effets qui nous a piégés dans le chômage durable ?
Voir plus Voir moins
Collection dirigée par Yann Algan, Pierre Cahuc, André Zylberberg
Les ouvrages publiés dans la collection « Sécuriser l’emploi » sont issus des travaux initiés par la chaire Sécurisation des parcours professionnels, en partenariat avec le groupe Alpha, Crest-Ensae, le ministère du Travail, de l’Emploi, de la Formation professionnelle et du Dialogue social (Dares, DGEFP), Pôle emploi, Randstad France, Sciences Po et l’Unedic. La chaire Sécurisation des parcours professionnels est gérée par la Fondation du risque (fondation de recherche reconnue d’utilité publique). Pour améliorer ou simplement pour maintenir leur rentabilité, les entreprises doivent sans cesse innover. Certaines innovations sont fructueuses, d’autres échouent. Ce processus se solde par des destructions et des créations d’emplois de grande ampleur qui mettent à l’épreuve les capacités d’adaptation des salariés et les dispositifs qu’ils peuvent mobiliser dans ce but. Dans ce contexte, les pouvoirs publics doivent jouer un rôle de régulateur favorisant la nécessaire réorganisation de l’appareil productif tout en sécurisant les parcours professionnels. L’objectif de la chaire Sécurisation des parcours professionnels est d’identifier les conditions d’efficacité de ces politiques. Liste des titres déjà parus en fin d’ouvrage.
POLITIQUES DE L’EMPLOI
Apprendre de l’expérience
Bruno Crépon Gérard Van den Berg
Catalogage Électre-Bibliographie (avec le concours de la Bibliothèque de Sciences Po) Politiques de l’emploi : apprendre de l’expérienceBruno Crépon, Gérard Van den Berg. – / Paris : Presses de Sciences Po, 2017. – (Sécuriser l’emploi). ISBN papier 978-2-7246-2025-2 ISBN pdf web 978-2-7246-2026-9 ISBN epub 978-2-7246-2027-6 ISBN xml 978-2-7246-2028-3 RAMEAU : – Politique de l’emploi : Évaluation – Chômage : Politique publique : Évaluation DEWEY : – 331.120 4 : Sujets particuliers relatifs au marché du travail La loi de 1957 sur la propriété intellectuelle interdit expressément la photocopie à usage collectif sans autorisation des ayants droit (seule la photocopie à usage privé du copiste est autorisée). Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, du présent ouvrage est interdite sans autorisation de l’éditeur ou du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 3, rue Hautefeuille, 75006 Paris). © PRESSES DE LA FONDATION NATIONALE DES SCIENCES POLITIQUES, 2017
Sommaire
Introduction Chapitre 1 LES PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTSDES ÉVALUATIONS RANDOMISÉES Améliorer l’appariement des demandeurs d’emploi et des emplois vacants Améliorer les qualifications des demandeurs d’emploi Chapitre 2 LES ANALYSES COÛT-BÉNÉFICE Le cadre d’analyse et les données requises Quelques résultats d’évaluations coût-bénéfice La mesure de l’impact sur d’autres dimensions du bien-être Chapitre 3 LE CIBLAGE Des impacts très différents d’une population à l’autre Les implications de ces effets en termes de ciblage des programmes Chapitre 4 LES EFFETS D’ÉQUILIBRE Mécanismes principaux potentiellement à l’œuvre Utiliser les évaluations randomisées pour mettre en évidence les effets d’équilibre Chapitre 5 LES MÉCANISMES Assistance aux demandeurs d’emploi ou surveillance de leur effort de recherche ? Accroissement de la productivité ou amélioration du « signalement » des demandeurs ? L’importance des détails Quelle combinaison de programmes considérer ? La demande pour les programmes Des effets inattendus des subventions Conclusion Bibliographie
Introduction
« Avec le chômage on a tout essayé » : la phrase de François Mitterrand est bien connue. Elle fait encore régulièrement figure de repère dans les discours : « Avec le chômage on a tout essayé : sauf ce qui marche », « Non, avec le chômage on n’a pas tout essayé ! », etc. En fait, on a quand même essayé beaucoup de « choses », mais comment savoir « ce qui marche » ? Notre objectif, ici, est de montrer qu’il ne suffit pas d’adopter de nouvelles mesures pour résoudre le problème du chômage si l’on ne se dote pas des moyens d’identifier les programmes qui fonctionnent, et pourquoi, et pour qui. Proposons donc une variante : « Avec le chômage, on a tout essayé, mais on ne s’est pas donné les moyens d’apprendre. » En l’absence de ces investissements, notre connaissance sur les causes du chômage a progressé lentement et notre capacité à le réduire, également. Pourtant, on peut apprendre des tentatives faites pour lutter contre le chômage et, pour cela, évaluer les politiques et les programmes qui lui ont été consacrés, qu’il s’agisse d’un dispositif d’accompagnement, d’un emploi subventionné, d’une formation, etc. Évaluer consiste à mesurer, pour un programme bien identifié, comment les trajectoires en emploi des bénéficiaires se sont infléchies du fait de leur participation au programme. Pour un participant, il s’agit de comparer sa situation avec ce qu’elle aurait été en l’absence du programme. Cela permet de savoir si la situation des bénéficiaires s’améliore et de combien. Cela permet aussi de prendre des décisions utiles du point de vue des finances publiques. L’idée d’une analyse coût-bénéfice est en effet étroitement associée à la notion d’évaluation. Quel est l’impact financier de la participation d’un demandeur d’emploi au programme ? Cet impact financier peut lui-même être considéré de différents points de vue : celui des demandeurs d’emploi d’abord, celui du reste de la société ensuite et celui de la société dans son ensemble enfin, qui agrège les deux précédents. Certaines des phrases citées plus haut véhiculent implicitement l’idée qu’il existerait une recette miracle, capable de résoudre d’un seul coup tous les problèmes du chômage et d’une force telle qu’elle s’imposerait d’elle-même comme « la » solution. Les conceptions de ce que serait cette solution sont multiples, mais peu partagées et donnent régulièrement lieu à des débats idéologiques. Les opinions sont tranchées et défendues avec opiniâtreté, et finalement le débat évolue peu. Conduire des évaluations des programmes consacrés au marché du travail permet de faire avancer ce débat en l’alimentant en faits tangibles et concrets. On peut, en particulier, conduire des évaluations dites « randomisées ». Cela consiste simplement à appliquer aux programmes de lutte contre le chômage les méthodes utilisées dans le domaine médical pour tester l’efficacité des traitements. L’idée générale est d’affecter, de façon aléatoire, une population éligible soit à un groupe test bénéficiaire du programme, soit à un groupe de contrôle. Le point important est l’affectation au hasard qui permet de construire deux populations statistiquement identiques. L’intérêt de cette approche est clair : si une différence apparaît ultérieurement entre les deux sous-populations, elle ne pourra être due qu’au fait que l’un des groupes seulement a bénéficié du programme. Le sérieux scientifique associé à une telle démarche confère aux résultats la force nécessaire face aux préjugés et aux idéologies. Au cours des quinze dernières années, le recours à de telles méthodes scientifiques et rigoureuses pour évaluer les programmes sociaux s’est fortement développé. De grands laboratoires 1 internationaux, comme le Jameel Poverty Action Lab , ont été créés, fondés sur le principe de telles évaluations et destinés à nourrir le débat public des enseignements que l’on peut en tirer.
De nombreuses évaluations randomisées ont été conduites à travers le monde. Beaucoup l’ont été en Amérique du Nord où existe, depuis le début des années 1970, une volonté d’apprendre sur l’impact des programmes sociaux et où l’on trouve des organismes importants spécialisés dans la conduite de ce type d’études. L’ensemble des résultats disponibles sur l’impact des programmes d’emploi a conduit les chercheurs à s’emparer de ce corpus de données et à en enrichir l’analyse. En Europe, les résultats disponibles sont moins abondants. De telles évaluations ont néanmoins été menées dans les pays d’Europe du Nord, au Royaume-Uni et surtout en France. L’objet de ce bref ouvrage est de présenter rapidement non seulement le cadre dans lequel de telles évaluations peuvent être effectuées, mais aussi et surtout les enseignements qui peuvent en être tirés en ce qui concerne les programmes actifs du marché du travail. Deux types de programmes seront considérés principalement : – D’une part, les programmes consistant à favoriser l’appariement des demandeurs d’emploi et des offres d’emploi vacantes ; ils sont nombreux et consacrent des moyens importants à assister les demandeurs d’emploi dans leur recherche. – D’autre part, les programmes dont le but est de renforcer la productivité de leurs bénéficiaires et d’améliorer leur employabilité – ainsi les programmes d’emplois subventionnés consistant à prendre en charge une partie de la rémunération –, l’idée sous-jacente étant que le fait d’offrir à leurs bénéficiaires une expérience en emploi leur permettra d’améliorer leurs compétences et leur qualification ; il y a bien sûr aussi les programmes de formation à proprement parler, destinés à accroître les compétences et les qualifications. Ces programmes sont réputés très coûteux, à l’inverse des programmes d’appariement. Les résultats auxquels on parvient en conduisant les évaluations randomisées de ces programmes sont malheureusement peu encourageants. Le premier enseignement que l’on peut en tirer est que ces dispositifs ont souvent, en moyenne, un impact faible. Quand un effet positif est perceptible, il est, dans le meilleur des cas, modeste. On est très loin de l’idée d’interventions qui bouleverseraient la situation des bénéficiaires avec une ampleur suffisante pour que l’on puisse se dispenser d’outils de mesure appropriés. Le deuxième enseignement est que tous les programmes ne réussissent pas aussi bien les uns que les autres. Ceux qui semblent améliorer le plus la situation des bénéficiaires sont les programmes destinés à favoriser l’appariement sur le marché du travail. Les impacts peuvent être substantiels et augmenter, par exemple, de 50 % les taux de sortie vers l’emploi à un horizon donné. Les résultats sont beaucoup moins bons pour les programmes destinés à améliorer la productivité. Les dispositifs d’emplois subventionnés, par exemple, peuvent exercer un impact sur le retour à l’emploi, mais il est en général de faible ampleur et ne dure que le temps de la subvention. Globalement, les améliorations du retour à l’emploi, quand elles existent, sont de courte durée. Par ailleurs, les gains pour les individus sont assez modestes : l’augmentation de la rémunération tirée du travail compense souvent à peine la réduction des transferts sociaux ou des indemnités versées aux salariés précédemment sans emploi. Les programmes de formation ont un impact encore plus décevant : on n’a observé que très rarement des résultats positifs sur l’accès à l’emploi ou sur les revenus du fait de la participation à ces formations. L’évaluation aux États-Unis de l’important programme qui soutient les activités de formation, institué par leJob Training Partnership Act(voir ci-après), a par ailleurs montré que pour certaines catégories – les hommes jeunes – les impacts pouvaient même être négatifs. Il s’agit là d’un troisième enseignement important de notre analyse : ce n’est pas parce que l’on consacre des moyens au financement de programmes coûteux que l’on améliore nécessairement la situation des bénéficiaires ; celle-ci peut se dégrader sous l’effet du programme, risque qui pour n’être pas
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