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Pour un droit rural grec

De
225 pages
Cette étude compare le droit rural grec avec la politique agricole commune de l'Union Européenne et le droit "agraire" italien afin de contribuer à son évolution. L'auteur fait des propositions pour le développement de la théorie grecque de droit rural puis se focalise sur les évolutions du droit commun grec et sur l'impact en Grèce de trois politiques communautaires fondamentales : l'agriculture biologique, l'agritourisme et la politique d'installation des jeunes agriculteurs.
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Sommaire
PREFACE PROFESSEUR JOSEPH HUDAULT ...........................................9 AVANT-PROPOS DE L’AUTEUR.................................................................11 INTRODUCTION ......................................................................................13

1. DROIT RURAL ET MILIEU RURAL. PLURALITE DE DEFINITIONS ........... 13 2. LE DROIT RURAL DANS L’ORDRE JURIDIQUE ITALIEN : ETAT DES LIEUX ET EVOLUTIONS ................................................................................. 17 3. LE DROIT RURAL EN DROIT COMMUNAUTAIRE .................................. 23 4. VERS LA GLOBALISATION DU DROIT RURAL ...................................... 35 PARTIE 1. LE DROIT RURAL GREC : SPECIFICITE JURIDIQUE ET SUBSTRAT ECONOMIQUE, POLITIQUE ET SOCIAL ...........................43 CHAPITRE 1 L’ETAT DU DROIT RURAL EN GRECE .................................. 43 CHAPITRE 2 L’AGRICULTURE GRECQUE DE L’APRES-GUERRE AU PLAN DE DEVELOPPEMENT 2000-2006 : ASPECTS ECONOMIQUES, POLITIQUES ET JURIDIQUES ................................................................................. 73 PARTIE 2 « LE NOUVEAU DROIT RURAL GREC »..............................115 PARTIE 2.1 INSTITUTIONS FONDAMENTALES DU DROIT RURAL GREC ....................................................................................115 CHAPITRE 1 LA LOCATION DU FONDS RURAL (LE BAIL A FERME) ....... 115 CHAPITRE 2 LA LOCATION DE BETAIL ................................................. 139 CHAPITRE 3 LE BAIL A FERME AVEC REDEVANCE FIXEE EN POURCENTAGE DES FRUITS ............................................................................... 143 CHAPITRE 4 L’AGRICULTURE COLLECTIVE ......................................... 151

PARTIE 2.2 LES INSTITUTIONS SPECIFIQUES ISSUES DU DROIT COMMUNAUTAIRE ....................................................................................167 CHAPITRE 1 L’AGROTOURISME .......................................................... 167 CHAPITRE 2 L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE ......................................... 179 CHAPITRE 3 LA REGLEMENTATION RELATIVE AUX « JEUNES AGRICULTEURS » ............................................................................... 193 CONCLUSION ANNEXES BIBLIOGRAPHIE ....................................................................................211 ....................................................................................215 ............................................................................... 219

APPENDICE STATISTIQUE .................................................................... 223

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Préface Professeur Joseph HUDAULT
Monsieur Lampros KAZIS a soutenu à l’Université de Pise il y a bientôt cinq ans une thèse de doctorat en droit rural et en droit comparé sous la direction du professeur Alfredo MASSART, titulaire de la chaire de droit agraire comparé de l’Ecole supérieure de perfectionnement Sant’Anna, lui-même continuateur d’Antonio CARROZZA, qui fut l’un des maîtres de la pensée universaliste du droit rural qui caractérise l’ « école italienne » de cette discipline juridique. C’est donc avec la méthode et par comparaison du droit italien que M. Lampros KAZIS a présenté dans une première partie de son travail la spécificité du droit rural grec après avoir relaté dans une introduction l’évolution de la discipline dans l’ordre juridique italien puis dans le droit communautaire en relevant l’existence d’un mouvement général en direction de ce qu’il appelle « la globalisation du droit rural ». Dans sa deuxième partie, l’auteur nous présente ce qui constitue pour lui « le nouveau droit rural grec », en distinguant les institutions spécifiques issues du droit communautaire par opposition aux institutions fondamentales du droit hellène originaire : location du fonds rural dans ses diverses modalités, location du bétail, droit des sociétés agricoles (agriculture de groupe). Pour ce qui est du droit communautaire, l’auteur focalise l’attention du lecteur sur l’agrotourisme, l’agriculture biologique et la règles concernant les jeunes agriculteurs. En bref, cette thèse porte essentiellement sur le droit de l’exploitation agricole. Sur ce point, les dernières évolutions de la PAC ne touchent pas directement le sujet traité, même si certains de ses aspects vont progressivement se ressentir de ces évolutions. En définitive, l’intérêt et le mérite du travail de M. KAZIS tiennent à la méthode universaliste utilisée pour mettre en relief les principes universels du droit rural et au fait qu’il livre au public le seul ouvrage en langue française qu’il a pris la peine de faire traduire de l’italien sur les règles juridiques qui encadrent l’activité et l’exploitation agricoles en Grèce. Ce mérite a été reconnu par le Comité Européen de Droit Rural qui lui a accordé un prix.

C’est pourquoi les éditions L’HARMATTAN sont heureuses d’accueillir dans leur collection « Droit et Espace Rural » le travail de M. KAZIS. Joseph HUDAULT Professeur à l’Université Panthéon-Sorbonne Membre de l’Académie d’Agriculture Directeur de la Collection

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Avant-propos de l’auteur
Cette thèse de doctorat vise à étudier le droit rural moderne grec, en le comparant à la doctrine et aux législations italiennes et communautaires. Il s’agira non seulement de pointer les éventuelles similitudes et différences, entre les systèmes juridiques comparés mais aussi d’appliquer la méthodologie des droits italien et communautaire au droit grec. Comme le soulignait le Professeur Carrozza, « le droit rural à l’étranger parle l’italien ». Cette étude tente de vérifier si cette affirmation est applicable au droit grec. Conformément à la théorie grecque et aux différentes institutions de la législation, notre intention est de trouver le plus petit dénominateur commun de la ruralité1 qui nous permettrait d’identifier le contenu et l’objet d’un droit rural grec en syntonie avec les droits italien et communautaire. Ce travail commence par l’examen de la théorie générale du droit rural et se poursuit par l’étude des évolutions récentes, principalement celles liées à la « globalisation ». L’ouvrage est divisé en deux grandes parties dédiées respectivement à l’étude du droit rural grec tel qu’il résulte de l’analyse de la doctrine et de la législation grecques interprétées suivant les préceptes méthodologiques de la doctrine italienne, plus particulièrement ceux développés dans les travaux du Professeur Carrozza. La première partie porte sur l’histoire de la législation « agricole » grecque à partir de la formation du premier Etat grec indépendant, le « Règne des Grecs », jusqu’en 1960, année marquée par la fin de la phase législative sur la « Question Agricole ». Sur la base de cette législation, nous présenterons une analyse doctrinale du droit rural grec existant. Les carences de cette doctrine nous ont conduit à étudier scientifiquement l’économie et la politique agricole, définies par Carrozza comme les « sciences sociales de l’agriculture assimilables au droit rural » (voie qui a également été suivie par la doctrine juridique française spécialisée en droit rural).

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A.CARROZZA, Leçons de droit rural, I, Eléments d’une théorie générale, Milan, 1988, p.5.

La seconde partie propose une solution innovante notamment à la communauté scientifique des juristes grecs. Sur la base des principes du droit rural, constitutifs du « plus petit dénominateur commun de la ruralité » (Carrozza), nous avons choisi d’examiner les différents contrats du code civil grec qui présentent les caractéristiques de la ruralité, au-delà des formes d’agriculture de groupe prévues pour l’exercice de l’activité agricole. En ce qui concerne le droit rural communautaire et la politique agricole commune (PAC) nous nous sommes concentrés sur les institutions ouvrant la voie à la diversification et au renouvellement des activités agricoles : l’agrotourisme, la production biologique et la réglementation sur les jeunes agriculteurs. En effet, il eut été impossible d’analyser dans le détail tous les secteurs d’application de la PAC en droit grec.

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INTRODUCTION
1. Droit rural et milieu rural. Pluralité de définitions
Le droit réglementant l’activité agricole trouve ses racines dans des époques lointaines. Sa conception, en corrélation avec celle de l’agriculture, a remarquablement évolué. Avec le passage de la chasse (considérée comme seul moyen de subsistance) à la culture, la nécessité de proposer un droit de la propriété de la terre (entendue comme instrument de production2) se fait sentir. Mais, c’est seulement à partir du XXème siècle que l’activité agricole a commencé à être considérée de manière différente, non plus uniquement en référence au « titulaire » de ce droit, mais aussi en référence à l’exploitant, qu’il soit ou non le propriétaire du fonds. C’est ainsi que naquit le droit rural, en tant que discipline spécifique de l’agriculture, en rompant le « cordon ombilical » qui l’avait lié pendant des siècles au droit civil. Choisir de considérer l’activité plutôt que le bien possédé apparaît nécessaire du fait de la mutabilité qui accompagne le champ d’application du droit rural. Aujourd’hui, il est de mise de qualifier de droit rural la partie du droit régulant principalement la production obtenue par la culture de plantes et l’élevage d’animaux, en y associant également les dispositions de droit public qui protègent les revenus des producteurs agricoles3. Ce « bien-terre », se trouve depuis toujours au centre des débats politiques, sociaux et économiques. Parce que le droit rural est fondé sur des « faits » et des « rapports juridiques » liés à l’agriculture, il est une discipline en mouvement qui se projette dans le futur, échappant ainsi aux schémas classiques auxquels il était historiquement relégué et créant de surcroît un nouveau droit aux frontières mobiles, qui attire en son sein d’autres disciplines juridiques. C’est pourquoi l’attention du juriste agricole devra se focaliser sur tous ces phénomènes qui, directement et indirectement, intéressent le secteur
L. COSTATO, Cours de droit agraire, Milan, 2001, p.2 ; Tel que reporté in L. COSTATO, Op.cit.,p.2 : A. SALTINI, Les germes de la civilisation, Bologne, 1996. 3 L. COSTATO, Op. cit, p.4 ;
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agricole, en dépassant les frontières nationales et en considérant les marchés internationaux ; de sorte de regrouper un ensemble de normes nationales, communautaires et/ou internationales relatives à l’agriculture (écologiques, sociales, communautaires, agroalimentaires). Pour réussir à comprendre réellement le sens du droit rural, de manière claire et précise, il faut identifier en premier lieu les frontières de la matière4. La recherche d’une définition du droit rural met en évidence un élément constant, à savoir le terme même d’agriculture. Ce substantif, bien que prévisible et compréhensible par chacun d’entre nous du fait de son utilisation dans le vocabulaire courant, n’est cependant pas simple à expliquer. Il a d’ailleurs été observé5 que le terme « agriculture » est caractérisé par une complexité et une incohérence rendant toute classification limitative ou trop conventionnelle. Malgré cela et bien que les résultats aient été insuffisants, la doctrine italienne a cherché à transposer le concept d’agriculture dans l’ordre juridique. Le Code Civil italien tenta ainsi de proposer un critère général permettant d’identifier dans cette « activité » le contenu de chaque exploitation agricole. Les sources du droit communautaire ne contribuent pas à combler le manque : en affirmant que le marché commun comprend aussi bien l’agriculture que le commerce des produits agricoles, le Traité de Rome de 1957 définit le terme d’« agriculture » et se cantonne à lister les produits entrant dans la catégorie des produits agricoles. Dans ce contexte d’incertitude, sera proposée une définition sur une base extra-juridique6, avec, comme point de départ, le cycle biologique7,
A. CAROZZA, Leçons de droit rural, I, Eléments de la théorie générale, Milan, 1988 ; A. GERMANO, Manuel de droit rural, Turin, 2001 ; L. COSTANO, Cours de droit rural, Milan, 2001. Sur la complexité et la mixité du droit rural, voir aussi en droit français : J. MEGRET, "Droit agraire", Librairies techniques, 1973, n° 3 et par C. DUPEYRON, J.-P. THERON, J.-J. BARBIERI, "Droit Agraire : Droit de l'exploitation", vol. 1, Economica, 1994. Sur ces différents courants de pensée, v. J. HUDAULT, "Droit rural - Droit de l'exploitation agricole", Précis Dalloz, 1987, n° 17 et s. 5 E. BASSANELLI, La crise du droit rural. A propos du projet Segni sur la réforme des contrats ruraux, Florence, Coppini, 1948 ; A. CARROZZA, Op. cit., p.5; 6 A. CARROZZA, Les problèmes généraux et les qualifications du droit rural, I, Milan, 1975, p.74 ;
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c'est-à-dire l’élevage des animaux ou la culture des végétaux. Cette activité semble être liée directement ou indirectement à l’exploitation des forces et ressources naturelles, et se résout économiquement par l’obtention de profits. Suivant la théorie « agrobiologique » de la ruralité, énoncée par Carrozza, l’activité de production se matérialise à travers le développement d’un cycle biologique de l’élevage des animaux ou de la culture des végétaux. La conséquence logique d’une telle théorie apparaît évidente : dans toutes les activités, qui d’une manière ou d’une autre se basent sur des cycles biologiques, les forces de la nature peuvent avoir un rôle décisif. Les circonstances dans lesquelles l’homme réussit à les dominer complètement ont été dans un premier temps assez peu nombreuses. Tout ceci entraîna une division logique entre industrie et agriculture : l’agriculture existant lorsque les « forces naturelles » prévalent. Pour résumer, ce n’est pas la terre que l’on cultive, mais bien la plante8. Les animaux et les végétaux, du fait de leur capacité à se reproduire tout seul, feront l’objet de toute l’attention : l’activité agricole se bornant, en substance, à les traiter méticuleusement. De nos jours, force est de constater qu’un tel critère apparaît dépassé du fait des progrès de la technique, surtout dans le domaine agricole. Ainsi, nous avons été capables d’exploiter des bactéries, qui à leur tour produisent des bioprotéines. Il en résulte, au dire d’une voie influente9, qu’il est nécessaire de compléter le critère agrobiologique selon la logique suivante : « l’élevage d’animaux et la culture de plantes sont des activités agricoles, quelle que soit la technique utilisée, pourvu qu’ils produisent des entités végétales ou animales issues de la culture ou de l’élevage ».

Le droit français a repris le concept de cycle biologique (art. L. 311-1 code rural). Voir I. COUTURIER, La diversification en agriculture (aspects juridiques), éd. L'Harmattan, 1994, 557 p. 8 A. MASSART, Contribution à la détermination du concept juridique d’agriculture, in Revue de Droit Rural, 1974, I, 312. 9 L. COSTATO, op. cit., p. 4

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Il semble donc difficile de parvenir à une définition unique10 du droit rural, si celle-ci reste exclusivement circonscrite au droit de l’agriculture. Il est possible dès lors d’osciller entre une représentation assez simple du droit rural - « le droit rural est le droit de l’agriculture » -, et une notion plus complète : « le droit rural constitue un système complexe mais ordonné d’institutions qui régissent la matière agricole conformément au critère biologique qui les distingue ». Enfin, lors du colloque de droit rural de Saragosse (1992), la recherche d’une définition acceptable par tous n’a pas abouti. Et pourtant, étant donné son objet - régir les rapports entre les personnes et les utilisations et productions de biens - il apparaît nécessaire de trouver une dimension générale, claire et universelle. L’indépendance du droit rural doit aussi être reconnue à travers ses principes généraux et ses « logiques ». En effet, le droit rural est autonome dans la mesure où il crée des institutions juridiques qui lui sont propres, dès lors qu’il régit, de manière organique, une matière techniquement indépendante, en utilisant des normes spéciales ou dérogatoires au droit commun. Le droit de l’agriculture en tant que droit des biens agricoles, est un droit « antique » qui est né et s’est développé en même temps que la production du droit. L’agriculture correspondait alors à la propriété, la jouissance ou l’usage du patrimoine foncier (le « bien-terre »). C’est pourquoi une analyse historique est nécessaire à l’identification des origines de l’intervention publique dans le domaine agricole. L’Etat a depuis toujours cherché à régir le commerce en fixant des normes et en garantissant une certaine hégémonie aux classes dominantes. Il a ainsi été observé avec raison11 que le droit régissant l’agriculture peut être public ou privé du fait de « l’importance qu’a ce secteur, pour des raisons économiques, stratégiques et sociales, dans l’ensemble de la production ».

Certains auteurs ont proposé des classifications et des définitions en se basant sur des notions différentes: la notion d’agriculture, de propriété, d’entreprise, d’activité, de bien et de sujet. A. CARROZZA, Les problèmes généraux et les qualifications du droit rural, I, Milan, 1975, p.30 ss. 11 L. COSTATO, op .cit., p.3;

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2. Le droit rural dans l’ordre juridique italien : état des lieux et évolutions
Comme montré précédemment, le droit rural, au sein du système législatif italien, s’apparente davantage à un droit public; ce qui ne signifie pas pour autant que l’aspect « privatiste » de ce droit doit être sous-évalué. Comme le disait un éminent spécialiste12, le droit rural s’est transformé en un ensemble de normes exceptionnelles et spéciales vis-àvis du droit commun, dotées de logiques propres et autonomes. Par ailleurs, il est important de souligner l’influence qu’exerce le droit international sur l’activité du législateur national et communautaire, de sorte qu’il n’apparaît pas hasardeux de soutenir que le droit rural est né de la réalité nationale, qu’il a évolué en un droit communautaire et qu’il s’affirme en tant que droit global. Dans l’ordre juridique italien, le droit rural figure dans différentes dispositions. S’il est essentiellement fondé sur l’article 2135 c.c.13; d’autres sources existent : 1) la constitution et les lois constitutionnelles ; 2) le droit communautaire ; 3) les décrets ; 4) les actes juridiques ayant force de loi ; 5) les lois et délibérations régionales ; 6) les contrats et accords collectifs ; 7) les us et coutumes les plus importants ;
A. CARROZZA, Op. cit., p.193 ; Conformément aux modifications établies par le décret-loi n°228/2001 « est considéré comme exploitant agricole celui qui exerce l’une des activités suivantes : exploitation du domaine, sylviculture, élevage d’animaux et activités connexes. Par exploitation du domaine, sylviculture et élevage d’animaux, on entend les activités permettant le traitement et le développement d’un cycle biologique ou d’une phase nécessaire à ce cycle (de caractère animal ou végétal) ; et qui utilisent ou peuvent utiliser le domaine, la forêt ou les eaux saumâtres ou marines. Par activités connexes on entend celles exercées par l’exploitant agricole et visant la manipulation, conservation, transformation, commercialisation et valorisation des produits obtenus le plus souvent par l’exploitation du domaine ou de la forêt ou par l’élevage d’animaux. Sont également comprises parmi les activités connexes les activités permettant la fourniture de biens ou services moyennant l’utilisation des équipements ou ressources de l’entreprise normalement chargée de l’activité agricole considérée, y compris les activités de valorisation du territoire et du patrimoine rural et forestier telles que définies par la loi ».
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8) les règles autonomes de la « propriété collective ». Du fait notamment de sa rigidité, la Constitution italienne constitue un socle pour le droit rural. Différents articles, ayant valeur générale, intéressent le droit rural, bien qu’ils ne le mentionnent pas explicitement. Ils font indirectement référence à l’agriculture lorsqu’ils visent les principes et aspects institutionnels ainsi que la production, le travail et le développement économique. 1) Ainsi, l’article 3 pose un principe général d’égalité qui reconnait non seulement les mêmes droits, devoirs et opportunités aux citoyens, mais promeut aussi une politique sociale qui compense les discriminations. 2) L’article 11 prévoit que la ratification et l’exécution des traités communautaires se feront par l’adoption de lois ordinaires. Cet article est l’expression d’une limitation des pouvoirs souverains de l’Etat italien, qui y a adhéré au moment même où il a accepté de faire partie de la CE. Cette limitation des pouvoirs de l’Etat est considérée comme la reconnaissance de la supériorité de l’organisation communautaire, à laquelle l’Italie a adhéré. Cette reconnaissance doit être entendue comme la volonté de faire intégralement partie de la Communauté européenne, en lui conférant des pouvoirs supérieurs à ceux de l’Etat pour certaines matières. 3) L’article 17, quant à lui, régit les compétences régionales et les différentes possibilités de délégations législatives. Ce sont toutefois les articles 44 et 47, alinéa 2, de la Constitution italienne qui concernent véritablement l’agriculture et constituent de ce fait le fondement du droit rural. 1) Ainsi, l’article 44 dispose qu’« afin de réaliser l’exploitation rationnelle du sol et d’établir des rapports sociaux équitables, la loi impose des obligations et des limitations à la propriété foncière privée, fixe des limites à son étendue selon les Régions et les zones agricoles ; favorise et impose la bonification des terres, la transformation des grands domaines et la reconstitution des unités de production ; elle aide la petite et moyenne propriété. La loi prévoit des mesures en faveur des zones de montagne ». Cet article a toujours été considéré comme le fondement d’une 18

possible intervention législative visant la transformation des exploitations agricoles. 2) L’article 47 dispose, quant à lui, que « La République encourage et protège l’économie dans toutes ses formes ; elle réglemente, coordonne, et contrôle l’exercice du crédit. Elle favorise l’accès de l’épargne populaire à la propriété de l’habitation, à la propriété directe du cultivateur et à l’investissement direct et indirect sous forme d’actions dans les grands ensembles de production du Pays ». Il suffit de lire ces articles pour reconnaître une valeur politique à la propriété. La doctrine s’accorde désormais sur le fait que la propriété n’est pas un concept unitaire, comme l’enseigna Pugliatti, mais qu’il existe différentes sortes de propriétés notamment du fait des finalités sociales et des protections instituées par la Constitution italienne. Cette dernière porte des principes de solidarité mais admet également un « néolibéralisme substantiel ». Concernant la propriété, entendue comme pouvoir du propriétaire foncier, des limites ont été posées, tirant leurs origines des intérêts privé, public et de ceux dérivant de la nature agricole de la chose14. Dans le premier groupe on trouve les servitudes, les droits d’accès au domaine d’autrui pour un intérêt propre ; dans le second groupe les servitudes militaires et d’urbanisme ainsi que toutes les limitations visant un intérêt public. Enfin, la combinaison des articles 44 et 47 avec les autres dispositions de la Charte permet de garantir une exploitation rationnelle du sol à même d’assurer des rapports sociaux équitables. Une partie de la doctrine a évoqué15 la propriété dite « conforme », au sens où la fonction sociale serait capable de modifier profondément la propriété. Il y a donc deux objectifs à atteindre - l’équité des rapports sociaux et la rationalité de l’exploitation du sol - mais ; si l’« exploitation rationnelle du sol » ne pose pas de problème, il n’en est pas de même en ce qui concerne les « rapports sociaux équitables » ; en effet, il n’est pas certain que les finalités sociales de la Constitution soient réellement mises en œuvre.16
L. COSTATO, Op. cit., p.39. M.S.GIANNINI, Droit public économique, Bologne, 1976, p.101 ; 16 L. COSTATO, Op. cit., p.39.
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Au-delà de cette interrogation, il est possible d’affirmer que la reconnaissance du droit de propriété parait solide, même si elle est surtout privée : le système mis en place comprend des éléments essentiels liés à la fois au travail et à la propriété elle-même. En Italie, suite à la Constitution de 1948, le législateur a cherché à organiser et développer les activités des cultivateurs. Ces années ont été favorables à la réforme foncière, à la préemption de fonds et, plus particulièrement, à la réglementation des contrats agricoles. Lorsque que la notion de droit rural a été introduite, elle renvoyait à l’idée de production, laissant de côté l’activité de transformation. La majeure partie des produits échappait au marché dans la mesure où il s’agissait généralement de produits autoconsommés. Toutefois un marché parallèle, conséquence légitime d’une politique interventionniste, se développait contra leggem. A la fin de la guerre, ce processus a lentement abouti à la création de l’OCM communautaire qui fixe des prix minimum. Ce processus s’est accompagné d’une réforme foncière (dans le sens d’une redistribution de la propriété entre les petits gérants) et agricole17 (dans le sens d’une assignation de parcelles de terre après la création des services de liaison). A l’obligation d’affermer certaines terres insuffisamment cultivées, il a été préféré des opérations d’amélioration et de reconstruction des unités économiques de production. Après la réforme constitutionnelle, l’organisation administrative du secteur agricole a été rénovée. La création d’un ministère de l’agriculture et des forêts (MAF) s’est heurté directement à l’hostilité des Régions qui se voyaient privées de compétences et de pouvoirs ; d’autant plus que ces compétences avaient été partiellement transférées (régionalisation) et que l’essentiel du contrôle financier restait centralisé. Lors d’un référendum populaire en 1993, le MAF a été supprimé et remplacé par le MIRAAF (ministère des ressources agricoles, alimentaires et forestières), devenu en 1997 le MIPA (ministère pour les politiques agricoles), à son tour remplacé par le MIPAF18 (ministère pour les politiques agricoles et
La loi Sila du 12.5.1950, n°230, la loi Stralcio du 21.10.1950, n°841 exproprièrent les grands propriétaires et redistribuèrent les terrains aux cultivateurs manuels (aux paysans), sous forme de petites parcelles. 18 Cet organe a les devoirs et fonctions suivantes : L’élaboration et la coordination, en accord avec les régions, de la politique agricole et forestière ; Le développement, le
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forestières). La véritable réforme a été introduite par la loi n°491 de 1993, puis par le décret-loi n°143 adopté en 1997, qui, en son article 2, attribue au ministère la compétence pour les « zones fonctionnelles de l’agriculture et de la pêche », en ce qui concerne la qualité des produits agricoles et des services. Dans l’ordre juridique italien, la loi régionale est une autre source de droit importante. En effet, dans un certain nombre de domaines, l’Etat a limité sa compétence législative au profit des Régions ; les Régions ayant un statut spécial trouvent le fondement de leur autonomie législative directement dans ce statut alors que les Régions ayant un statut ordinaire relèvent de l’article 117 de la Constitution. Cet article attribue aux Régions le pouvoir de légiférer, notamment dans le domaine de « l’agriculture et des forêts ». En ce qui concerne la répartition des compétences entre l’Etat et les Régions, il faut revenir à la loi n°281 de 1970 (la loi de finance régionale) qui délègue au Gouvernement la tâche d’édicter des décrets en vue de réaliser le transfert aux régions de toutes les fonctions administratives et de réserver à l’Etat la fonction de coordination. Suite à la promulgation de ces décrets-lois et à la suppression en 1993 du MAF, suivie de la création du MIPAF, les régions se sont vues assigner tout ce qui ne relevait pas des attributions de ce dernier. Sur cette base, les régions ont compétence en matière agricole, forestière, de pêche, d’agrotourisme, de chasse, de développement rural et d’alimentation ; l’Etat s’occupant des relations internationales et représentant les intérêts nationaux devant les institutions communautaires19.

traitement et la représentation des intérêts de la pêche et de l’aquaculture dans le cadre de la politique communautaire et internationale de marché ; Les réalisations relatives aux fonds communautaires pour le financement des interventions dans le secteur du marché commun et des structures agricoles, session garantie et orientation ; La reconnaissance et surveillance des organismes nationaux ;La reconnaissance des organismes de contrôle et de certification ; L’agriculture biologique ; La promotion et protection des productions écocompatibles ; La certification des activités agricoles et forestières écocompatibles ; Le soutien et la reconnaissance des unions et associations nationales des producteurs agricoles ; La prévention et répression des fraudes ; Les accords interprofessionnels de dimension nationale ; Le contrôle sur les marchandises d’importation ; La lutte contre la concurrence déloyale. 19 A.GERMANO, Op. cit., p.44 ;

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En conclusion, il est important de rappeler que, d’une manière générale, les politiques, y compris la politique agricole, sont élaborées par l’Etat « conformément à la politique communautaire et en accord avec les Régions » ; toutefois, l’Etat est tenu d’une part de respecter la compétence spécifique des régions en matière agricole, et d’autre part de répondre de cette gestion devant la Communauté européenne. Le problème des rapports entre les normes communautaires directement applicables dans l’ordre juridique italien (règlements et directives, dispositions des traités…) et le droit international a fait l’objet d’une multitude de décisions de la Cour constitutionnelle. A partir des positions de la Cour de justice20, la Cour constitutionnelle a dû reconnaître la supériorité des normes communautaires sur les règles internes et les a placées à un niveau infra-constitutionnel mais supralégislatif dans la hiérarchie des normes.

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A noter : la CJCE a affirmé, dans un célèbre arrêt « Simmenthal » (Aff. n°106/77, du 09.03.1978), le principe selon lequel les normes communautaires « font partie intégrante de l’ordre juridique des Etats membres » ; de sorte qu’il soit impossible, et impensable, que le droit national contrarie ou nuance l’application du droit communautaire.

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3. Le droit rural en droit communautaire
La Communauté européenne a été instituée, au-delà des motifs politiques évidents, afin de garantir la libre circulation des marchandises, des travailleurs, des services et des capitaux, à l’intérieur d’un marché commun régi par les règles de la libre concurrence. A l’origine, la Communauté, instituée le 25 mars 1957 par le Traité de Rome, se nommait CEE (Communauté Economique européenne). L’adjectif économique fut supprimé par le Traité de Maastricht en 199221 . Cette organisation internationale a pour finalités premières la promotion, le développement harmonieux, équilibré et soutenable des activités économiques22., moyennant l’instauration d’un marché unique et d’une union économique et monétaire. Le Traité d’Amsterdam, entré en vigueur en 1999, a repris les articles du Traité de Rome et a intégré ceux concernant l’agriculture. Les moyens dont dispose la Communauté23 pour atteindre ses objectifs sont énumérés à l’article 3 dudit traité : suppression des droits de douanes entre les Etats membres ; politique commune dans les secteurs de l’agriculture et de la pêche ; libre circulation des marchandises, des personnes et des capitaux. Il apparaît dès lors évident que la CE tend à mener progressivement les Etats membres vers une unité économique.24
7 février 1992, in JOCE n°224 de 1992. Article 2 du Traité CE. 23 Pour exécuter les devoirs assignés à la Communauté, le Traité prévoit la création d’organes spécifiques : Le Parlement européen a développé des fonctions de proposition ou de simple consultation. Le Conseil européen réunit les chefs des Etats membres et a un rôle majeur d’orientation politique mais ne produit pas d’actes contraignants. Le Conseil est habilité à engager les gouvernements de chaque Etat membre et est doté de pouvoirs normatifs assez larges qu’il exerce sur proposition de la Commission. La Commission est dotée de droit d’initiative (proposition) et de pouvoirs de contrôle. La Cour de Justice de la CE veille au respect du droit communautaire, à l’interprétation et à l’application des traités européens. 24 En ce qui concerne, concrètement, la production normative de la CE, l’art. 249 du traité CE fournit une liste des actes communautaires. Les règlements ont une portée générale, sont obligatoires et directement applicables dans les Etats membres. Il peut arriver que certains actes nécessitent des procédures d’adaptation (en vue de la transposition). Les directives, à la différence des règlements, sont obligatoires seulement pour l’Etat ou les Etats auxquels ils s’adressent ; elles fixent les objectifs à atteindre par les Etats membres auxquels ils délèguent le choix des moyens. Toutefois,
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En ce qui concerne la politique agricole commune (PAC), il faut se référer à l’article 33 al.1 qui en identifie les objectifs : la protection du niveau de vie des agriculteurs, la défense des intérêts des consommateurs en assurant des prix raisonnables pour les produits, la garantie de sécurité des approvisionnements et dans l’approvisionnement. L’article 32 du Traité de Rome, quant à lui, organise les principes généraux de la politique agricole : « Le marché commun s'étend à l'agriculture et au commerce des produits agricoles. Par produits agricoles, on entend les produits du sol, de l'élevage et de la pêcherie ainsi que les produits de première transformation qui sont en rapport direct avec ces produits. Sauf dispositions contraires des articles 33 à 38 inclus, les règles prévues pour l'établissement du marché commun sont applicables aux produits agricoles. Les produits qui sont soumis aux dispositions des articles 33 à 38 inclus sont énumérés à la liste qui fait l'objet de l'annexe I du présent traité. Le fonctionnement et le développement du marché commun pour les produits agricoles doivent s'accompagner de l'établissement d'une politique agricole commune.». La Cour de Justice de l’UE25 a pu confirmer la difficulté de définir uniformément l’agriculture. Cela vient d’une part du fait que le droit communautaire établit une liste assez précise des produits et d’autre part qu’il se sert de celle-ci pour déterminer la manière de réglementer. Or, le substantif « produits » semble « équivoque » dans la mesure où il est

la Cour de Justice a établi que des directives pouvaient être directement applicables dès lors qu’elles étaient suffisamment claires et précises. Même si elles sont détaillées, les Etats membres sont tenus de les adopter au moyen d’instruments de transposition. La recommandation et les avis : ils n’ont pas de caractère obligatoire. Les décisions n’obligent que les destinataires qu’elles désignent expressément (certains Etats membres, entreprises, particuliers). Ces actes ne sont pas vraiment utilisés dans le domaine de l’agriculture. Les résolutions sont des actes particuliers adoptés par le Conseil, exprimant la position des institutions sur un problème donné. Tous les actes communautaires doivent être nécessairement motivés. 25 Décision du 28 février 1978, aff. 85/77

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difficile de savoir si ce dernier comprend le concept d’activité de production et s’il exclut celui de récolte, ou inversement. Pour la mise en œuvre de la PAC, les institutions jouissent de larges pouvoirs discrétionnaires dans l’application des normes sur la concurrence de l’art. 36.26 1. Ainsi, l’art. 33 al.2 reconnaît que la PAC doit nécessairement utiliser des méthodes spéciales en vue de tenir compte du « caractère particulier de l'activité agricole, découlant de la structure sociale de l'agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles»27. 2. L’article 34 complète cet article en disposant que « en vue d'atteindre les objectifs prévus à l'article 33, il est établi une organisation commune des marchés agricoles.». Cette organisation comprend des règles communes en matière de concurrence ou du moins vise la coordination des actions : on parle des organisations communes de marché OCM. 3. L’art. 38 prévoit des mesures de compensation, qui correspondent à la différence entre le prix communautaire et le prix du cours mondial, lorsqu’il y a des distorsions de concurrence sur un produit d’un Etat membre. Il s’agit des mécanismes de prélèvement à l’importation et de restitution à l’exportation. Dans le domaine de la concurrence, la production et le commerce des produits agricoles de l’annexe I bénéficient en principe d’un régime dérogatoire, à moins, qu’en vertu de l’art. 36, le Conseil n’en dispose autrement. Le Conseil peut en effet concéder des aides aux entreprises défavorisées ou, plus généralement, dans le cadre du développement économique. L’application exceptionnelle de l’art.36 constitue la plus grande catégorie d’aides aux entreprises. L’article 35 rappelle également que sont admis les soutiens pour le développement de la formation
Les sources de droit communautaire dans le domaine de l’agriculture sont spéciales et exceptionnelles par rapport aux règles générales du traité CE. Lorsque l’on parle de la spécialité des normes communautaires, c’est en référence à la procédure d’adoption des actes : vote à la majorité qualifiée du Conseil sur proposition de la Commission, après l’avis obligatoire mais non contraignant du Parlement européen. L’exceptionnalité au contraire concerne la possibilité accordée à la PAC d’intervenir non seulement dans le secteur de la recherche mais aussi dans celui de la formation en vue de favoriser le développement de certains produits de consommation. 27 L. COSTATO, Op. cit., p.71.
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professionnelle, de la recherche dans le domaine de l’agriculture ainsi que les actions pour le développement de la consommation de certains produits. Toutefois, malgré le régime dérogatoire, le règlement n°26/62 a reconnu officiellement l’application des règles de concurrence au domaine de l’agriculture. Ce renversement du principe ne fait que confirmer la thèse selon laquelle le Traité CE relève de la doctrine du « libre-échange » selon lequel le marché doit être réglementé en premier lieu par des mécanismes automatiques de libre concurrence où seules les meilleures entreprises survivent. Le règlement 26/62 a également fixé les principes liés au financement de la PAC : ce financement est réalisé via le fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA)28, composé de deux sections : Orientation et Garantie. Le FEOGA fait partie du budget européen. Il a été reconnu que le FEOGA-Garantie, au-delà de l’aide qu’il apporte au marché des produits agricoles, peut soutenir également les interventions structurelles importantes, et ce pour deux motifs : parce qu’il existe une procédure de dépense plus éprouvée et efficiente et parce que les interventions structurelles ne se distinguent pas toujours de celles liées au soutien du marché (on pense notamment aux aides concédées aux agriculteurs en vue de compenser la diminution des prix minimums de garantie). Suite à la création d’une OCM dans chacun des secteurs de production, un « libre marché protégé et artificiel » a été institué sur la base d’une collaboration nécessaire entre la Communauté et les Etats membres ; collaboration qui se réalise à travers la promulgation, par la Communauté, de normes d’application directe et par leur application dans et par les Etats membres. Plus précisément, la collaboration s’effectue de la manière suivante : la compétence communautaire est exclusive en ce qui concerne le marché des produits agricoles, tandis que les Etats ont une compétence « résiduelle » en ce qui concerne la fixation des prix à la minute. En revanche, pour les structures de production,

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La section garantie finance les interventions permettant de stabiliser les marchés et les prix agricoles alors que la section orientation finance quant à elle l’adaptation et l’amélioration des structures agricoles communautaires.

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l’Etat est compétent en matière de contrats agricoles et de propriété foncière (les droits subjectifs). Il paraît opportun de s’arrêter quelques instants sur les limitations de pouvoirs de la Communauté et des Etats, dérivant de l’adhésion à l’Accord sur l’Agriculture et des autres accords internationaux (surtout le traité de Marrakech). Selon cet accord, il est déterminé, dans les MAS (mesures de soutien), le niveau annuel de soutien fourni par produit agricole. Les « spécialistes » distinguent généralement parmi les aides ou mesures de soutien, celles de la boîte jaune (soutiens liés au prix), celles de la boîte bleue (soutiens qui ont pour base de calcul les données historiques de production) et celles de la boîte verte (soutiens à la production, octroyés à certaines conditions). L’OMC (WTO), l’Organisation mondiale du commerce, a été créée par une série de règlements successifs, alors que ce sont des directives et des règlements qui ont donné naissance à la politique des structures agricoles de la Communauté29. Du fait du mécanisme de transfert des compétences, le droit rural italien est, comme dans chaque Etat membre, d’origine communautaire. L’article 32 du traité, en cherchant à définir l’activité agricole, semble être l’article de référence en matière d’agriculture, laissant à l’annexe I le soin d’identifier les produits auxquels s’applique un tel régime. L’agriculture a été incluse au marché commun alors même que des doutes et perplexités subsistaient, ce qui laissait donc penser qu’une nouvelle activité normative était attendue. L’exceptionnalité des règles agricoles s’est concrétisée dans la réalisation d’un système protecteur, cohérent et fermé. De surcroît, la libre circulation des produits agricoles a été associée à la circulation des aliments. L’harmonisation des différents articles semble nécessaire : l’article 32 qui définit l’activité et les produits agricoles et qui donne vie à la PAC ; l’art.33 qui fixe les objectifs que la PAC doit atteindre ; l’art.34 qui institutionnalise les OCM et enfin l’art.37 qui détermine la procédure à suivre pour élaborer les règles de la PAC. L’activité agricole s’est véritablement concrétisée à travers la signature de l’Accord sur l’Agriculture, contenu dans le traité de Marrakech (de

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L. COSTATO, Op. cit., p.55.

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1994) qui prévoit la création de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC ou, pour reprendre le sigle anglais, W.T.O.). L’importance que revêt l’Accord sur l’Agriculture semble indéniable, non seulement parce que la plupart des Etats est concernée mais aussi parce qu’il cherche à réglementer la quasi-totalité des droits de douanes, l’activité de rendement et les produits agricoles expressément prévus par le Traité. Il semble opportun de rappeler qu’avant l’élaboration d’un tel accord existe une réglementation fractionnée, divisée et organisée seulement pour certains secteurs spécifiques, privée en conséquence d’une vision organique d’ensemble. Le droit rural communautaire, outre son caractère spécial et exceptionnel, est clairement un droit autonome puisque doté de ses propres principes. Ces derniers constituent une exception aux principes généraux du droit communautaire, de sorte qu’une partie de la doctrine les regarde avec méfiance, comme si elle craignait encore un usage « manipulateur » de ce droit. Incontestablement, les principes du droit rural communautaire sont les suivants : - la non application automatique des règles communes de la concurrence (art.36) ; - la préférence communautaire ; - la non discrimination ; - la poursuite des buts et objectifs de l’art.33 ; - les pouvoirs discrétionnaires des institutions communautaires dans l’élaboration des règles relatives aux OCM. Dès lors, nous sommes en mesure de comprendre et d’accueillir l’affirmation selon laquelle le droit rural est un droit spécial, c'est-à-dire un ensemble de normes réglementant l’activité d’entrepreneur agricole et qui, alors même qu’il ne s’agit pas de normes destinées à l’entreprise, peuvent concerner des activités qui ne soient ni des activités d’entreprises ni des activités agricoles. Cette spécialité30 semble particulièrement

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Il suffit de penser à la procédure spécifique d’adoption des normes agricoles telle que prévue par l’art.37 du Traité.

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