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Réformes économiques et analyse de la pauvreté

De
240 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1996
Lecture(s) : 52
EAN13 : 9782296324558
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RÉFORMES ÉCONOMIQUES ET ANAL YSE DE LA PAUVRETÉ
L'expérience de la Côte-d'Ivoire

L'HaImattan, 1996 ISBN: 2-7384-4568-3

@

Christiaan

Grootaert

Avec la contribution de Lionel Demery Ravi Kanbur

RÉFORMES ÉCONOMIQUES ET ANALYSE DE LA PAUVRETÉ
L'expérience de la Côte-d'Ivoire

L'Harmattan
5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

Les cahiers de la Bibliothèque du développement

Gabriel ZOMO YEBE, Comprendre la crise de l'économie gabonaise, 1993. Jean-Paul AZAM, Catherine BONJEAN, Gérard CHAMBAS, Jacky MAmON NAT, Le Niger, la pauvreté en période d'ajustement, 1993. Jean-Yves LESUEUR, Patrick PLANE, Les services publics africains à l'épreuve de l'assainissement: une évaluation économique et sociale, 1994.

REMERCIEMENTS

La plupart des résultats présentés dans cet ouvrage ont été obtenus dans le cadre du projet de recherche «Pauvreté et dimensions sociales des ajustements structurels en Côte d'Ivoire, 1985-1988 -- Une analyse de politique économique» co-financé par la Banque mondiale et la Commission des Communautés Européennes. L'auteur tient à remercier Philippe Callier, Michael Cohen, Lionel Demery, Jean-Luc Dubois, Ravi Kanbur, Michel Noel, Chris Scott, Ismail Serageldin, Antoine Simonpietri, Roger Sullivan, Jack Van Holst-Pellekaan pour leurs contributions et appui dans la rédaction de cet ouvrage. L'auteur remercie également l'Institut National de la Statistique de la Côte d'Ivoire qui a permis l'utilisation des données des Enquêtes Permanentes Auprès des Ménages. La gestion des données à la Banque mondiale a été effectuée par Gi-Taik Oh et Meera Venkataraman. La production technique de ce document a été réalisée par Mary Abuzeid et Susan Assaf. Ce document a été traduit de l'anglais par Laurent Parrot, économiste, sous la direction de Jean-Luc Dubois, économiste-statisticien, dans le cadre du programme OCISCA (Observatoire du Changement et de l'Innovation Sociale au Cameroun), opération menée conjointement par le Ministère camerounais de la Recherche Scientifique et l'Institut Français de la Recherche Scientifique pour le Développement en Coopération (ORS TOM), avec un appui financier de la Banque mondiale. La version française de ce document a été révisée par Bernadette EtienneMillot. Les opinions exprimées dans cet ouvrage n'engagent que les auteurs, et ne doivent pas être imputées à la Banque mondiale, ni aux organisations qui lui sont affiliées, ni à aucune des organisations qui ont soutenu ces travaux ou y ont été associées.

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SOMMAIRE

Introduction et résumé Chapitre 1 Cadre macro-économique (Lionel Demery) Chapitre 2 Sources de données et questions méthodologiques Chapitre 3 Dépenses des ménages et incidence de la pauvreté Chapitre 4 Besoins essentiels et incidence de la pauvreté
Chapitre 5 Quelques rescapés de la crise: les changements de la distribution saisis par des panels de données (Christiaan Grootaert et Ravi Kanbur) Chapitre 6 Différences régionales de prix et mesure de la pauvreté (Christiaan Grootaert et Ravi Kanbur) Chapitre 7 Stratégie de lutte contre la pauvreté pour la Côte d'Ivoire; enseignements pour l'Afrique

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Bibliographie

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INTRODUCTION ET RESUME

Dès leur inception dans les années 80, la capacité des Programmes d'ajustement structurel à engendrer un développement durable d'une part, et leur impact sur le niveau de pauvreté et sur la satisfaction des besoins essentiels d'autre part, ont fait l'objet d'un débat. La plupart des données recueillies à ce jour nous suggèrent que les performances macro-économiques des pays «ajustés» sont meilleures (ou moins mauvaises) que celles de leurs homologues «non ajustés», en particulier lorsque l'effort d'ajustement est soutenu (Corbo et al., 1992, Banque mondiale, 1994). Cependant, il est également admis que les progrès ont été beaucoup plus lents que prévu et que les ajustements structurels et les changements de politique économique qu'ils entraînent doivent être considérés dans le long terme pour la plupart des pays. Ceci est beaucoup moins clair en ce qui concerne l'impact du processus d'ajustement sur les pauvres. Les premières déclarations quant à l'impact nettement négatif de ces programmes (Cornia et al., 1987) étaient fondées sur des bases empiriques insuffisantes et sur une approche conceptuelle trop limitée, qui ne permettait de distinguer qu'insuffisamment les effets de la récession économique de ceux de l'ajustement - ce dernier constituant lui-même une réponse à la récession et aux déséquilibres internes et extérieurs concomitants. Des travaux récents (Banque mondiale, 1990; Demery et al., 1993) ont fourni un cadre théorique plus précis pour décrire les mécanismes de transmission entre les événements macro-économiques et la micro-économie des ménages et des individus. Ils ont insisté sur le rôle des marchés du travail et des produits, ainsi que sur l'importance des infrastructures économiques et sociales, et ont détaillé les facteurs explicatifs du processus de transmission dans le cas des secteurs sociaux (éducation, santé), et dans le cas de groupes-cibles importants (femmes, petits agriculteurs, pauvres). Une des conclusions de ces travaux est que les effets de l'ajustement sur certaines dimensions sociales ou sur la pauvreté ne peuvent guère être prédits sur des bases purement théoriques ou sur des a priori. Les raisons sont au moins au nombre de deux. D'abord, tout programme d'ajustement classique comprend de nombreuses 9

mesures macro-économiques et sectorielles différentes, qui n'ont pas nécessairement des effets convergents. Par ailleurs, l'impact d'une action économique donnée est difficilement prévisible, même si elle est considérée isolément. La manière dont une dévaluation va affecter les pauvres, par exemple, dépend du comportement de ces derniers en matière de consommation et de revenus, de la composition des importations et des exportations, des droits de douane et des subventions, etc. De plus, l'impact d'une mesure économique peut également être fonction des autres composantes du programme. Il découle de tout cela que la détermination de ce qui affecte le bien-être des ménages et la pauvreté dans un contexte de changement structurel relève en grande partie du domaine empirique, et pose de sérieux problèmes par conséquent, car dans de nombreux pays en développement, en particulier en Afrique, les bases de données économiques et sociales requises sont inexistantes ou périmées. Il est donc très instructif de réaliser des études de cas dans les rares pays où les données nécessaires existent. L'un de ces cas est celui de la Côte d'Ivoire pendant la période de 1985-88. A notre connaissance, c'est un cas unique en Afrique car les données disponibles satisfont à deux conditions essentielles. Premièrement, toute analyse de l'impact d'un changement macro-économique nécessite des données comparables pour au moins deux périodes dans le temps, correctement situées par rapport à la phase d'ajustement, afin qu'elles puissent en refléter l'impact. Deuxièmement, les questions de bien-être des ménages et de pauvreté nécessitent que soient disponibles des données micro-économiques sur les différents aspects du bien-être des ménages. En Côte d'Ivoire, ces deux conditions ont été remplies par la CILSS (Côte d'Ivoire Living Standards Survey) qui a effectué les relevés durant quatre années consécutives, de 1985 à 1988. La CILSS a recueilli des informations détaillées sur les revenus, les dépenses, l'emploi, la santé, l'éducation, le logement et d'autres caractéristiques socio-économiques des ménages et des individus. La période 198588 représente une phase particulièrement critique dans le processus d'ajustement structurel en Côte d'Ivoire. Les efforts d'ajustement ont commencé en 1981 et ont duré six ans. Après avoir montré des signes d'amélioration en 1985-86, l'économie a piqué du nez en 1987-88, et le gouvernement a abandonné le programme d'ajustement structurel (qui sera repris à la fin de 1989). Les données de la CILSS des premières années (1985-86) sont donc susceptibles de révéler les effets d'un ajustement soutenu, tandis que les dernières années (1987-88) vont refléter l'arrêt de l'effort et le rapide déclin économique - en fait, une période de déstabilisation. Même en reconnaissant l'existence d'effets à retardement, ce trait est

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particulièrement important parce qu'il fournit une manière <<naturelle»de dégager l'ajustement des effets de récession.1 L'objectif de cet ouvrage est de représenter l'évolution du bien-être des ménages et de la pauvreté en Côte d'Ivoire entre 1985 et 1988, et d'essayer de comprendre cette évolution dans le contexte des changements macro-économiques survenus au cours de cette période. Nous voulons déterminer comment l'incidence et l'ampleur de la pauvreté ont évolué, et quels changements sont survenus dans les distributions régionales et socio-économiques de la pauvreté. Il est évident que les fluctuations favoriseront certains groupes et en défavoriseront d'autres, et qu'il est dans l'intérêt des politiques économiques d'identifier lesdits groupes. On peut penser que le déclin économique en 1987-88 aura eu un impact négatif sur le bien-être des ménages, mais il s'agit plutôt d'appréhender l'importance de cet impact et ses pôles de concentration. Pour poser ces questions, nous avons sélectionné une méthodologie articulée autour d'une double décomposition de l'indice de pauvreté. D'abord, une décomposition régionale et socio-économique sera utilisée pour tenter de relier des mesures de politique économique spécifiques au bien-être de sous-groupes de la population. Ensuite, les changements dans le temps de l'indice de pauvreté seront décomposés selon les deux composantes de croissance et de distribution, afin d'évaluer le rôle relatif de chacune de ces dernières. Ainsi que cet ouvrage tente de le démontrer, cette approche peut fournir aux décideurs politiques des informations utiles tant à l'évaluation des politiques passées, qu'à l'élaboration de politiques nouvelles dans le domaine de la pauvreté et des besoins essentiels. Que ces outils puissent être rapidement utilisés dans le pays qui recueille les données constitue à nos yeux un très net avantage. Il apparaîtra clairement cependant, et cela doit être explicitement déclaré dès le départ, que notre approche ne permettra pas de montrer une causalité de manière formelle, ni entre les politiques macro-économiques et les performances macro-économiques, ni entre ces dernières et les changements au niveau micro-économique. Seul un modèle d'équilibre général, correctement désagrégé, serait capable d'accomplir cela. Ces modèles nécessitent de lourdes bases de données tant au niveau macro-économique qu'au niveau des ménages et leur élaboration est longue. Et bien qu'un tel modèle eût pu être utile dans des domaines de recherches ultérieurs, nous n'avons pas pensé
I La base de données idéale considérerait l'économie à partir de plusieurs points dans le temps: avant le début de l'ajustement structurel, pendant la période d'ajustement, et après. Dans le cas de la Côte d'Ivoire, ceci nécessiterait des données de la fm des années 70 au début des années 90. Les données de la CILSS couvrent donc seulement une phase relativement brève de cette longue période d'ajustement structurel, limitant de ce fait les conclusions qui peuvent être dégagées. Néanmoins, les données de la CILSS ont été situées le mieux possible dans la période d'ajustement structurel pour permettre d'en saisir les effets.

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qu'il constitue le point de départ le plus indiqué. De fait, l'élaboration de ce type de modèle nécessite une bonne connaissance préalable de la nature des changements dans l'économie, tant au niveau macro que micro-économique, et les résultats de cette étude pourraient contribuer à l'éventuelle construction d'un tel modèle. Bien que l'intention première du présent ouvrage soit de présenter des preuves empiriques de changements ayant affecté le bien-être et la pauvreté en Côte d'Ivoire, nous cherchons aussi à aller au-delà des particularités de l'étude de cas, et à dégager quelques leçons générales pertinentes et applicables à d'autre pays. Nous tâcherons d'abord d'évaluer l'utilité de notre méthodologie comme outil d'analyse de la pauvreté. L'expérience acquise pendant l'analyse des données permettra ensuite de tirer des conclusions spécifiques quant à la meilleure façon de recueillir les données pour le suivi et l'analyse de la pauvreté. Cependant, il est très important de le souligner, nous reconnaissons que l'expérience macro-économique de la Côte d'Ivoire n'est pas unique en Afrique. De nombreux pays africains ont connu une croissance forte et solide durant les années soixante et soixante-dix, pour en voir les gains balayés pendant les années quatrevingt. Ce qui distingue la Côte d'Ivoire est le fait qu'elle ait accompli l'une des meilleures performances en Afrique sub-saharienne pendant les deux premières décennies suivant son indépendance. La plupart des chocs exogènes et des échecs qui ont caractérisé l'expérience de la Côte d'Ivoire étaient aussi présents dans d'autres pays. Nous soutenons donc que les effets sur les aspects sociaux et la pauvreté que nous allons présenter dans cet ouvrage sur la Côte d'Ivoire, auraient pu se produire dans nombre d'autres pays - où il n'existe malheureusement pas de données permettant d'en faire la démonstration directe. Bien que nous ayons tenté de présenter ici les résultats avec le plus de précision possible pour la Côte d'Ivoire, ce qui importe le plus lorsqu'il s'agit d'extrapoler des leçons de politique économique, ce n'est pas le niveau exact d'augmentation de la pauvreté ou de diminution de la satisfaction des besoins essentiels. Il faut avant tout comprendre que ces impacts peuvent être très sévères et survenir très rapidement, et qu'ils ont toutes les chances d'affecter les couches les plus défavorisées de la population. Tel est le message principal que cet ouvrage veut transmettre. Nous voulons aussi affirmer, cependant, que ces impacts ne sont ni inévitables, ni irréversibles. Nous espérons que nos travaux serviront de sonnette d'alarme à l'intention de pays qui subissent des ajustements structurels et des récessions économiques, et feront apparaître la nécessité de prendre en compte, dès le départ, les effets de ces dernières sur les aspects sociaux et sur le niveau de pauvreté, si l'on veut éviter des retombées plus graves encore. A la fin de cet ouvrage, une stratégie de lutte contre la pauvreté est suggérée, qui peut servir de guide pour l'avenir; mais elle pourrait permettre aussi d'atténuer les chocs en cours de route. Les données recueillies ici mettent en valeur 12

la vitalité et l'esprit d'entreprise dont font preuve certains membres des couches sociales défavorisées, qui parviennent par leurs propres moyens à échapper à leur condition, même dans un climat économique de grande adversité. Une importante leçon à retenir est que le gouvernement devrait soutenir de telles initiatives pour accroître les revenus, au lieu de les remplacer par des programmes de transfert inadéquats.

Résumé
Le premier chapitre présente le tableau macro-économique dans le contexte duquel les changements dans le niveau de vie et de pauvreté sont survenus en Côte d'Ivoire

pendant les années 80. En un sens, il poursuit le travail effectué dans «Ivory Coast The Challenge of Success» (Den Tuinder, 1978), qui détaillait l'histoire du succès économique de la Côte d'Ivoire durant les quinze premières années de son indépendance, et lançait un défi aux décideurs de ce pays: celui de poursuivre la croissance économique en diversifiant les exportations, en en répartissant mieux les fruits parmi la population, et en réduisant la dépendance vis-à-vis des facteurs extérieurs. Le chapitre 1 débute en 1975, et décrit les causes de la déstabilisation, la chute des prix mondiaux du café et du cacao, la grande récession des années 80, et les efforts d'ajustement du gouvernement. Le chapitre met l'accent sur les contraintes qui ont permis à l'ajustement de ne réussir que partiellement dans un premier temps, pour ensuite l'empêcher de générer une croissance durable durant la deuxième partie de la décennie. Après avoir décrit le cadre institutionnel propre au pays, le chapitre identifie quatre facteurs principaux sous-jascents à la déstabilisation macroéconomique: un niveau d'investissement insoutenable, une épargne en régression, une appréciation du taux de change réel, et des distorsions sur le marché. Par une ironie du sort, les premiers signes de déstabilisation sont nés d'un choc favorable, celui de la hausse des prix des matières premières vers la fin des années 70 qui provoqua des programmes de dépenses publiques ambitieux, impossibles à soutenir par la suite. Lorsque les revenus des exportations se sont effondrés, le gouvernement a maintenu le programme d'investissement par des emprunts extérieurs. La hausse des taux d'intérêt a encore alourdi le service de la dette, et le poids de la dette a dominé les comptes macro-économiques tout au long des années 80. Les déséquilibres macro-économiques se sont aggravés avec la chute de l'épargne domestique. Bien que le taux de change nominal n'ait pas pu varier, le taux réel s'est effondré en raison de l'inflation interne causée par la rapide expansion monétaire. Le taux de change surévalué qui en a résulté n'était cependant qu'une des distorsions ayant découragé la croissance pendant les années 80. Un système de 13

subventions à l'importation et de taxes à l'exportation a défonné le marché des produits échangeables, et cette défonnation a été aggravée par les interventions de l'Etat dans la commercialisation des produits agricoles. Face à des déséquilibres internes et extérieurs croissants, le gouvernement a sollicité l'assistance du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale. En 1981, un Accord élargi a été conclu avec le FMI, suivi de cinq Accords de confinnation étalés sur la décennie. Au même moment, la Banque mondiale a accordé son aide au travers de trois Prêts d'ajustement structurel (PAS) pour la période de 1981-86. Il Yeut quatre politiques d'ajustement principales: une politique de contraction monétaire et fiscale, la réfonne des prix agricoles, la libéralisation du commerce, et la réfonne des entreprises publiques. La caractéristique principale de ces programmes d'ajustement pendant les années 80 est qu'ils étaient fondés sur des ajustements internes. Etant donné la faible marge de manoeuvre disponible pour modifier les prix relatifs, en particulier le taux de change réel, la réduction des dépenses était l'une des seules options offertes au gouvernement pour rétablir les équilibres macro-économiques. Les dépenses d'investissement publics sont passées de 18% du PNB en 1978-83 à seulement 3% en 1987-91. Les salaires n'ont cependant pas été diminués parallèlement aux autres dépenses, et le service de la dette n'a pas pennis de réduire le déficit fiscal global. Les politiques de contraction monétaire ont été appliquées avec plus de succès. En ce qui concerne l'agriculture, la persistance de taux de change réels surévalués a continué de la taxer. La faiblesse de l'agriculture ivoirienne est un résultat préoccupant de l'échec de l'effort d'ajustement. Finalement, le commerce a été libéralisé de façon limitée (principalement en remplaçant les restrictions quantitatives aux importations par des droits de douane), dans l'espoir d'imiter une dépréciation du taux de change réel, et quelques réfonnes d'entreprises publiques ont été accomplies, mais sans grande volonté politique. Par l'examen des indicateurs macro-économiques au début et à la fin de la décennie, le chapitre conclut que les déséquilibres étaient aussi visibles à la fin qu'au début de la période, à la seule exception des instruments monétaires et du taux d'inflation. En général, les efforts d'ajustement des années 80 n'ont pas réussi à corriger les déséquilibres. Les quelques succès que l'on a pu observer étaient attribuables aux politiques macro-économiques réductionnistes, qui ont conduit à une compression des importations et à un déclin du PNB. Le chapitre montre que les résultats de cette politique auraient suffi à rétablir l'équilibre si le niveau insoutenable d'investissement public avait été la seule cause de déstabilisation. Un indicateur en est la réussite atteinte jusqu'en 1986. Mais par la suite, la détérioration des tennes de l'échange et l'appréciation du taux de change réel a requis des mesures supplémentaires. De plus, la plupart des distorsions résultant d'interventions sur les prix et sur le commerce, ainsi que l'engagement direct du 14

gouvernement dans des activités productives, n'ont jamais été abordées de manière adéquate. L'échec de la relance de la croissance économique a coûté cher en termes de niveau de vie, et a causé une paupérisation croissante. Evaluer ce coût et suggérer des politiques correctives sont les objectifs principaux de la suite de cet ouvrage. Avant de présenter les résultats empiriques dans les chapitres 3 et subséquents, le chapitre 2 expose les sources de données et traite des problèmes méthodologiques. La source première de données est l'enquête CILSS qui a été réalisée de 1985 à 1988. L'échantillon annuel s'élevait à I 600 ménages et était constitué d'un panel tournant - autrement dit, 50% des ménages étaient réinterviewé l'année suivante, l'autre moitié étant remplacée par de nouveaux ménages. L'enquête a donc généré une séquence de quatre sources de données en coupe instantanée (chacune d'entre elle étant représentative du pays dans son ensemble), ainsi que trois panels qui se chevauchent sur environ 800 ménages chacun (1985-86, 1986-87, 1987-88). Elle a recueilli des informations détaillées sur l'emploi, les revenus, les dépenses, les avoirs, les besoins élémentaires, et autres caractéristiques socio-économiques des ménages. Pendant les quatre années qui se sont écoulées, la couverture et la méthodologie de collecte des données sont demeurées identiques afin de rendre les résultats comparables dans le temps. Le fait que les données ont été recueillies pendant quatre années consécutives est important pour l'analyse. La période de 1985-88 représente une phase particulièrement critique dans le processus d'ajustement structurel de la Côte d'Ivoire. Comme on le voit au chapitre 1, les efforts d'ajustement en Côte d'Ivoire ont commencé en 1981 et ont duré six ans. Grâce, à la fois, à ces efforts, à des récoltes favorables et à une hausse des prix du café et du cacao, l'économie ivoirienne a montré des signes d'amélioration en 1985-86. En revanche, l'économie a chuté en 1987-88 et le gouvernement a abandonné les programmes d'ajustement. Les données de la CILSS pour les années initiales (1985-86) peuvent donc traduire les effets de l'effort d'ajustement, tandis que les dernières années reflètent l'abandon de l'effort et le déclin rapide de l'économie - en fait, une période de déstabilisation. C'est un aspect important des données, car il nous aide à dissocier les ajustements des effets de récession. Le chapitre 2 décrit les recherches que nous avons effectuées pour assurer la qualité et la pertinence des données de la CILSS. Nous avons accordé une attention spéciale à l'élaboration de l'échantillon, et développé toute une série de coefficients de pondération pour compenser des déficiences au niveau de la représentativité de l'échantillon. En général, nous avons conclu que les données étaient de très grande qualité, compatibles avec des données provenant d'autres sources, et qu'elles fournissaient une base solide pour analyser l'évolution des niveaux de vie et de la pauvreté en Côte d'Ivoire. 15

La méthodologie utilisée est fondée sur la notion que le niveau de vie des ménages est un concept multidimensionnel qui inclut la consommation directe de bien et services, aussi bien que la satisfaction des besoins essentiels. Certains chapitres (3 et 4 respectivement) sont destinés à l'analyse de ces deux éléments. Nous estimons essentiel de prendre en compte les différences de prix régionales afin de déterminer les niveaux de vie et de pauvreté, et pour ce faire, nous avons utilisé les bases de données collectées par le Projet de comparaisons internationales (International Comparisons Project). Ceci produit un indice des prix plus précis que celui qui était disponible auparavant en Côte d'Ivoire (voir le chapitre 6). Le chapitre 2 examine ensuite le choix de deux seuils de pauvreté et d'un indice de pauvreté. La caractéristique analytique sur laquelle nous nous basons est celle d'un indice décomposable en fonction de différents aspects de politique économique, ce qui permet de relier des événements macro-économiques aux variations de la pauvreté régionales et socio-économiques. L'indice retenu rend égal~ment possible de décomposer les changements observés au niveau de la pauvreté en composantes comprenant d'une part, les effets de la croissance et d'autre part, les modifications intervenues dans la répartition des revenus. Le chapitre 3 présente les résultats empiriques. Il met l'accent sur la composition de la consommation des ménages, et décrit l'évolution des dépenses des ménages ainsi que la pauvreté en termes de dépenses. La principale observation est que, durant la phase d'ajustement de 1985-86, l'incidence de la pauvreté n'a pas changé, et que l'incidence de l'extrême pauvreté a été réduite. Durant la phase de déstabilisation de 1987-88, la pauvreté s'est accrue considérablement, et en 1988, l'incidence de l'extrême pauvreté était de 50% supérieure à celle de 1985. Des tendances régionales et socio-économiques se sont clairement dégagées dans cette hausse. La pauvreté urbaine s'est accrue plus vite que la pauvreté rurale, en particulier chez les fonctionnaires. Le gel des salaires dans le secteur public a probablement affecté plus fortement les fonctionnaires les moins payés. Dans les campagnes, la pauvreté s'est accrue rapidement parmi les producteurs de produits d'exportation. La cause en était la chute des rendements agricoles, ce qui suggère que la protection du prix pour les producteurs n'était pas une condition suffisant à les mettre à l'abri de la pauvreté. Le chapitre présente par ailleurs les résultats d'une décomposition dynamique de l'indice de pauvreté, qui indique que l'intégralité de l'augmentation de la pauvreté peut être attribuée à une croissance économique négative. Les effets de redistribution ont contribué à réduire la pauvreté et, en particulier, l'extrême pauvreté. Nos calculs montrent qu'un retour au taux de croissance du «miracle)) des années pré-1980 serait nécessaire pour réduire efficacement la pauvreté par l'intermédiaire de la seule croissance économique. Cette occurrence étant fort improbable, des politiques d'allègement de la pauvreté visant des groupes choisis 16

sembleraient indiquées. Nos résultats montrent quelles régions et quels groupes socio-économiques devraient être les cibles prioritaires. L'analyse des revenus et de la composition des dépenses suggère qu'il n'existe pas de bien qui soit en majorité produit ou consommé par les pauvres. Cela implique que les subventions de prix de produits particuliers ne sont pas un outil efficace pour aider les pauvres en Côte d'Ivoire. Nous avons trouvé que la part de l'ensemble des biens échangeables internationalement dans le panier de la ménagère ne diffère pas sensiblement entre les pauvres et les non-pauvres. Cependant, il s'agit essentiellement de produits alimentaires pour les pauvres, en particulier de produits de substitution importés tels que le riz, tandis que pour les non-pauvres, les deux tiers des produits de consommation échangeables étaient des produits nonalimentaires importés. Finalement, le chapitre 3 défend l'idée que des augmentations de pauvreté comme celles qu'a connues la Côte d'Ivoire en 1985-88 ont dû se produire dans d'autres pays africains. De fait, le déclin macro-économique de la Côte d'Ivoire n'est pas unique en Afrique, mais les effets ne pourront être étudiés dans le cas d'autres pays, faute d'enquêtes sur les ménages. Ceci suggère l'importance et la nécessité de procéder à un suivi détaillé de la pauvreté au niveau des ménages. De la même manière, l'un des résultats les plus surprenants est la rapidité avec laquelle les effets de la déstabilisation en Côte d'Ivoire se sont fait sentir sur les ménages en 1987-88, et l'importance de ces effets. Il n' y a aucune raison de faire l'hypothèse que ce genre de situation ne pourrait pas se produire dans d'autres pays. Le contraste qui existe avec les années d'ajustement est bien la preuve dramatique des coûts, en termes d'augmentation de la pauvreté, qui résultent d'une ou de deux années de déclin économique incontrôlé, ou d'une déstabilisation. La leçon importante que l'on peut en tirer est qu'il est plus facile de protéger les pauvres par le biais d'un programme d'ajustement dirigé, que dans des conditions de déstabilisation. Le chapitre 4 revient sur la question des besoins essentiels dans la pauvreté. Trois besoins essentiels-clés sont étudiés: l'éducation, la santé, et le logement. Le logement a été directement affecté par les programmes d'ajustement en Côte d'Ivoire, par le désengagement de la part de l'Etat quant à la provision de logements publics. L'éducation et les services de santé ont été affectés indirectement, principalement par l'intermédiaire des restrictions fiscales qui résultaient des programmes d'ajustement. La constatation principale qui est faite dans ce chapitre est que, pendant l'ajustement structurel aussi bien que lors de la déstabilisation des années 80, les couches sociales les plus défavorisées de Côte d'Ivoire ont souffert de graves revers quant à la satisfaction de leurs besoins essentiels. Cela s'est produit alors que le gouvernement maintenait le niveau global des dépenses sociales, et malgré le fait qu'au niveau national, les indicateurs de besoins essentiels 17

(alphabétisation, scolarisation, utilisation des structures sanitaires, accès à l'eau potable, facilités de logement) aient peu varié au cours de la période 1985-88. Découverte encourageante en soi, dans la mesure où la détérioration des dépenses des ménages ne correspondait pas à une détérioration de la satisfaction des besoins essentiels. Il s'avère donc très important d'observer les différentes dimensions du niveau de vie de façon séparée, puisque celles-ci ne bougent pas toutes dans la même direction. Un point important à souligner cependant est que les résultats à l'échelle nationale ont masqué de très grandes différences entre les pauvres et les nonpauvres. Les indicateurs de besoins essentiels ont régressé systématiquement pour les ménages les plus pauvres, quasiment indépendamment de la tendance moyenne d'un indicateur donné. Le déclin a été particulièrement brutal pour l'éducation et, le chapitre le met en évidence, a pu remettre en cause les perspectives, pour les plus pauvres des Ivoiriens, de trouver dans l'éducation un moyen d'éviter que la génération suivante ne tombe elle aussi dans la pauvreté. Le chapitre insiste expressément sur le fait que ni une politique de réforme, ni des indicateurs de suivi de ses impacts sociaux, ne devraient porter sur les agrégats de dépenses publiques - à l'encontre de ce qui a souvent été suggéré dans les travaux dans ce domaine. Au contraire, l'accent devrait être mis sur les allocations des dépenses intra-sectorielles et fonctionnelles, et plus encore sur la répartition des services délivrés. Lors du suivi, les pauvres ne devraient pas être considérés comme un groupe homogène. Les données présentées au chapitre 4 indiquent clairement que les conditions des plus pauvres peuvent être nettement distinctes de celles des pauvres en tant que groupe; il en est de même pour l'évolution de ces conditions. De la même manière, les recommandations sur les politiques à suivre peuvent être très différentes, à partir du moment où les très pauvres représentent un groupe cible pour qui l'urgence est plus grande. Des mesures telles que des subventions pour les cantines scolaires et les livres d'école peuvent être nécessaires pour les plus pauvres, mais non pertinentes pour les pauvres en tant que groupe, ne serait-ce qu'en raison d'un coût total prohibitif. Les résultats fournis dans les chapitres 3 et 4 indiquent que les conséquences sur la pauvreté du déclin économique ivoirien durant les années 80 ont été sévères et qu'elles ne sauraient être mises en doute. Mais il reste encore à évaluer l'étendue de l'abaissement des conditions de vie et à savoir si quelques bienheureux ont pu y échapper. Le chapitre 5 pose ces questions en exploitant les caractéristiques du panel des données de la CILSS. Il fournit des informations sur le niveau de bien-être de ménages identiques pendant deux périodes. Comme nous l'avons déjà dit, la CILSS dispose de trois panels qui se chevauchent sur deux ans. De telles données sont assez rares en Afrique, ou parmi les pays en développement

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en général, et fournissent donc une occasion de choix pour mieux comprendre les dynamiques de la pauvreté. Deux résultats fondamentaux émergent de cette analyse. Tout d'abord, une «pauvreté sur deux périodes» (c'est-à-dire, basée sur la somme ajustée de dépenses par tête rapportée à la somme ajustée de seuils de pauvreté sur deux années du panel) confirme les tendances observées à partir des données en coupe instantanée annuelles. En second lieu, un résultat plus significatif donne une «pauvreté sur deux ans» inférieure en général aux données établies sur un an, et suggère que la mobilité au sein des panels est considérable, en particulier entre les catégories de pauvreté. En fait, les résultats du chapitre montrent que jusqu'à 30% des ménages ont changé de catégorie de pauvreté, d'une année sur l'autre. Dans les deux années les plus difficiles, 1987-88, alors que l'incidence de la pauvreté augmentait de 35% à 46%, 6,3% des ménages ont amélioré leur statut quant à la pauvreté, passant des catégories d'extrême pauvreté à celles de moyenne pauvreté ou de non-pauvreté, ou de moyenne pauvreté à non-pauvreté. Ces mouvements ascendants n'étaient pas identiques partout, mais traduisaient des disparités régionales et socio-économiques. Les résultats du chapitre 5 dégagent une note d'optimisme dans ce qui pourrait être considéré comme un bien sombre tableau du pays. Elles montrent que même dans des conditions de détresse extrême, un dynamisme se manifeste parmi les couches sociales défavorisées, qui leur permet d'échapper à la pauvreté par leurs propres moyens. Il est très important que les programmes du gouvernement destinés à réduire la pauvreté examinent ces efforts spontanés, et facilitent en particulier la mise en place ou l'expansion d'entreprises du secteur informel à partir desquelles de nombreux pauvres tirent la majeure partie de leurs revenus. Les programmes du gouvernement devraient notamment éviter de se substituer aux propres efforts des pauvres, par le biais de programmes de transferts mal orientés, par exemple. Le chapitre 6, dernier chapitre analytique, envisage avec plus de précision un aspect souvent négligé de la mesure de la pauvreté: la prise en considération des différences de prix régionales. Ils s'agit le plus souvent non d'un oubli ou d'une négligence, mais d'une omission forcée, causée par l'absence de données acceptables sur les prix, dans de nombreux pays en développement. La situation habituelle est que la liste des prix de l'Indice des prix à la consommation (IPC) ne couvre que la capitale du pays, ou, au mieux, les zones urbaines. De tels indices sont particulièrement inadaptés à.l' étude des politiques d'ajustement structurel, dont le but est de changer les prix relatifs, qui, pour la plupart, ont un effet significatif sur les ménages ruraux. En Côte d'Ivoire, l'information sur les prix est meilleure que dans la plupart des autres pays d'Afrique, dans la mesure où des IPC séparés distinguent les ménages africains et les ménages européens, et, depuis 1985, distinguent «les ouvriers et les artisans» et les «activités d'encadrement et de direction», Malgré 19

tout, chacun de ces IPC exclut les ménages ruraux. Les concepteurs de la CILSS ont essayé de compenser cette lacune en incluant dans les enquêtes quelques données relatives aux prix. Malheureusement, les résultats, en particulier les prix des articles non-alimentaires, se sont révélés insuffisants pour la construction d'un indice des prix régional adéquat. Le chapitre 6 traite des données sur les prix qui ont été recueillies dans de nombreux pays dans le cadre du Projet de comparaisons internationales (PCI). Les données du PCI sont habituellement utilisées pour calculer les parités de pouvoir d'achat entre différentes devises, mais notre étude montre qu'elles peuvent aussi être utilisées pour l'analyse des prix dans un pays. C'est donc là une utilisation nouvelle d'une telle information. Un indice de Paasche a été construit à partir des prix du PCI pour 260 catégories de produits, qui ont été rapprochées de 27 catégories de produits alimentaires et de 25 catégories de produits non-alimentaires à partir de la CILSS. L'indice montre que par rapport aux prix d'Abidjan, ceux des autres villes sont inférieurs de 7%, et de 13% à 24% dans les zones rurales. Il apparaît clairement que la prise en compte de telles différences est cruciale pour effectuer une mesure correcte de l'incidence de la pauvreté, et le chapitre illustre les erreurs qui peuvent survenir si les différences de prix ne sont pas ou sont mal prises en compte. Enfin, les données détaillées sur les prix sont aussi utilisées pour construire des indices de prix pour chaque catégorie de pauvreté et chaque catégorie socioéconomique. Le dernier chapitre de cet ouvrage propose une stratégie de lutte contre la pauvreté fondée sur les observations recueillies, et met en évidence les leçons qui seraient pertinentes pour d'autres pays. Le point de départ est la constatation que la cause principale de l'augmentation de la pauvreté pendant les années 80, a été l'absence de croissance économique. Les changements dans la répartition des niveaux de bien-être ont contribué en fait à réduire la pauvreté. La solution réside donc dans une croissance soutenue de telle sorte que toutes les classes de population de la société ivoirienne y participent. La leçon encourageante du début des années 80 est que même dans un contexte de croissance modérée, il est possible d'améliorer les conditions des couches sociales défavorisées. L'expérience acquise au cours de cette période nous enseigne aussi qu'un changement structurel coordonné devrait être à la base de toute réduction effective de la pauvreté. Le chapitre dégage dix orientations majeures, basées sur des résultats empiriques, qui devraient constituer une partie intégrante de toute stratégie de lutte efficace contre la pauvreté. Les orientations englobent la relance de la croissance économique, les cibles régionales et socio-économiques, le soutien au secteur agricole, la pauvreté urbaine, et les priorités pour les besoins essentiels. La stratégie proposée qui en résulte repose sur trois piliers: la création d'un revenu pour les

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pauvres, une prestation de services ciblée et répondant aux besoins essentiels des pauvres, et la création de filets de sécurité pour les plus démunis. Générer des revenus pour les plus pauvres exige que l'effort porte sur deux secteurs qui présentent les plus grandes potentialités, notamment l'agriculture et le secteur urbain infonnel. Dans les zones rurales, la priorité est de promouvoir la diversification des cultures d'exportation et de fournir un soutien aux agriculteurs grâce à un procédé de vulgarisation amélioré, axé sur le système agricole dans son ensemble, plutôt que sur certaines cultures. L'impact sur la pauvreté sera maximisé si on met l'accent sur les zones de la Savane et de la Forêt Ouest. Dans les zones urbaines, il faut promouvoir la création d'emplois dans le secteur des biens échangeables. Les réalités démographiques de la Côte d'Ivoire sont telles qu'un nombre croissant de nouveaux arrivants sur le marché du travail devra être absorbé par le secteur infonnel, et ce secteur devra venir en tête dans le domaine de la création d'emploi. Un préalable important à la mise en place d'une telle stratégie est l'amélioration des infrastructures urbaines qui servent le secteur infonnel. En ce qui concerne la satisfaction des besoins essentiels, les pauvres ont souffert d'abord de la baisse des services en matière d'education, et un certain nombre d'actions sont nécessaires pour promouvoir la scolarisation primaire auprès des familles défavorisées. Ces actions pourraient inclure l'augmentation du nombre de bourses, allouées selon un critère de besoin, pour les filles en particulier, et des subventions suivant le même principe pour les livres de classe, les unifonnes et les repas à l'école primaire. Le recouvrement des coûts doit passer du niveau primaire aux niveaux supérieurs. Les efforts de long tenne pour améliorer l'accès des pauvres aux services de santé exigent une ré-orientation fondamentale du système de santé de la Côte d'Ivoire, qui le rapprocherait du secteur rural et des soins primaires plutôt que des soins curatifs en zone urbaine. Les dépenses récurrentes doivent être plus particulièrement réallouées en faveur des médicaments. En ce qui concerne le logement, la priorité est d'améliorer l'accès à l'eau courante des catégories urbaines défavorisées, que se soit par des branchements directs ou par des fontaines publiques. Par ailleurs, un programme de transfert financier serait nécessaire pour les ménages les plus démunis qui ne peuvent profiter des programmes de création de revenus pour des raisons d'âge, de handicaps physiques, etc. La mise en place d'une stratégie de lutte efficace contre la pauvreté en Côte d'Ivoire nécessitera des actions à différents niveaux: réfonnes supprimant les distorsions sur les marchés, augmentation et meilleur ciblage du recouvrement des coûts, décentralisation continue des responsabilités et des moyens de financement au profit des gouvernements locaux, et augmentation de la participation de la population. Un nouveau système de suivi de la pauvreté, basé sur l'expérience de la

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CILSS, mais avec des instruments d'enquête simplifiés, fournirait les bases empiriques pour cibler le programme, et mesurer son impact. Enfin, le chapitre 7 présente un certain nombre de leçons tirées de l'expérience de la Côte d'Ivoire, pouvant être utiles à d'autres pays africains. Premièrement, nous l'avons vu, les effets de la récession/déstabilisation de 1987-88 ont rapidement, et profondément, affecté les ménages. Le même phénomène peut se produire dans d'autres pays qui connaissent une dégradation similaire de leurs performances macro-économiques. Le contraste avec la période d'ajustement montre qu'il est bien plus faisable de protéger les pauvres par le biais d'un programme d'ajustement coordonné, et que ne pas mettre en place un tel programme peut coûter cher, et causer des dommages difficiles à réparer. Deuxièmement, l'expérience de la Côte d'Ivoire illustre qu'un allègement effectif de la pauvreté n'est probablement pas envisageable sans une croissance économique soutenue. Le troisième enseignement se rapporte à la satisfaction des besoins essentiels. Dans ce domaine, les pauvres, et surtout les plus pauvres, peuvent être particulièrement affectés, même si les conditions générales restent stables, ou même si elles s'améliorent. Il ne suffit donc pas de contrôler l'évolution des besoins essentiels au niveau national; il est essentiel de procéder à une désagrégation par région, par groupe socio-économique, et par statut de pauvreté. Corollairement, une quatrième leçon serait que la satisfaction des besoins essentiels devrait être observée directement, en suivant la répartition des bénéficiaires, et non pas les différents niveaux d'agrégats des dépenses publiques. Les politiques de réforme doivent mettre l'accent sur les allocations de ressources fonctionnelles et intra-sectorielles. Cinquièmement, les résultats de cette étude le confirment, il est important de ne pas considérer les pauvres comme un groupe homogène. Les conditions de vie des personnes très pauvres peuvent se détériorer beaucoup plus rapidement que celles des pauvres en tant que groupe, et un ciblage adéquat, ainsi que l'élaboration d'un programme spécial, peuvent être nécessaires s'il s'agit d'aider les plus pauvres de manière tangible. En conclusion, et plus généralement, la combinaison dans cette étude d'un profil multidimensionnel de la pauvreté, et d'un indice décomposable de la pauvreté, s'est révélé être un outil efficace pour lier les changements macro-économiques au bien-être des ménages et des individus. De tels outils pourraient être utilisés dans les services de planification de nombreux pays en développement en vue d'aider à l'élaboration de politiques de lutte contre la pauvreté. Nous espérons que les chapitres suivants constitueront un guide permettant d'atteindre cet objectif.

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Chapitre 1 CADRE MACRO-ECONOMIQUE
Lionel Demer/

Les années 80 se sont avérées extrêmement difficiles pour la Côte d'Ivoire. Alors que la hausse du prix mondial des produits de base et les conditions favorables du financement international permettaient de nourrir de fortes espérances de croissance durant les années 70, les dures réalités qu'ont dû affronter les pays exportateurs de produits primaires doivent désormais être prises en considération. L'étude des faits nous montre que peu de choses ont changé en 10 ans d'ajustement. Le gouvernement doit faire face à des déséquilibres macro-économiques d'une ampleur à peu près identique, que ce soit à la fin de la décennie ou au début. Et les distorsions induites par les politiques au niveau du commerce et des échanges ont persisté. La Côte d'Ivoire est une illustration de quelques uns des effets du non-ajustement et donne un aperçu de ce que pourrait entraîner une solution autre que celle de l'ajustement structurel. Plusieurs opérations d'ajustement en Côte d'Ivoire - engageant les Facilités d'ajustement structurel (Structural Adjustment Facilities) du FMI, les Prêts d'ajustement structurel (Structural Adjustment Loans, SALs) et les Prêts d'ajustement sectoriel (Sector Adjustment Loans, SECALs) de la Banque mondiale - ont débouché sur certaines réformes. Mais les réalisations ont été insuffisantes et tardives. Les problèmes fondamentaux n'étaient pas résolus. Les premières tentatives d'ajustement ont été effectuées entre 1981 et 1986, et un ajustement partiel a été accompli, grâce, en partie, à un contexte extérieur favorable. Mais l'ajustement a perdu son élan, et les derniers efforts en date, de 1987-91, (par l'intermédiaire du dernier SAL de 1987-88 et des SECALs de 198991) n'ont pas permis de mettre sur pied les politiques de réforme macro-économique nécessaires. L'expérience des ajustements en Côte d'Ivoire se divise donc en trois périodes: 1975-80 est la période de déstabilisation, au moment où les déséquilibres
1 Ce chapitre est ooe version revisée de «Côte d'Ivoire: Fettered Adjustment» par Lionel Demery, publié comme Ie chapitre 3 dans I. Husain and R. Faruquee (eds.), Adjustment in Africa - Lessons from Country Case Studies, World Bank Regional and Sectoral Studies, Washington, D.C., 1994. Le texte est réimprimé aVec la permission de la Banque mondiale.

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macro-économiques ont atteint des proportions énormes; les années 1981-86 peuvent être qualifiées de période d'ajustement partiel; 1987-91 est une période d'ajustement inadéquat ou entravé. La différence fondamentale entre les phases d'ajustement partiel et entravé se situe au niveau des fluctuations du taux de change réel. Après s'être déprécié, celui-ci s'est apprécié, empêchant donc toute tentative d'ajustement structurel. L'analyse de ce chapitre met l'accent sur les contraintes qui ont entravé l'effort d'ajustement et qui expliquent, dans une large mesure, pourquoi si peu de résultats ont été obtenus durant la décennie. Le pays a connu une croissance économique négative pendant six années de la décennie 80, et son revenu par tête est tombé suffisamment bas pour le rendre apte à recevoir à nouveau un financement IDA. En expliquant le passage d'une croissance forte à une situation d'échec et de perspectives incertaines, ce chapitre éclaire les principaux obstacles qui ont bloqué l'ajustement:

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La sévérité et la répétition des chocs économiques, résultant de la détérioration continue des termes de l'échange, elle-même due en partie à une concentration excessive sur le café et le cacao dans les revenus en devises extérieures du pays. La persistance de rigidités et de distorsions, qui ont freiné l'effort d'ajustement de manière appréciable. Celles-ci comprennent la fixation du franc CFA par rapport au franc français (qui amoindrit la compétitivité du pays), la tendance à une rigidité nominale au niveau des salaires domestiques, une tendance similaire à la rigidité des prix domestiques (due en partie à la structure oligopolistique des marchés), et une influence profonde de l'Etat sur l'économie domestique. La réticence du gouvernement à prendre sérieusement en compte la nécessité d'un ajustement, et à épouser la cause des programmes d'ajustement soutenus par la Banque mondiale. Ce manque d'engagement a constitué un problème réel, empêchant de recevoir suffisamment d'appuis politiques au processus de réformes. Le gouvernement était, de surcroît, peu disposé à réviser rapidement ses attentes face à un contexte extérieur qui évoluait rapidement.

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