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Sociologie critique de la politique de la ville

De
254 pages
Pour avoir été longtemps au centre des discours officiels, la politique de la ville n'en a pas moins été méconnue. Ses origines et ses finalités réelles sont restées d'autant plus opaques qu'elle a réussi à faire parler ceux qui l'ont étudiée avec son propre langage. La posture critique de l'auteur lui permet d'éviter cet écueil en renouvelant les interprétations et en se démarquant de toute visée évaluative. La mise en oeuvre des dispositifs locaux ont été laissés de côté au profit du mouvement d'ensemble de cette action publique.
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Sociologie critique de la politique de la ville

Questions Contemporaines Collection dirigée par J.P. Chagnollaud, B. Péquignot et D. Rolland
Chômage, exclusion, globalisation... Jamais les « questions contemporaines» n'ont été aussi nombreuses et aussi complexes à appréhender. Le pari de la collection « Questions 'Contemporaines» est d'offrir un espace de réflexion et de débat à tous ceux, chercheurs, militants ou praticiens, qui osent penser autrement, exprimer des idées neuves et ouvrir de nouvelles pistes à la réflexion 'Collective.

Dernières parutions
François BÉNARD, Nous retournerons à l'école quand elle ira mieux!, 2005. Gaspard-Hubert LONSI KOKO, Un nouvel élan socialiste, 2005 Marie-Carmen GARCIA, William GENIEYS, L'invention du pays cathare, 2005. Daniel CUISINIER, Energie et transport, 2005. Cyril LE TALLEC, Les Sectes ufologiques 1950-1980,2005. Henri GUNSBERG, L'Ogre pédagogique. Les coupeurs de têtes de l'enseignement, 2005. Michel ADAM, L'association image de la société, 2005. J.P. SAUZET, La personne en fin de vie. Essai philosophique sur l'accompagnement et les soins palliatifs, 2005; Victor COLLET, Canicule 2003. Origines sociales et ressorts contemporains d'une mort solitaire, 2005. Nicole PERUISSET-FACHE, La modernisation de l'Ecole, 2005. A. Léon COL Y, Vérité de l'histoire et destin de la personne humaine,2005. Bernard SERGENT, ILl Gue"e à la cultur~, 2005. Frédéric CQUSTON, L'écologisme est-il un humanisme ?,2005. Harold BERNAT-WINTER, Prométhée déchaîné. Qui a peur de l'individu ?,2005. Stéphane RULLAC, Et si les SDF n'étaient pas des exclus ? Essai ethnologique pour une définition positive, 2004. Thieny DEBARD et François ROBBE (sous la dir.), Le

caractère équitable de la représentation politique, 2004.

Gérard Chevalier

Sociologie critique de la politique de la ville
Une action publique sous influence

L'Harmattan 5-7,roe de l'ÉcolePolytechnique 75005 Paris FRANCE

L 'Harmattan Hongrie Kossuth L. u. 14-16 IOS3 Budapest

HONGRIE

L 'HarmattaD ltalia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

2005 ISBN: 2-7475-8468-2

{Q L'Harmattan,

EAN : 9782747584685

Sommaire

Introduction ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... I. Une action publique en désarroi...

...

7 11

Les illusions du centralisme... ... ... ... ... ... ... ... ......11 De l'homme providentiel à la tentation sécuritaire ...16 La gestion libérale entre incitation économique et pleins pouvoirs... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 20 Lafuite en avant ... 25 Le difficile retour législatif de l'Etat ...32 La mixité sociale par le zonage ... 38 La coopération obligatoire... ... ... ... ... ... ... ... ... ...41 Les limites d'un référentiel: des indices aux
questions... ... '" ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 48

II. L'enfant de Vichy et de mai 1968...

55

Les espoirs déçus de l'entre-deux-guerres... ... 55 La naissance de l'Etat planificateur ... ... ... ...60 L'âge d'or de la technocratie urbaine ... 66 Le tournant social des années 1970... ... ... ... ... ... 77 III. Genèse d'un militantisme d'Etat
Révolutionnaires et chrétiens à la découverte de l' « habitant »... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Les pionniers face à l'action interministérielle.. ... L'inventionpolitique de la ville ... ... ...

97

98 .11 0 120

5

IV. L'impossible réforme du discours social urbain ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

... 133

La doctrine du Développement social des quartiers... 133 La nécessité d'un nouveau discours ... ... ... ... ... ... 146 Le concours missionnaire de la revue Esprit... ... 150 V. Les facteurs sociaux d'une réussite idéologique... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...167 Des chargés d'études aux chargés de mission: une « identité de tribu» ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Esquisse d'un milieu de soutien... VI. La politique saisie par la morale L'affirmation du discours de compassion ... La fin d'un compromis idéologique. ... ... ... ... ... ... Le retour du sujet ... ... L'extension du religieux ... ... ... Contradictions internes etfacteurs politico-administratijs
Conclusion Références

167 174 191 192 198 205 215 220

... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 235 citées
... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ......

243

6

Introduction
Pour paraître lointaine aujourd'hui, la vision hégelienne de l'Etat moderne est toujours bien vivante. Les idées de rationalité, d'impartialité et de légalité démocratique guident encore le sens commun, y compris savant, lorsqu'il s'intéresse à l'action publique. Elles tracent les contours d'un appareil indépendant des intérêts sociaux et capable de résoudre les problèmes nés de leurs affrontements. Sous peine d'apparaître comme une simple paraphrase des discours officiels, l'analyse des politiques publiques ne peut s'amorcer qu'en remettant cette image en question. La politique de la ville a longtemps rendu cet impératif de rupture particulièrement improbable, car elle a eu entre autres particularités d'être très «bavarde ». Elle a suscité une masse d'interventions officielles, de rapports, de bilans, d'évaluations et de réflexions de toute nature, vraisemblablement sans exemple dans l'histoire de l'Etat. Mais cette action publique a surtout réussi à faire parler ceux qui l'analysaient avec son propre langage. Pour représenter une constante de l'activité institutionnelle, ce travail de légitimation a trouvé, parmi les intellectuels, de multiples relais disposés à en reproduire le code en toute bonne foi. C'est dire que la posture critique annoncée en titre ne relève pas d'un parti pris politique ou d'un penchant pervers. Elle s'impose ici plus qu'ailleurs, comme un instrument nécessaire d'objectivation. Une autre difficulté de la politique de la ville tient à son caractère paradoxal. Quoi de plus étrange en effet, que cette politique qui semble n'entretenir aucun lien nécessaire avec le domaine d'activité que désigne son appellation: l'urbanisme? Embrassant tout à la fois le logement, l'action 7

sociale, l'insertion des jeunes, la sécurité, la justice, la culture et l'emploi, on conçoit sans peine qu'elle aurait pu être menée sous une autre enseigne. Et l'assignation de cette transversalité au registre de l'urbain ajoute encore à son opacité, en entraînant les analyses dans des voies sans Issue. La démarche pratiquée ici s'est attachée à éviter ces écueils en se démarquant de toute visée évaluative. La mise en œuvre des dispositifs, leurs réussites ou leurs échecs locaux ont été laissés de côté au profit du mouvement d'ensemble de cette action publique. Cette intention a été poursuivie suivant un cheminement progressif et empirique. Plutôt que d'avancer d'emblée une théorie de l'objet et d'énoncer des hypothèses, elle s'appuie sur une recension analytique des mesures annoncées et des lois votées entre 1990 et 2001. Sur cette base, sont posées trois questions auxquelles les développements suivants s'efforcent de répondre. Ce choix pourra peut-être déconcerter certains lecteurs attachés à la problématisation introductive des faits. Sauf à se convaincre de la notoriété du sujet ou à prendre le parti de n'écrire que pour les initiés, il faut toutefois considérer que les politiques publiques ne peuvent être abordées sans préalable descriptif. Dans le cas étudié, l'enchevêtrement des évolutions de fond et des décisions de circonstance impose d'étendre ce réquisit à l'histoire de la planification urbaine pour y rechercher certaines réponses. Du point de vue de la perspective d'analyse, le recul temporel déplace l'attention vers les facteurs politiques et culturels qui ont contribué à la réussite idéologique de cette action publique et à son déclin. Il permet d'élargir l'approche cognitive des politiques publiques, en révélant des intérêts et des processus sociaux qui mettent en question l'idée d'une construction collective des normes d'action. 8

A cet égard, il convient d'ajouter que ce livre ne peut se défendre d'une ambition de synthèse et de renouvellement des interprétations. Venant après de nombreux autres travaux sur ce thème, il en mêle certains résultats aux éléments apportés par des enquêtes antérieures1, par les textes et les déclarations officiels, par les articles de presse et par des sources documentaires diverses.

1

G. Chevalier, « L'intérêt central pour le local. Analyse des politi-

ques socio-préventives en France entre 1981 et 1986 », Déviance et Société, vol. 1, n° 3, 1988. «Administrations de mission et luttes d'influences. Le cas du secteur socio-préventif », Revue Française tÉ Sociologie, XXXI-3, 1990, «De la ville en politique », Droit et Société, n° 25, 1993,« Volontarisme et rationalité d'Etat. La politique de la ville », Revue Française de Sociologie, XXXVII-2, 1996, « La politique de la ville et la délinquance. De la critique sociale à la compassion », Raison Présente, n° 138, 2001, Nouvelles Editions Rationalistes, «L'Etat et la banlieue ou la politique saisie par la morale» in colI., G. Baudin et Ph. Genestier (dir.), Banlieues à problèmes. Construction d'un problème social et d'un thème d'action publique, La Documentation Française, 2002. 9

I. Une

action publique en désarroi

Les deux « balayages» proposés dans ce chapitre n'ont pas pour vocation d'écrire l'histoire détaillée de la politique de la ville. Au-delà de la nécessité de planter le décor, ils présentent l'intérêt de faire apparaître des tendances sur lesquelles un questionnement peut être fondé. A ce titre, les mesures ou les textes mentionnés valent moins par le sens contextuel que leur confère la forme narrative, que comme indicateurs, voire comme symptômes, d'un fonctionnement politique.

Les illusions du centralisme

La politique de la ville s'est nourrie de mises en scènes spectaculaires et d'effets d'annonce, souvent conçus en réponse à l'événement. Après les flambées de violence d'octobre 1990 dans les banlieues lyonnaise et parisienne, furent organisées les Assises nationales de la mission Banlieues 89. Au cours de cette manifestation qui se déroula le 4 décembre à Bron (Rhône), F. Mitterrand tint à marquer en personne la détermination du gouvernement dans la lutte contre « l'exclusion urbaine », en annonçant l'instauration d'une «unité de commandement» et la nomination d'un ministre d'Etat. Cette nouvelle impulsion sera concrétisée par un séminaire interministériel tenu le 7 décembre et à l'issue duquel M. Rocard annoncera la réforme de la répartition de la Dotation globale de fonctionnement (DGF) versée chaque année aux communes depuis 1979, la préparation d'une loi anti-ghettos (Loi d'Orientation pour la Ville, LOY) et diverses mesures telles que le développeIl

ment des régies de quartiers, la délégation de stagiaires de l'ENA dans les agglomérations difficiles et la formation de 400 animateurs sociaux parmi les jeunes des cités. Afin d'asseoir l'autorité du futur ministre et de la Délégation interministérielle à la ville (DIV) créée en octobre 1988, face aux municipalités et aux autres ministères impliqués, les participants à ce séminaire décidèrent également le détachement de fonctionnaires chargés d'assister les préfets dans treize départements pilotes. Ces treize sous-préfets à la ville seront nommés par décret du 28 janvier 1991. Le ministère institué avec la nomination de M. Delebarre le 17 Décembre 1990, ne doit pas faire illusion quant à l'assise institutionnelle de cette politique. Structure transversale, le ministère de la Ville était en quelque sorte un ministère interministériel, une administration de mission qui ne possédait aucun service propre au-delà d'un cabinet d'une quinzaine de personnes. Selon le décret d'attribution, l'autorité du ministre devait s'étendre à trente-deux comités, directions et délégations, dont la DATAR. Cela dans le cadre d'une mission très générale consistant à « promouvoir l'essor de la vie sociale, économique et culturelle des villes, améliorer le cadre de vie urbain et éliminer les exclusions ». M. Delebarre se présentait d'ailleurs comme un agitateur d'idées lorsqu'il disait: « Mon rôle, je le sais, est de jouer la mauvaise conscience géographique du gouvernement, de proposer des remises en cause d'habitudes ou de procédures» 1. Des remarques convergentes s'appliquent aux sous-préfets à la ville. «Animateur de terrain, coordinateur en liaison avec les différentes administrations »2, le nouveau représentant de l'Etat n'avait
1 Interview, Le Monde du 31 août 1991, p. 20. Voir également les numéros des 14 janvier et Il mars 1991. 2 Lettre de mission adressée par le préfet du Nord au nouveau souspréfet à la ville. Citée par C. Grémion et G. Mouhanna, Le sous-préfet à la ville, L'Harmattan, 1995, p. 44.

12

autorité sur aucun des services impliqués dans cette politique et sa capacité à impulser une dynamique transversale variait selon la plus ou moins forte cohésion des réseaux institutionnels préexistants! . Au printemps 1991, des perspectives prometteuses semblaient néanmoins se dessiner. Les premiers contrats de ville lancés en 1989 étaient signés, les souspréfets en mission prenaient leurs fonctions et la loi sur la solidarité fmancière entre les communes entrait en débat à l'Assemblée. Au-delà des annonces gouvernementales et des visites ministérielles dans les quartiers défavorisés subsistait pourtant un problème d'ordre public, auquel les médias donnaient un large retentissement. A cet égard, le meurtre d'un jeune homme le 26 mars 1991 à Sartrouville ne fut pas une alerte isolée. Le gouvernement Cresson était à peine installé que des violences, pillages et incendies2 ainsi que le décès d'un jeune maghrébin de Mantes-la-Jolie le 26 mai et les désordres qui ont suivi, entourèrent la discussion de la loi anti-ghettos d'une atmosphère de crise. A l'urgence, les pouvoirs publics semblaient opposer des mesures techniques de long terme et des principes généraux tels que le droit à la ville et la mixité de l'habitat. La réaction de l'exécutif deviendra plus lisible à l'issue d'un Comité interministériel des villes (CIV) du 12 juin, auquel les événements précédents inspiraient, à juste titre, la crainte d'un nouvel été chaud dans les banlieues. En gage de fermeté, il fut décidé que mille gardiens de la paix en formation seraient affectés aux zones difficiles, avant que sept cents nouveaux postes soient créés dans le cadre d'une politique d'îlotage. Afin d'apporter des réponses immédiates à la petite délinquance et aux conflits mineurs, on annonça la création de dix maisons de justice en prolongement des
1

2

Ibidem.
A Grenoble, Carpentras et Saint-Etienne.

13

quelques expériences déjà engagées. Pour le cas particulier de la région parisienne, une cellule permanente de coordination des effectifs policiers serait mise à la disposition des préfets. Un large volet préventif complétait ces décisions, qui comprenait notamment l'aménagement de 500 équipements sportifs de proximité, la création d'un fonds d'aide aux petits projets dans 13 départements, le renforcement des équipes de travailleurs sociaux par des militaires du contingent et l'augmentation de l'enveloppe déléguée chaque année aux préfets pour le financement des opérations préventives d'été! . Le calme relatif des vacances n'apporta pas pour autant la sérénité aux animateurs de la politique de la ville. Commandé par le gouvernement précédent, le rapport de J. M. Delarue2, conseiller d'Etat, vint ternir certains optimismes sans toutefois remettre en cause les fondements doctrinaux de cette action publique. Constatant l'aggravation de la situation des quartiers difficiles malgré les opérations de Développement social des quartiers (DSQ) menées depuis le début des années 1980, ce travail ajoutait des suggestions de réorganisation aux orientations déjà pratiquées. Il proposait notamment de ramener les effectifs pléthoriques de la DIV3 à une quinzaine de fonctionnaires spécialisés. Dans le même esprit de rationalisation et d'allègement, le rapport Delarue préconisait la suppression des commissions locales interpartenariales, la réduction du nombre des quartiers traités de 400 à 150 et la gestion de ces derniers par un organisme indépendant. Devenu le nouveau délégué à la ville en septembre 1991, J. M. Delarue pourra mesurer les difficultés d'une

1
2

Enveloppequi passait ainsi de 25 à 35 millionsde francs.

Banlieues en difficulté: la relégation, Syros, 1991. 3 Soit environ 80 personnes en 1991. 14

telle réforme. Au rebours des ses suggestions1, la ligne d'action suivie ne cessa pas d'être inspirée par une mystique des moyens. Comme en témoigna le budget 1992 du ministère de la Ville, le sauvetage des banlieues justifiait un effort national. Avec des financements en hausse de 27%2 délégués en quasi-totalité aux préfets (86%), M. Delebarre pouvait s'enorgueillir d'avoir fait reconnaître l'importance de sa mission. Les programmes de DSQ bénéficièrent d'un supplément de crédits de 28%, essentiellement destiné à améliorer les services publics de quartier et les contrats de ville purent s'appuyer sur des autorisations de paiement en hausse de 31% par rapport à 1991. Conjointement à l'octroi de responsabilités fmancières accrues, le gouvernement multipliait les initiatives visant à placer le corps préfectoral à l'avant-garde de la lutte contre l'exclusion, contre le chômage et les entorses aux règles d'urbanisme3. Instrument politique classique, les annonces budgétaires n'ont cependant jamais d'effet immédiat sur le terrain. Un nouveau décès survenu le 1er mars lors de violences à Epinay-sur-Seine, vint assombrir un peu plus le contexte politique dans lequel se déroula le CIV du 3 mars 1992. Suivant une recommandation du rapport Delarue,
1

J.M. Delarue, op. cil., 1991, pp. 102-103.

2

Augmentation calculée sur la base des crédits cumulés du Fonds

social urbain, de la DIV et de la prévention de la délinquance, puisque le ministère de la Ville n'existait pas en 1991. Voir Le Monde du 20 septembre 1991. 3 On peut rappeler qu'à cette période, F. Mitterrand soulignait la nécessité de corriger «les erreurs de parcours» de la décentralisation devant les préfets invités à l'Elysée le 27 novembre 1991. E. Cresson souhaitai t, pour sa part, un « moratoire des réformes» et un durcissement des contrôles de légalité, devant les élus réunis à l'occasion du dixième anniversaire des lois Deferre (29 janvier 1992). A l'approche des élections cantonales de mars 1992, le Premier ministre adressa aux préfets une circulaire (du 20 février) dont le ton surprit, et qui leur ordonnait de mettre en place un dispositif permanent de lutte contre le chômage suivant un calendrier très resserré. 15

cette instance arrêta le principe d'une aide globale aux associations locales, représentant 1% de l'ensemble des sommes consacrées à la politique de la ville. A cette fm, il fut décidé que les préfets disposeraient d'une régie d'avance pour toute subvention inférieure à 25 000 francs. Outre la reprise de mesures amorcées antérieurement telles que l'îlotage, les maisons de justice ou les services publics de quartier, le CIV du 3 mars entreprit de simplifier les procédures de fmancement, en réduisant drastiquement le nombre des lignes budgétaires concernées de 40 à 4.

De l'homme providentiel à la tentation sécuritaire

On ne saurait dire quelle incidence ces décisions ont eue sur la mise en œuvre ultérieure de cette action publique. Sa part la plus visible montre en revanche, une dépendance à l'égard des échéances politiques, suivant deux logiques alternatives de croissance continue des moyens et de renouvellement des formes. La défaite du Parti socialiste aux élections cantonales de mars 1992 et la démission du gouvernement Cresson quelques jours après, assignèrent au cabinet de P. Bérégovoy l'ardente obligation de forcer la confiance de l'opinion. Bien que l'aménagement du territoire ait disparu du portefeuille de la Ville, l'image charismatique de son nouveau détenteur créa un temps, l'illusion d'un remède miracle. Malheureusement, si B. Tapie avait réussi à se composer une image de pourfendeur d'injustices sociales par ses interventions à Montfermeil un an plus tôt!, son action ministérielle ne dura guère au-delà du 17
1

Député, industriel et patron d'un grand club de football, B. Tapie

avait fait figure d'homme providentiel en avril 1991, à la cité des Bosquets à Montfermeil, en lançant une opération baptisée Forum des 16

mai 1992, date de son inculpation. Durant les cinquantedeux jours de cette première séquence, de nombreuses décisions furent cependant annoncées. A partir du 13 mai, un ambitieux Plan pour la rénovation et la sécurité urbaine fut progressivement rendu public, qui entendait, comme les précédents et les suivants, marquer un tournant décisif dans le traitement des problèmes. De fait, l'échec des formations de gauche aux élections cantonales avait sonné comme un avertissement en matière de sécurité. Aussi, le plan gouvernemental se présentait-il comme un catalogue curieusement balancé entre pédagogie sociale et mesures autoritaires. Convaincu du caractère intrinsèquement pervers de l'urbanisme des années 1950-60, le ministre de la Ville envisageait, comme la mission Banlieues 89 quelques années auparavant, d'engager de grandes opérations de restructuration urbaine. A l'instar des villes nouvelles, un établissement public national, ultérieurement refusé par le Conseil d'Etat, aurait assuré la coordination de ces Grands projets urbains (GPU), imaginés par son prédécesseur. Ses relations dans les milieux industriels permettaient également à B. Tapie d'annoncer la participation de grandes sociétés privées à la construction de maisons du citoyen et à la formation des jeunes dans les quartiers défavorisés. En accord avec la philosophie des opérations de DSQ, le plan pré-

citoyens. La venue sur place de nombreux journalistes et de champions sportifs donna un fort retentissement aux engagements pris à cette occasion: envoi de jeunes en formation dans le centre de l'Olympique de Marseille, participation au marathon de New York, implantation œ nouvelles entreprises etc. Si, hormis la création d'emplois, les promesses furent majoritairement tenues, cette initiative engendra néanmoins un sentiment de frustration parmi les intervenants locaux. Les critiques furent encore accentuées par la mort d'un des trois participants et d'un sherpa, au cours du défi jeunes organisé dans l'Himalaya. 17

voyait aussi la mise en place de conseils de quartierl avec les élus municipaux. Les décisions prises par le ministre du Logement M.N. Lienemann rejoignaient cette perspective participative par l'instauration de parcours résidentiels personnalisés et la création d'espaces de convivialité dans les quartiers d'habitat social. Quatre mille appelés du contingent seraient en outre, venus prêter main forte aux associations et aux chefs de projet DSQ. Mais, comme les mesures techniques de soutien au bâtiment, ces résolutions ne tenaient pas le devant de l'affiche. Les « résultats rapides contre l'insécurité» souhaités par P. Bérégovoy le 10 mai2 n'étaient pas étrangers aux craintes suscitées par les prochaines élections législatives. Si la politique de la ville connut une inflexion à cette époque, elle concerna d'abord ses aspects dissuasifs et répressifs. A des solutions classiques telles que le redéploiement des effectifs policiers, le quadrillage des quartiers sensibles et l'appel à 600 nouveaux auxiliaires issus du contingent, le ministre de l'Intérieur, P. Quilès, ajouta des dispositions plus novatrices telles que la création de contrats locaux de sécurité négociés avec les communes et de plans locaux de sécurité élaborés par les préfets. Une circulaire rédigée en collaboration avec le ministre de l'Education prévoyait en outre, d'impliquer les chefs d'établissement dans la formulation d'un diagnostic de sécurité appuyé sur un tableau de bord statistique établi en partenariat avec un groupe d'action locale pour la sécurité. Face à cette impressionnante détermination policière, le volet pénal de ce plan gouvernemental apparaissait étrangement indulgent. Il s'agissait certes, d'accentuer la répression des petits délits, mais sous
Le principe de ces instances consultatives avait déjà été posé par H. Dubedout en 1982. 2 Emission télévisée L'heure de vérité, dimanche 10 mai 1992, Antenne 2. 18
1

des formes strictement limitées au cadre doctrinal de la politique de la ville. Ainsi l'accent fut-il essentiellement mis sur le développement des classements sous condition de réparation et sur le travail d'intérêt général. Il fut également prévu d'étendre à vingt-cinq le nombre des maisons de justice, conçues comme des antennes vouées à la médiation pénale, au rappel à la loi, au suivi éducatif des délinquants et à l'aide aux victimes. Il serait exagéré d'aff1TI11er ces dispositions apque portèrent une impulsion décisive à la politique de la ville. Le caractère chronique des problèmes et la sensibilité de cette action publique aux offensives médiatiques en avaient d'ailleurs fait un exercice à haut risque pour ses responsables. Plusieurs mois avant la fm du cabinet Cresson, M. Delebarre consacrait déjà l'essentiel de son énergie à conquérir la présidence de la région Nord-Pas-de-Calais, qu'il n'obtint d'ailleurs pas. Dès l'annonce de son inculpation, B.Tapie fut invité à se taire ou du moins à parler le dernier, lors de la présentation du plan évoqué précédemment. Pendant les démêlés judiciaires du ministre, fut créé un éphémère secrétariat d'Etat à la Ville! confié à F. LoncIe, député de l'Eure, et dont l'action permettra notamment le lancement de dix GPU, ainsi que la signature de protocoles avec des sociétés du bâtiment2. Deux mois après le décès d'un jeune maghrébin dans l'Isère et les désordres qu'il engendra dans l'est lyonnais, le retour de B. Tapie à son poste3 ne provoqua aucun débordement d'enthousiasme. Des voix s'élevèrent au sein du Parti socialiste pour dénoncer la « politique-spectacle» et B. Loncle démissionna immédiatement pour prendre la
l

Secrétariat d'Etat créé le 3 juin 1992.

2

Il s'agissait des sociétés Bouygues, Lyonnaise des eaux-Dumezet

SOGEA. 3 B. Tapie reprit ses fonctions le 24 décembre 1992. 19

responsabilité du PIanI. Essentiellement axé sur la participation des grandes entreprises, ce second passage de B. Tapie au gouvernement fut assombri d'emblée par le premier rapport du comité d'évaluation de la politique de la ville, qui soulignait l'aggravation des « phénomènes d'exclusion» et l'opacité liée à l'empilement des procédures et des fmancements. Une part des crédits programmés pour l'année suivante fut par ailleurs gelée en février 1993, pour renflouer les comptes de la Sécurité sociale. En cette fin de mandat, la parution tardive du décret2 fIXant la liste des 546 zones où les entreprises nouvellement implantées pourrait bénéficier de l'exonération de la taxe professionnelle prévue par la LOV (1991), ne témoignait d'aucun engagement supplémentaire de l'Etat, puisque cette mesure était laissée à la charge des communes.

La gestion libérale entre incitation économique et pleins pouvoirs

L'effondrement électoral du Parti socialiste, qui perdit près des trois quarts de ses sièges les 14 et 21 mars 1993, laissait au gouvernement d'E. Balladur toute liberté pour procéder aux réformes réclamées par de nombreux experts et analystes. Il n'en fut rien. Le débat d'orientation sur la ville qui eut lieu à l'Assemblée le 27 avril 1993 témoigna au contraire, d'une remarquable continuité de vues d'une majorité à l'autre3. Tout au plus pouvait-on noter l'inscription formelle de la ville dans le registre du social,
Décret du 26 décembre 1992. Décret du 5 février 1993. 3 Voir G. Chevalier, «Le social réduit à l'urbain », Le Monde du 2 juillet 1993, p. 2.
2 1

20

avec le grand ministère des Affaires sociales, de la Santé et de la Ville, créé à l'attention de S. Weil. Aussi, le Plan d'urgence pour la ville approuvé lors d'un Comité interministériel des villes du 29 juillet 1993 se présentait-il essentiellement comme une amplification fmancière des mesures antérieures. Cinq milliards de francs pris sur l'emprunt Balladur furent ajoutés aux sept milliards consacrés à cette politique par le budget précédent. L'implantation de nouveaux services publics dans les quartiers difficiles, dont les maisons de justice et de quartier, bénéficia de 2,4 milliards, tandis que les opérations de réhabilitation et les GPU se partageaient le reste. Appelés à se substituer aux formules pratiquées jusque là, notamment aux opérations de DSQ, pour la durée du Il e Plan (1994-98), les contrats de ville virent leur nombre s'élever à 185, pour une enveloppe globale équivalente. Enfin, le comité décida la nomination de quinze nouveaux sous-préfets à la ville. Comme la relance du partenariat engagé sous le gouvernement précédent avec neuf constructeurs, ces dispositions supposaient cependant plus qu'une gestion administrative. Peu présente sur le terrain, guidée par une perception caritative des situations, S. Weil cédait manifestement la vedette au ministre de l'Intérieur, C. Pasqua, dont la consultation sur l'aménagement du territoire mobilisait élus et préfets. L'impression de reflux était encore accentuée par le fait qu'aucun contrat de ville n'était signé au 1er

janvier 1994,date d'entrée en applicationdu Il e Plan. J.M.
Delarue et deux conseillers de S. Weil quittèrent également leurs fonctions à cette époque. En réponse à l'intervention publique de F. Mitterrand le 12 février 1994, pour que la politique de la ville redevienne une priorité nationale, un CN du 22 février constata que seule la moitié des crédits avait été déléguée aux ministères concernés. Outre l'engagement pris sur le déblocage des fonds, le comité arrêta une 21

série de décisions devenues ordinaires: détachement d'appelés dans les établissements scolaires, policiers supplémentaires, augmentation des crédits de la prévention de la délinquance etc., qui n'appellent aucun commentaire particulier. Plus significatives de l'évolution de cette politique furent, en revanche, les doléances de certains maires estimant les nouvelles dotations publiques inférieures aux précédentes. Sur ce point, les récriminations municipales illustraient la tendance inflationniste qui suscita dès 1989, l'opposition de la direction du Budget à cette politique et les réticences de l'équipe ville du cabinet de M. Rocard (cf infra). La généralisation d'une formule visant un développement global telles que les contrats de ville amena en effet, les maires à revendiquer la prise en charge d'un nombre de quartiers beaucoup plus élevé que prévu. Plus de 1000 sites étaient alors candidats aux financements du Il e Plan contre 546 lors du précédent. Mais encore était-on loin d'avoir mesuré l'ampleur de la dérive. En mars et avril 1994, le climat engendré par la mort violente de six jeunes gens des quartiers difficilesl et par les incidents qui ont suivi, n'était pas propice à l'apaisement des craintes municipales. La géographie prioritaire construite antérieurement n'eut bientôt plus qu'une valeur de souvenir, face aux 1320 quartiers couverts par les 214 contrats de ville signés au cours du premier semestre. Des mesures qui devaient être annoncées début juin, telles que le contrat d'utilité sociale en faveur de l'emploi des jeunes, ou le remboursement aux communes des taxes professionnelles exonérées, ont été reportées faute de financements. La hausse de 26% des crédits de fonctionnement inscrite au budget 1995 de cette politique ne parvint pas à convaincre les élus et personnalités qualifiées du Conseil
A La Courneuve, Bron, Vaulx-en-Velin, Chelles, Toulon et ParayVieille- Poste. 22
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national des villes (cf infra), instance mise un temps en sommeil, avant d'être réactivée sous une forme réduite à l'automne 1994. Trois mois avant les élections présidentielles, le Comité interministériel des villes du 7 février 1995, qui marquait la fin de l'action du gouvernement Balladur dans ce domaine, écarta prudemment toute décision d'attribution sélective des fonds. Par ailleurs, les dispositions rendues publiques à cette occasion, telles que l'affectation d'appelés supplémentaires, la création de nouvelles régies de quartier, la réservation de 1000 contrats emploisolidarité à desfemmes-relais ou l'attribution de 1000 postes de gardiens d'immeubles par an, n'apparaissaient pas suffisamment énergiques pour endiguer les velléités autoritaires nées dans le sillage de la loi Pasqua. Si le candidat J. Chirac n'en appelait qu'à un « plan Marshall des cités », ses lieutenants réclamaient les «pleins pouvoirs» et la mise des zones à problèmes « sous administration directe de l'Etat» 1 . Ramené à des proportions plus modestes sous la pression des élus locaux, ce retour de l'Etat dans les banlieues prit essentiellement la forme de l'incitation économique. Sur fond de grèves et de manifestations, le Plan national d'intégration urbaine préparé par le gouvernement Juppé en décembre 1995 manifestait, comme celui de 1992, la volonté de rétablir l'ordre par le redéploiement des effectifs policiers, par l'augmentation du nombre des appelés du contingent, l'ouverture de trente maisons de justice, la création de centres d'éducation renforcée et la nomination de cinq nouveaux sous-préfets à la ville. Toutefois, les mesures fiscales proposées aux entreprises par la loi d'orientation sur l'aménagement du territoire, dite loi Pasqua, du 4 février 1995, suscitaient les plus fortes attentes.
1 Soit respectivement P. Lellouche, député du Val d'Oise et E. Raoult, député de Seine-Saint-Denis. Voir Le Monde du 14 avril 1995.

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Fin 1995, seules 52 communes avaient mis en place, à leurs frais, le dispositif d'exonération prévu par la Loi d'Orientation pour la Ville dès 19911. Compte tenu de l'impossibilité pour l'Etat de prendre à sa charge l'application de cette mesure dans les 1320 quartiers de la politique de la ville, la liste des zones de redynamisation urbaine de la loi Pasqua et des zones franches fraîchement annoncées donna lieu à de subtiles arbitrages. Il fallut patienter jusqu'à la fm de l'année2 pour connaître les 350 sites retenus et les modalités d'application du plan gouvernemental rebaptisé Pacte de relance pour la ville en janvier 19963. Ce programme assortissait par ailleurs, les mesures d'aide à la création d'activités d'une nouvelle formule contractuelle réservée aux 18-25 ans, les emplois-ville4. Bien que l'innovation fût assez modeste, puisse que ce dispositif reprenait le principe des contrats emploi consolidé créés en 1992, les 100 000 postes fmancés à 55% par l'Etat présentaient cependant l'avantage d'une durée de 5 ans, perçue comme plus favorable à l'insertion sociale de la jeunesse difficile.

1 Cette disposition était applicable, pour une durée de cinq ans maximum, aux créations ou extensions d'établissements de moins de 150 salariés dans les quartiers d'habitat dégradé. La même possibilité était offerte aux régions, aux départements et aux groupements de communes dotés d'une fiscalité propre (Titre IV, art. 26).

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Décretsdu 26 décembre1995. Modalités définiespar la loi du 14 novembre 1996 présentée plus

haut. Il convient de préciser que le retard pris par ce texte et les décrets qui ont suivi n'a été qu'en partie imputable à l'agrément de la Commission de Bruxelles (23 avril 1996) auquel les 44 zones franches étaient soumises, en raison des modifications apportées aux règles œ la libre concurrence. 4 Décret du 28 mai 1996. 24

La fuite en avant

La suite est connue. L'impopularité de la politique de rigueur menée par le gouvernement Juppé, la dissolution de l'Assemblée Nationale puis les élections législatives de mai et juin 1997 assurèrent une majorité suffisante à la gauche plurielle pour replacer cette action publique dans son cadre originel. Sur le plan de l'organisation institutionnelle, la politique de la ville traversa cependant une phase difficile au début de la législature. Si le gouvernement Juppé avait su lui assurer une visibilité par la nomination d'E. Raoult, d'abord comme ministre chargé de l'Intégration et de la Lutte contre l'exclusion, puis fill 1995, comme ministre délégué à la Ville, la place marginale qu'elle occupait dans le portefeuille de l'Emploi et de la Solidarité confié à M. Aubry, laissa ce domaine dans une quasi-déshérence pendant sept moisI. Le Conseil national des villes n'avait plus d'existence réelle depuis l'expiration du mandat de ses membres en octobre 19972. Affaiblie par le départ de quatorze fonctionnaires non remplacés, la DIV poursuivait quant à elle, une activité d'autant plus confidentielle qu'elle avait été contrainte de suspendre ses publications périodiques. Loin d'avoir faibli, la délinquance dans les banlieues s'était étendue aux employés des services publics, en particulier les conducteurs d'autobus. A Strasbourg, la nuit de la Saint-Sylvestre avait apporté son lot habituel de violences et de voitures incendiées. Dans ce contexte, la question de la responsabilité parentale domina un temps le débat sur la sécurité. Précédées par un certain nombre d'interventions
1 Voir à ce sujet Le Monde du 14 janvier 1998. 2 Le Conseil national des villes sera réinstallé par le Premier ministre le 26 juin 1998.

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