Systèmes d'information Géographique, Pouvoir et Organisations

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De plus en plus d'organisations mettent en oeuvre des outils informatiques pour améliorer leur capacité de production de plans et de cartes, mieux connaître ou mieux gérer leur territoire. On attend généralement de ces outils qu'ils rentabilisent certaines tâches de gestion ou de traitement cartographique, qu'ils facilitent le partage et la circulation des informations ou qu'ils apportent une capacité d'analyse des phénomènes spatiaux concernant le territoire. L' auteur de cet ouvrage aborde le thème des conflits de pouvoir que suscite l'informatique dans les organisations en étudiant une dizaine de projets au regard des concepts de la sociologie des organisations et des concepts systémiques du nouveau management.
Publié le : dimanche 1 février 1998
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EAN13 : 9782296357501
Nombre de pages : 256
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SYSTÈMES D'INFORMATION GÉOGRAPHIQUE, POUVOIR ET ORGANISATIONS
GÉOMATIQUE ET STRATÉGIES D'ACTEURS

Autres ouvrages publiés par l'auteur
Aux éditions HERMES

La cartographie assistée par ordinateur (1989) Systèmes d'information géographique: des concepts aux réalisations (1990) Les SIG: mise en œuvre et applications (1992)

Aux éditions du STU (Service Technique de l'Urbanisme l'Equipement)

(Ministère de

Systèmes d'information géographiques pour petites communes (1992)

Henri PORNON

SYSTÈMES D'INFORMATION GÉOGRAPHIQUE, POUVOIR ET ORGANISATIONS
GÉOMATIQUE ET STRATÉGIES D'ACTEURS

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9

@ L'Harmattan, 1998 ISBN: 2-7384-6294-4

REMERCIEMENTS
Mes remerciements s'adressent en premier lieu, et avec une reconnaissance particulière, à la Direction de l'Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne, pour l'accueil et pour les conditions de travail offertes. Ils vont ensuite, très chaleureusement, à François GOLAY, mon Directeur de thèse, pour sa disponibilité et ses qualités d'écoute. Nul doute que cet ouvrage doit beaucoup à son sens de la rigueur et à ses suggestions et amicales interpellations. Je suis également redevable à Yvan BEDARD et Francis PAVE, pour les critiques, suggestions et observations, à Jean-Jacques CHEVALLIER, Maurice LANDRY, Tim NYERGES, Eric SCHWARZ, Marius THERIAULT pour les fructueuses conversations, ainsi qu'à Claude CARON, Francis HARVEY, Wladimir MAJOR, Jacques PICTET, et Stéphane ROCHE. Il serait injuste d'oublier ceux qui en France ont permis que cet ouvrage se réalise. Patricia LALLEMAND a corrigé et contribué à la mise en forme de ce document: Brigitte CHOL VY l'a enrichi de ses observations et critiques constructives. Qu'elles soient aussi toutes deux remerciées pour leur soutien moral. Il doit également beaucoup aux clients de IETI Consultants et aux autres acteurs concernés par la géomatique en France, qui ont constitué, le plus souvent involontairement, un terrain d'observation passionnant. Parmi ceux-ci, le responsable de la géomatique à la ville de VILLE et le PrésidentDirecteur-Général de la SCPGE (ils se reconnaîtront) doivent être remerciés pour avoir participé volontairement à mes investigations.

1. Introduction
1.1. Des outils informatiques pour connaître et gérer le territoire?

De plus en plus d'organisations mettent en oeuvre des outils informatiques pour améliorer leur capacité de production de plans et de cartes, mieux connaître ou mieux gérer leur territoire. Comme le montrent [WEBER, 1991] et [MULLON & BOURSIER,1992], on attend généralement de ces outils qu'ils rentabilisent certaines tâches de gestion ou de traitement cartographique, qu'ils facilitent le partage et la circulation des informations ou qu'ils apportent une capacité d'analyse des phénomènes spatiaux concernant le territoire. Nous avons déjà évoqué [PORNON,1993-1] l'écart entre de tels objectifs et les réalisations concrètes, illustré par les deux exemples que nous allons présenter au paragraphe suivant. 1.2. Deux exemples de situations apparemment incohérentes

Ce cabinet de géomètre-expert (cas GEOM présenté plus loin) a mis en oeuvre un outil de dessin topographique basé sur AUTOCAD et un applicatif spécialisé pour moderniser son cabinet. Cependant, malgré l'effort important entrepris pour former une personne, adapter l'outil, mettre au point de nouvelles méthodes de travail pour les équipes de terrain, le résultat est l'inverse de celui recherché. Dégradation de la qualité des plans réalisés, multiplication des erreurs, augmentation du temps de traitement des levés de terrain. .. Cette administration (cas SDE présenté plus loin) dispose depuis plusieurs années d'un SIG performant, cité en exemple dans son Ministère, et opérationnel. Les ingénieutS en charge de cet outil ont installé un dispositif de contrôle d'accès à la salle dans laquelle il est installé (Digicode) et personne d'autre n'utilise un SIG dans cet organisme. Les exemples de projets informatiques ayant conduit à des échecs techniques ne manquent pas (impossibilité de réaliser te~hniquement ou de faire fonctionner l'outil spécifié par exemple). L'originalité de ces deux exemples est que les deux outils sont opérationnels et utilisés dans les deux cas. Et pourtant, dans le cas GEOM, les objectifs ne sont apparemment pas atteints; dans le cas SDE, il ne semble pas que la réussite technique ait un impact organisationnel puisque l'outil n'est pas diffusé dans les services.

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1.3. Quelques définitions Dans son vocabulaire de la géomatique, [BERGERON, 1993] définit le terme géomatique comme la "discipline ayant pour objet la gestion des données à référence spatiale et qui fait appel aux sciences et aux technologies reliées à
leur acquisition, leur stockage, leur traitement et leur diffusion
fl.

Pour [BEDARD,1982] un SIRS (Système d'Information à Référence Spatiale) est un "ensemble organisé globalement comprenant des éléments (données, équipements, procédures, ressources humaines) qui se coordonnent, à partir d'une référence spatiale commune, pour concourir à un résultat". En France, comme le rappellent [CHEYLAN & alii,1997] on utilise couramment le terme SIG (Système d'Information Géographique) l, pour désigner à la fois la base de données, le logiciel, le système informatique et le système d'information. Dans la suite de ce document, nous utiliserons le terme SIG pour évoquer les outils logiciels (systèmes informatiques) mis en oeuvre dans les organisations2, et le terme SIRS dans le sens "système d'information" tel que l'exprime la définition de BEDARD. Les SIG. ne sont pas les seuls systèmes informatiques que nous prendrons en considération dans cette étude: nous avons mis en évidence dans [PORNON,1993-1] et [PORNON,1996-2] que les organisations pouvaient disposer d'un grand nombre d'autres outils informatiques liés aux SIG applications de gestion technique alphanumérique éventuellement connectables aux SIG, logiciels de calculs, modèles divers... Nous utiliserons donc souvent le terme "outils géoinformatiques" pour évoquer à la fois les SIG et ces autres outils. Enfin, la géomatique fait appel à d'autres outils, notamment dans le domaine de l'acquisition des données: capteurs GPS3, matériels de levé topographique, outils de cueillette divers... Nous emploierons l'expression "outils géomatiques" pour désigner l'ensemble des outils utilisés par la géomatique, et auquel appartiennent donc aussi les outils géo-informatiques. Nous parlerons enfin de projets géomatiques pour évoquer des projets informatiques concernant le domaine de la géomatique (au sens large). [GEDIN,1986] définit ainsi la notion de projet informatique: Projet: ensemble des actions conjuguées et planifiées pour produire des résultats spécifiés dans des limites de temps et de coûts définies.

1

Traduction

littérale de l'acronyme d'assurer

anglais GIS (Geographical fonctions de données infonnatiques

Infonnation

System). gestion

2 et susceptibles et stockage,

quatre grandes

: saisie et acquisition,

analyse et enfin présentation System:

géographiques. par satellite.

3 Global Positioning

système de localisation

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Projet informatique: l'informatique.

partie

d'un projet

à automatiser

par

En paraphrasant GEDIN, nous pouvons défmir comme projet géomatique la partie d'un projet à automatiser par la géomatique. La mise- en oeuvre d'une chaîne de collecte de données sur le terrain et de traitement de ces données (instruments de mesure, enregistreurs, logiciels de calcul) est un projet géomatique au même titre que la mise en oeuvre d'un logiciel SIG. 1.4. Le contexte général Confirmant nos deux exemples, la défmition que donne BEDARD des SIRS met en évidence qu'il ne s'agit pas d'un seul outil technique, mais au contraire d'un "ensemble organisé globalement" et comprenant des ressources humaines. Elle prolonge celle que donne [DE ROSNA Y,1975] du système d'information ("ensemble des organisations et des moyens mis en oeuvre dans un organisme pour assurer l'information interne de cet organisme'1. Cette perspective nécessite la prise en compte des facteurs humains et organisationnels dans la mise en oeuvre d'outils géomatiques. Le point de départ de cette réflexion sur l'impact organisationnel des SIRS, illustré par les exemples qui seront présentés au chapitre suivant, est donc le constat, couramment rencontré dans la littérature consacrée aux SIRS, de la difficulté à appréhender les aspects humains et organisationnels liés à leur mise en oeuvre, et que l'on peut décliner en trois thèmes. Le premier concerne le fait que dans la démarche de mise en oeuvre des SIRS, les problèmes humains et organisationnels sont les aspects les plus délicats à résoudre. Ce constat est établi par de nombreux auteurs, parmi lesquels [ARONOFF,1989] ou [CAMPBELL & MASSER,1995] ("the issues responsible for implementation failures are almost always people problems, not technology problems '1. Malgré l'existence d'une abondante littérature méthodologique qui sera évoquée dans le chapitre suivant, la mise en oeuvre des SIRS rencontre des difficultés de ce point de vue: conflits de pouvoirs, résistance au changement, difficultés organisationnelles diverses... Le second est l'idée d'une utilité organisationnelle des SIRS. On le trouve par exemple dans [BEDARD,1993-2] ("Le défi des années 1990 sera la recherche des performances organisationnelles par l'intégration des moyens disponibles dans une organisation'1 ou [ANTENUCCI & alii,1992] ("Organizational inertia often poses a challenge to the introduction of GIS, and its successfull implementation depends on sufficient institutional support. The best way to generate that support is to formulate and present a clear vision of the role of the GIS within the organization '1. Les SIG se multiplient, de plus en plus d'organismes disposent aujourd'hui de tels outils, et leur assignent des objectifs de modernisation, rationalisation, aide à la gestion ou à la décision. Il est cependant difficile de vérifier leur utilité et 9

leur efficacité. Sont-ils réellement des outils d'aide à la décision. Contribuentils à la modernisation? Les organisations qui mettent en oeuvre des SIRS sont-elles transformées? rationalisées? Ce thème s'accompagne en général du constat de la difficulté à atteindre les buts organisationnels assignés aux projets de SIRS: on citera encore [BEDARD,1993-2] ("bénéfice des nouvelles technologies remis en question tant sur le plan de la productivité des organisations que celui .des avantages réels pour notre société ''), [PORNON,1993-1] ou [ECOBICHON,1994] ("l'information localisée, qui doit circuler transversalement pour multiplier ses usages a eu, ou a encore bien du mal à le faire véritablement", p 76). Cette idée d'une utilité organisationnelle des SIRS est fondée sur l'espérance de leur participation à un meilleur fonctionnement de l'organisation. Le troisième thème est celui de la contribution des SIRS au changement dans les organisations. Pour certains, les SIRS changent les organisations, pour d'autres, les organisations doivent se transformer pour pouvoir utiliser des SIRS. Voir par exemple [PORNON,1993-1] ("la mise en oeuvre d'un SIG suppose un changement des comportements individuels, l'acceptation de nouvelles règles du jeu [..J, donc un énorme travail d'accompagnement humain et organisationnel''), ou [BEDARD,1993-2] ("l'organisation prendra soin de rationaliser d'abord ses façons de faire actuelles avant d'introduire la géomatique''). Cependant, [ARONOFF,1989] constate que les changements ne sont pas prévisibles ("the introduction of new technology will change an organization in ways that cannot be entirely predicted''). Constatant qu'il est difficile d'appréhender les aspects humains et organisationnels liés à la mise en oeuvre des SIRS et de vérifier leur impact sur les organisations, nous nous posons donc trois questions: pourrait-on mieux prendre en considération les aspects humains et organisationnels liés à la mise en oeuvre des SIRS (en particulier dans les méthodes) ? Les SIRS peuvent-ils améliorer le fonctionnement des organisations? peuvent-ils les transformer? Ceci nous conduit, si nous espérons pouvoir mieux maîtriser le processus d'introduction de la géomatique, à la nécessité de nous intéresser au fonctionnement des orgânisations. Ainsi, plutôt que de conclure hâtivement à une absence de rationalité dans les organisations, ou inversement de suggérer une nouvelle méthode susceptible de résoudre les problèmes de façon plus efficace, il nous semble préférable de dépasser les contradictions apparentes mises en évidence par les deux exemples et l'évocation du contexte général, en cherchant à comprendre comment la géomatique est introduite dans les organisations (pour pouvoir éventuellement en déduire des moyens d'améliorer son introduction), quelle est son utilité du point de vue organisationnel, et ce qu'elle change dans les organisations. Nous devons donc:

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- approfondir

notre perception des organisations et de la façon dont les individus agissent dans les organisations, à l'aide des acquis de la sociologie,

- examiner le rôle joué par le concept de territoire et les spécificités de la géomatique en regard des autres outils informatiques,

- analyser le processus d'introduction de la géomatique dans les - nous interroger sur l'utilité organisationnelle des SIRS
contribution au changement dans les organisations.

organisations, et sur leur

Nous nous proposons donc d'examiner les projets géomatiques avec le regard de la sociologie des organisations, pour chercher s'il existe une cohérence des situations. Nous pourrons alors évoquer des moyens d'actions, et suggérer des pistes nouvelles pour la conduite des projets. 1.5. La question posée La plupart des auteurs qui évoquent les diffic~ltés organisationnelles font état de conflits de pouvoir générés par les projets de SIRS. (ARONOFF,1989 ; CAMPBELL & MASSER,1995 ; ECOBICHON,1994 ; PANCHETI'I,1992 ; PORNON,1992...). Nous pouvons donc nous poser la question de savoir s'il est possible d'introduire des SIRS dans les organisations sans conflits de pouvoir? Cette question en contient deux autres: d'une part, existe-t-il des organisations sans conflits de pouvoir, ou à l'inverse, les conflits de pouvoir font-ils partie du fonctionnement courant des organisations? d'autre part, estce que les projets géomatiques déclenchent des conflits ou ne font-ils que les supporter? Pour qui se fixe pour objectif d'améliorer le fonctionnement des organisations à l'aide de la géomatique, ces deux questions sont de la plus haute importance. Les sociologues qui ont étudié les organisations ont montré depuis longtemps que les conflits de pouvoir étaient partie intégrante du fonctionnement des organisations (CROZIER & FRIEDBERG,1977). En revanche, le rôle joué par les projets dans le déclenchement des conflits, ou par les conflits dans le déclenchement des projets n'a pas fait l'objet d'investigations dans le domaine de la géomatique. Notre hypothèse de travail est que les conflits de pouvoir entre acteurs autour de la géomatique sont inévitables, et que l'intégration de la géomatique dans les organisations passe par leur résolution. Ils jouent donc un rôle dans le lancement et le déroulement des projets et l'appropriation de la géomatique par les organisations se fait à travers une confrontation des différents acteurs.

Il

Pour ce faire, nous avons choisi d'analyser un~ série de cas concrets de situations d'organisations et de projets' de SIRS, à partir desquels nous tenterons de dégager des conclusions générales sur la façon dont la géomatique est mise en oeuvre (comment? par qui? quelles démarches sont mises en oeuvre? quels conflits sont générés ?), sur son utilité et son rôle dans la transformation des organisations. La question posée justifie le choix du regard de la sociologie des organisations. Nous aurions pu en effet nous baser comme GRAAF LAND (1992,1996) sur les réflexions de NOLAN dans le domaine de la diffusion des innovations, mais ce point de vue nous permettait plus difficilement d'expliciter les incohérences apparentes et les conflits d'acteurs. Notre intérêt de consultant pour les acteurs et les phénomènes d'appropriation sociale nous a plutôt conduit vers le regard de la sociologie des organisations. 1.6. La démarche Nous effectuons en premier lieu dans le chapitre 2 une revue bibliographique relative à la prise en compte des aspects humains et organisationnels en informatique (gestion, informatique graphique, géomatique), à la perception de l'informatique par les sociologues des organisations, puis présentons les concepts et théories de sociologie des organisations utiles à notre démarche, ainsi que la notion de territoire. Ceci nous permet de mettre en évidence le rôle joué par les acteurs dans la mise en oeuvre des projets et les contradictions internes aux organisations génératrices de conflits autour des SIRS. Nous appliquons ensuite au contexte des SIRS les concepts de sociologie des organisations évoqués, puis nous nous interrogeons sur leurs spécificités du point de vue du territoire, en regard des autres systèmes d'information. Le troisième chapitre est celui de la justification et de la présentation de notre démarche. Nous présentons également dans ce chapitre les cas concrets de projets géomatiques utilisés en identifiant les paramètres liés au contexte organisationnel, au territoire et aux domaines d'activités concernés par les projets, et les analysons à l'aide des théories d'organisation utilisées. Nous montrons alors qu'il est possible de mettre en évidence une cohérence des situations, fondée, non pas sur une rationalité globale organisationnelle, mais sur les rationalités locales des divers acteurs impliqués dans les projets de SIRS. Le quatrième chapitre est celui de la modélisation du processus d'appropriation de la géomatique par les acteurs des organisations. L'élaboration du modèle et l'étude de son fonctionnement nous permettent d'analyser la façon dont la géomatique est introduite dans les organisations et les transformations qui l'accompagnent. Nous voyons concrètement comment la géomatique peut faire évoluer l'organisation vers une plus grande autonomie des services, ou vers une meilleure coordination. 12

Dans le chapitre 5, en examinant le fonctionnement de notre modèle dans les cas concrets, nous poursuivons l'étude de l'impact des projets géomatiques sur les organisations et l'analyse de ces cas. Ceci nous permet de préciser notre modèle, de montrer sa capacité à rendre compte des évolutions induites par l'introduction de la géomatique, donc d'apporter une première justification de son utilité, en particulier dans le contexte de l'évaluation de l'impact organisationnel des SIRS. L'élaboration du modèle nous permet d'identifier, dans le chapitre 6, des moyens d'action ou leviers de changement susceptibles d'être utilisés dans la conduite des projets géomatiques. Les moyens d'action sont présentés, classés, après quoi nous examinons la façon de les utiliser pour le pilotage de la géomatique dans les organisations, et pour sortir des crises graves et résoudre les conflits. Nous évoquons également dans ce chapitre la validation de notre démarche. Enfm, dans le septième et dernier chapitre, nous rappelons les conclusions et acquis de la démarche et établissons un parallèle avec l'aménagement du territoire. Nous nous interrogeons sur les conséquences de ces investigations du point de vue des outils informatiques, -et des méthodes et outils de conduite de projet. Nous concluons en évoquant les aspects éthiques de l'intervention en géomatique. 1. 7. Guide de lecture Cet ouvrage est tiré d'une thèse de doctorat soutenue à l'Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne en juillet 1997 par l'auteur. Afin de préserver la cohérence générale du texte, nous n'avons appo11é au texte original que des corrections mineures, pour l'alléger de certains aspects académiques d'un intérêt limité pour le lecteur ou de quelques citations dont l'absence ne nuit pas à la sa compréhension. Le lecteur risque de fait d'être déconcerté par la brièveté de la revue des concepts de sociologie des organisations ou de management organisationnel (chapitre 2), pourtant nécessaires à la compréhension de la suite. de l'ouvrage. Nous lui suggérons la lecture de [MORGAN,1989], [CROZIER & FRIEDBERG,1977], [BOUCHIKHI,1990] ou de MINTZBERG (1982 ou 1986), écrits essentiels dont nous ne pouvons rendre compte de façon consistante en une vingtaine de pages. Une lecture rapide peut se limiter à parcourir les conclusions en caractères gras de l'ouvrage, et à lire de façon complète les présentations des deux cas VILLE (paragraphes 3.4.2, 5.1.2 et A.2) et SCPGE (paragraphes 3.4.4, 5.1.4 et A.3). Une lecture pratique peut consister à ne lire que les conclusions en caractères gras du chapitre 2, à sauter la présentation de la démarche au chapitre 3 pour aller directement à la description des exemples (paragraphe 3.4 et suivants) et à continuer la lecture de l'ouvrage de façon séquentielle en sautant également 13

les paragraphes 5.3 et 6.4, consacrés "à la validation de la démarche. Il est dans ce cas intéressant de lire également l'annexe A, qui comporte quelques compléments d'information sur certains exemples. Une lecture plus "sociologique" peut intercaler entre chapitres 2 et 3, les résumés d'ouvrages de l'annexe B (voire, la lecture d'un de ces ouvrages), et prendre le temps de consulter les compléments d'informations sur les cas de l'annexe A entre chaque présentation du chapitre 3.

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2. Revue bibliographique et concepts
relatifs aux organisations et au territoire
"Les projets des cartographes se paient en vies humaines" (inscription anonyme, Sarajevo, 1992 citée par LEVY,1994) Nous avons évoqué l'existence d'une littérature faisant état des problèmes rencontrés dans la mise en oeuvre des SIRS. Ce chapitre a pour objectif d'en proposer une revue bibliographique, en élargissant les investigations à l'informatique de façon générale. Nous avons également fait état de la nécessité d'approfondir notre perception des organisations et de la façon dont les individus agissent dans les organisations, notamment les aspects relatifs au changement dans les organisations et le rôle joué par l'informatique et les nouvelles technologies dans leur transformation. Nous présenterons donc dans un deuxième paragraphe les concepts et théories de sociologie des organisations utiles à notre démarche, qui, ayant été évoquée rapidement dans le chapitre 1, sera présentée et justifiée dans le chapitre suivant. On trouvera dans l'annexe B une courte présentation de quelques ouvrages essentiels de cette revue bibliographique. 2.1. Lefacteur humain et organisationnel en informatique

La première partie de notre revue bibliographique est focalisée sur deux interrogations: les questions relatives à l'impact organisationnel des SIRS et à la capacité des méthodes à prendre en considération les paramètres humains et organisationnels sont-elles spécifiques au monde de la géomatique ? Quels parallèles peut-on établir avec l'informatique de gestion et y-a-t'il des leçons à tirer des expériences dans ces domaines? 2.1.1. L'informatique de gestion

Les implications humaines et psychologiques d'une part, organisationnelles et sociologiques d'autre part, de l'informatique sont étudiées depuis de nombreuses années. On peut classer ces réflexions dans deux grandes familles, suivant qu'elles proviennent de sociologues ou de spécialistes informatiques. Les réflexions des spécialistes informatiques sur les aspects humains et organisationnels se placent en général d'un point de vue méthodologique (comment recueillir les besoins des utilisateurs? comment obtenir leur adhésion? comment vaincre les résistances au changement?..) ou d'un point de vue "organisationnel volontariste" : comment adapter les structures,
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rationaliser les pratiques... On peut citer comme exemples du premier groupe la plupart des ouvrages présentant les méthodes informatiques, notamment [GEDIN,1986] ou [TARDIEU, 1986], et coqune exemples du deuxième groupe, [DERRIEN,1991] ("un bon organisateur doit avoir une expérience dans le domaine de la conception et de la réalisation de systèmes informatiques'~, ou [BUCK! & VAUTIER,1996] ("le système d'information émerge et détermine l'organisation elle-même"). [LMI,1997] donne également une image édifiante et caricaturale de la façon dont certains informaticiens jugent les décideurs qui osent mettre en doute l'aptitude de l'informatique à résoudre les problèmes des organisations. [SAINDON & alii,1994], comme la plupart des sociologues, mettent en évidence que les visions de l'organisation les plus courantes sont dominées par le "paradigme structuro- fonctionnaliste", et critiquent la vision mécaniste des organisations sous-jacente à la plupart des approches des informaticiens. Ceci permet à l'expert informaticien de postuler sa neutralité, puisque les changements sont introduits pour le bénéfice de l'organisation. Ils montrent que la perception des organisations par les informaticiens est souvent fortement teintée de rationalisme et critique une vision déterministe du changement technologique. Les analystes-concepteurs" tendent ainsi à s'abstraire des contextes organisationnels où existent des relations de pouvoir, des conflits entre différents acteurs ou groupes d'acteurs, des négociations [..J. Ils ont également tendance à oublier qu'ils sont eux-mêmes acteurs dans ces contextes et que leurs actions ne sont pas neutres." [PAVE,1989] rappelle à ce sujet que ("informatiser signifie organiser: non seulement organiser les circuits d'information, mais encore régler l'activité des hommes. C'est pourquoi ce n'est une opération ni neutre, ni innocente.", p 98). L'approche socio-technique illustrée notamment par [EASON,1988], tente de concilier la conduite de projets informatiques et la prise en compte des aspects sociaux liés au changement et à l'informatisation des entreprises. Les sociologues des organisations s'intéressent aussi à l'impact de l'informatique sur les organisations, mais en cherchant à mesurer ses effets sur leur fonctionnement. [ALTER, 1985] met en évidence deux grands courants de pensée dans l'observation de l'interdépendance entre technique et social: la sociologie de la reproduction se focalise sur l'analyse des rapports de force, et délaisse en général les faits nouveaux pour considérer que le changement technique n'introduit aucune contradiction dans le système organisé; à l'inverse, pour la sociologie de la transformation, le changement technique introduit des transformations, des contradictions, des innovations et des effets inattendus dans la société et l'entreprise, et il importe donc d'être en mesure d'analyser ces évolutions.

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Deux ouvrages sont particulièrement intéressants : [PAVE, 1989] présente cinq études de cas d'informatisation, et [BODCHIKHI,1990] met en évidence les étapes de l'introduction et de l'évolution de la micro-informatique à la RATP (Régie Autonome des Transports Parisiens) On trouvera dans la bibliographie d'autres références d'auteurs qui s'intéressent à l'impact des nouvelles technologies sur les individus, les organisations ou la société. Ces points de vue sont en général très éloignés de ceux des informaticiens et spécialistes des méthodes de conduite de projet: l'idée d'un déterminisme technologique dans lequel la technologie imposerait ses transformations aux systèmes sociaux est contestée, et le problème de l'adaptation des hommes et organisations aux technologies est formulé de façon inverse: les systèmes sociaux (nous définirons ce terme dans le paragraphe suivant) sont une contrainte à prendre à considération dans la mise en oeuvre de systèmes techniques. Cependant, l'idée d'un déterminisme social dans lequel les systèmes sociaux imposeraient leur logique aux systèmes techniques est également contestée par [FLICHY,1995] ou [OFFNER & PUMAIN,1996]. (lip 135. Il n y a ni déterminisme technologique intrinsèque, ni reproduction sociale totale, mais appropriation et production. "). Finalement, à l'issue de cette revue bibliographique de l'impact humain et organisationnel de l'informatique, nous arrivons aux conclusions suivantes: 2.1. Les sociologues des organisations qui s'intéressent à l'informatique critiquent la vision mécaniste et déterministe couramment véhiculée par les démarches des informaticiens et suggèrent d'autres visions des organisations et d'autres approches pour l'introduction d'outils techniques dans les systèmes sociaux. 2.2. Contestant à la fois le déterminisme technologique (la technologie s'impose à l'homme et transforme les organisations de façon mécanique) et le déterminisme social (les sociétés et les organisations imposent leurs règles à la technologie), leurs réflexions soulignent l'effet de causali,é circulaire du social et da technique: les technologies transforment les sociétés qui transforment les technologies. [TILLQUIST,1995] résume les divergences entre les deux littératures, en observant que celle concernant le changement organisationnel considère que les technologies informatiques sont de puissants agents de changement, alors que la littérature de tradition sociale ou comportementale met en évidence que les changements sont marginaux et largement imprévisibles. On conclura cet examen bibliographique en observant que les questions sur l'impact organisationnel de la géomatique font également l'objet de débats dans le monde de l'informatique de gestion, et qu'il est possible de tirer parti de ces acquis.

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2.1.2. La géomatique La prise en compte du facteur humain et organisationnel en géomatique est un thème d'actualité. On peut faire état d'un certain nombre de publications (articles et ouvrages) abordant le sujet. Pour la plupart, ces réflexions sont le fait de spécialistes techniques du domaine et en restent à une approche très "technicienne" (rationaliser les organisations, adapter les structures, sensibiliser les individus). On retrouve souvent cette vision dans les publications des consultants spécialisés. [ROUET,1992] et [PORNON,1993-1] évoquent les difficultés de mise en oeuvre des SIRS, liées à des aspects organisationnels (acquisition d'une nouvelle culture par les utilisateurs, perception des enjeux, difficulté de coordination des services...), plutôt que techniques. D'autres auteurs perçoivent l'écart entre cette vision très mécaniste des organisations et la réalité. Ils font état de l'enjeu que la mise en oeuvre d'un SIRS représente pour les organisations, et des difficultés rencontrées dans leur mise en oeuvre: [ARONOFF,1989], [CAMPBELL & MASSER,1995], [BEDARD,1993-2]. Ainsi, [ARONOFF,1989] affirme que les aspects humains sont le principal risque de problème dans la mise en oeuvre d'un SIRS, et non les aspects technologiques. Il constate que quand des hommes interagissent, il y a des aspects politiques. Il affirme également que les changements dans l'organisation du fait du SIG ne sont pas toujours prévisibles et que la raison de la complexité de la mise en oeuvre d'un SIRS est qu'il s'agit d'un processus organisationnel. [BEDARD,1993-2] observe que, comme pour toute nouvelle technologie, on se contente de remplacer les anciens outils par de nouveaux sans repenser le processus de travail, ce qui ne permet pas de tirer pleinement parti de leurs capacités. [CAMPBELL,1993] indique que les études sur l'introduction de systèmes informatiques dans les organisations ont montré que les améliorations marginales, les problèmes imprévus, ou même les échecs complets étaient beaucoup plus courants que les réussites. Les problèmes techniques ne sont pas responsables de l'échec des projets, mais tendent plutôt à renforcer les problèmes organisationnels existants. L'idée que, malgré l'existence de solutions techniques aujourd'hui globalement adaptées, la mise en oeuvre des SIRS est délicate, est donc confirmée par ces divers écrits. Cependant, la plupart des auteurs en restent à ce constat, ou à quelques propositions plus ou moins méthodologiques (impliquer les utilisateurs et les décideurs, mettre l'accent sur la sensibilisation...), sans chercher à approfondir les raisons de ces difficultés. On pourrait également évoquer un certain nombre d'articles à vocation 18

méthodologique publiés dans des revues comme GIS Europe: en général écrits par des consultants, ils négligent souvent les aspects sociaux pour se focaliser sur des propositions méthodologiques. Seuls, [CAMPBELL & MASSER,1995 et 1996], dans l'exploitation de l'enquête réalisée auprès des collectivités locales du Royaume-Uni et des monographies réalisées dans plusieurs pays d'Europe, ont effectué une analyse des difficultés rencontrées ("Irrespective of their nationalities, most respondents also identified similar organizational problems associated with recent developments in GIS", 1996, P 229) et ouvert un certain nombre de pistes de réflexions: facteur culturel, conflits de pouvoirs, perceptions divergentes de la géomatique... Ils démontrent notamment que les SIRS sont "socialement construits" et que la perspective de l'organisation comme une culture conduit à penser que chacune a sa propre manière de faire les choses. Ce propos est confirmé a posteriori par plusieurs contributions au congrès [lEC, 1996] t, qui mettent en évidence les difficultés liées aux conflits de pouvoir: voir par exemple les interventions de VAN HELDEN, STICKLER, ou GRAAFLAND... Dans le monde anglophone, les réflexions récentes de [ANDERSON, 1996], [HARVEY,1996] ou ENYERGES & GOLAY,1995] sur les organisations sortent également de la perspective mécaniste et déterministe courante. Enfin la Revue Internationale de Géomatique (1996, volume 6, n° 1) ouvre un débat sur le sujet avec plusieurs contributions provenant du monde francophone. Cette revue bibliographique relative à la prise en compte des aspects humains et socio-organisationnels de l'informatique nous permet de conclure que: 2.3. La mise en oeuvre de SIRS pose des problèmes organisationnels analogues à ceux posés par les autres systèmes informatiques. 2.2. La conduite de projets géomatiques

2.2.1. Les démarches. proposées La plupart des méthodes et démarches utilisées sont des adaptati~ns d'outils méthodologiques du monde de l'informatique de gestion. On en trouvera une présentation assez complète dans [PANT AZIS, 1996]. Ainsi, [BEDARD,1993-2] résume la plupart des démarches courantes, à l'aide de cinq phases: émergence (étude d'opportunité), définition (planification détaillée du projet), réalisation (description des modules, programmation), terminaison (implantation du projet, formation), opération (maintenance, évolution). Les publications de [ANTENUCCI,1992], [ARONOFF,1989], [BERNARD & BERNADAC,1991], [CLARKE, 1991], [DIDIER &

1

Joint European

Congress

de Barcelone,

mars 1996

19

BOUVEYRON,1993], [PORNON,1992] ou [QUEBEC,1993] ne font que détailler ce schéma en insistant plus ou moins sur tel ou tel aspect. A chaque étape de mise en oeuvre peuvent être utilisées des méthodes particulières, comme MERISE pour l'analyse informatique. Ici encore, quelques publications concernent l'adaptation ou la critique de ces méthodes dans le contexte de la géomatique. Dans le cas de MERISE, on peut ainsi citer [ROUET, 1993], [PORNON,1993-2] ou [CARON,1991]. [PANT AZIS,1996] a tenté de faire une synthèse de diverses approches méthodologiques dans la méthode MECOSIG, qui fait ainsi référence aux méthodes MERISE, REMORA, James Martin Information Engineering, Coad & Yourdon (conception orientée objets) et Gane & Garson (flux de données). Il ne semble toutefois pas qu'il s'agisse d'une méthode nouvelle. 2.2.2~ La prise en compte des aspects humains et organisationnels dans ces démarches Dans [MEDYCKYJ & alii,1993], TURK. dresse une liste des aspects organisationnels à prendre en considération: p24. Key organizational issues include the following: design of an organizational structure that successfully integrates GIS use with decision-making procedures,. system implementation and work-role transition strategies ,. human resources planning and staff selection, education and training arrangements ,. performance evaluation and quality management practices,' datasharing and inter-agency coordination arrangements, including ethical issues relating to validity and confidentiality of information. ANDERSON identifie cinq concepts clés du développement de la géomatique dans les organisations: "people, organizations, goals, change, technology" et insiste également sur l'aspect cyclique et interactif de son introduction, mais reste focalisée sur l'organisation, dans une perspective où celle-ci définit "ses" objectifs et où il existe un support réel de la part du management. Elle présente cependant un schéma de mise en oeuvre plus général, comportant trois grandes étapes (initiation, acquisition, incorporation) et basé sur l'idée qu'il ne s'agit pas de la définition et de l'application d'un plan de mise en oeuvre, mais du développement progressif et continuel d'un processus qui implique un certain nombre de changements. [ANTENUCCI & alii,1992] insistent sur les aspects relatifs à l'implication des décideurs, la sensibilisation des utilisateurs à divers stades, l'organisation matérielle, la formation, la motivation, et spécialisation du staff en charge du projet. Ils rappellent l'importance d'une certaine stabilité de l'organisation. [ARONOFF,1989] compare les approches "top-down" et "bottom-up" dans la mise en oeuvre d'un SIRS. Les principaux avantages de l'approche "top-

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down" (le projet part de la direction) sont que le projet est plus général et le financement plus facile à obtenir. Les inconvénients sont les risques de résistance de la part de la base, la méconnaissance des problèmes quotidiens, et la faible compétence technique des décideurs. En revanche, dans l'approche "bottom-up", (le projet part de la base), le projet est mieux supporté par la base et plus focalisé sur les problèmes concrets, mais il se heurte à la difficulté de convaincre les décideurs, et risque de se focaliser sur des perspectives plus limitées. Il affirme que les changements dans l'organisation du fait du SIRS ne sont pas toujours prévisibles, et que la raison de la complexité de la mise en oeuvre d'un SIRS est qu'il s'agit d'un processus organisationnel. Le pouvoir, c'est l'information, et le SIRS change les processus de circulation de l'information. J1.considère que ce sont les aspects humains qui sont la principale source de problèmes dans la mise en oeuvre d'un SIRS, et non les aspects technologiques. Il remarque que la définition des spécifications d'un système paraît simple au premier abord, et semble n'être qu'une étape technique, mais comporte en réalité un certain nombre de pièges, notamment organisationnels: risque de reproduire dans les spécifications un système ou des processus complètement chaotiques, ou à l'inverse, risque de proposer une solution très rationnelle, complètement optimisée, mais inacceptable sur le plan organisationnel ou humain. Il est donc nécessaire que l'analyse des besoins identifie les contraintes organisationnelles pour en tenir compte, mais pas nécessairement les corriger dans la définition d'un projet. Il évoque enfin les aspects liés aux conflits de pouvoir et à la détention d'information: il note que les ordinateurs et les SIRS ne sont pas des systèmes de prise de décision objectifs et que le contrôle centralisé de bases de données informatisées renforce le pouvoir des bureaucrates, administrateurs et experts techniques. [BERNARD & BERNADAC,1991] évoquent la remise en cause de l'organisation, des rapports' et des méthodes de travail des différents acteurs entraînée par la mise en oeuvre d'un SIRS. L'étude du projet de SIRS comporte celle des "compétences et des structures de travail adéquates", et des "dispositions organisationnelles et institutionnelles". "La réussite du SIRS est conditionnée par son acceptation par l'ensemble des acteurs" (ils en déduisent la nécessité de concevoir des aménagements légaux et juridiques). Ils se placent implicitement dans la perspective de projets multi-participants, dans lesquels les acteurs sont des organisations. La démarche proposée par [CLARKE, 1991] évoque la collecte des besoins et la formation des utilisateurs. Pour le reste, elle semble ignorer complètement les difficultés organisationnelles en se focalisant sur le choix du système et l'analyse économique. Pour l'auteur, les difficultés éventuelles sont dues à

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une attention insuffisante portée aux besoins des utilisateurs, à leur conservatisme et à leur manque de motivation, et à la sous-estimation des coûts de mise en oeuvre. La démarche de [DIDIER & BOUVEYRON,1993] prévoit d'identifier les utilisateurs, de former l'équipe technique et les utilisateurs, de valider les résultats avec chaque utilisateur. Il rappelle qu'un SIRS est réussi lorsqu'il répond pleinement aux besoins des utilisateurs. Pour le reste, la méthode, focalisée sur l'analyse économique, ne fait pas d'autre référence significative à l'impact humain et organisationnel des SIRS, bien que plusieurs projets présentés dans ce même ouvrage abordent ce thème (Ville de Saint-Nazaire, projet SIG 34 du Conseil Général de l'Hérault...). [PANCHETfI, 1992] considère que pour réussir un tel projet, il fatit que l'intérêt collectif prime sur les intérêts individuels. Le système doit répondre aux besoins de chaque service, mais sous certaines conditions qui peuvent remettre en cause les méthodes de travail de chacun. Les services doivent se préparer techniquement et psychologiquement. Il faut ainsi "parvenir à surmonter les comportements individualistes et faire tomber le sentiment de pseudo-pouvoir à travers la détention exclusive d'informations". La réussite d'un SIG repose sur plusieurs facteurs: une démarche collective cohérente et concertée, une architecture informatique souple, une volonté de décloisonnement des services, une mise en oeuvre pragmatique. [PANTAZIS,1996] suggère que c'est l'organisation et non le projet qui doit se trouver au centre d'une méthode de conception de SIRS. Cependant, il en reste à la perception abstraite des organisations contenue dans le niveau 7 (système avec coordination, situé entre le système avec mémoire et le système à imagination) de la typologie de BOULDING reprise par [LE MOIGNE,1990] et ne propose pas d'approche originale du point de vue humain et organisationnel. La démarche proposée par [PORNON,1992] est inspirée de [KEVANY,1989]. Quelques étapes font référence à l'organisation ou aux utilisateurs: comparaison' de scénarios d'organisation, mise en place de l'organisation, formation des utilisateurs. Les aspects humains et organisationnels sont toutefois abordés dans d'autres parties de l'ouvrage: nécessité d'une discipline et d'une bonne coopération, définition et respect de règles de fonctionnement, adaptation de l'organisation, appropriation du système par les utilisateurs (effort d'adaptation de leur part, bouleverser les habitudes, vaincre les résistances au changement), tentation de vouloir résoudre les problèmes organisationnels avec des solutions techniques, les conflits de pouvoir sont le fait des organisations qui fonctionnent mal et qui connaissent des dysfonctionnements. Plusieurs auteurs anglo-saxons se focalisent sur les problèmes d'ergonomie et d'interface homme-machine, à l'instar de [MEDYCKYJ & alii,1993],

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RASMUSSEN (1992 .et 1994) ou [TURK,1994]. Seuls ARONOFF et ANDERSON identifient clairement les conflits de pouvoir et les enjeux stratégiques liés à la mise en oeuvre des SIRS. 2.2.3. Une perception des organisations commune à la plupart de ces démarches Les aspects rapidement évoqués dans le paragraphe précédent montrent que les géomaticiens se conforment en général aux mêmes modes de pensée que les informaticiens évoqués au paragraphe 2.1.1. La plupart des outils méthodologiques et des approches organisationnelles concernant la mise en oeuvre des SIRS sont fondés sur un certain nombre de postulats tels que: les démarches et les méthodes de mise en oeuvre sont objectives et s'appliquent dans toutes les organisations et dans tous les contextes; il s'agit essentiellement d'un problème technique et économique nécessitant un accompagnement humain et organisationnel; on peut façonner l'organisation avec le SIRS (rationaliser son fonctionnement, l'adapter au SIRS) ; il suffit de sensibiliser les acteurs et de les préparer au nouvel outiL.. Nous pouvons conclure ce paragraphe en constatant que: 2.4. Il existe des propositions de solutions méthodologiques pour la mise en oeuvre de SIRS, mais il semble qu'elles ne permettent pas de résoudre les problèmes humains et organisationnels. 2.3. Concepts relatifs aux organisations Le premier tour d'horizon bibliographique relatif à la perception des enjeux humains et organisationnels en informatique et à la prise en compte de ces aspects dans les méthodes nous amène à constater la nécessité d'aborder la géomatique avec un regard différent, ce qui sera possible après la présentation de quelques concepts et théories de sociologie des organisations. Nous avons déjà utilisé les termes organisation, acteur, (conflit de) pouvoir, objectifs: ils doivent être définis. Nous venons d'évoquer la critique par les sociologues de la vision mécaniste des organisations: ce thème doit aussi être abordé. Enfin, si nous souhaitons nous interroger sur l'utilité des SIRS et sur leur contribution au changement dans les organisations, nous devons effectuer une revue bibliographique sur la façon dont les sociologues des organisations perçoivent ces deux aspects (utilité de l'informatique et sa contribution à la transformation des organisations). 2.3.1. Organisations et systèmes sociaux

Définition de la notion d'organisation Parmi les différentes définition du mot polysème "organisation" que donnent [PROBST & alii, 1991], celle qui correspond aux entreprises privées et 23

administrations publiques objets de notre ouvrage est ("l'institution sociale en tant que système organisé", p 35). Organisations, systèmes sociaux, systèmes d'action

Une organisation est donc une structure et un cadre formel pour les individus qui la composent. Plusieurs auteurs préfèrent utiliser le terme de "système social", plus général que celui d'organisation, pour prendre en considération des groupes d'individus non structurés ou sans cadre formel (notamment sans existence juridique spécifique). Ainsi, [GIDDENS,1987] définit la notion de système social comme la ''formation, à travers l'espace-temps, de modèles régularisés de relations sociales conçues comme des pratiques reproduites Cette notion est donc plus générale que celle d'organisation.
If.

[CROZIER & FRIEDBERG,1977] montrent que les organisations, bien que structurées et formalisées, ne sont pas toujours un cadre pertinent pour l'observation des rapports sociaux, notamment dans le monde du travail. Ils préfèrent utiliser le concept de système d'action concret, système social déjà structuré (par des jeux d'acteurs), mais pas forcément réductible à une organisation. p 286. No~s pouvons donc définir finalement un système d'action concret comme un ensemble humain structuré qui coordonne les actions de ses participants par des mécanismes de jeux relativement stables et qui maintient sa structure, c'est-à-dire la stabilité de ses jeux et les rapports entre ceux-ci, par des mécanismes de régulation qui constituent d'autres jeux. Ils donnent en particulier des exemples de systèmes d'action internes à des organisations ou au contraire, composés d'acteurs appartenant à plusieurs organisations. Critique de la vision mécaniste des organisations Nous avons évoqué dans un paragraphe précédent le fait que la visiQn mécaniste des organisations2, héritée des travaux de FAVOL et TAYLOR (organisation scientifique du travail) est encore souvent présente dans la perception des organisations par les informaticiens. [MORGAN, 1989] remarque que "les théories mécanistes de l'organisation du travail se sont

2 Les organisations dirigeants, situation

sont vues comme les individus

des machines,

mécanismes Le pouvoir

asservis

à la volonté

de leurs donc à la une

dans lesquels hiérarchique.

sont des agents.

est lié à l'autorité,

Parmi les méthodes

et techniques

de travail,

il en existe toujours

(One Best Way) supérieure scientifiques rationnelle

à toutes les autres (BALLE,1990) réfléchit et l'ouvrier

et identifiable

à l'aide d'études et

du travail. L'encadrement garantit une efficacité

exécute.

Une gestion scientifique

maximale

de l'organisation.

24

révélées incroyablement populaires, en partie grâce à leur efficacité dans l'accomplissement de certaines tâches, mais aussi parce qu'elles pouvaient renforcer et maintenir certains modèles de pouvoir et de contrôle" (p 32). Bien que cette vision mécaniste se concrétise encore aujourd'hui dans le modèle bureaucratique adopté par un certain nombre d'organismes (les "bureaucraties mécanistes" de MINTZBERG), elle est aujourd'hui remise en cause par la plupart des courants de sociologie des organisations. On en trouvera une critique dans [BODCHIKHI,1990], [CROZIER & FRIEDBERG,1977], ou [PAVE, 1989] : en particulier, l'organisation n'est pas assimilable à sa structure, on ne peut ni la considérer comme une machine, ni assimiler les individus à des mécanismes, car ils disposent d'une liberté et d'une certaine autonomie: le pouvoir se distingue de l'autorité hiérarchique et il n'existe pas de "One Best Way" dans le management des organisations. On peut à l'inverse, avec [MORGAN,1989] mettre en évidence que les paramètres qui permettent de caractériser les organisations (entre autres, aspects culturels, politiques, psychosociaux), nous rappellent que les individus ne sont pas assimilables à des rouages de machines. La structure des organisations: différenciation et intégration

La définition de [PROBST,1987] exprime le fait que le résultat de l'action d'organiser est perceptible notamment à travers une structure et une culture. [MINTZBERG,1982] définit ainsi la notion de structure: p J8. La structure d'une organisation peut être définie simplement comme la somme totale des moyens employés pour diviser le travail entre tâches distinctes et pour ensuite assurer la coordination entre ces tâches. Cette définition fait référence à deux forces contradictoires et complémentaires: diversification / différenciation (des tâches: diviser le travail) d'une part, intégration et coordination (des tâches) d'autre part. Cependant, elle laisse entendre que la structure résulte d'une volonté du dirigeant qui a divisé le" travail et mis en place des mécanismes de coordination et ne met pas en évidence de contradiction entre ces forces. [LAWRENCE & LORSCH,1989] montrent à l'inverse que les conflits proviennent du caractère antagoniste de ces deux forces. Ils considèrent en premier lieu que les modes de différenciation proviennent de "différences d'orientation cognitives et affectives des cadres dans les divers départements fonctionnels" (p 28). La différenciation n'est donc plus seulement le résultat d'un acte organisateur, mais est également produite par les individus participants de l'organisation. Les auteurs montrent ensuite que l'intégration est la "qualité de la collaboration qui existe entre des départements qui doivent unir leurs efforts pour satisfaire aux demandes de l'environnement" (p 29). Ils ajoutent "nos recherches ont également montré que les états de différenciation et d'intégration étaient en relation inverse. Plus une
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