Livre blanc pour le développement de l'administration ...

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Livre blanc pour
le développement
de l’administration électronique
en Midi-Pyrénées
www.midipyrenees.fr Martin Malvy
Ancien Ministre
Président de la Région
Midi-Pyrénées.
Une société de l’information pour tous
et partout en Midi-Pyrénées.
Effacer les distances, permettre à tous les citoyens de disposer de services de qualité, sur
l’ensemble du territoire, à tous moments, c’est ce que permet le développement de la société
de l’information. Dans la plus grande région de France, c’est une formidable opportunité pour le
maintien des activités économiques du territoire.
La Région a choisi de mettre l’innovation au service des Midi-Pyrénéens. Cela se traduit par le
développement du haut débit, la résorption des zones blanches, la création de près de 60
cyber-bases, la généralisation des Environnements Numérique de Travail dans les lycées et les
collèges ou encore l’extension de la télémédecine.
Nous souhaitons désormais aller plus loin, avec le développement de l’administration électroni-
que. En 2006, Midi-Pyrénées a été retenue par l’Union européenne pour expérimenter ce projet
dans le cadre d’un Programme Régional d’Actions Innovatrices
En deux ans, nous avons ainsi organisé plus de 1000 formations pour des élus locaux. Nous
avons également soutenu de nombreuses collectivités souhaitant s’engager dans cette démarche.
Suite au succès de ces initiatives, il nous a paru nécessaire d’engager un débat sur l’extension
de l’administration électronique à l’ensemble du ...
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Livre blanc pour le développement de l’administration
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Martin Malvy Ancien Ministre Président de la Région Midi-Pyrénées.
Une société de l’information pour tous et partout en Midi-Pyrénées.
Effacer les distances, permettre à tous les citoyens de disposer de services de qualité, sur l’ensemble du territoire, à tous moments, c’est ce que permet le développement de la société de l’information. Dans la plus grande région de France, c’est une formidable opportunité pour le maintien des activités économiques du territoire. La Région a choisi de mettre l’innovation au service des Midi-Pyrénéens. Cela se traduit par le développement du haut débit, la résorption des zones blanches, la création de près de 60 cyber-bases, la généralisation des Environnements Numérique de Travail dans les lycées et les collèges ou encore l’extension de la télémédecine.
Nous souhaitons désormais aller plus loin, avec le développement de l’administration électroni-que. En 2006, Midi-Pyrénées a été retenue par l’Union européenne pour expérimenter ce projet dans le cadre d’un Programme Régional d’Actions Innovatrices En deux ans, nous avons ainsi organisé plus de 1000 formations pour des élus locaux. Nous avons également soutenu de nombreuses collectivités souhaitant s’engager dans cette démarche. Suite au succès de ces initiatives, il nous a paru nécessaire d’engager un débat sur l’extension de l’administration électronique à l’ensemble du territoire régional. Ce Livre Blanc en est la restitution. Nous y avons associé plus de 250 personnes que je tiens à remercier tout particuliè-rement pour leurs contributions. Cette démarche participative relève d’une évidence. Développer la mise en réseau des services publics en Midi-Pyrénées nécessite une coopération renforcée de tous les acteurs. L’enjeu est de taille : offrir aux citoyens des outils toujours plus modernes et efficaces, au plus près de leurs préoccupations. Je souhaite que Le livre Blanc soit l’occasion de décider des suites à donner à ce projet, pour l’avenir de notre Région.
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Sommaire
Sommaire
Chapitre 1 : l’administration électronique – contexte général 1. E-administration : définitions et périmètre du Livre blanc 1.1 - L’administration électronique au cœur des politiques publiques numériques 1.2 - Périmètre du Livre blanc 2. La gestion de l’information, premier défi pour les administrations 2.1 – La révolution des contenus 2.2 - Information publique : encore loin de l’usager 2.3 - Information publique : vers une mutualisation vertueuse 2.4 - Du silo au réseau 3. Les conditions de réussite 3.1 – Une vision politique et une gouvernance adaptée 3.2 - Un cadre de développement et de règles communes 3.3 - Une forte implication de la maîtrise d’ouvrage 3.4 – De véritables dispositifs de pilotage de l’innovation  
Chapitre 2 : Contexte et problématiques régionales 1. Contexte général 2. L’Internet public : un décollage difficile 2.1 - Quel état des lieux ? 2.2 – Quelles sources de progrès ? 3 . La gestion de l’information publique 3.1- Une perte d’efficacité ressentie 3.2 – A chacun son SIG ? 3.3 – A chacun son Extranet ? 3.4 – Adapter les relations contractuelles 4. Nouvelle gouvernance 4.1 – Favoriser la mobilisation des élus 4.2 – Des projets « clés en main » 4.3 – Organiser la gouvernance des projets 5. Synthèse des problématiques pour Midi-Pyrénées
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Chapitre 3 : Préconisations Chantier A : Améliorer l’accès et la qualité de l’information publique A.1 - Organiser la création et la diffusion de chaînes de contenus publiques A.2 – Créer un portail fédérateur des services publics en région Chantier B : Favoriser la mise en réseau des administrations B.1 – Développer un système d’information de « Guichet unique » B 2 – Développer un réseau de visio-guichets . B.3 - Créer une plateforme collaborative publique de référence en région B.4 – Harmoniser les systèmes d’information géographique Chantier C : Faire de la dématérialisation un levier de modernisation C.1 – Faciliter la dématérialisation des échanges avec l’Etat et la généralisation de la signature électronique C.2 – Favoriser le développement de l’archivage électronique   C.3 - Moderniser l’achat public en région C.4 – Développer des services en ligne « démonstrateurs » D. Organiser la gouvernance et l’accompagnement D.1 – Organiser la gouvernance aux niveaux régional et départemental D.2 – Organiser l’accompagnement
Glossaire
Remerciements
Les termes suivis d’un (*) sont précisés dans le glossaire
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Introduction La réalisation du "Livre blanc" d'aide à la décision pour une stratégie de développement de l'Administration électronique* en Midi-Pyrénées s’inscrit dans le cadre du Programme Régional d’Actions Innovatrices (PRAI) initié par le Conseil régional avec le soutien de l’Union européenne. Cette démarche est fondée sur une ambition, celle de permettre aux décideurs publics de la région de bénéficier, pour les 5 ans à venir, d’un outil d’aide à la décision dans le domaine de l’administration électronique. Elle intervient à un moment charnière où s’achèvent des dispositifs régionaux et où d’autres programmes s’engagent pour offrir de nouvelles possibilités d’impulsion de politiques publi-ques (programme FEDER* Midi-Pyrénées pour 2007-2013 et Contrat de Projet Etat/Région 2007-2013). Entre mai 2007 et juin 2008, la démarche du Livre blanc a permis de mobiliser plus de 250 personnes, sous forme d’auditions ou de réunions régionales et départementales. Les travaux ont été structurés en 3 phases : Une phase de diagnostic pour faire un état des lieux des projets en région et identifier les freins à leur développement ainsi que les sources de progrès possibles. Cette phase s’est essentiellement déroulée sous la forme d’entretiens conduits auprès des services de la Région, des Départements et avec des acteurs reconnus dans ce domaine. Ceux-ci ont été complétés par une enquête administrée, à l’aide de questionnaires papier, durant l’été 2007, auprès des communautés de communes, des pays et des parcs naturels régionaux. Puis, une phase de concertation pour valider le diagnostic et tester la pertinence des premières préconisations auprès de groupes de travail départementaux et de groupes thématiques régionaux. Enfin, une phase de consolidation des recommandations et de rédaction du Livre blanc.
L’ensemble de cette démarche a été pilotée par un comité associant l’Etat, la Région, des associations des maires et l’Agence régionale ARDESI ; Monsieur Alain BENETEAU, Vice-président du Conseil régional en charge de la Société de l’information et Président de l’Agence régionale ARDESI, en assurant la présidence.
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CHAPITRE 1 : l’administration électronique / contexte général
Fortes de leur proximité et du transfert progressif de nouvelles compétences, les collectivités territoriales ont en main de nombreuses cartes maîtresses pour accompagner et favoriser le développement durable de leur territoire. Ainsi, dans de nombreux domaines, elles initient et conduisent des politiques novatrices en concertation avec l’Etat, les organismes représentatifs et les acteurs locaux.
Cette mutation des collectivités et des territoires se confronte avec les profondes transformations que génère, pour l’ensemble des organisations, le développement exponentiel des technologies de l’information et de la communication (TIC)*.
Depuis plusieurs années, les collectivités ont démontré leur capacité à s’adapter à ces évolutions et à répondre à ces nouveaux défis d’aménagement, que ce soit notamment pour garantir l’égalité d’accès aux réseaux haut-débit ou l’accès à l’Internet pour tous à travers la création d’espaces publics numériques par exemple.
Alors que ces programmes ont besoin d’être poursuivis pour atteindre leurs objectifs initiaux, la question de la modernisation des politiques publiques territoriales par les technologies de l’information vient s’imposer à l’ensemble des services publics comme un nouveau chantier majeur. La part des fonds publics consacrée à la modernisation des services rendus aux usagers devrait atteindre un niveau comparable à celle en faveur des infrastructures.
Pour répondre efficacement à un tel défi, les décideurs publics doivent avoir une vision assez large des enjeux afin de mieux comprendre l’importance des mutations organisationnelles et technologiques en cours et la nature des réponses à y apporter.
Aussi, dans cette première partie, nous rappelons la place de l’administration électronique au sein des politiques publiques ainsi que le périmètre de ce Livre blanc. Nous présentons ensuite le contexte de son développement sous plusieurs angles afin d’introduire les questions clefs à retenir pour l’objet de cette étude.
1.Dans un environnement global qui se caractérise par sacomplexité et la rapidité des échangesl’information prend une place de plus en plus stratégique dans les, activités des entreprises et dans la vie quotidienne des individus ;
2.développement exponentiel des TIC dépassent largement laLes impacts du simple automatisation des tâches et portent surla transformation en profondeur des modèles d’organisation.
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1. E-administration : définitions et périmètre du Livre blanc
1.1 - L’ADMINISTRATION ÉLECTRONIQUE AU CŒUR DES POLITIQUES PUBLIQUES NUMÉRIQUES Pour bien définir le périmètre de l’administration électronique, celui-ci doit être resitué dans le concept plus lar ge de l’E-gouvernement, lequel regroupe l’ensemble des politiques publiques numériques. L’Union Européenne définit l'E-gouvernement comme « L’utilisation des technologies de l'information et des communications (TIC) dans les administrations publiques, associée à des changements au niveau de l'organisation et de nouvelles aptitudes du personnel. L'objectif est d'améliorer les services publics, renforcer les processus démocratiques et de soutien aux politiques publiques. »
L’E-gouvernement regroupe par conséquent trois champs d’interventions publiques qui se recoupent et se complètent : l’E-démocratie, l’E-développement et l’E-administration :
L’E-démocratievise à replacer le citoyen en tant qu’acteur politique et détenteur de la légitimité à toutes les étapes de l’action publique. En amont des décisions elle offre des opportunités de concertation, pendant la mise en œuvre elle garantit la transparence et les possibilités de contrôle. En fin de cycle elle favorise une évaluation partagée. L’E-développement des territoiresregroupe les politiques publiques à forte composante TIC. Ces politiques visent à favoriser le développement durable, la mise en réseau et l’animation des acteurs pour faciliter les synergies, la cohésion sociale… Midi-Pyrénées présente dans ce domaine une belle dynamique de projets : la plateforme de services du pôle de compétitivité Aerospace-valley pour le secteur de l’aérospatial, ou celle du Réseau de Télémédecine Régional dans le domaine de la santé, voire le dispositif régional de formation à distance Pyramide qui s’appuie sur le réseau de centres de visiocon-férence* ou encore le développement significatif de centres de télétravail en zones rurales. L’E-administration vise l’amélioration des services rendus aux usagers Selon la définition de l’OCDE*, l’E-administration est"l’usage des technologies de l’information et de la communication et en particulier de l’Internet en tant qu’outils visant à mettre en place une administration de meilleure qualité". Ce sont les usagers des services publics qui bénéficient en premier lieu de ce 3ème volet des politiques publiques numériques ; mais au-delà, l’E-administration constitue un véritable levier de modernisation qui améliore la performance des administrations. Ainsi, elle apporte :
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• Des services rendus plus simples et accessibles pour les usagers Placer l’usager au centre, sortir d’une logique institutionnelle… Le premier objectif de l’E-administration est de simplifier la vie des usagers grâce à des services répondant à leurs besoins, et de renforcer leur accessibilité à travers une offre multi-canal* : guichet, Internet, téléphone... En ce sens, l’administration électronique repose d’abord sur la résolution de problèmes organisationnels. Elle ne peut être réduite à une nouvelle étape d’automatisation de processus existants. • Une meilleure performance publique Dans un environnement budgétaire de plus en plus contraint, la performance de la gestion publique est devenue une priorité pour les collectivités territoriales comme pour toutes les organisations publiques. Un des premiers gains de productivité réside dans le partage des informations au sein et entre les organisations publiques mais aussi dans la saisie de données par les usagers eux-mêmes. Une meilleure gestion de l’information permet par ailleurs d’anticiper la demande croissante d’accessibilité à la donnée publique. Un mouvement de réforme en pr ofondeur Dans une seconde phase plus radicale, l’E-administration impose de repenser les processus métiers au sein et entre les organisations, de les harmoniser, de les coordonner. Cette réingénierie des processus métiers* entraîne de nouvelles pratiques professionnelles et le développement d’organisations en réseau qui ne semblent pas naturelles. Bien que ces bouleversements soient motivés de manière positive par la recherche d’un meilleur service rendu, ils peuvent susciter de nombreuses résistances. C’est pourquoi la réussite des projets de modernisation est conditionnée par une forte implication des décideurs publics. Elle requiert une gestion prévisionnelle des compétences et un dispositif d’accompagnement au changement.
1.2 - PÉRIMÈTRE DU LIVRE BLANC L’objectif de ce Livre blanc est de formuler des recommandations aux décideurs publics pour favoriser le développement de l’administration électr onique sur l’ensemble du territoire de Midi-Pyrénées. Les analyses et les préconisations présentées portent sur les chantiers que les organisations publiques de cette région auraient intérêt à entreprendre ensemble pour améliorer leur offre de services aux usagers et pour renforcer leur efficacité.
LA QUESTION CENTRALE DE CE LIVRE BLANC Dans un contexte de fortes mutations liées aux évolutions des attentes des usagers et des TIC : Que doivent mettre en œuvre, de manière commune, les organisations publiques de Midi-Pyrénées dans un objectif d’efficience des services proposés ? Et ce, en veillant à une bonne maîtrise des coûts publics et au respect du principe de libre administration des collectivités ?
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Ce Livre blanc privilégie les projets transversaux qui visent à :
1.Améliorer l’efficacité et l’efficience de l’organisation publique « élargie», en prenant en compte les principales interactions entre les organisations publiques de la région ;
2.par conséquent à forte valeur ajoutée. LesOffrir aux usagers des services très intégrés et collaborations entre organisations publiques permettant de proposer des bouquets de services agrégés par «temps de vie », accessibles sous la forme de guichet unique*.
Les projets de modernisation interne ou d’amélioration des services spécifiques à chaque organisation publique ne rentrent pas dans le cadre de ce Livre blanc. Ils bénéficieront toutefois des impacts positifs des préconisations finales.
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2. La gestion de l’information, premier défi pour les administrations
« Nous produirons plus d’informations dans les deux prochaines années que depuis le début  de l’humanité »1. La gestion de l’information devient de plus en plus stratégique. Les consommateurs, les citoyens, les organisations, évoluent dans un environnement de plus en plus complexe qui nécessite la production et l’échange quotidiens de quantités exponentielles d’informations. Devant une telle profusion d’informations, l’usager souhaite qu’on lui apporte« l’information dont il a besoin, au moment où il en a besoin et ce, si possible, sans qu’il ait à le demander »2. Pour le secteur public, les mutations dans le domaine de l’information représentent un double enjeu : L’amélioration de la qualité de l’information attendue par les usagers et les citoyens ; La performance des organisations publiques liée à la modernisation de la gestion de leurs informations inter nes et inter administratives. Avant de formuler de manière plus opérationnelle les enjeux liés à l’information tels qu’ils se posent pour les collectivités territoriales, nous rappellerons : le secteur marchand et certains services publics adaptent leur offre à laLa manière dont demande de leurs clients/usagers ; mais aussi, quelles évolutions plus pr ofondes se dessinent autour de la production d’information ? Quelles sont les conditions de réussite de la mutualisation de l’information publique ?
2.1 – LA RÉVOLUTION DES CONTENUS
Pour des raisons économiques évidentes, l’évolution de l’of fre de la presse se doit d’être en phase avec la société. Elle est, à ce titre, riche d’enseignements pour la mission d’information que doit assurer le secteur public.
Premier constat : l’individualisation de l’informationrépond aux besoins de person-nalisation et d’autonomie des utilisateurs. La multiplication des titres de magazines3et de sites Internet thématiques et segmentés par tranches de publics s’amplifie. L’offre des groupes de presse est, de plus, organisée pour satisfaire un individu dans ce qu’il a de plus singulier : ses goûts, ses préoccupations du moment, ses réseaux. Cette segmentation des médias constitue une rupture avec l’approche traditionnelle des médias de masse encore dominante dans le secteur public. Le secteur public n’est certes pas un groupe de presse. Pour autant, on peut s’interroger : la demande du citoyen-usager est–elle très différente de celle du lecteur de presse ?
1Livre blanc « Valorisation de l’information non structurée » - APIL – APROGED Association des Professionnels du Numérique. 2Jean-Yves PRAX dans Le Guide du Knowledge management » - Dunod. « 3 Plus de 300 nouveaux titres de magazines par an. 10
Second constat : la séparation de la production des contenus et de leur publication Les évolutions technologiques, notamment l’arrivée de l’XML* ont multiplié les possibilités de multidiffusion des informations. Les premiers exemples ont été donnés par les grands quotidiens nationaux qui diffusent simultanément leurs informations sur leur site Internet, sur les téléphones portables et en édition papier. Dans le secteur public, l’exemple est donné par la plateforme « Service-Public Local » (SPL) développée par la Caisse des Dépôts. SPL permet ainsi aux collectivités de diffuser sur leur site les informations interministérielles produites et structurées par la Documentation Française et de les enrichir par des informations locales (adresses des services publics et fiches des procédures de leur territoire). Cet « assemblage » en cascade des contenus permet aux usagers de bénéficier d’informations plus complètes (nationales et locales) sans qu’aucun producteur -La Documentation Française ou les collectivités - n’aient à ressaisir l’information déjà produite. Enfin, la logique de multidiffusion s’étend au centre d’information national « Allo Service Public 3939 », puisque l’ensemble de ces informations alimentent automati-quement la base de données utilisée par les opérateurs de ce centre d’appel.
Troisième constat : tous producteurs et éditeurs avec le Web 2.0 * Le succès des blogs et des plateformes de création de réseaux sociaux4ou de partage de documents(MySpace, Viadéo, Facebook, Copains d’avant…)illustrent une fois encore la convergence des évolutions technologiques. La multiplication des possibilités d’interactions sur Internet entre les individus répond à leurs besoins sociaux d’expression, à savoir être acteur sur le réseau, échanger avec celles et ceux qui partagent des préoccupations, des situations, des passions communes. La demande de personnalisation est telle que les éditeurs ne peuvent plus répondre au-delà d’un certain seuil de thématisation et de segmentation de l’information. C’est la raison pour laquelle les grands quotidiens nationaux offrent désormais à leurs lecteurs la possibilité de composer leur propre site en agrégeant par thématiques les articles et les documents multimédias qui les intéressent sur des plateformes en ligne telles queE-Google, Netvibes…etc. Un certain nombre de collectivités expérimentent déjà ce type de services. A titre d’exemples, la Région des Pays-de-la-Loire5propose ses informations sous forme de flux agrégables sur la plateforme Netvibes ; le Conseil général de Seine-et-Marne initie actuellement un projet de réseau social pour favoriser les échanges d’information entre les individus aidant des personnes âgées dépendantes. A l’évidence, ces évolutions interrogent les stratégies d’information et de communication en cours dans les administrations et les collectivités territoriales. Celles-ci vont devoir s’organiser pour prendre en compte ces nouveaux services et usages qui apportent des réponses prometteuses aux enjeux précités.
4Selon Médiamétrie  juin 2008 : 5,2 millions de personnes étant inscrites en France sur un réseau social en ligne au deuxième trimestre 2008, soit 16% des internautes. 5http://www.netvibes.com/paysdelaloire#Toute_l'actu
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