L'AMENAGEMENT URBAIN EN FRANCE,

De
Publié par

L'AMENAGEMENT URBAIN EN FRANCE,

Publié le : jeudi 21 juillet 2011
Lecture(s) : 157
Nombre de pages : 5
Voir plus Voir moins
L’AMENAGEMENT URBAIN EN FRANCE
,
UNE APPROCHE SYSTEMIQUE POUR CONSTRUIRE DES STRATEGIES
D’AMENAGEMENT DURABLE
Thierry Vilmin
EXTRAITS DE LA NOUVELLE EDITION PARUE AU CERTU EN 2008
LES ATTITUDES COMMUNALES
Jusqu’à la décentralisation des années 1980, bien peu de communes régulaient de manière
consciente leur développement. La plupart se contentaient de l’accompagner, qu’il soit
d’origine endogène, impulsé par la croissance démographique, ou exogène, imposé et mis
en oeuvre de l’extérieur par l’Etat ou les industriels. La décentralisation a confié la
responsabilité de leur développement aux communes et surtout leur a transféré les outils du
Code de l’urbanisme pour y procéder. Depuis, les communes tendent à se donner
explicitement des objectifs de développement en horizon de population ou en rythme de
croissance. La commune française étant un sous système relativement autonome tend à
fixer ses objectifs de développement en fonction de ses critères propres avant de prendre en
compte les besoins de son environnement plus large (c’est-à-dire, de l’aire urbaine). Elle a
sa logique que l’on peut décomposer en cinq logiques particulières qui se renforcent ou
s’opposent les unes les autres pour composer une attitude résultante de la commune par
rapport à son développement. Ces cinq logiques, que nous avons identifiées de manière
empirique à travers une série d’études, sont les suivantes : le foncier, la démographie,
l’économie et les finances, l’équipement, et enfin la restructuration urbaine. Chacune peut
jouer dans un sens ou dans l’autre vis-à-vis de l’offre foncière pour l’habitat.
La logique foncière
La logique foncière a à la fois une dimension géographique et une dimension sociopolitique.
La dimension géographique est celle de l’espace disponible de la commune. Si celle-ci n’a
plus d’espace d’extension, elle est effectivement contrainte. Cependant, il convient de
rappeler que le foncier est en trois dimensions et que beaucoup de tissus urbains peuvent
encore être densifiés.
La dimension sociopolitique est liée localement au poids politique des propriétaires fonciers.
Ce poids est sensible, voire prépondérant, dans les communes rurales récemment touchées
par la périurbanisation. Leurs conseils municipaux représentent largement les agriculteurs et
la propriété foncière. Si une pression à l’urbanisation se manifeste, les municipalités y voient
non seulement le moyen d’inverser l’exode rural mais aussi de réaliser la rente foncière au
profit de leurs mandants. Elles autorisent alors un développement en diffus, le long des voies
existantes, qui renvoie les vrais coûts de l’urbanisation vers le contribuable futur et vers les
niveaux supérieurs de collectivités territoriales (dont les subventions sont attendues pour les
rattrapages d’équipements).
Lorsque cette logique foncière opère de manière exclusive, aucun objectif démographique
n’est fixé dans la plupart des cas. La démographie est simplement induite par le souci de
développer la commune et de réaliser la rente foncière.
Cette logique foncière dans les communes rurales connaît des nuances selon le type
d’agriculture dominant. Dans les régions d’élevage, d’habitat traditionnellement dispersé, où
l’urbanisation diffuse s’est développée le long des routes reliant les hameaux et les fermes
isolées, les communes ne peuvent pas sortir de la logique foncière, même quand elles sont
passées aux mains des « rurbains ». Il existe encore trop d’interstices le long des voies
équipées qui ne peuvent qu’être classés constructibles (zones U) dans les documents
d’urbanisme. La desserte en voies et réseaux de hameaux et de fermes isolés a généré de
proche en proche des droits à construire sur lesquels il est difficile de revenir.
Le parcellaire d’exploitation de ces régions d’élevage est aussi plus morcelé et plus fragile
face
a
u
x
r
i
s
q
u
e
s
d
o
c
c
u
p
a
t
i
o
n
s
i
l
l
é
g
a
l
e
s
d
e
l
e
s
p
a
c
e
.
L
a
p
e
r
s
p
e
c
t
i
v
e
d
e
v
o
i
r
l
e
s
p
e
t
i
t
e
s
parcelles livrées à la cabanisation incite parfois les mairies à les rendre constructible pour
parvenir à une occupation de l’espace plus contrôlable.
En revanche, les régions céréalières induisent une urbanisation plus compacte. La politique
agricole commune (PAC) de l’Europe, en distribuant les subventions en fonction des
surfaces cultivées, a favorisé jusqu’ici une gestion par l’agriculture de tous les espaces,
même les moins productifs.
Quand, par la suite, les nouveaux habitants de ces communes rurales devenues
périurbaines prennent le contrôle de la mairie, les logiques sociodémographiques l’emportent
sur les logiques foncières. Mais celles-ci ne sont jamais complètement absentes si la
commune comporte encore des espaces agricoles. Le poids politique des agriculteurs reste
largement supérieur à leur poids démographique. En effet, ce sont eux qui entretiennent
l’espace et qui contrôlent la ressource foncière. Une commune disposant de beaucoup
d’espace agricole
1
a
u
r
a
d
o
n
c
t
e
n
d
a
n
c
e
,
t
o
u
t
e
s
c
h
o
s
e
s
é
g
a
l
e
s
p
a
r
a
i
l
l
e
u
r
s
,
à
ê
t
r
e
p
l
u
s
expansionniste qu’une autre enserrée dans ses limites.
La logique démographique
Une population qui vieillit et qui diminue sous l'effet du desserrement des ménages, des
écoles qui se vident, des équipements désertés, des commerces anémiés... une telle vision
du déclin est de nature à stimuler les initiatives communales en matière d'offre foncière.
Inversement, une population très jeune arrivée de fraîche date revendique des équipements
coûteux et déstabilise les équilibres politiques en place. Une commune qui a connu une forte
croissance pendant quelques années souhaite donc marquer une pause. Elle ferme
temporairement le robinet foncier.
La logique démographique est donc cyclique. Mais dans les communes arrivées à maturité,
elle oriente vers une croissance faible ou modérée, lissée dans le temps.
La logique démographique a aussi un aspect qualitatif. Les mairies prennent en compte la
composition sociale de la population. Si le libre jeu du marché du logement ne va pas dans
le sens souhaité par le groupe au pouvoir, ce groupe tendra pour se maintenir à effectuer un
contrôle de l'offre foncière afin de ne laisser passer que les programmes de logement qui lui
conviennent, c’est-à-dire, ceux qui abritent sa base sociale.
La logique économique et financière
1
Les espaces dits naturels (bois, landes, zones humides…), non productifs, sont beaucoup mieux
protégés que les espaces agricoles. Ces derniers sont souvent perçus comme des réservoirs pour
l’urbanisation, ce qui à terme pourra poser problème lorsqu’il faudra nourrir neuf milliards d’êtres
humains et rouler au bio carburant. Voir « Une ressource non renouvelable : les terres agricoles »,
article de Robert Levesque dans Etudes Foncières n° 123, septembre octobre 2006.
La taxe professionnelle a été longtemps une source profonde d’inégalité entre les
communes. Les communes faiblement pourvues savaient qu’elles ne pourraient pas faire
face aux besoins d’équipements induits par un fort accroissement de la population. Elles
avaient tendance à affecter en priorité aux activités leurs espaces disponibles et leurs
moyens en investissement. Elles étaient peu portées à développer une offre foncière pour
l’habitat.
En sens inverse, les communes riches investissaient dans des équipements généreux ou de
prestige qui justifiaient ensuite un apport de population nouvelle. Elles pouvaient prendre le
risque financier d’un aménagement public, notamment pour loger les employés des
entreprises contributrices qui les poussaient dans ce sens.
Aujourd’hui, la taxe professionnelle unique et la responsabilité des zones d’activités
transférée aux intercommunalités ont réduit ou annulé le poids de cette logique économique
et financière. Cependant, les communes bénéficient encore pendant la période de
« lissage » de retours de taxe professionnelle qui sont fonction de leur base économique.
Les plus riches vivent sur un stock d’équipements qu’elles ont pu constituer sans recours
excessif à l’emprunt ou aux subventions.
La logique d’équipement
Le niveau d'équipement, une fois que les besoins en infrastructures et en écoles ont été
satisfaits, est une notion en partie subjective qui dépend de la place que la commune veut se
donner dans l'armature urbaine. Mais les élus sont capables de donner un avis sur le niveau
d'équipement de leur ville: il est insuffisant, équilibré ou excédentaire. Un niveau
excédentaire, c'est-à-dire, des capacités d'accueil d'habitants supplémentaires sans bourse
délier, est un facteur favorable à l'expansion. Il est fréquent que les équipements soient
surdimensionnés au moment de leur conception, pas forcément par mégalomanie mais pour
assurer une possibilité d'évolution, pour éviter de se retrouver à l'étroit après quelques
années. Les principaux équipements ne peuvent pas être débités en tranches. Ils sont
réalisés en une seule fois et, pour ne pas prendre le risque de se tromper, les décideurs ont
une propension à voir grand.
Un niveau d'équipement déficitaire est, au contraire, source de prudence. Il faut d'abord
rattraper le niveau jugé normal avant d'accepter de nouveaux habitants qui seront certes des
contribuables mais qui dans un premier temps feront pression sur la mairie pour de
nouvelles dépenses d'investissement. Cependant, il arrive que des communes raisonnent en
sens opposé et comptent sur des opérations nouvelles d’habitat pour se payer les
équipements qui leur font défaut.
Cependant, le niveau d'équipement intervient rarement en tant que facteur autonome dans
les décisions communales. Il est, la plupart du temps, corrélé à la démographie ou au
potentiel de taxe professionnelle. Une population vieillissante ou en diminution libère des
capacités non utilisées, notamment dans les écoles. Et comme nous l'avons dit, une aisance
financière, aboutit souvent à une surabondance d'équipements.
Certaines communes raisonnent par rapport à un seuil de population qui leur permettra
d’obtenir un certain nombre d’équipements publics et privés. Et ce seuil une fois atteint, elles
prévoient ensuite une stabilisation ou une faible croissance. Celles qui s’estiment à maturité
envisagent
souvent
un
développement
de
l’habitat
« à
équipements
constants ».
Equipements constants qui sont surtout les écoles. Le développement urbain est alors piloté
de manière à maintenir constant le nombre de classes en activité.
La logique de restructuration urbaine
Dans la vie d’une commune en expansion, il arrive un moment où des travaux de
restructuration urbaine s’avèrent nécessaires. C’est le cas lorsqu’il faut réaliser des percées
« haussmanniennes » dans un tissu encombré aux ruelles étroites. C'est le cas, aussi, d’une
ville composée de grands ensembles qu’il faut relier en créant de toute pièce un centre
urbain. C’est enfin le cas dans les communes périphériques lorsque le développement radial
le long des voies d’accès (village rue et urbanisation en « doigts de gant ») trouve ses limites
et qu’il faut procéder à une réorganisation radioconcentrique, avec des voies en rocades
pour alléger la convergence des flux de circulation par le centre et désenclaver l’intérieur des
îlots qui avaient été laissés de côté par l’urbanisation linéaire.
Cette restructuration urbaine peut être génératrice d’offre foncière pour l’habitat alors même
que les autres logiques inciteraient la collectivité à la prudence.
Les différentes logiques se combinent pour former une attitude résultante de la commune.
Cette attitude peut être mesurée par le « taux de construction » envisagé, c’est-à-dire, le
nombre de logements pour 1000 habitants actuels dont la construction est pronostiquée
dans les années à venir. Ce taux est à comparer au « point mort » qui est le nombre de
logements qu’il est nécessaire de produire chaque année (rapporté aux mille habitants) pour
conserver le même chiffre de population. S’il est en dessous, la commune s’expose à perdre
des habitants. Dans tous les cas, il faut mettre en regard le taux de construction annoncé,
les logiques qui expliquent
c
e
t
a
u
x
,
e
t
l
e
« gisement foncier » (les supports fonciers
disponibles dans le PLU) de la commune. C’est en passant par cette analyse que l’on pourra
fonder un politique à l’échelle de l’agglomération.
LOGIQUES COMMUNALES ET EXTENSIONS PERIURBAINES
L’attitude des communes par rapport à l’expansion est soumise à des cycles. A certaine
période telle commune sera expansionniste puis à la période suivante elle deviendra
protectionniste et cherchera à arrêter ou limiter sa croissance. Au cours d’une troisième
période, ayant constaté le vieillissement et la diminution de sa population et la sous-
utilisation de ses équipements, elle relancera la construction de logements pour retrouver un
dynamisme perdu. Les vagues de protectionnisme partent souvent du centre et se propagent
lentement vers la limite extérieure des agglomérations. Les logiques communales exposées
au chapitre précédent expliquent ces cycles d’expansion puis de stabilisation.
Les communes les plus expansionnistes à un moment donné sont en général celles qui sont
en périphérie de l’aire urbaine. Il s’agit de petites communes qui ont vu leur population
décliner à l’époque de l’exode rural. Leurs écoles et leurs commerces se sont alors vidés et
leur population a vieilli. Pour des raisons démographiques et de niveau d’équipement, elles
souhaitent un développement et accueillent volontiers de nouvelles populations de
« rurbains ». Ces communes sont également tenues politiquement par les représentants des
propriétaires
fonciers,
par
les
familles
d’agriculteurs.
Le
lancement
d’opérations
d’aménagement et de construction est alors l’occasion de réaliser des plus-values foncières.
Celles-ci sont d’autant plus élevées que les besoins en équipements des nouvelles
populations sont généralement sous-estimés et ne sont pas mis à la charge des premières
opérations. En effet, il existe encore quelques capacités résiduelles et les anciens habitants
se sont toujours contentés d’un faible niveau d’équipement. Les équipements seront réalisés
plus tard aux frais des nouveaux contribuables et à l’aide des subventions des niveaux
supérieurs, départements et régions (subventions dont les taux avantagent parfois les
communes les plus petites, dans un effort de solidarité). En attendant, les nouvelles
opérations n’ayant pas à payer des participations trop élevées peuvent acheter le foncier à
un prix suffisant pour emporter la décision de propriétaires traditionnellement attachés à la
terre. Dans ces petites communes expansionnistes, une logique foncière se surajoute aux
logiques démographiques et de niveau d’équipement.
Par la suite, les nouveaux habitants, devenus plus nombreux que les anciens, prennent le
pouvoir et ralentissent ou arrêtent l’urbanisation, à la fois pour protéger l’environnement
campagnard qu’ils sont venus chercher et pour ménager les finances communales en
attendant d’avoir reconstitué le stock d’équipements. En effet, à ce stade de développement,
l’arrivée de nouveaux habitants entraîne des dépenses supplémentaires pour la mairie. Ce
sont alors d’autres communes situées encore plus en périphérie qui sont l’objet des
sollicitudes des nouveaux rurbains.
Dans le même temps, les communes plus proches du centre de l’agglomération, les plus
anciennement touchées par l’urbanisation, perdent de la population du fait du desserrement
des ménages. Des classes sont fermées, les commerces s’anémient, certains équipements
sont sous-utilisés, la base fiscale diminue, les jeunes s’en vont car ils ne peuvent trouver un
logement correspondant à leur budget. La commune est alors mûre pour relancer une vague
de construction de logements qui n’auront pas à reconstituer le stock d’équipements puisque
celui-ci existe déjà. La mairie recherche alors davantage de nouveaux assujettis permanents
aux impôts locaux pour payer le fonctionnement que des contributeurs ponctuels pour
financer l’investissement en équipements. Mais ces communes, souvent, ne disposent plus
d’espace. Elles peuvent chercher à densifier les quartiers les mieux situés mais au risque de
heurter le conservatisme des habitants déjà en place. Leurs capacités d’expansion
démographique restent donc limitées.
L’addition des logiques communales se traduit clairement dans l’espace : les couronnes
périurbaines croissaient à un rythme annuel de 1,03 % entre 1990 et 1999 tandis que les
banlieues
2
a
u
g
m
e
n
t
a
i
e
n
t
d
e
0
,
4
2
%
e
t
l
e
s
v
i
l
l
e
s
c
e
n
t
r
e
s
d
e
0
,
1
2
%
s
e
u
l
e
m
e
n
t
.
C
e
phénomène s’est poursuivi entre 2000 et 2005 et il peut être qualifié d’étalement urbain dans
la mesure où il touche les communes les plus petites. Ainsi, durant cette période, dans les
couronnes périurbaines, ce sont les communes de moins de 2000 habitants qui ont eu la
croissance la plus forte (de l’ordre de 1,5 % par an). Parmi les communes multipolarisées
(attirées par plusieurs aires urbaines), les localités de moins de 1000 habitants sont les plus
dynamiques (un peu plus de 1,5 %). Hors aires urbaines, les communes rurales qui
connaissent la plus forte croissance (0,92 % par an) ont 500 à 1000 habitants
3
.
En termes de développement durable, ce résultat n’est sans doute pas le plus favorable :
allongement des déplacements et alimentation de l’effet de serre, consommation d’espaces
agricoles, mitage des paysages, etc. Ce sont souvent les ménages les moins fortunés de
primo accédants qui sont obligés de s’éloigner faute de trouver des logements ou des
terrains à bâtir plus proches des villes centres
4
. Ce sont eux qui subiront le plus le
renchérissement à venir du coût de l’énergie. S’il est vraisemblable qu’une grande partie des
disponibilités foncières devront être trouvées dans le périurbain pour maintenir un rythme de
construction correspondant aux besoins
5
, ce développement devrait être organisé de
manière à privilégier les pôles urbains et les « bourgs structurants », c’est-à-dire, les
communes d’une taille suffisante pour offrir un niveau acceptable de services sur place et
pour être desservies par les transports collectifs. Et si l’on veut agir dans ce sens, le détour
par les logiques communales est sans doute indispensable.
2
Les banlieues regroupent les communes en continuité bâtie (moins de 200 mètres d’espacement)
avec les villes centres. Elles forment avec ces dernières les « unités urbaines ».
3
Données INSEE issues des recensements de 2004 et 2005.
4
Le taux de ménages à bas revenus passe de 7,5 % à 9,4 % dans les communes aux franges des
aires urbaines
(« Dynamiques et diversité des territoire français, Rapport de l’Observatoire des
Territoires », DATAR, 2005)..
5
« Où va-t-on construire demain ? », Olivier Piron, Etudes Foncières n° 124, novembre décembre
2006.
Soyez le premier à déposer un commentaire !

17/1000 caractères maximum.