Comment améliorer la gouvernance économique européenne ? - article ; n°4 ; vol.21, pg 127-143

De
Revue française d'économie - Année 2007 - Volume 21 - Numéro 4 - Pages 127-143
How to improve the European economic governance
In the European Union, economic governance is not implemented through an elected body responsible in front of a Parliament, but it is conducted through three independent Institutions: the Stability and Growth Pact, the European Central Bank and the Competition Directory of the European Commission. The non coordination of these Institutions leads to the powerlessness of the economic government of Europe. Optimizing the European policy mix requires adjusting monetary and budgetary policies and exchange rates policies in order to reach the highest rate of growth without inflation and external deficit.
Comment améliorer la gouvernance économique européenne?
Dans l’Union européenne, la gouvernance économique n’est pas assurée par une instance politique responsable devant un Parlement, mais elle est menée essentiellement par trois institutions indépendantes: le Pacte de stabilité et de croissance dont la Commission est le gardien, la Banque centrale européenne, et la direction de la Concurrence de la Commission qui fonctionne de plus en plus comme une agence indépendante. L’absence de coordination entre ces institutions consacre l’impuissance du gouvernement économique de l’Europe. L’optimisation du policy mix européen devrait conduire à rechercher un meilleur équilibre entre la politique monétaire, la politique budgétaire et la politique de changes pour atteindre la croissance maximale possible sans inflation et sans déficit externe.
17 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : lundi 1 janvier 2007
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Christian SAINT-ETIENNE
Comment améliorer la gouvernance économique européenne ?
L es questions de gouvernance économique de l’Europe concernent notamment la coordination des poli-tiques monétaire et budgétaire et la régulation des marchés 1 . La gouvernance économique concerne l’ensemble des institutions et des politiques qui favorisent le développement de l’activité économique, compte tenu d’un potentiel de croissance donné.
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Les politiques structurelles ont, elles, pour mission de faire en sorte que le potentiel de croissance soit, sur la durée, le plus élevé possible. Le potentiel de croissance d’une économie dépend de l’accumulation du capital, de l’augmentation du nombre de travailleurs disponibles, de leurs compétences et de leurs motivations, et des progrès technologiques et managériaux permettant d’augmenter l’efficacité du capital et du travail. Il y a évidemment une forte interaction entre la gouver-nance économique et les politiques structurelles car une bonne utilisation du potentiel disponible est la meilleure incitation possible à l accroissement de ce potentiel : on souhaite investir quand les usines tournent à plein. Mais la distinction entre go u-vernance et politiques structurelles reste pertinente car, pour reprendre la distinction entre économie de marché et capita-lisme au sens de Braudel, la gouvernance économique veut amé-liorer le fonctionnement de l’économie de marché tandis que les politiques structurelles cherchent à renforcer les bases d’un capi-talisme de l’investissement productif et de la prise de risques à long terme. La gouvernance économique doit donc permettre d’uti-liser à plein le potentiel de croissance disponible. Pour ce faire, il faut organiser la conduite conjointe de la politique monétaire et de la politique budgétaire, ainsi que de la politique de cha nges, ce que l’on nomme le « policy mix », pour encourager l’activité . Il faut également s’assurer que les marchés sont ouverts à la concurrence dans le cadre d’un Etat de droit qui définit claire -ment les obligations de toutes les parties : en effet, une écono -mie de marché est une économie de contrats. Il faut donc s’as-surer du respect des obligations contractuelles de tous les act eurs d’une économie moderne, comme du respect des obligations légales préservant les droits des individus et les droits collectifs.
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La gouvernance économique euro-péenne telle qu’elle est aujourd’hui
Dans un Etat national, la gouvernance économique est du res-sort du gouvernement responsable devant un Parlement élu. Dans l’Union européenne, la gouvernance économique n’est pas assurée par une instance politique responsable devant un Parle-ment, mais elle est menée essentiellement par trois institution s indépendantes : le Pacte de stabilité et de croissance dont la Commission est le gardien, la Banque centrale européenne, et la direction de la Concurrence de la Commission qui fonctionne de plus en plus comme une agence indépendante. • Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) détermine la conduite de la politique budgétaire « nominale » des Etats-membres. Politique nominale au sens où il s’agit de contrôler l ’évo-lution du déficit et de la dette publics et non de fixer les poli-tiques qui sont financées par les budgets nationaux. Le PSC, signé à Amsterdam en juin 1997, en application des obligations fixées par le traité de Maastricht (déficit public inférieur à 3 % du PIB et dette publique inférieure à 60 % du PIB), stipule qu’un Etat-membre doit publier chaque année son « programme de stabilité » comportant des prévisions économiques à moyen terme et l’évolution anticipée des dépenses et recettes publiqu es, et donc du déficit. De plus, le PSC prévoit un régime de sanc-tions pour les Etats dont le déficit dépasse 3 % du PIB 2 . Le PSC a été modifié, en mars 2005, pour inciter davantage les Etats-membres à réduire fortement leur déficit public en période de bonne conjoncture. Dorénavant, un pays ayant une dette faible et une croissance forte doit cibler un déficit public inférieur à 1 % du PIB à moyen terme et un pays ayant une dette élevée et une croissance faible doit cibler un solde des finances publiques nul ou positif (voir Saint-Etienne, [2005]). • La politique monétaire de l’Union est conduite par le Système européen de banques centrales (SEBC), composé de la Banque centrale européenne (BCE) et des banques centrales nationales.
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Le SEBC est dirigé par trois instances : – Le conseil des gouverneurs définit les instruments et les obj ec-tifs de la politique monétaire. Il est composé des six membres du directoire de la BCE et des gouverneurs des banques centrales nationales des pays membres de la zone euro. – Le directoire, composé de six membres, met en œuvre les orientations et décisions du conseil des gouverneurs. – Le Conseil général, composé du président et du vice-président du directoire et des gouverneurs des banques centrales natio-nales de tous les pays membres de l’Union européenne, gère notamment le SME-bis qui organise la coopération monétaire entre la zone euro et les autres monnaies des pays de l’Union q ui ne sont pas membres de la zone euro. L’objectif unique du SEBC est de maintenir la stabilité des prix. Pour atteindre cet objectif, les gouverneurs des banq ues centrales nationales et les membres du directoire sont indépen-dants des gouvernements nationaux. La direction de la Concurrence de la Commission fonctionne comme une agence indépendante qui fixe elle-même ses critères d’analyse pour mettre en œuvre le droit européen de la concur-rence. Ce dernier vise essentiellement à interdire le développe-ment de positions dominantes acquises par des entreprises sur l e marché européen, ou des marchés nationaux de pays appartenant à l’Union européenne, voire de sous-parties de ces marchés. En termes juridiques, la direction de la concurrence doit mettre fin aux abus de position dominante, mais en pratique elle veut mettre fin aux positions dominantes en présumant qu’elles conduisent potentiellement à des abus. Les Etats de l’Union européenne coordonnent leurs poli-tiques économiques au sein du Conseil, dit Ecofin, qui est com-posé des ministres de l’Economie et des finances de tous les pa ys membres de l’Union européenne. Les pays membres de la zone euro coordonnent leurs politiques économiques au sein de l’Eurogroupe, composé de leurs ministres de l’Economie et des finances. Mais l’Eurogroup e n’est qu’une institution de discussion informelle.
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Si la BCE et la direction de la concurrence sont des ins-titutions au sens traditionnel du terme, le PSC, tel que mis en œuvre par la Commission, est une institution de fait. Le PSC, la BCE et la direction de la concurrence sont donc trois institutions indépendantes les unes des autres, sans cont rôle politique direct dans leur mise en œuvre. Certes le PSC a été décidé par les Etats-membres, les objectifs intermédiaires de la politique monétaire visent à réaliser l’objectif final de stabilité des prix qui résulte d’un traité, et les décisions de la direction de la concurrence doivent être confirmées par un vote de la Com-mission et peuvent être contestées devant la Cour de justice européenne. Mais au quotidien de la gouvernance économique, ces trois institutions fonctionnent en parallèle, indépendam-ment les unes des autres et indépendamment des gouvernements. De plus, ces trois institutions ne se sentent aucunement responsables de la sous-utilisation du potentiel de croissance européen qui pourrait résulter de leurs décisions. Pour éviter les reproches qui pourraient résulter de cette situation, la BCE et la direction de la concurrence répètent chacune un mantra appro-prié. Pour la BCE, une inflation très faible, indépendamment de s évolutions technologiques qui pourraient justifier un objectif d’inflation temporairement plus élevé, permet nécessairement d’améliorer le fonctionnement de l’économie. Pour la direction de la concurrence, l’assimilation de toute position compétitive forte à une position dominante potentiellement répréhensible per-met nécessairement d’améliorer le potentiel de croissance et de lutter contre l’inflation – le frein à l’innovation qui peut en résulter n’est pratiquement pas pris en compte, contrairement à la pratique du contrôle de la concurrence aux Etats-Unis. Enfin , la Commission gardienne du PSC tient peu compte de la situa-tion économique mondiale et européenne et de la position com-pétitive de l’euro face aux autres devises dans ses appréciations sur les déficits publics. La gouvernance économique de l’Union européenne est une juxtaposition d’exercices partiels 3 , sans vue d’ensemble coor-donnée sous le contrôle d’un pouvoir politique responsable devant une assemblée élue 4 .
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Comment mettre fin à ces errements ? Il ne s’agit ici de remettre en cause ni le besoin de stabi-lité des prix à moyen terme, ni la nécessité d’éviter les défic its budgétaires excessifs, ni le besoin d’une concurrence saine pour stimuler les forces productives. Il s’agit, au contraire, de pr endre en compte les besoins du long terme, c’est-à-dire le nécessaire ren-forcement du potentiel de croissance de l’Europe, et le renfor-cement de l’utilisation des capacités de production existantes. • En ce qui concerne le Pacte de stabilité et de croissance (PS C), il n’est pas souhaitable de remettre en cause la limite de 3 % d u PIB imposée au déficit des administrations publiques, même s’il est souhaitable de ne pas sanctionner les pays qui, ayant une dette publique inférieure à 60 % du PIB, connaissent un défi-cit temporaire consécutif à un net ralentissement de l’activité. Il faut compléter le PSC actuel par un mécanisme de coordination des politiques budgétaires qui permette de conduire des politiq ues contracycliques collectives, dans le cadre du Pacte modifié en mars 2005. Ce dernier s’attache désormais davantage aux positions bu d-gétaires structurelles, mais il ne prévoit toujours pas de méca nisme de coordination. • La Banque centrale européenne (BCE) a été maintes fois cri-tiquée pour sa conduite de la politique monétaire qui est appa-rue, particulièrement en 2002-2004, comme inutilement res-trictive. La politique monétaire européenne a pour seul objecti f, dans le cadre du traité de Maastricht, de maintenir la stabilit é des prix. La BCE a traduit cet objectif de stabilité des prix p ar une limite de 2 % de hausse de l’indice des prix de la zone euro . Cet objectif opérationnel est-il adapté ? Il se trouve que l économie européenne est doublement hétérogène, en termes d’évolutions sectorielles et nationales, ce qui conduit à une dispersion significative de l’inflation entre secteurs (industrie et services) et entre pays. Une hausse des prix de la zone inférieure à 2 % impose donc que certains pays ou cer-tains secteurs soient contraints par une politique monétaire tr op restrictive avec des taux d’intérêt réels (taux nominaux moins infla-tion) qui soient élevés pour certains pays ou secteurs, et faib les, voire négatifs, pour d’autres.
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Pour éviter ces inconvénients, il serait souhaitable que la BCE adopte un objectif d’inflation prenant mieux en compte la dispersion des performances d’inflation et portant, non pas sur un taux d’inflation global, mais sur un taux d’inflation sous-jacent (hors énergie et alimentation). L’exclusion de l’énergie et de l’ limentation, qui représentent moins de 17 % de l’indice de s a prix mais sont très variables en fonction d’aléas politiques ou cli-matiques extérieurs au fonctionnement de l’économie, permet de concentrer l’attention des autorités monétaires sur les tendances de l’inflation interne à l’économie. Pour rendre la conduite du policy mix européen plus efficace, il est souhaitable que l’Eurogroupe, qui n est qu’une instance de discussion informelle, devienne le conseil Ecofin d e la zone euro. De même, pour éviter que le Conseil des gouver-neurs du SEBC ne soit ingérable dans l’UE à 27 membres, il est souhaitable de limiter le Conseil à dix-huit membres, les six membres du directoire, le gouverneur de la Banque centrale de chacun des pays ayant plus de 35 millions d’habitants et six go u-verneurs représentant les autres pays-membres. Enfin, on peut imaginer que, dans le cadre du nouveau PSC proposé ci-dessus, on favorise les échanges entre la BCE et l’Eurogroupe-Ecofin dans le cadre d’un conseil de politique économique de la zone euro. • En ce qui concerne la politique européenne de la concurrence, il convient d’exiger que cette politique vise au renforcement de l’offre compétitive européenne. La politique de la concurrence doit permettre un fonctionnement efficace de marchés ouverts à une libre concurrence, mais son objectif ne peut être de cass er les positions d’excellence acquises par des entreprises sur ces mêmes marchés ouverts, ou d’empêcher le renforcement des acteurs stratégiques européens sur le marché global. Il est not am-ment souhaitable d’accorder plus de poids à l’évolution dynamique des parts de marché et aux possibilités de leur contestation pa r des innovations radicales venant parfois de petites entreprises.
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Quel gouvernement économique pour l’Europe demain ?
L’avenir de l’Europe se joue entre deux visions qui sont chacun e légitime, mais mutuellement inconciliables : – un projet de zone de libre-échange sans limites géographiques , intégrée à l’OTAN, sous contrôle stratégique américain, un projet conduisant à une union d’Etats-nations, fédérale ou confédérale, capable de mener une politique stratégique autonome, dans le cadre d’une alliance équilibrée avec les Etats-Unis amé-ricains. A force de ne pas choisir entre ces deux visions, l’Europe se noie dans une confusion d’objectifs qui a conduit aux rejets français et hollandais en 2005 d’un projet de traité constitu-tionnel qui, faute de choisir, consacrait l’impuissance stratég ique de l’Union européenne. L’échec de la « stratégie de Lisbonne » illustre jusqu’à la caricature les blocages européens. Adoptée par le Conseil euro-péen de mars 2000, la stratégie de Lisbonne visait à faire de l’Union européenne « l’économie de la connaissance la plus com-pétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissanc e économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative de l’emploi, d’une plus grande cohésion sociale et d’un respect de l’environnement » à l’horizon 2010. Cette stratégie visait à résorber quatre déficits : un défi-cit de niveau de vie, notamment par comparaison avec les Etats-Unis ; un déficit de travail mesuré par le taux d’emploi ; un défi-cit de productivité ; et un déficit de « durabilité » ou « soutenabilité » de la croissance. Il s’agissait notamment d’investir massivement dans l’en-seignement supérieur et la R&D pour développer de nouveaux produits et services dans l’économie de la connaissance à forte intensité technologique, tout en augmentant la concurrence et la flexibilité au sein du marché unique européen.
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En 2004, le Conseil européen et la Commission prépa-raient une évaluation à mi-parcours de la stratégie de Lisbonne. Un rapport d’évaluation était notamment produit par un groupe d’experts dirigés par Wim Kok, un ancien Premier ministre néer-landais. Le rapport Kok, remis en novembre 2004, était extrê-mement critique et suggérait de recentrer la stratégie sur un double objectif de croissance et de création d’emplois, tout en favorisant l’appropriation par les Etats-membres des nouveaux objectifs. Ces propositions étaient entérinées lors du Conseil européen de mars 2005, conduisant à ce que l’on a appelé Lis-bonne 2. Dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, les gouverne-ments doivent notamment publier des programmes nationaux de réforme (PNR). Le premier programme national de réforme, préparé par la France en octobre 2005, s’est révélé être un sim ple catalogue de bonnes intentions, sans réelle priorité, qui n’ont pas été mises en œuvre. D’autres pays, comme l’Espagne, ont fait un choix différent. Le gouvernement espagnol a annoncé, au printemps 2006, un programme national de réforme (PNR) construit sur sept piliers, visant à améliorer la productivité de l’économie nationale et à porter le taux d’emploi à 66 % en 2010. Chaque pilier s accompagne de la définition d’objectifs intermédiaires : – renforcer la stabilité budgétaire et macro-économique en rame -nant la dette publique à 34 % du PIB en 2010, contre 43 % à fin 2005, – déployer un plan stratégique pour les infrastructures, réduire de moitié le taux d’échec scolaire précoce pour le ra me-ner à 15 % (contre 18 % pour la moyenne de l’UE 15), – doubler l’investissement en R&D pour le porter au niveau européen de 2 % du PIB, – renforcer la concurrence et améliorer la réglementation, – améliorer les conditions de l’emploi, – encourager l’esprit d’entreprise en portant le taux de créati on d’entreprises au niveau européen de 12,5 %. Sur certains de ces points, la France est en avance sur l’Es -pagne, mais nous n’avons pas d’objectifs chiffrés comparables p our
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améliorer nos points forts. Surtout, la dérive de nos finances publiques depuis quinze ans, au moment où les Espagnols conso-lidaient les leurs, nous a conduits à une dette double de l’obj ectif que l’Espagne s’est donné pour 2010. Mais que les pays-membres se donnent des objectifs ambitieux ou pas, la Commission euro-péenne n’a pas de réel pouvoir pour les obliger à avancer plus vite dans la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne. Le fait que l’Union européenne se donne des objectifs ambitieux, sans pouvoir les mettre en œuvre, a contribué à décr é-dibiliser la construction européenne. De plus, appeler conti-nuellement au niveau européen à plus de concurrence et de flexi -bilité sur les marchés sans pouvoir contribuer à accélérer la croissance de l’Union, et particulièrement de la zone euro, con duit à favoriser un rejet de la construction européenne par les peuples de l’Union. En l’absence d’un choix explicite sur la nature de l’Union à construire, et alors que la construction européenne apparaît comme un facteur supplémentaire d’incertitude plutôt qu’un réducteur d’incertitude, l’Europe évolue vers un magma qui n’es t qu’un ventre mou du monde, alors que se renforcent les grandes nations non européennes engagées dans des projets structurés de développement. C’est notamment par l’effet de l’absence d’un réel pro-jet stratégique de développement que l’Europe est devenue une zone de non-croissance relative dans un monde en pleine expan-sion. La part relative des grands blocs économiques évolue très vite. En 2005, le PIB des Etats-Unis, mesuré en parités de pouvoir d’achat, représentait 20,1 % du PIB mondial, celui de la zone euro, 14,8 %, et celui du Japon, 6,4 %, contre 15,4 % pour la Chine et 5,9 % pour l’Inde. Aux rythmes actuels de croissance, le PIB global des pays en voie de développement devrait s’établir au même niveau que celui des pays développés en 2010.
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Depuis 10 ans, le PIB des Etats-Unis augmente moitié plus vite que celui de la zone euro, ce qui conduit à une réduc-tion rapide du poids de la zone euro dans l’économie mondiale. Si la hiérarchie actuelle de la croissance se maintenait pendant encore dix ans, avec une croissance annuelle moyenne de 2 % dans la zone euro, plus de 3 % aux Etats-Unis et près de 6 % dans le reste du monde, la zone euro se transformerait pro-gressivement en musée vivant. La zone euro n est évidemment pas un pays, mais un ensemble de pays ayant décidé de partager leur souveraineté monétaire. De même, l’ensemble des pays de l’Union européenne partagent leur souveraineté en matière de politique commerciale commune vis-à-vis du reste du monde, et de politique agricole commune. Ce modèle de souveraineté partagée, unique au monde, conduit à ce que la majorité de la source du droit dans chaque pays de l’Union émane des institutions de l’Union, tandis que s’affirme la primauté du droit européen sur les droits nationau x. Or, ce modèle de souveraineté partagée, qui n’est pas organisé par un gouvernement de l’Union mais par des compromis successifs entre membres de l’Union, s’oppose à l’affirmation de stratégies nationales délibérément offensives de la part de cin q nations majeures : les Etats-Unis, mais aussi la Chine, l’Inde, le Japon et la Russie. Ces cinq pays, organisant leurs efforts de développement selon des stratégies de puissance, représentaient 50,4 % du PIB mondial et 46,6 % de la population mondiale en 2005. La zone euro, masse inorganisée en puissance et concentrant le plus de souverainetés partagées au sein de l’Union, ne représentait plus que 14,8 % du PIB mondial et 4,9 % de sa population. Compte tenu des écarts de croissance prévisibles, le PIB de la zone euro, en configuration actuelle, ne représenterait plus que 9,5 % du PIB mondial en 2017. Même si quelques pays rejoi-gnent la zone, la zone euro, qui est le cœur du dispositif euro-péen, évolue doucement vers l’insignifiance. Le modèle de souveraineté partagée ne permet donc pas de prendre des décisions collectives et offensives. Il est crucial,
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