Politique de la ville, structure sociale et habitat : l'exemple de Nantes - article ; n°597 ; vol.106, pg 502-521

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Annales de Géographie - Année 1997 - Volume 106 - Numéro 597 - Pages 502-521
By laying down the principle of well-balanced districts within the boundaries of a town and also by taking into account the great variety of accommodation, which guarantees a good social mix, the 1991 Orientation Law for the City (L.O.V.) is the first decisive step in the setting up of France's town-planning policy. It is based on the observation corroborated by the development of the urban area of Nantes that the different residential areas and the socio-spatial structures of towns reflect the geographical layout of accommodation in their midst. Nevertheless, only a very limited number of councils in Nantes and its suburbs restrict themselves to the objectives ot the L.O.V. scheme ; most of them, on the contrary, are quite willing to favour a most judicious layout of council houses and flats in the city and its suburbs in order to prevent gerrymandering and depreciation.
En affirmant le principe de l'équilibre de l'habitat au sein de la ville, grâce à la diversité du logement garant de la mixité sociale, la Loi d'Orientation pour la Ville (L.O.V.) de 1991 est une étape décisive dans l'évolution de la politique de la ville en France. Elle repose sur le constat, validé dans l'agglomération de Nantes, que les segmentations résidentielles et la structure socio-spatiale des villes sont pour partie le reflet de la géographie de l'habitat. Cependant, peu de municipalités de cette agglomération se conforment aux objectifs affichés par la L.O.V. et sont réellement prêtes à favoriser une meilleure répartition du logement H.L.M., le plus concentré dans l'espace urbain, par crainte dans la plupart des cas d'une modification des équilibres électoraux ou du marquage social de la commune.
20 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mercredi 1 janvier 1997
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Francois Madore
Politique de la ville, structure sociale et habitat : l'exemple de
Nantes
In: Annales de Géographie. 1997, t. 106, n°597. pp. 502-521.
Abstract
By laying down the principle of well-balanced districts within the boundaries of a town and also by taking into account the great
variety of accommodation, which guarantees a good social mix, the 1991 Orientation Law for the City (L.O.V.) is the first decisive
step in the setting up of France's town-planning policy. It is based on the observation corroborated by the development of the
urban area of Nantes that the different residential areas and the socio-spatial structures of towns reflect the geographical layout
of accommodation in their midst. Nevertheless, only a very limited number of councils in Nantes and its suburbs restrict
themselves to the objectives ot the L.O.V. scheme ; most of them, on the contrary, are quite willing to favour a most judicious
layout of council houses and flats in the city and its suburbs in order to prevent gerrymandering and depreciation.
Résumé
En affirmant le principe de l'équilibre de l'habitat au sein de la ville, grâce à la diversité du logement garant de la mixité sociale, la
Loi d'Orientation pour la Ville (L.O.V.) de 1991 est une étape décisive dans l'évolution de la politique de la ville en France. Elle
repose sur le constat, validé dans l'agglomération de Nantes, que les segmentations résidentielles et la structure socio-spatiale
des villes sont pour partie le reflet de la géographie de l'habitat. Cependant, peu de municipalités de cette agglomération se
conforment aux objectifs affichés par la L.O.V. et sont réellement prêtes à favoriser une meilleure répartition du logement H.L.M.,
le plus concentré dans l'espace urbain, par crainte dans la plupart des cas d'une modification des équilibres électoraux ou du
marquage social de la commune.
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Madore Francois. Politique de la ville, structure sociale et habitat : l'exemple de Nantes . In: Annales de Géographie. 1997, t.
106, n°597. pp. 502-521.
doi : 10.3406/geo.1997.20815
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/geo_0003-4010_1997_num_106_597_20815Politique de la ville
structure sociale et habitat
exemple de antes
Maître de Conférences E.S.O.-U.M.R 6590 Fran Université ois MADORE de Nantes
Résumé En affirmant le principe de équilibre de habitat au sein de la
ville grâce la diversité du logement garant de la mixité sociale la Loi
Orientation pour la Ville L.O.V. de 1991 est une étape décisive dans
évolution de la politique de la ville en France Elle repose sur le constat
validé dans agglomération de Nantes que les segmentations résidentielles et
la structure socio-spatiale des villes sont pour partie le reflet de la géographie
de habitat Cependant peu de municipalités de cette agglomération se
conforment aux objectifs affichés par la L.O.V et sont réellement prêtes
favoriser une meilleure répartition du logement H.L.M. le plus concentré
dans espace urbain par crainte dans la plupart des cas une modification
des équilibres électoraux ou du marquage social de la commune
Abstract By laying down the principle of well-balanced districts within
the boundaries of town and also by taking into account the great variety
of accommodation which guarantees good social mix the 1991 Orientation
Law for the City L.O.V. is the first decisive step in the setting up of
town-planning policy It is based on the observation corroborated
by the development of the urban area of Nantes that the different residential
areas and the socio-spatial structures of towns reflect the geographical layout
of accommodation in their midst Nevertheless only very limited number
of councils in Nantes and its suburbs restrict themselves to the objectives
ot the scheme most of them on the contrary are quite willing to
favour most judicious layout of council houses and flats in the city and
its suburbs in order to prevent gerrymandering and depreciation
auteur remercie Nicole Sztokman maître de conférences Université de Nantes
pour la lecture de ce texte et ses conseils
Ann Gèo. no 597 1997 pages 502-521 Armand Colin DE LA VILLE 503 POLITIQUE
Mots clés Loi Orientation pour la Ville L.O.V.) habitat classification
division sociale politique municipale
Key words The Orientation Law for the City L.O.V.) accommodation
classification social division town-planning policy
La politique urbaine en France été marquée par affirmation du
droit au logement et la ville au début des années quatre-vingt-dix
avec la promulgation de la Loi Besson du 31 mai 1990 de la Loi
Orientation pour la Ville L.O.V. du 13 juillet 1991 complétée par
la Loi relative la Diversité de Habitat du 21 janvier 1995 Cette
double inscription dans le droit fran ais un accès au logement et
la ville pour tous traduit la volonté des pouvoirs publics de lutter
contre exclusion sociale et spatiale une partie de la population
notamment celle en voie de précarisation ou de marginalisation La
L.O.V affirme notamment le principe général de équilibre de habitat
dans les villes et les quartiers équilibre assuré par la diversité du
logement et la mixité sociale Ceci montre combien les discours
actuels sur la ségrégation restent très axiologiques celle-ci étant consi
dérée comme une pathologie Busiaux et A.M Fixot 1986 il
faut soigner défaut de éradiquer où cette instrumentalisation de
la lutte contre la segmentation sociale de espace et en faveur de la
mixité
Quelle est donc la traduction concrète de cet ensemble législatif
dans la définition des politiques locales de habitat ou autrement dit
comment articule affirmation récente par le législateur du droit
la ville en France qui prône intercommunalité pour lutter contre
exclusion socio-spatiale1 et ces politiques locales analyse des dif
ficultés de la mise en place de la L.O.V. en révélant la complexité de
articulation entre échelle nationale et locale dans la définition de la
politique de la ville et de habitat est déjà un élément de réponse Mais
elle est pas suffisante car elle ne dit rien des combinaisons pouvant
exister entre la structure du parc immobilier et la configuration sociale
de espace urbain Car si équilibre de habitat est garant de équi
libre social comme le postulent la L.O.V et la loi du 21 janvier 1995
La géographie sociale est une géographie des combinaisons socio-spatiales car elle
consiste fondamentalement en exploration des interrelations qui existent entre les rapports
sociaux et les rapports spatiaux plus largement entre sociétés et espaces Frémont et
al. 1984 Nous utiliserons plusieurs reprises ce concept de combinaisons socio-spatiales
en le déclinant sous différentes formes structure configuration ou segmentation socio-
spatiale) pour bien montrer originalité de la géographie sociale la croisée de espace et
du social 504 ANNALES DE GEOGRAPHIE
encore faudrait-il un lien unisse ces deux composantes et que on
connaisse mieux au sein de chaque agglomération la fois image
de la division sociale et les processus oeuvre dans la mise en place
et évolution de cette image
agglomération de Nantes 496 000 habitants en 1990 peut servir
de champ observation pour apprécier les difficultés de mise en uvre
des dispositions de la L.O.V et confronter les segmentations sociales
celles du parc immobilier Pour ce faire une double démarche nous
paraît nécessaire fondée la fois sur la mesure de la division sociale
et la prise en compte des stratégies acteurs institutionnels en oc
currence celles développées par les 20 municipalités composant cette
agglomération
esprit et les difficultés de mise en place de la L.O.V
Loi Orientation pour la Ville
instrumentalisation de la lutte contre la ségrégation
La Loi Orientation pour la Ville L.O.V. comprend dans ses
dispositions un important volet habitat puisque un de ses principaux
objectifs est la lutte contre la ségrégation sociale par une meilleure
répartition des différents segments du parc immobilier Cependant
autorité centrale est largement démunie pour obliger les municipalités
combattre la ségrégation si tant est que on puisse utiliser ce concept
en France pour qualifier une situation qui traduit plus inégale répar
tition résidentielle des ménages selon différents attributs socio-démo
graphiques une volonté de mise écart Brun et Chauviré
1983 Certes la définition et la mise en uvre de la politique du
logement demeure de la compétence de tat mais la décentralisation
instaurée par les lois de 1982 et 1983 confère aux collectivités locales
de grands pouvoirs en matière urbanisme Le législateur doit donc
trouver une articulation entre les objectifs affichés par la L.O.V et
ceux résultant de cette nouvelle pratique décentralisée du pouvoir en
France Ce lien passe par la redéfinition du rôle et de la nature des
Programmes Locaux de Habitat P.L.H. institués par la loi de décen
tralisation du janvier 1983 ce qui en fait instrument au service des
collectivités locales pour la définition de leur politique de habitat
en 1991 efficacité des P.L.H était relativement limitée du
fait de inexistence une procédure élaboration et un objectif
restreint une phase de diagnostic dans la plupart des cas La L.O.V
donne un caractère beaucoup plus ambitieux au P.L.H en instaurant
une procédure comprenant une phase de diagnostic suivie une phase
orientations ou de définition un programme actions et en rendant POLITIQUE DE LA VILLE 505
obligatoire la réalisation dun P.L.H intercommunal pour toutes les
agglomérations de plus de 200 000 habitants Toutefois du fait de la
décentralisation initiative de la mise en place dun P.L.H appartient
de droit aux collectivités locales plus précisément un tablissement
Public de Coopération Intercommunale E.P.C.L Aussi afin que la
volonté du législateur de lutter contre la ségrégation sociale ne reste
pas un pieux celui-ci prévu une disposition coercitive afin
obliger les agglomérations de plus de 200 000 habitants élaborer
un P.L.H intercommunal Celle-ci passe par la mise en place un
mécanisme appliquant aux communes dotées de moins de 20 de
logements sociaux et ayant moins de 18 de bénéficiaires dune aide
personnelle au logement défaut élaboration de ce P.L.H. ces
communes considérées implicitement comme des pôles de résistance
et opposition la mise en place de la L.O.V. doivent prendre un
engagement triennal en vue de la réalisation de logements locatifs
sociaux en adoptant leur propre P.L.H Dans le cas contraire elles
doivent payer une contribution financière annuelle égale de la
valeur locative des immeubles soumis la taxe foncière la somme
collectée servant précisément construire des locatifs sociaux
La politique de la ville face aux difficultés
de intercommunalité
En réalité les dispositifs de la L.O.V ont jamais été réellement
appliqués ce qui montre toute la difficulté articuler la politique
définie au niveau national soucieuse un rééquilibrage du contenu
social des différents territoires de la ville et celle élaborée localement
par les municipalités dont les stratégies en matière habitat sont
fortement différenciées Le cas parisien est tout fait symptomatique
par ampleur des contrastes sociaux et la personnalité de certains
maires de communes de banlieue particulièrement concernés par cette
loi et qui ont eu de cesse de faire pression auprès de autorité
centrale pour retarder dune année sur autre les échéances Mais
exemple de Nantes illustre bien également la difficulté application
de la L.O.V
Ainsi dans agglomération de Nantes malgré le renforcement des
structures intercommunales en 1992 avec la transformation du
S.I.M.A.N Syndicat Intercommunal vocation Multiple de Agglomé
ration Nantaise) créé en 1982 en District on peut sérieusement douter
de la volonté des communes de agglomération nantaise appliquer la
L.O.V. étant donné leur incapacité se mettre accord pour élaborer
un P.L.H et donc une politique globale habitat En 1990 est-à-dire
avant la promulgation de la L.O.V. le S.I.M.A.N engage pourtant une
procédure devant aboutir la mise en place un P.L.H. mais seule ANNALES DE OGRAPHIE 506
la phase du diagnostic aboutit année suivante illustrant efficience
très limitée des P.L.H de la première génération Puis partir du
moment où application de la L.O.V passe par celle un P.L.H
intercommunal une résistance larvée la mise en uvre une nouvelle
réflexion portant sur habitat dans agglomération nantaise devient
perceptible auprès un certain nombre de municipalités
Le cas nantais est pas singulier car deux reprises en juillet
1992 et en février 1994 entrée en vigueur des dispositions de la
L.O.V été repoussée aveu implicite de échec de cette politique de
lutte contre la ségrégation sociale et spatiale où le vote le 21 janvier
1995 de la Loi relative la Diversité de Habitat qui réitère le principe
général de la L.O.V sur équilibre de habitat dans les villes et les
quartiers Elle maintient notamment obligation élaborer un P.L.H
pour les agglomérations de plus de 200 000 habitants tout en simplifiant
les modalités de sa mise en uvre puisque les communes de moins
de 500 habitants sont désormais exclues du champ application de
la loi et en donnant une définition plus extensive des logements
sociaux Désormais celle-ci comprend en plus des logements locatifs qui seuls étaient comptabilisés par la L.O.V. les
ayant bénéficié un prêt aidé en opérations groupées de logements
et plus ceux financés aide un P.L.I. réhabilités avec aide de
A.N.A.H et conventionnés et enfin les logements faisant objet un
bail réhabilitation
Au total au milieu de année 1996 selon le Ministère de qui
pement seules cinq agglomérations de plus de 200 000 habitants en
France ont adopté un P.L.H intercommunal couvrant au minimum
intégralité de agglomération définie par I.N.S.E.E Brest Clermont-
Ferrand Reims Rennes et Strasbourg) et six ont adopté un P.L.H
mais qui ne couvre une partie de agglomération Angers Grasse-
Cannes-Antibes Grenoble Lyon Nancy et Toulouse Quant aux autres
agglomérations de plus de 200 000 habitants au nombre de 20 elles
ont toujours pas adopté de P.L.H en 1996 Ce rapide état des lieux
confirme échec relatif de la mise en uvre des dispositions de la
L.O.V. si bien que 209 communes en 1996 doivent prendre un
engagement triennal en faveur du logement social accompagné un
P.L.H communal ou payer la contribution de afin de se conformer
objectif national oeuvrer un meilleur équilibre social au sein de
espace urbain sur ces 209 communes 191 ont opté pour engagement
et 18 ont refusé préférant payer la taxe pour un montant global de
117 millions de francs en 1996 POLITIQUE DE LA VILLE 507
II La L.O.V et la configuration sociale
dans agglomération nantaise en 1990
Une structuration de espace résidentiel marquée
par opposition cadres/ouvriers
Une politique visant réduire les contrastes sociaux au sein des
agglomérations urbaines ne peut être relativement efficiente que si le
lien entre structure sociale et structure du parc de logement est bien
connu utilisation de la démarche taxinomique en particulier de la
classification ascendante hiérarchique permet ainsi de dégager en 1990
la structure sociale de agglomération de Nantes échelle des 59 quar
tiers I.N.S.E.E et des 11 communes ayant pas de découpage infra-
communal en mettant en évidence cinq sept types de quartiers selon
la position de axe interrompant arbre hiérarchique En comparant
les écarts au profil moyen de agglomération pour chacun des types
et sachant que celui-ci par comparaison avec celui des autres unités
urbaines fran aises de plus de 100 000 habitants hormis Paris est
marqué par une sur-représentation des professions intermédiaires et
surtout des cadres au détriment essentiellement des ouvriers une
classification opère depuis le type le plus aisé au plus modeste
Ces qualificatifs sont appréciés au regard de la position sociale de la
personne de référence des ménages par la prise en compte du principal
déterminant social de individu est-à-dire la nomenclature agrégée
des cinq professions et catégories socioprofessionnelles P.C.S. actifs
les artisans commer ants et chefs entreprises les cadres et professions
intellectuelles supérieures les professions intermédiaires les employés
et les
En réalité ce sont les écarts au profil moyen des cadres et des
ouvriers qui sont les plus discriminants au sein des types définis
fig A) étant donné la place essentielle de antinomie cadres-ouvriers
dans la structuration de espace résidentiel de agglomération nantaise
La localisation des cadres est effectivement la plus éloignée de celle
des ouvriers indice de dissimilarité2 qui mesure la distance spatiale
En raison de la longueur de la dénomination des deux premières catégories nous
les appellerons par simplification commer ants et cadres Quant aux agriculteurs exploitants
aux effectifs très faibles ils ont pas été pris en compte
Les indices de dissimilarité et de ségrégation fondés sur une hypothèse équiré-
partition mesurent la distance spatiale séparant deux catégories entre elles pour le premier
et inégale concentration spatiale une catégorie pour le second Ainsi plus indice de
dissimilarité entre deux catégories est fort et plus la distance spatiale les séparant est
également importante plus indice de ségrégation une catégorie est élevée et plus elle
est concentrée spatialement
indice de ségrégation en comparant écart de répartition entre une catégorie
et ensemble de la population se calcule de la fa on suivante pour une catégorie donnée ANNALES DE GEOGRAPHIE 508
Tableau Concentration spatiale et schémas association
ou opposition des professions et catégories socioprofessionnelles
dans agglomération de Nantes en 1990
Spatial concentration and association
or opposition schemes of professions and socioprofessional classes
in thé Nantes area in 1990
àê;éâ ïee taté ww :::::: ?;
Artisans commer ants chefs entreprise PCS 6.9 36.6 138
Cadres professions intellectuelles supérieures PCS 19.2 518 21.1
Professions intermédiaires PCS 253 163 5.7
111 Employés PCS 19.9 29.0
28.7 439 176 Ouvriers PCS
TOTAL 1000
éîé& ééàé iigPG&iî êééé
Artisans commer ants chefs entreprise PCS 18.7 14.3 22.2 255
Cadres professions intellectuelles supérieures PCS 187 18.3 26.3 37.8
Professions intermédiaires PCS 14.3 18.3 13.6 21.3
Employés PCS 222 26.3 136 19.4
Ouvriers PCS 259 378 213 19.4
Source et base de calcul personne de référence des ménages INSEE recensement de 1990 sondage au 1/4) et
découpage de agglomération de Nantes en 70 entités géographiques 11 communes et 59 quartiers INSEE
Lecture les indices de ségrégation et de dissimilarité dont échelle de variation est comprise entre et 100
mesurent la proportion de la population une catégorie donnée qui devrait changer entité géographique pour
obtenir une répartition spatiale identique celle des autres catégories hypothèse de équirépartition ainsi plus
indice de ségrégation une catégorie est élevée et plus elle est concentrée spatialement plus indice de
dissimilarité entre deux catégories est fort et plus la distance spatiale les séparant est également importante
séparant deux catégories étant de loin le plus élevé 378) alors que
tous les autres indices varient entre 136 et 263 voir tab Fort
logiquement ces deux P.C sont également les plus concentrées
spatialement dans espace urbain cette concentration étant encore plus
affirmée pour les cadres que pour les ouvriers la hiérarchie des indices
de ségrégation et des coefficients de variation est très nette La
Is= 1/2 Xi Pi où Xi représente le pourcentage de la population de la catégorie
habitant dans le quartier et Pi le pourcentage de la population totale incluant ensemble
des catégories habitant dans le quartier
indice de dissimilarité est assez proche du précédent mais il mesure écart de
répartition entre deux catégories Id 1/2 Xi Yi où Xi représente le pourcentage
de la population de la catégorie habitant dans le quartier et Yi le pourcentage de la
population de la catégorie habitant dans le quartier POLITIQUE DE LA VILLE 509
ARBRE HIERARCHIQUE
TYPES SOUS-TYPES
ECARTS DES TYPES AU PROFIL MOYEN DE AGGLOMERATION NANTAISE en
Profil aisé bourgeois Profil proche de la moyenne de agglomération Profil populaire
êé ;;; ::;;: êä âé;à fffG&m *:: PGSrb KT AL Pes
254 118 la 106 420 10.2 1000
Ib 321 287 191 11.9 100/
65 21.9 278 22.8 21.0 1000
77 266 15.0 30.8 199 1000
55 235 24.5 34.7 1000
rv 93 23.1 13.5 467 100
27 40 12.9 285 519 1000
MOYENNE AGGLOMERATION <> 192 253 199 28.7 1000
SEcartsïaa wo ïtwOïari ni yw
rnssE ïiSGsm fSSS ffiPGS
la +54 +119 -41 -64
Ib +67 +13 -4 -59 +19
+14 +10 -6 +15 -27
+12 +4 +5 -25 +7
-7 -20 -39 +23 +21
IV +7 -52 -9 -32 +63
-61 -79 -49 +43 +81
Source et base de calcul personne de référence de* ménage INSEE recensement de 1990 sondage au 1/4 et découpage de
agglomération de Nantes en 70 entités géographiques communes et 59 quartiers INSEE
Fig Présentation de la structure socio-spatiale de agglomération de Nantes
en 1990
Presentation of the sociospat al structure of the Nantes area in 1990 510 ANNALES DE GEOGRAPHIE
configuration sociale de unité urbaine de Nantes est donc conforme
celle observée dans autres villes fran aises notamment Paris et
Lyon1
Quand la projection spatiale de cette configuration elle est marquée
par un dispositif la fois sectoriel qui prédomine Ouest et
concentrique qui épanouit surtout Est fig IB Le schéma axial
semble commandé par la disposition des vallées qui ont contribué
indirectement orienter la croissance de la ville de Nantes
Chauvet 1984 Celui tendance concentrique révèle en revanche
les temporalités spatiales de la urbaine des dernières décen
nies et les politiques de habitat qui ont accompagné et favorisé cette
croissance2 exemple nantais montre donc que les disparités sociales
selon le statut socio-économique ne sont pas strictement de type
sectoriel contrairement aux théories couramment acceptées en socio
logie urbaine Dodier 1994 ou en écologie urbaine factorielle où
le statut détermine une disposition sectorielle
J.Brun 1981)
La prédominance un schéma sectoriel Ouest
La division sociale de agglomération de Nantes obéit un schéma
radial dans sa moitié ouest Celui-ci est marqué par la présence de
deux axes parallèles des cours eau et au marquage social totalement
opposé
Un petit affluent de la Loire la Chézine qui écoule depuis le
plateau nantais en direction du sud-est structure un axe aisé qui
identifie au type de la classification ascendante hiérarchique Ce
type présente effectivement un indéniable profil bourgeois étant donné
la nette sur-représentation des catégories aisées est-à-dire des commer
ants et des cadres qui représentent environ un ménage sur deux
53 dans le sous-type la au profil bourgeois le plus accusé et 40
Dans la région Ile-de-Fran les catégories socioprofessionnelles dont les réparti
tions sont les plus opposées sont celles des ouvriers et des cadres et professions intellectuelles
supérieures Berger et Rhein 1988) ce que confirment également Chauviré et
Noin 1980) ils observent que le premier axe de analyse des correspondances
indiquant le niveau social représente la différenciation majeure et oppose très clairement
les catégories ouvrières situées au bas de échelle sociale aux catégories les plus favorisées
Par ailleurs Brun et Chauviré 1983) dans leur analyse de la segmentation socio-
spatiale Paris intra-muros en 1962 et 1975 observent que indice de ségrégation une
valeur nettement plus forte pour les catégories bourgeoises que pour les catégories ouvrières
Les premières apparaissent ainsi comme plus exclusives plus concentrées ce que démontre
également Grafmeyer Lyon 1992)
La configuration socio-spatiale de agglomération de Nantes mise en évidence par
notre analyse correspond dans ses grandes lignes celle révélée avec autres méthodes
par les travaux de Rapetti et Dodier La première est sans conteste celle qui connaît
le plus finement cette structure surtout dans la ville-centre grâce ses travaux fondés sur
étude du profil fiscal de chaque rue partir du relevé du montant imposition sur le
revenu des personnes physiques Quant Dodier son approche de la division sociale de
agglomération nantaise est plus classique elle repose sur une typologie des 70 quar
tiers ou communes partir une analyse factorielle en composantes principales

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