Dépenses publiques et croissance - article ; n°3 ; vol.7, pg 29-60

De
Revue française d'économie - Année 1992 - Volume 7 - Numéro 3 - Pages 29-60
Traditionnellement, les débats concernant la politique budgétaire se sont centrés sur la définition du niveau souhaitable de solde public à court et moyen terme. Des travaux plus récents ont élargi le champ de la réflexion sur l'impact à moyen terme des finances publiques, notamment sur leurs effets bénéfiques éventuels sur la productivité privée et la rentabilité du capital. L'enjeu représenté par ces travaux est potentiellement considérable : si les estimations effectuées sont robustes, les pouvoirs publics disposent, à côté du solde budgétaire et des taux de pression fiscale, d'un autre instrument macroéconomique pour stimuler la productivité du secteur privé. Cet enjeu revêt une importance particulière pour l'économie française qui souffre d'une pénurie relative de capital. L'objet de cet article est de préciser les termes de ce débat: après avoir analysé, d'un point de vue théorique et empirique, le rôle des principales composantes de la dépense publique dans le processus de croissance, qui semble indiquer qu'il convient de distinguer à cet égard entre dépenses courantes et dépenses d'investissement au sens large (y.c dépenses de formation et de R D), regroupées ici sous le vocable de dépenses d'avenir, la nécessité de la prise en compte de cet impact favorable à moyen terme des dépenses d'avenir par la procédure budgétaire apparaît hautement souhaitable dans le cadre d'un objectif général de maîtrise de la dépense.
This paper examines the relationship between public spending and economic growth. While much of the conventional discussion of the fiscal policy focuses on the public sector deficit and its short term impact on the level of aggregate demand, other approaches have been developped in recent years that argue that cost effective public expenditure can stimulate the supply-side of the economy. In a first part, we discuss the economic rationale for public spending. In a second one, a survey of recent econometric work provides some evidence that public expenditure and especially public capital can enhance the private sector productivity. In examining this effect on the private side of the economy, the third part stresses the need to draw a distinction between public consumption and public investment, including expenditures on research and education. Finally, we underline that paying more attention to the macroeconomic benefits of cost effective expenditures for the future could be made consistent with a policy of fiscal consolidation.
32 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mercredi 1 janvier 1992
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Philippe Mills
Alain Quinet
Dépenses publiques et croissance
In: Revue française d'économie. Volume 7 N°3, 1992. pp. 29-60.
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Mills Philippe, Quinet Alain. Dépenses publiques et croissance. In: Revue française d'économie. Volume 7 N°3, 1992. pp. 29-
60.
doi : 10.3406/rfeco.1992.1314
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfeco_0769-0479_1992_num_7_3_1314Résumé
Traditionnellement, les débats concernant la politique budgétaire se sont centrés sur la définition du
niveau souhaitable de solde public à court et moyen terme. Des travaux plus récents ont élargi le
champ de la réflexion sur l'impact à moyen terme des finances publiques, notamment sur leurs effets
bénéfiques éventuels sur la productivité privée et la rentabilité du capital. L'enjeu représenté par ces
travaux est potentiellement considérable : si les estimations effectuées sont robustes, les pouvoirs
publics disposent, à côté du solde budgétaire et des taux de pression fiscale, d'un autre instrument
macroéconomique pour stimuler la productivité du secteur privé. Cet enjeu revêt une importance
particulière pour l'économie française qui souffre d'une pénurie relative de capital. L'objet de cet article
est de préciser les termes de ce débat: après avoir analysé, d'un point de vue théorique et empirique, le
rôle des principales composantes de la dépense publique dans le processus de croissance, qui semble
indiquer qu'il convient de distinguer à cet égard entre dépenses courantes et dépenses
d'investissement au sens large (y.c dépenses de formation et de R D), regroupées ici sous le vocable
de "dépenses d'avenir", la nécessité de la prise en compte de cet impact favorable à moyen terme des
dépenses d'avenir par la procédure budgétaire apparaît hautement souhaitable dans le cadre d'un
objectif général de maîtrise de la dépense.
Abstract
This paper examines the relationship between public spending and economic growth. While much of the
conventional discussion of the fiscal policy focuses on the public sector deficit and its short term impact
on the level of aggregate demand, other approaches have been developped in recent years that argue
that cost effective public expenditure can stimulate the supply-side of the economy. In a first part, we
discuss the economic rationale for public spending. In a second one, a survey of recent econometric
work provides some evidence that public expenditure and especially public capital can enhance the
private sector productivity. In examining this effect on the private side of the economy, the third part
stresses the need to draw a distinction between public consumption and public investment, including
expenditures on research and education. Finally, we underline that paying more attention to the
macroeconomic benefits of cost effective "expenditures for the future" could be made consistent with a
policy of fiscal consolidation.Philippe
MILLS
Alain
QUINET
Dépenses publiques et
croissance
raditionnellement, les débats concer
nant la politique budgétaire comme instrument de poli
tique macroéconomique se sont centrés sur la définition
du niveau souhaitable de solde public. Dans une optique
keynésienne, les soldes publics peuvent contribuer au lis- 30 Philippe Mills / Alain Quinet
sage des fluctuations conjoncturelles : ainsi, en phase de
ralentissement, une augmentation de dépense publique
stimule la dépense privée, l'effet net sur l'activité variant
en fonction de l'éviction qu'exerce la propension à import
er et la hausse éventuelle du taux d'intérêt réel. Une telle
représentation du fonctionnement de l'économie repose
cependant sur des hypothèses simplificatrices : elle sup
pose tout d'abord que l'horizon des agents privés soit
suffisamment borné, du fait de contraintes de liquidité ou
de phénomènes d'illusion fiscale, pour que la consommat
ion réagisse de manière significative aux fluctuations du
revenu courant; elle suppose en outre que la formation
des anticipations des agents laisse place à une certaine
illusion monétaire. Contestant ces deux hypothèses, les
monétaristes ont remis en cause l'efficacité conjoncturelle
de la politique budgétaire : selon eux, la consommation,
fonction du revenu permanent, est peu sensible à moyen
terme aux variations de la dépense publique ; de plus, en
l'absence d'illusion monétaire durable, une politique budg
étaire expansive n'est pas en mesure de faire baisser de
façon permanente le taux de chômage en dessous de son
niveau « naturel ».
Les propositions monétaristes ont contribué à re
considérer l'approche conjoncturelle des finances pu
bliques : sans remettre nécessairement en cause l'efficacité
même de la politique budgétaire, les économistes
s'accordent aujourd'hui sur les effets néfastes d'une util
isation systématique des finances publiques à des fins de
régulation conjoncturelle. La mise en évidence d'effets
« boule de neige » sur la dette publique en particulier, dans
un contexte de taux d'intérêt réel supérieur depuis le début
des années quatre-vingt au taux de croissance de l'écono
mie, montre que des déficits bugdétaires peuvent être i
nsoutenables à moyen terme alors même que des considé
rations de court terme pourraient les justifier. Raisonnant Philippe Mills /Alain Quinet 31
dans le cadre de la contrainte budgétaire intertemporelle
de l'Etat, Barro [1974] est allé plus loin en contestant toute
efficacité conjoncturelle à la politique budgétaire: refo
rmulant l'hypothèse d'origine ricardienne d'équivalence
entre dette et impôt, il estime en effet que toute variation
du solde public est compensée par une variation de même
ampleur de l'épargne privée. Si les conditions de validité
de cette proposition sont rarement réunies (prévisions
parfaites, absence de contraintes de liquidité, altruisme
intergénérationnel, taxes forfaitaires... voir Boskin [1987])
elle n'en a pas moins contribué au regain d'intérêt accordé
aux effets de moyen terme de la politique budgétaire. Une
attention accrue a été portée à l'incidence des taux d'im
position, du volume et de la composition de la dépense
publique sur les comportements privés. Plusieurs auteurs
ont ainsi mis en évidence les distorsions sur l'offre de travail
(Bloomquist [1983]) et sur l'épargne (Summers [1983])
induites par des taux d'imposition marginaux élevés. S'agis-
sant des dépenses publiques, Barro [1981] insiste sur l'im
pact différencié d'un changement temporaire ou perma
nent du niveau de la dépense publique sur l'activité. Si les
agents privés raisonnent sur longue période en formant
des anticipations rationnelles, un changement permanent,
en conduisant à des relèvements futurs d'impôt, déprime
le revenu permanent : le surcroît de dépenses publiques
est alors intégralement compensé par la baisse de la
consommation privée. Un changement temporaire en re
vanche, parce qu'il n'implique pas de relèvement futur
d'impôt, exerce un effet de stimulation de l'activité, infé
rieur toutefois au multiplicateur keynésien dans la mesure
où la dépense publique se substitue partiellement à la
dépense privée.
Aschauer [1989] pour sa part avance l'idée que
l'augmentation de la dépense publique d'investissement,
en stimulant la rentabilité du capital privé, aurait un impact Philippe Mills / Alain Quinet 32
sur la production supérieur à une hausse équivalente de la
consommation publique. Parallèlement, il trouve un effet
favorable du stock de capital public sur la productivité
globale des facteurs de production privés. Ces derniers
travaux ont élargi le champ de la réflexion sur l'impact à
moyen terme des finances publiques. Ils incitent en parti
culier à une appréciation plus fine de l'impact de la dépense
publique sur la fonction d'utilité des consommateurs et la
fonction de production des entrepreneurs.
L'enjeu représenté par les travaux sur l'impact des
dépenses d'investissement et du stock de capital publics
sur la productivité privée et la rentabilité du capital est
potentiellement considérable pour la politique budgétaire.
Si les estimations effectuées sont robustes, elles signifient
que les pouvoirs publics disposent, à côté du solde bud
gétaire et des taux de pression fiscale, d'un autre instr
ument macroéconomique pour stimuler la productivité du
secteur privé. Cet enjeu revêt une importance particulière
pour l'économie française : celle-ci souffre en effet d'une
pénurie de capital, reflétée par une croissance des capac
ités de production insuffisante pour stabiliser et a fortiori
résorber le chômage. Cette pénurie pourrait notamment
trouver sa source dans une insuffisance de la rentabilité du
capital au regard de taux d'intérêt réels trop élevés. Dans
un tel contexte, une contribution positive des finances
publiques à l'amélioration de l'offre productive peut consis
ter en une augmentation de l'épargne publique et une
réduction corrélative de la pression d'Etat sur les flux
d'épargne privée. La maîtrise du solde doit donc constituer
un objectif prioritaire. Etant donné le haut niveau des pré
lèvements obligatoires et l'importance des distorsions sus
ceptibles d'être engendrées par la fiscalité, la satisfaction
d'un objectif de solde repose avant tout sur la maîtrise de
la dépense. Dans ce cadre, les travaux récents précités
semblent indiquer que les modalités de maîtrise de la dé- Philippe Mills / Alain Quinet 33
pense ne sont pas neutres au regard de l'accumulation du
capital privé. L'objet de cet article est de préciser les termes
de ce débat : après avoir analysé, d'un point de vue théo
rique et empirique, le rôle des principales composantes de
la dépense publique dans le processus de croissance, on
tentera d'en tirer quelques enseignements sur la définition
d'une stratégie budgétaire à moyen terme.
La dépense publique comme
source de croissance : fondements
théoriques
Les grandes explications de l'utilité de la dépense
publique
Les défaillances du marché (biens publics, externalités,
préférence excessive des agents pour le présent) justifient
que, sous contrainte de rentabilité, une part de la product
ion intérieure soit affectée aux dépenses publiques. Au-
delà de ces justifications traditionnelles, il est possible de
déceler trois fondements plus nouveaux à l'utilité des dé
penses publiques dans une optique de moyen terme.
La dépense publique est un élément de régulation de
V accumulation du capital
Diamond [1965] met l'accent sur les effets de la dette
publique sur l'accumulation optimale du capital dans un
modèle de croissance à générations imbriquées sans a
ltruisme intergénérationnel. Dans ce modèle, un recours
permanent à l'endettement, sur un sentier de croissance
tel que le ratio dette par tête soit constant, affecte de deux
manières l'équilibre du marché des capitaux. D'un côté le 34 Philippe Mills / Alain Quinet
revenu des actifs, et avec lui l'épargne, est amputé du
montant des impôts nécessaires au financement des
charges d'intérêts : cette majoration correspond à la part
des charges qui croît plus vite que l'économie
(dans le cas où le taux d'intérêt est inférieur au taux de
croissance de l'économie cette majoration est négative,
c'est-à-dire que l'endettement initial donne lieu à long
terme à des réductions d'impôts, d'où une augmentation
de l'épargne). De l'autre, les titres publics se substituent
aux titres privés dans le portefeuille des agents, entraînant
une réduction permanente du stock de capital physique
par tête. Le rétablissement de l'équilibre sur le marché des
capitaux implique alors une hausse du taux d'intérêt, dont
les conséquences sur la consommation varient en fonction
de l'écart entre taux d'intérêt et taux de croissance. Dans
une situation d'équilibre stationnaire où le stock de capital
par tête est supérieur à celui de la règle d'or c'est-à-dire
où le taux d'intérêt est inférieur au taux de croissance de
l'économie du fait d'une préférence des consommateurs
trop faible pour le présent, l'émission de titres publics
contribue à résorber le capital suraccumulé : la consom
mation par tête des générations suivantes augmente. Il
existe donc un niveau d'endettement public optimal non
nul : c'est celui qui permet d'atteindre la règle d'or.
La dépense publique peut contribuer à résoudre des problèmes
d'imperfection de l'information
Stiglitz et Weiss [1981] ont montré que les banques peuvent
refuser, en raison de l'imperfection de l'information, de prê
ter à des emprunteurs parfaitement solvables. En effet, le
taux d'intérêt offert par une banque modifie la nature du
risque associé au prêt en raison de comportements de sé
lection adverse (éviction d'emprunteurs potentiels) et d'aléa
moral (modification du comportement des emprunteurs).
Comme il est difficile pour une banque d'identifier les bons Philippe Mills / Alain Quinet 35
emprunteurs, le taux d'intérêt que le demandeur accepte de
payer constitue pour elle un critère de choix important. Or,
les agents acceptant de payer les taux d'intérêt les plus forts
peuvent constituer en moyenne de mauvais « risques » : on
ne peut exclure en effet qu'ils acceptent d'emprunter à des
taux élevés dans la mesure où ils estiment que leur probab
ilité de rembourser le prêt est faible. Il en résulte un pro
cessus de sélection adverse dans la mesure où une hausse
du taux d'intérêt accroît le degré de risque associé aux prêts,
et constitue donc pour la banque in fine un facteur de baisse
de ses profits. Parallèlement, une hausse du taux d'intérêt
incite les emprunteurs à choisir les projets les plus rentables,
qui sont également les plus risqués (processus d'aléa moral).
Dans ce cas, le taux d'intérêt, bien que fixé de manière
concurrentielle, ne sera pas pour autant un prix d'équilibre
dans la mesure où seront éliminés des emprunteurs sol-
vables : si la demande de prêt excède l'offre, la banque,
craignant de devoir financer des projets non rentables ou
très risqués, ne satisfera pas la demande excédentaire, même
si les emprunteurs potentiels sont prêt à payer un taux
d'intérêt plus élevé. Cette situation où les prix, bien que
résultant d'un processus concurrentiel, n'équilibrent pas le
marché, peut être étendue à d'autres marchés, notamment
celui du travail. Les entreprises en effet ne sont pas en mesure
d'apprécier correctement la productivité des candidats à
l'embauche. Aussi sont-elles tentées d'établir un lien entre
le salaire demandé par les candidats et leur productivité
anticipée : dans un tel contexte, une baisse du salaire réel ne
permet donc pas d'accroître les embauches. La dépense
publique de formation, notamment les formules de format
ion en alternance, en élevant le niveau de formation perçu
par les entreprises, peut alors constituer un instrument va
lable de rétablissement de l'équilibre entre l'offre et la de
mande. 36 Philippe Mills / Alain Quinet
La dépense publique stimule la productivité des facteurs de
production privés
Les développements récents de la théorie de la croissance
ont élargi l'approche macroéconomique des dépenses pu
bliques, traditionnellement circonscrite à la fonction de
régulation conjoncturelle. Barro [1981] etAschauer [1989]
considèrent que les dépenses publiques peuvent rentrer
soit dans la fonction d'utilité des consommateurs, soit dans
la fonction de production des entrepreneurs. Tandis que
dans la première hypothèse la substitution entre dépense
publique et privée est vraisemblablement forte, dans la
seconde en revanche la dépense publique est essentiell
ement complémentaire de la dépense privée. Dans ces
conditions les effets habituellement décrits d'une hausse
de la dépense publique s'en trouvent modifiés : tandis
qu'une hausse des dépenses rentrant dans la fonction d'uti
lité des consommateurs a vraisemblablement un effet mul
tiplicateur faible du fait de comportements de substitution,
une hausse des dépenses rentrant dans la fonction de
production privée peut accroître la profitabilité marginale
du capital, et donc stimuler l'investissement, au lieu de
l'évincer.
Les nouveaux modèles de croissance (Romer
[1986]), qui endogénéisent la croissance de la productivité
globale des facteurs en faisant appel à des externalités ou
à des rendements d'échelle croissants au niveau de l'e
nsemble de l'économie, font jouer un rôle productif aux
dépenses publiques. Ainsi Barro [1990] enrichit le modèle
standard de croissance endogène en incorporant les dé
penses Celles-ci sont supposées financer des
biens publics purs, complémentaires des dépenses privées.
Elles interviennent donc, à côté des inputs privés, dans la
détermination de la production. Les rendements d'échelle
sont décroissants du point de vue privé, mais unitaires au

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