Efficacité, stabilité, équité (Tommaso Padoa-Schioppa); La grande illusion (Alain Mine); 1992, myths and realities (J. A. Kay et alii) ; n°2 ; vol.4, pg 187-196

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Revue française d'économie - Année 1989 - Volume 4 - Numéro 2 - Pages 187-196
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Publié le : dimanche 1 janvier 1989
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Efficacité, stabilité, équité (Tommaso Padoa-Schioppa)__**__
La grande illusion (Alain Mine)__**__ 1992, myths and realities
(J. A. Kay et alii)
In: Revue française d'économie. Volume 4 N°2, 1989. pp. 187-196.
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Efficacité, stabilité, équité (Tommaso Padoa-Schioppa)__**__ La grande illusion (Alain Mine)__**__ 1992, myths and realities
(J. A. Kay et alii) . In: Revue française d'économie. Volume 4 N°2, 1989. pp. 187-196.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfeco_0769-0479_1989_num_4_2_1347Jean
PISANI-FERRY
La (Tommaso revue Efficacité, Padoa-Schioppa, des stabilité, livres Economica, équité 1987)
(Alain La Mine, grande Grasset, illusion 1989)
1992, myths and realities
(J. A. Kay et alii, Centre for Business Strategy, London
Business School, 1989)
Eclairages communautaires
Le rapport Padoa-Schioppa a été élaboré en 1987 par un
groupe de fonctionnaires et d'universitaires à la demande
de la Commission européenne, dans le but d'analyser les
perspectives d'intégration économique de la Commun
auté. Ecrit peu après le lancement du programme
d'achèvement du marché intérieur, il constitue la pre
mière tentative d'en cerner les implications. Dépassé sur
certains points, il reste cependant l'analyse la plus
complète des perspectives de la construction européenne 188 Jean Pisani-Ferry
dans les années quatre-vingt-dix. Contrairement au rap
port Cecchini *, dont les évaluations minutieuses de l'im
pact du marché unique ont été largement diffusées, le
rapport Padoa-Schioppa ne comporte pas d'analyse quant
itative. Son intérêt est ailleurs : dans l'essai des
conditions de fonctionnement d'un espace économique
européen intégré, dans la volonté affirmée de « repenser
le système » de la Communauté.
Le rapport inscrit ses réflexions et ses proposi
tions dans un cadre de référence connu : celui de la dis
tinction traditionnelle entre les fonctions d'allocation, de
stabilisation et de redistribution. Il tente par ailleurs de
prendre appui sur la théorie du gouvernement à plusieurs
niveaux pour fixer des principes de partage des tâches
entre la Communauté et les Etats-membres. Ces distinc
tions et références académiques ont bien entendu un
caractère simplificateur. Mais elles ont le grand avantage
de guider la réflexion dans un domaine où la logique
institutionnelle tend trop souvent à s'imposer à l'analyse
— et à la décision.
La création du marché unique a pour objectif
premier d'améliorer l'allocation des ressources au sein de
la Communauté par la suppression des entraves aux
échanges. Combinée avec l'élargissement de la Commun
auté économique européenne, elle constitue un pro
gramme particulièrement ambitieux dont les évaluations
disponibles indiquent qu'il devrait produire des gains
d'efficacité micro-économique substantiels. Le point sou
levé par le rapport Padoa-Schioppa est de savoir comment
convertir ces gains en facteurs d'expansion et de pros
périté par un développement équilibré des deux autres
fonctions dans la Communauté.
Il ne s'agit pas d'un souci d'équilibre formel. Le
rapport montre les risques qu'il y aurait à poursuivre l'ob
jectif d'intégration des marchés sans avancer parallèle- Jean Pisani-Ferry 189
ment dans les domaines de la stabilisation macro-écono
mique et de la redistribution des revenus. Le premier de
ces risques touche évidemment d'abord au fonctionne
ment du Système monétaire européen. Le rapport indique
sans ambages que mobilité des capitaux, stabilité des taux
de change et autonomie des politiques macro-écono
miques sont incompatibles, et qu'en conséquence le maint
ien du statu quo comporterait un risque élevé pour la
survie du système. Il se prononce dans une première étape
pour un renforcement du système, pour une plus grande
symétrie dans son fonctionnement, et pour une coordi
nation monétaire accrue 2. Mais la fonction de stabilisa
tion ne se limite pas à la politique monétaire, et l'emploi
à cette fin de la politique budgétaire se heurte à des obs
tacles de taille. Contrairement à ce qui se passe dans les
pays de type fédéral, où l'usage du budget à des fins
macro-économiques revient naturellement à l'Etat fédéral,
le budget communautaire reste quantitativement très
limité (1 % du produit intérieur brut). Dans un tel
modèle décentralisé, la stabilisation budgétaire relève
donc pour l'essentiel d'une coordination entre gouver
nements nationaux, exercice dans lequel la Communauté
n'a guère eu de succès jusqu'à présent, et dont on connait
les difficultés et les lenteurs.
La redistribution n'a pas, jusqu'à présent, fait
partie des priorités d'un budget dont on a indiqué les
limites, et dont les deux tiers sont consacrés à la Politique
agricole commune. Le rapport insiste cependant sur cette
fonction, et avance à l'appui de cette proposition un argu
ment de poids. Contrairement aux Etats nationaux, la
Communauté ne fournit à ses ressortissants aucun bien
collectif : sécurité, justice, culture, etc. relèvent des Etats
nationaux. Au contraire de ceux-ci, elle ne peut donc
compter que sur l'économique et, en particulier, sur les
mécanismes de redistribution budgétaire, pour assurer à 190 Jean Pisani-Ferry
ses ressortissants un équilibre d'avantages et d'inconvé
nients propre à assurer le maintien de leur adhésion. Or
tout porte à penser que ces transferts vont devenir de
plus en plus nécessaires : d'une part, les gains que pro
curera le marché unique seront presque certainement in
également répartis à court terme ; d'autre part, l'avancée
vers l'union monétaire tendra à substituer aux ajustements
par les taux de change des ajustements autrement dou
loureux par les flux migratoires et la flexibilité des salaires
nominaux ; seuls des mécanismes de solidarité budgét
aire, qui font d'ailleurs partie du « contrat implicite » des
unions monétaires existantes, pourront apporter les
compensations requises.
Le message essentiel du rapport est ainsi le sui
vant : un programme axé sur la recherche de marchés
compétitifs et de la stabilité monétaire est incomplet. Ces
deux objectifs ne suffisent pas à fonder un contrat social
solide entre la Communauté et les Etats-membres. Il faut
compléter le programme communautaire par des méca
nismes assurant une répartition équitable des gains d'ef
ficacité et par des politiques destinées à promouvoir la
croissance? Tel est bien l'esprit de certaines des disposi
tions de l'Acte unique 3. Mais on sait combien ces quesfont l'objet de débats au sein de la Communauté.
Angoisses françaises
L'adhésion quasi-générale que suscite aujourd'hui l'Eu
rope offrait au redoutable manieur de paradoxes qu'est
A. Mine une occasion trop belle. Il s'en est saisi à sa
manière, pédagogique, imagée et efficace. Poursuivant
dans la voie tracée par M. Albert et J. Boissonnat 4, aux- Jean Pisani-Ferry 191
quels il emprunte d'ailleurs quelques formules — la purge
darwinienne des deux auteurs devient sous sa plume le
cauchemar darwinien — , il souligne dans son dernier
ouvrage les ambiguïtés et les risques du marché unique,
ou plus exactement d'une construction européenne limi
tée au marché unique.
Son argumentation est souvent proche de cer
taines analyses du rapport Padoa-Schioppa, et sur plus
d'un point les mises en garde vigoureuses qu'il lance sont
comme l'écho amplifié des soucis exprimés par la
Commission et son président. Résumons brièvement sa
thèse centrale5. C'est une erreur que de croire que l'Eu
rope se fera par la seule construction d'un marché unifié.
Celle-ci est nécessaire — le grand marché est l'espace
adéquat, tant pour les entreprises que pour les politiques
macro -économiques —, elle est féconde — le mythe de
1992 mobilise les esprits — , elle est bien conduite — seule
une révolution dans les méthodes pouvait sortir la
Communauté de l'enlisement. Mais eÛe sera plus trau
matisante, notamment pour les secteurs et les professions
aujourd'hui protégés de la concurrence, que ne le laissent
attendre les calculs des économistes. Elle institue une con
currence des fiscalités dont la logique conduit à la détaxa
tion du capital et à la taxation du travail. Et, surtout, elle
n'est qu'un mouvement d'une « symphonie inachevée » :
sans avancée vers la monnaie unique, le système monétaire
européen reste un édifice asymétrique ; sans politique
commune, les disparités macro-économiques vont s'ac
croître ; sans un minimum d'Etat-providence au niveau
communautaire, les coûts sociaux du grand marché ri
squent d'être prohibitifs ; sans politique commerciale, il
est menacé de dilution dans le marché mondial ; sans
Europe politique, les arbitrages douloureux seront tou
jours repoussés.
Comme souvent chez Mine, l'argumentation 192 Jean Pisani-Ferry
mêle, sur le mode de l'affirmation répétée, intuitions st
imulantes et approximations irritantes. Parmi les pre
mières, la plus forte est certainement la critique du projet
de « bâtir une collectivité sans contrat social ». Il est vrai
que le succès même du projet de marché unique, et
l'abandon du principe d'harmonisation au profit de la
reconnaissance mutuelle, qui en est l'instrument, signi
fient une certaine abdication du politique. La notion de
« concurrence entre les règles » (fiscales, sociales, etc..)
mise en avant par certains pour rationaliser la démarche
nouvelle en est l'expression la plus nette. Et Mine souligne
avec force le risque de voir ce qui n'était initialement
qu'un moyen — relancer l'Europe par la voie de l'int
égration des marchés — devenir demain une idéologie,
selon laquelle la société civile européenne n'a nul besoin
d'institutions régulatrices.
Mais les approximations sont nombreuses, aussi.
Affirmer que certainement le marché unique sera, pour
les non-Européens, « un marché de cocagne », et que les
gains qu'H procurera iront d'abord aux Japonais et aux
Américains, c'est alimenter de vraies peurs avec les fausses
évidences de l'échange international. Souligner les ambi
guïtés allemandes à l'envi, et souvent à l'excès, c'est
conforter trop facilement l'anxiété des Français face à un
partenaire qu'ils comprennent mal. Dresser le tableau
d'une France handicapée par sa fiscalité et ses finances
publiques, c'est oublier que la fiscalité danoise et le déficit
italien sont autrement atypiques que les nôtres. Alain
Mine affirme vouloir marcher vers 1992 les yeux ouverts.
Mais lorsque le polémiste cède à la facilité, on croirait
parfois qu'il veut nous faire rebrousser chemin. Jean Písani-Ferry 193
Doutes britanniques
J.A. placent Kay pas et ses du со tout -auteurs sur le (notamment même terrain. P. Leur Geroski) interrogane se
tion centrale porte sur les effets de la réalisation du
marché unique 6 : s'ils reconnaissent le bien-fondé de
l'objectif, ils doutent qu'il faille en attendre des gains de
productivité substantiels et contestent l'opportunité de
regroupements ou de fusions entre les entreprises euro
péennes.
Les études micro-économiques réalisées par la
Commission pour évaluer le surplus de bien-être résultant
du marché unique retiennent quatre types d'effets : une
faible fraction des gains (moins de 5 %) proviendrait
directement de la suppression des contrôles aux front
ières, un tiers de la des dispositions qui limi
tent l'accès au marché (normes techniques et réglement
ations, restrictions en matières de marchés publics), un
tiers encore des économies d'échelle et autres gains pro
curés par les restructurations, et un quart environ d'une
réduction de l'inefficacité interne et des rentes de monop
ole sous la pression d'une concurrence accrue 7. Les
effets indirects attendus l'emportent donc nettement sur
les effets directs, l'ensemble représentant de l'ordre de
5 % du produit intérieur brut communautaire.
Les économistes de la L.B.S. adhèrent à l'objectif
d'unification du marché intérieur. Mais ils contestent qu'H
faille en attendre de tels effets. Deux arguments princ
ipaux fondent cette position. Le premier est que les
marchés resteront plus segmentés qu'on ne le croit, car
cette segmentation doit plus à des obstacles culturels qu'à
des entraves réglementaires : les Anglais parlent anglais,
et conduisent à gauche, et les Italiens préfèrent les pâtes
de blé dur. Ces facteurs de segmentation subsiteront après 194 Jean Pisani-Ferry
1992, et beaucoup pourront être exploités par les pro
ducteurs pour faire obstacle aux échanges parallèles. Le
second est que même si les marchés s'unifient progressi
vement, l'effet en sera plus probablement un accroiss
ement de la variété des produits demandés plutôt qu'une
standardisation génératrice d'économies d'échelle : les
Anglais, qui aiment des chocolats que les autres pays
répugnent à nommer ainsi, apprécieront peut-être aussi
le chocolat Belge ; mais l'Eurochocolat n'est pas pour
demain.
L'enjeu se comprend aisément. La réalisation du
marché unique est une politique d'offre. L'élimination des
réglementations qui entravent les échanges aura des effets
puissants si ces dispositions à but sanitaire, technique, etc.
sont des protections commerciales de facto. L'unification
du marché permettra aux producteurs d'abaisser leurs
coûts en produisant pour 320 millions d'habitants. Mais
si les facteurs de segmentation tiennent à la demande, et
si les consommateurs répondent à l'unification du marché
par une demande de variété accrue, cela ne changera
guère les conditions de l'offre.
De là, pour les économistes de la L.B.S., deux
conséquences d'ordre distinct : les gains de 1992 sont
surévalués, l'Europe se trompe de guerre industrielle si
elle attend du marché unique la naissance d'entreprises à
sa dimension. Le premier point se comprend aisément, à
condition toutefois de ne pas oublier qu'une partie des
gains du marché unique (ceux, faibles, qui tiennent au
coût direct des frontières, et ceux, plus importants, qui
devraient provenir d'une libéralisation de l'accès aux
marchés) subsistera. Le second touche aux objectifs
industriels implicites ou explicites du marché unique.
Celui-ci a souvent été vu comme un encouragement aux
alliances ou aux fusions entre entreprises européennes ;
on a souvent attendu de ces opérations qu'elles donnent Jean Pisani-Ferry 195
naissance à des firmes géantes auxquelles l'exploitation
des économies d'échelle assurerait d'être compétitives sur
les marchés extérieurs. Le rapport conteste vigoureuse
ment ce point de vue en soulignant qu'il relève d'une
conception archaïque du progrès technique et des fac
teurs de la compétition industrielle.
Ces thèses soulèvent un débat. Mais elles restent
spéculatives : à l'investigation empirique extrêmement
fouillée qui sert de base aux évaluations du rapport Cec-
chini, et aux multiples travaux d'enquête qui ont été effec
tués dans ce cadre, Kay et ses co-auteurs n'opposent que
des arguments sectoriels, voire anecdotiques. Or, comme
ils le soulignent eux-mêmes, l'essentiel est d'examiner au
cas par cas quels sont les effets probables de la suppres
sion des frontières. Seul un tel exercice permettrait d'éva
luer la portée pratique de l'argument de la L.B.S.
A signaler
de définir une stratégie européenne,
et à l'Administration de suivre avec
vigilance la construction du marché
unique.
MJ. Piore et CF. Sabel [1989] : Les
chemins de la postérité, Hachette. La Voici, challenge ouvertes unique. point Planning une contrôles de s'attend M. parvenir étude Calingaert sous (suppression L'auteur à par Association, aux soigneuse des from à une la l'objectif frontières, retards création [1989] plume Europe, évalue des sur Washington. d'ici totale : perspectives américaine, les du harmonisatThe plus National chances 1992. marché 1992 d'un des Il
traduction française de The second
industrial divide [1984]. L'ouvrage a,
en son temps, lancé un débat sur la
crise de la production de masse, les
vertus de la spécialisation souple, et
ion des fiscalités indirectes, ouver la possible coexistence de plusieurs
ture effective des marchés publics), systèmes de production industrielle.
mais ne doute pas de la dynamique à Pour cette édition, les auteurs ont
l'œuvre. Rejetant clairement l'image rédigé une préface et une postface
d'une « forteresse Europe », il originales où ils s'efforcent de mettre
conseille aux entreprises américaines leur analyse en perspective.

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