La gouvernance locale, un retour à la proximité - article ; n°1 ; vol.280, pg 77-95

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Économie rurale - Année 2004 - Volume 280 - Numéro 1 - Pages 77-95
Local governance analysed through proximity - Economic and political analysis allows to study the theme of governance in regards of development dynamics and types of actors coordination involved. It questions directly the local dimension of the process. According to its theoretical background and operational implementation, governance is analysed through the notion of proximity, identifying problems and limits of its contribution to development objectives.
Le rapprochement des analyses économique et politique permet de situer le thème de la gouvernance au croisement des dynamiques de développement et des formes de coordination entre acteurs, en soulignant la dimension locale du processus. A partir de ses fondements théoriques et de leur traduction opérationnelle, la gouvernance sera analysée à travers la notion de proximité, situant les problèmes et les limites de sa mobilisation au profit d'objectifs de développement.
19 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : jeudi 1 janvier 2004
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Mme Nathalie Bertrand
M. Patrick Moquay
La gouvernance locale, un retour à la proximité
In: Économie rurale. N°280, 2004. pp. 77-95.
Abstract
Local governance analysed through proximity - Economic and political analysis allows to study the theme of governance in
regards of development dynamics and types of actors coordination involved. It questions directly the local dimension of the
process. According to its theoretical background and operational implementation, governance is analysed through the notion of
proximity, identifying problems and limits of its contribution to development objectives.
Résumé
Le rapprochement des analyses économique et politique permet de situer le thème de la gouvernance au croisement des
dynamiques de développement et des formes de coordination entre acteurs, en soulignant la dimension locale du processus. A
partir de ses fondements théoriques et de leur traduction opérationnelle, la gouvernance sera analysée à travers la notion de
proximité, situant les problèmes et les limites de sa mobilisation au profit d'objectifs de développement.
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Bertrand Nathalie, Moquay Patrick. La gouvernance locale, un retour à la proximité. In: Économie rurale. N°280, 2004. pp. 77-
95.
doi : 10.3406/ecoru.2004.5474
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ecoru_0013-0559_2004_num_280_1_5474a gouvernance locale,
un retour à la proximité
Nathalie Patrick MOQUAY BERTRAND • École • Cemagref, nationale Développement du génie rural des eaux territoires et des montagnards, forêts, Engref, Grenoble Clermont-Ferrand
Le thème de la « gouvernance » a fait l'ob la gouvernance recouvre tout système de
jet de nombreux débats et la notion est décision publique intégrant des acteurs pri
intrinsèquement polysémique. Elle inter vés. Par extension, un usage normatif du
pelle tout particulièrement les sciences éco terme s'est développé, et se résume à l'ap
pel à un État modeste. Cet usage normatif a nomique et politique, tant en terme disc
lui-même deux facettes : une version mana- iplinaire que sur le plan des champs
théoriques investis. gériale qui préconise un État aux pouvoirs
Ainsi en science économique, la gouver diminués, centré sur l'accompagnement des
nance a connu certaines prémices et se trouve acteurs privés ; une version démocratique
évoquée - pas toujours clairement comme le qui insiste, pour sa part, sur la nécessaire
souligne Wallet (1997) - dans deux grandes expression des acteurs concernés et leur
approches théoriques des dynamiques des participation à la définition et à la mise en
espaces économiques et des mécanismes de œuvre des actions publiques, sans que cela
coordination : la théorie des contrats exige en soi une réduction des attributions
(Williamson, 1981) et la théorie de la régul des pouvoirs publics.
ation. Dans la première, la gouvernance est Finalement, la diversité des emplois du
définie comme une structure contractuelle terme est grande. On peut même considérer,
permettant aux acteurs de se coordonner comme Lorrain (1998), qu'il y a contra
dans le cadre de relations économiques ; diction entre les usages : en sciences éco
dans la seconde, la gouvernance apparaît nomiques, la gouvernance vise avant tout à
comme une structure politique, représentée expliquer des formes d'organisation com
essentiellement par l'État, intervenant loca plémentaires au fonctionnement du marc
lement dans la réalisation du développement hé, voire parfois plus rigides que celui-ci ;
économique local. Les régulationistes n'op en sciences politiques, la gouvernance ren
posent pas institutions et marché mais ana voie au contraire à des formes de coordinat
lysent comment la présence d'institutions ion complémentaires à l'intervention éta
non économiques peut faciliter la coordina tique, mais plus souples que les institutions
tion des agents (Villeval, 1995). publiques. L'inspiration semble donc
En science politique, le terme de gou contraire, mais peut tout autant être inte
vernance a d'abord été utilisé pour dési rprétée comme un rapprochement, par
gner les formes de régulation de systèmes mutuelle prise en compte, des analyses éco
nomiques et politiques. complexes ou fragmentés, notamment à
l'échelle métropolitaine ou en matière de La gouvernance se trouve ainsi à la
confluence de forces économiques - puisrelations internationales. À la suite de la
qu'elle est relative soit au fait productif lui- mise en évidence empirique du caractère
composite des systèmes d'acteurs en cause, même, soit plus globalement aux dyna-
Économie Rurale 280/Mars-avril 2004 miques de développement - et de forces La question est alors posée : quelle est la
sociales et politiques - puisqu'il s'agit de dimension politique de la dynamique des
pointer et d'analyser des formes de rela espaces économiques locaux (Soulage, I
tions de coordination entre divers acteurs, 1994 ; Berthet et Palard, 1997) et quel est le ce.
visant précisément à orienter ces dyna rôle des acteurs publics ?
miques de développement. D'une manière Dans cet article, nous écarterons les
générale, on peut la caractériser en suivant acceptions de la gouvernance qui ne s'inté
Benko et Lipietz (1992) : « // s'agit de ressent qu'aux modalités de relations inte
toutes les formes de régulation qui ne sont rentreprises ou intra-entreprises (dans les
ni marchandes, ni étatiques. Pour para sciences de gestion), pour nous attacher aux
phraser la définition de Gramsci (l'État = différentes formes de coordination entre
société civile + société politique), la gou acteurs de statut divers, visant à piloter ou à
vernance, c'est la société civile moins le orienter le développement des territoires.
marché... plus, il faut bien l'ajouter, la Ce constat de formes différenciées d'art
iculation entre acteurs renvoie à la question société politique locale, les notables, les
municipalités ! » Comme forme de régula du développement local. Le thème de la
tion ni marchande ni étatique, elle apparaît gouvernance locale y représente une
comme le résultat dynamique de tensions recherche de nouveaux modes d'organisat
entre des régularités verticales de type sec ion territoriale et une conception moderne
toriel et macro-économique, et des régular du management local, transcendant les poli
ités horizontales caractéristiques des dyna tiques sectorielles. De plus, les changements
miques endogènes des espaces économiques notables qui ont affecté, ces dernières
années, les conceptions de l'action publique, locaux (Gilly et Pecqueur, 1997).
Cette construction, à la fois globale et sont au cœur d'un déplacement de l'analyse
locale, pose alors très directement la question de la seule action des gouvernements (ou,
de ces dynamiques endogènes. Elle met plus largement, des institutions publiques)
d'emblée l'accent sur la dimension localisée vers des formes de mobilisation d'acteurs
de la gouvernance, qui replace les phéno privés (associations, entreprises, simples
mènes économiques dans leur inscription à citoyens) contribuant collectivement à la
la fois sociale (Bagnasco et Trigilia, 1993) régulation des espaces et des activités.
et spatiale. La gouvernance recoupe en cela Ainsi, au-delà de la diversité de cette
certains approfondissements de l'analyse action publique, la gouvernance locale
économique des dernières décennies, qui se recouvre des mécanismes de coordination et
sont traduits par la prise en compte de plus d'action collective qui permettent de mobil
en plus complexe de la dimension spatiale. iser un ou des champs d'interaction entre
L'analyse est ainsi passée de l'espace carac des acteurs de nature variée et de garantir la
térisé par le coût de distance au concept de tenue d'accords, sur un projet plus ou moins
territoire, acteur du développement écono explicite, entre partenaires destinés à être
mique. Le territoire, porteur de construits partie prenante du gouvernement local. Dans
socio-économiques et institutionnels ancrés cette perspective, l'émergence du thème de
spatialement, constitue aujourd'hui un la gouvernance locale peut être lue comme
niveau de régulation infranational (Corolleur « un retour de la proximité », aussi bien
et Pecqueur, 1996). Le constat de la divers dans les analyses théoriques que dans les
ité des configurations organisationnelles et politiques ou pratiques qui les déclinent.
La notion de proximité n'est pas uni- l'analyse des dynamiques économiques
locales ont ainsi mis sur le devant de la voque ; elle renvoie à la fois à la proximité
scène les mécanismes de coordination qui se organisationnelle - obéissant à des logiques
de similitude ou d'appartenance - et à la construisent entre acteurs de natures diverses.
78 Économie Rurale 280/Mars-avril 2004 géographique - séparation dans proximité tonomie relative des processus de dévelop
l'espace des liens évalués en termes de dis pement locaux et de la nature ou du statut
tance physique ou temporelle -. C'est le des acteurs concourant à l'orientation du
développement. Ces interrogations émerlien entre développement local, gouver
nance locale et proximités qui va nous inté gent aussi bien dans le domaine des sciences
resser ici. économiques que dans celui des
Pour cela et dans un premier temps, nous politiques.
nous interrogerons sur les fondements théo
riques de la gouvernance locale, qui peut 1. La gouvernance locale comme facteur de
compréhension des mécanismes économiques permettre un rapprochement entre approches
disciplinaires relevant des sciences écono La gouvernance locale, notion mobilisée
miques et des sciences politiques (I). Nous assez tardivement en économie, est por
montrerons ensuite que la mobilisation du teuse de deux débats. Le premier est celui du
concept est liée à la façon de penser et de fait productif et de la nature des coordinat
mettre en scène les proximités autour (ou au ions entre agents individuels ou collectifs
sein) de l'action collective (II). Puis nous (Coase, 1937 ; Commons, 1934 ; William-
nous intéresserons à la traduction opéra son, 1975), dès lors qu'est rejetée une posi
tionnelle du concept au regard d'un certain tion standard considérant le seul prix du
nombre de dispositifs liés aux politiques de marché dans les échanges. Le second est
développement local, des procédures celui de la prise en compte de la dimension
contractuelles aux réseaux et aux dispositifs spatiale comme facteur intrinsèque du fait
de démocratie participative (III). À la productif. Ce dernier aspect, central pour
lumière de l'exemple de ces dispositifs pra repenser les phénomènes macro-écono
tiques et en conclusion, la question des miques à partir d'un ancrage local, n'est
limites du rapprochement entre proximités cependant pas nouveau1.
et gouvernance sera discutée Le problème de la localisation des unités
de production, thème traditionnel de l'éc
onomie spatiale, envisage tout d'abord l'eConvergence vers la notion
space comme un élément « passif », analyde gouvernance locale
tique, qui entre dans le calcul économique
D'un point de vue analytique, le terme des agents. Il constitue un coût au regard de
« gouvernance » conduit à s'interroger, dans
un contexte organisé des échanges, sur les
1. Dockès (1969) souligne que la dimension spatiale modes de coordination entre acteurs et ins
est déjà présente dans les analyses classiques des titutions, et les formes de développement ter XVIe et XVIIIe siècles et se rapproche de certaines
ritorial qui en résultent (Offner, 1999). Il recherches contemporaines (équilibre et déséquilibre
s'insère donc dans les approches discipli spatial ; intégration des déplacements des hommes,
naires qui traitent de ces modes de coordi des capitaux et des entreprises ; importance du rôle
de l'État dans le maintien de ces déséquilibres). nation et de ces formes de développement.
Elle a cependant longtemps occupé une place aux L'analyse s'attache notamment aux
marges de l'économie (Thisse, 1996) et la particiformes de mobilisation d'acteurs privés
pation d'une science de l'espace économique à (associations, entreprises, simples citoyens) l'explication économique d'ensemble est relativcherchant à contribuer à la régulation col ement récente. Selon les perspectives d'analyse, la
lective des espaces et des activités. Le façon d'introduire la dimension spatiale va, au
concept de « gouvernance locale » permet de cours du XXe siècle, vers une complexification crois
renouveler la réflexion sur le gouvernement sante des rapports de l'analyse économique au spat
ial, tant pour les économistes industriels que pour des territoires, leurs modes de gestion et
les économistes régionaux. d'administration. D pose la question de
Économie Rurale 280/Mars-avril 2004 - les processus qui matérialisent les straté
manière ou ses des caractéristiques propriétés exogène économiques l'espace propres et (une le affectant différendistance de gies de localisation en réponse à cette
i offre de site,
ciant). Cette perspective emprunte aux -l'attractivité du site liée à l'organisation 1
approches néo-classiques deux entrées : territoriale entre institutions locales et les
pour l'une, introduite historiquement par autres agents au travers de processus de
Von Thunen, l'espace est une surface topo coopération.
logique, consommable, orientée par un ou De plus, l'économie géographique (Krug-
plusieurs centres ; pour l'autre, l'espace est man, 1991 ; Thisse, 1996) ouvre un nouveau
considéré comme un ensemble de lieux champ de réflexion sur la dimension spatiale
séparés par la distance, ayant des propriétés (Rallet, 2000), remettant en cause le postul
économiques particulières (disponibilité de at de concurrence parfaite et la reconnais
facteurs de production ou existence de mar sance de phénomènes d'agglomération et
de rendements croissants. L'existence d'ex- chés finaux) et l'analyse est centrée sur la
minimisation des coûts de transport -analyse ternalités, créant des rendements croissants
issue des travaux de Weber (1929). Cette à l'échelle d'un territoire ou sur la diff
perspective relève également d'approches érenciation des produits et des services,
hétérodoxes à travers la théorie de la division génère des processus inégaux d'agglomér
spatiale du travail (Aydalot, 1984). ation, et constitue des « substituts concurr
Située au croisement de l'économie entiels » à la décroissance des coûts de
industrielle et de l'économie spatiale, la transports (Rallet et Torre, 1995).
dimension spatiale devient un élément Enfin, l'approche territoriale propose de
constitutif des mécanismes économiques. fonder le territoire sur un mode particulier
• Les analyses relevant de la compétitivité d'organisation industrielle à travers deux
entre pays - voire entre régions face à la courants, celui des districts industriels (Mars
mondialisation des échanges - intègrent hall, 1920) re visités dans les années 1970-
l'élément spatial comme une caractéristique 80 par des économistes italiens (dont Becat-
intrinsèque des processus économiques. tini, 1989), américains (Piore et Sabel,
L'espace devient un élément à part entière 1984) et français (Courlet et Pecqueur,
des modes d'organisations industrielles. Il 1989) et celui des milieux innovateurs (pr
constitue un acteur économique particulier, ogrammes de recherche Gremi I, II, III).
le « territoire ». Les modèles de concur L'hypothèse centrale repose sur le fait que
rence territoriale, avant tout conçus comme le territoire ait la capacité d'endogénéiser
une instance de décision publique, s'enra son développement au moyen des modes
cinent dans l'économie publique locale, coopératifs de petites et moyennes entre
croisant les stratégies de localisation des prises fondées sur des interdépendances
firmes et des problèmes d'organisation entre agents et entre agents et institutions.
industrielle (Rallet et Torre, 1995). Les analyses sur l'organisation économique
• Les analyses en termes de concurrence de l'espace relancent ainsi, pour les éco
territoriale appréhendent les actions desti nomistes industriels et les économistes
nées à attirer des activités ou à mobiliser des régionaux, le concept de gouvernance locale
ressources locales. Ces approches peuvent comme forme de régulation territoriale et
être classées en trois ordres selon les pro d'interdépendance dynamique entre agents
productifs et institutions locales. L'espace blèmes complexes traités (Jay et, 1994) :
- les caractéristiques de l'offre territoriale de devient pour les premiers une dimension à
site (offre de terrains, offre de biens part entière du fait productif ; pour les
publics locaux, offre de « biens organisa- seconds, c'est la dimension productive de
l'espace qui est mise en avant. tionnels ») ;
80 Économie Rurale 280/Mars-avril 2004 La gouvernance locale comme modalité 2. évidence les liens unissant décideurs publics
de gouvernement et acteurs privés, déterminant des formes
stables de relations que l'on a pu qualifier de En science politique, la conceptualisation de
régimes urbains (Stone, 1989) ou de coalila gouvernance territoriale est issue de l'ana
tions de croissance3 (Logan et Molotch, lyse du gouvernement local et, plus spécia
1987). Stone (1993) souligne que l'éleclement, du urbain. Le recours
tion ne suffit pas à donner aux décideurs à la notion de gouvernance entend avant
publics la capacité d'agir ; cette capacité tout caractériser les activités de gouverne
doit être construite dans une relation avec ment (ou de régulation) de systèmes comp
l'ensemble (ou du moins une partie) des lexes ou fragmentés2.
acteurs susceptibles de contribuer à la mise Le terme apparaît pour analyser notam
en œuvre des actions envisagées. Dans le ment les modalités de gouvernement des
prolongement de ces travaux américains, ensembles métropolitains (Lefèvre, 1998 ;
l'usage de la notion de gouvernance en Jouve, 1999). Dans cet usage, le terme de
Europe entend souligner la participation de gouvernance ne se différencie pas toujours
divers intérêts privés aux systèmes de décide la notion de gouvernement, car l'accent
sion publics régissant les agglomérations reste porté sur les arrangements institution
et, par extension, l'action publique territonels (et en l'occurrence inter-institution-
riale (Padioleau, 1991). nels) à l'échelle des grandes agglomérat
Ces approches nouvelles du gouverneions (Parks et Oakerson, 1989 ; Dente,
ment territorial et des processus productifs, 1990). Cette équivalence des termes gou
articulant acteurs institutionnels publics et vernance et gouvernement sont fréquente
acteurs privés, rapprochent les perspectives dans les travaux américains, pour des raisons
disciplinaires et peuvent se retrouver autour de tradition intellectuelle sur lesquelles nous
de la notion de gouvernance locale. Bien que reviendrons.
fondamentalement inscrite dans la structuMais au-delà des situations de fragment
ration locale des phénomènes productifs, ation institutionnelle caractéristiques de la
celle-ci peut également rendre compte de plupart des agglomérations, la notion de
l'articulation entre les relations locales et gouvernance est également mobilisée pour
leur contexte global. rendre compte de la pluralité des acteurs
associés à la définition de l'action publique,
3. Les tensions entre proximité en premier lieu celle du milieu urbain.
géographique et contexte global au centre L'étude des modalités de détermination des
de la gouvernance locale logiques de développement urbain a mis en
La notion de gouvernance locale introduit la
question de l'autonomie relative des pro-
2. Certains auteurs, notamment Padioleau (1999,
2000) associent principalement la gouvernance à une
conception Militariste de l'action publique, liée à 3. Les coalitions de croissance (growth coalitions)
l'affirmation d'un idéal de performance. Cela le désignent les coalitions d'acteurs favorables à la
conduit à dénoncer la gouvernance comme un affa croissance urbaine, dans sa double dimension éco
iblissement du politique au profit d'une gestion à nomique et démographique. Ici encore, il convient
caractère technocratique. Cette conception émerg de dissocier le mécanisme (la coalition) et l'affec
ente se rattache plutôt, selon nous, à la diffusion des tation de ses finalités (la croissance). L'observation
thèses du « nouveau management public », inspiré empirique a en effet montré l'existence d'accords
des pratiques des entreprises (Cannac et Godet, similaires entre des acteurs sociaux choisissant dél
2001). Ces nouveaux modèles de management ibérément de limiter la croissance, voire de s'y
opposer (anti-growth coalitions), par exemple pour public apparaissent concurremment aux change
éviter l'arrivée de nouvelles populations ou les perments auxquels nous nous intéressons, mais ne s'y
turbations du marché foncier. ramènent pas.
Économie Rurale 280/Mars-avril 2004 La gouvernance locale :
une construction de l'action collective i
par un retour aux proximités globalisation. holistiques les autonomie cessus totalement approches locaux qui relative dépendants localistes voient Elle de développement. s'oppose suppose les qui territoires de voient processus de aux dépasser les théories comme Cette régude
La gouvernance locale, explicitement pour
l'économie ou implicitement pour les
approches politiques, repose sur 1' activalarités macro-économiques comme résul
tion, et donc la mise en évidence, de relatant seulement de la juxtaposition de
tions de proximité. Cette attention à la proxiformes locales de régulation, sans envisa
mité, formalisée en particulier au sein du ger une structuration mutuelle des deux
groupe des « Dynamiques de proximité »4, niveaux. La gouvernance locale, dans son
répond à un besoin de théoriser le territoire. contenu programmatique et ses effets opé
Elle permet de resituer la gouvernance dans rationnels, est le résultat dynamique d'une
un nouveau contexte d'analyse et de déficonstruction à la fois globale et locale,
nition. À partir notamment du débat sur la d'acteurs clefs qui jouent sur l'espace éco
nature polysémique de la proximité - inténomique local : établissements apparte
grant des dimensions sociale et économique, nant à de grands groupes, dévolus aux ser
ces travaux posent la question des formes de vices publics, aux syndicats... (Gilly et
relations entre acteurs et de 1' activation de Wallet, 2001).
ces relations, permettant d'aborder de façon La conception de la gouvernance locale
renouvelée les questions de coordination permet d'intégrer mécanismes productifs
(Gilly et Torre, 2000). et mécanismes institutionnels à la fois
dans la dimension locale liant proximité
1. Le caractère composite du système local géographique - faisant référence à l'espace
d'action publique géonomique de Perroux (1955) et à la dis
tance fonctionnelle - et proximité organi- L'action locale n'est plus présent
ée comme la seule responsabilité de l'inssationnelle - reposant sur une logique de
titution municipale (ou départementale), similitude et une logique d'appartenance -
mais comme la résultante d'un processus de (Gilly et Torre, 2000), dans la dimension
coopération ou de coordination entre de local-global (proximité organisée entre
nombreux acteurs et opérateurs (Gaudin et acteurs locaux et acteurs extérieurs au
Novarina, 1997). Si la collectivité locale territoire). Cette notion de gouvernance
garde un rôle d'orientation et de pilotage, locale n'est pas un processus seulement
elle compose avec d'autres institutions, endogène, par l'incorporation des rap
publiques ou privées, obéissant à leurs ports entre institutions locales (formelles
propres logiques d'intérêt et/ou exerçant et informelles) et formes institutionnelles
des responsabilités sur des domaines de globales. Le rôle décisif joué par les ins
compétences tantôt partagés, tantôt disputés, titutions formelles, notamment les col
mais jamais absolument étanches ni autolectivités locales, est souligné, orientant
nomes. Gilly et Leroux (1999) parlent ainsi "les comportements des agents écono
de compromis institutionnels composites miques ^...[contribuant]... à faire émerger
ou perdurer la gouvernance territoriale" qui orientent la coordination des acteurs
selon des « régularités technico-écono- (Gilly et Torre, 2000). L'analyse en termes
de gouvernance locale rapproche sciences
économiques et politiques : objets parta 4. Parmi les références majeures du groupe, cf. Gilly
gés, prise en compte mutuelle des pers et Torre (2000) ; le numéro spécial de la Reru
pectives, attention commune aux dimens (1993), le colloque « Proximité et coordination
ions de proximité. économique », Lyon, 5-6 mai 1997.
82 Économie Rurale 280/Mars-avril 2004 et sociales géo graphiquement publiques locales, de ce fait, sont issues de miques
concentrées ». processus de construction collective asso
Dans le cas de la construction de poli ciant divers acteurs, porteurs d'intérêts
tiques locales de reconversion industrielle, différents ; et l'analyse des institutions
par exemple, l'analyse montre que le pro locales doit, en conséquence, laisser place
cessus de mise en œuvre de l'action publique à l'analyse des systèmes locaux d'action
prend la forme d'une construction sociale au sein desquels s'élaborent les politiques
complexe, et sort d'un schéma linéaire : (Mabileau, 1994 ; Beslay et al, 1998).
diagnostic de crise - projets de reconversion L'attention portée aux processus collectifs
- action (Grossetti et Beslay, 1999). L'action d'action localisée souligne une différence
publique intègre des éléments de diverses intellectuelle entre les analyses françaises
natures tels que des relations entre organi et américaines.
sations publiques ou privées, des réseaux Aux États-Unis, l'accent s'est porté très
inter-individuels, des « références discur tôt sur le rôle des groupes d'intérêt, des
sives collectives » (ou mythes), renforçant lobbies, dans les processus publics de déci
l'idée d'une imbrication des dimensions sion. Dans l'analyse du gouvernement local
aussi bien politiques et économiques que notamment, les différents courants théo
riques se rejoignent pour constater l'étroite sociales.
En sciences économiques, l'analyse des imbrication entre décideurs publics et re
mécanismes de coordination, au regard du sponsables privés. Les politiques locales y
résultent de rapports de force entre groupes, concept de gouvernance locale, souligne
également la complexité du phénomène où les acteurs économiques jouent un rôle de
apprécié à la fois à l'articulation de coordi premier plan (Polsby, 1980). Le concept de
nations économiques et politiques, et dans gouvernance est plutôt en continuité des
une dialectique locale-globale. Les terr principaux courants d'analyse, dont il ne
itoires de développement inscrits aux fait qu'exprimer une préoccupation géné
Contrats de plan en offrent un exemple. rique, celle de la constitution d'un système
Sous l'égide du Conseil régional, ces intégré mais composite de règlement des
contrats définissent des projets à l'échelle de affaires locales. Dans cette perspective, la
territoires infra-régionaux. Ces contrats spécificité des institutions publiques dispar
locaux créent des relations partenariales aît, au point que l'analyse de l'effet propre
entre les acteurs du secteur privé et/ou les des institutions a pu passer, dans les années
structures intercommunales, établissant alors 1980, sous l'appellation de néo-institution-
des formes de coordinations « mixtes » nalisme (Scokpol, 1985), pour un réel renou
entre acteurs économiques et acteurs poli veau conceptuel.
tiques (Gilly et Wallet, 2001). D'autres pro En France, le terme de gouvernement
cédures contractuelles peuvent être souli renvoie à une approche institutionnelle,
gnées de façon analogue. tandis que la notion de gouvernance
En sciences politiques, la notion de amène plutôt à se détacher des seules ins
gouvernance locale met d'abord l'accent titutions locales, pour envisager le sys
sur le caractère composite du système tème décisionnel plus large qui préside à
d'action présidant à l'élaboration des poli l'action locale (Le Gales, 1995). Là
tiques locales d'aménagement et de déve encore, mais sans renoncer à la place cen
loppement. Les collectivités locales, si trale qu'occupent les décideurs politiques
elles disposent en droit du pouvoir de (notamment urbains), on s'attache à
définir ces orientations, prennent garde rendre compte des processus de décision
d'y associer les représentants des diffé comme impliquant une pluralité d'acteurs
rents milieux concernés. Les politiques et d'intérêts.
Économie Rurale 280/Mars-avril 2004 2. L'articulation entre institutions politiques municipaux et les autres institutions
locales et acteurs économiques publiques pourraient dès lors paraître suff
isamment autonomes dans leurs choix pour Dans cet esprit, le concept de gouvernance
que l'on fasse l'économie d'une prise en locale met l'accent sur les liens étroits qui
compte des relations qui les lient aux autres associent les décideurs publics et les repré
acteurs de l'agglomération. Pourtant, l'asentants des différents autres acteurs, notam
utonomie relative des responsables urbains ne ment les responsables d'entreprises. On doit
doit pas masquer le rôle (parfois ancien, relever de ce point de vue une nouvelle dif
d'ailleurs) que jouent divers acteurs privés férence entre le débat français et le débat
ou semi-publics dans la détermination des américain. La discussion porte notamment
choix d'aménagement et des orientations sur l'autonomie relative des collectivités
de développement des collectivités. locales et sur le poids des acteurs privés
Dans les agglomérations, on a ainsi vu dans les processus urbains de décision (Le
l'implication croissante des opérateurs de Gales, op. cit.).
réseaux, devenus de grandes entreprises D'un point de vue factuel, les budgets
de services, ou encore l'émergence d'une des villes américaines sont essentiellement
myriade de sociétés d'économie mixte alimentés par l'impôt foncier, et le produit
associant les collectivités à quelques grands de celui-ci est très dépendant de la situation
investisseurs (en particulier la Caisse des économique de la collectivité. Dans une
dépôts et consignations). Jouve (1999) sousituation où la mobilité résidentielle des
ligne que le poids des acteurs économiques ménages comme des entreprises est relat
a souvent été déterminant dans la mise en ivement ouverte, la bonne santé des finances
place de nouvelles institutions d'agglomérlocales dépend de la satisfaction des contri
ations à travers l'Europe. Les acteurs écobuables, et les milieux économiques peuvent
nomiques sont à la recherche d'interlocutrouver dans ce mécanisme un levier pour
teurs institutionnels susceptibles de faire prendre en compte leurs intérêts. L'au
stabiliser leur cadre d'activité et de soutetonomie des gouvernements locaux vis-à-vis
nir leurs stratégies de développement. Dès des entrepreneurs privés serait donc struc-
lors, ils développent des relations avec les turellement faible aux Etats-Unis (Gurr et
acteurs politiques métropolitains, en mobilKing, 1987 ; Peterson, 1981), ce qui justifie
isant les canaux d'expression dont ils disl'attention originelle portée aux phénomènes
posent et en activant les divers réseaux qui de gouvernance, entendus comme la parti
peuvent les relier. Le rôle politique des cipation d'une pluralité d'agents aux pro
Chambres de commerce et d'industrie a, cessus de décision.
par exemple, été souligné de longue date, A contrario, les collectivités françaises
comme l'ont illustré les cas de Dunkerque (ou plus largement européennes) sont dans
(Castells et Godard, 1974) ou de Bordeaux une situation de moindre dépendance par
(Lagroye, 1971). Ce mouvement d'assorapport aux acteurs économiques (Wolman
ciation entre décideurs publics et acteurs et Goldsmith, 1990). Cela tient à la relative
privés a eu tendance à se renforcer durant diversité des sources de financement des
les dernières décennies. collectivités et, notamment, à la place impor
Les travaux les plus récents d'analyse de tante que continuent de tenir les finance
l'action publique témoignent ainsi, au-delà ments étatiques dans les budgets locaux.
des seules agglomérations, de l'ouverture Ainsi, la situation européenne se caractérise
des processus de décision et de la formalipar des institutions municipales urbaines
sation de ces relations de proximité entre toujours puissantes, voire renforcées en
acteurs publics et privés. L'appel aux parFrance ces dernières décennies par la décent
tenariats (Ruegg, Decoutère et Mettan, ralisation (Lorrain, 1989, 1991). Les élus
84 Économie Rurale 280/Mars-avril 2004 l'élaboration de projets territoriaux c'est elle qui définit la nature de l'intérêt à 1994),
engageant des acteurs de statuts divers, la agir et fonde l'implication locale des
généralisation des procédures contract acteurs.
uelles5 (Gaudin, 1996) attestent de cette Cette proximité géographique cepen
association des acteurs privés à l'élabora dant ne joue ici que comme élément de
tion, voire à la mise en œuvre, de l'action contexte ou de cadrage : les mécanismes
publique. d'action collective s'appuient avant tout
sur 1' activation d'une proximité organi
sée, selon différentes logiques. Les 3. Les modalités de l'action collective
échanges entre acteurs prennent place au Ces analyses des processus locaux de déci
sein de réseaux d'influence ou d'instances sion renvoient à des formes d'action col
formalisées de concertation, qui relèvent lective reposant sur des jeux de négocia
d'une logique d'appartenance. Ces réseaux tions, de compromis, d'alliances, qui
d'appartenance peuvent être expressément supposent 1' activation de relations et de
constitués en vue de contribuer au règlréseaux divers. Ces mécanismes se ratt
ement des affaires locales (clubs d'entreachent tout d'abord à la proximité géogra
prise, associations de développement...). phique des acteurs urbains (ou locaux, ou
Ils peuvent aussi se manifester à partir de départementaux. . .). C'est en effet du fait de
structures a priori extérieures au champ leur ancrage territorial que les acteurs se
d'action considéré (activités sportives ou rencontrent, dans la mesure cependant où
culturelles, réseaux professionnels ou amileurs intérêts respectifs peuvent relever de
caux, etc.). décisions locales, qui les amènent à s'en
La simple appartenance à un territoire gager dans des démarches locales de pilo
peut également être le ferment identitaire de tage du développement6. La proximité géo
l'engagement dans l'action (Moquay, 1998), graphique est donc un préalable, puisque
auquel cas la mobilisation renvoie à la
proximité organisée par le biais de la
logique de similitude. Cette dernière sup
5. Relations contractuelles entre institutions pose tout un travail conceptuel ou idéolo
publiques à l'origine, mais engageant de plus en plus gique préalable, destiné à construire l'asouvent de grandes entreprises publiques et des rchétype de l'identité locale - et surtout de représentants des divers acteurs locaux, par exemple
l'intérêt local - et à le diffuser au sein de sous la forme de chartes.
certains groupes locaux. 6. Les entreprises de grande taille ont un comport
ement ambivalent de ce point de vue : elles peuvent Les projets collectifs peuvent ainsi être
adopter une forme d'investissement dans la politique une source d' activation de la proximité géo
locale, pour des raisons à la fois économiques (s'as graphique. Filippi et Torre (2003) montrent
surer des conditions optimales d'exploitation) et - à travers l'exemple de la mise en place des socio-politiques (assumer une forme de responsab
Réseaux de diffusion technologique (RDT) ilité sur la société locale, qui peut constituer une
- que la seule proximité géographique est charge mais également un atout dans le jeu politique
impuissante à générer l'interaction et les local) ; mais elles peuvent également refuser cet
ancrage territorial, pour ne se référer qu'au fonc synergies locales au sein des tissus locaux,
tionnement des marchés, et ne considérer que les d'où l'échec de certaines politiques
conditions de la compétition entre leurs sites d'impubliques de soutien à l'innovation. Les
plantation potentiels. La construction par les acteurs auteurs soulignent l'importance du projet
économiques de relations de proximité organisée commun, les « actions collectives qui mobilpuis la participation active à des processus de gou
isent des compétences ou valorisent des vernance répond en fait à la perception stratégique
savoir-faire d'origine locale » en générant qu'ils développent de leurs intérêts locaux et de
des processus de coopération. leurs alternatives (Moquay et Palard, 1990).
Économie Rurale 280/Mars-avril 2004

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