La libéralisation du commerce agricole et les pays en développement

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La libéralisation du commerce agricole et les pays en développement

Publié le : jeudi 21 juillet 2011
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   _____________________________________________________________________     Institut Français des Relations Internationales     Conférence Internationale "Les politiques agricoles sont-elles condamnées par la mondialisation ?". Jeudi 7 octobre 2004, Hôtel Lutetia, Paris.  
           
La libéralisation du commerce agricole et les pays en développement
 
Jean-Christophe Bureau Institute for International Integration Studies, Dublin et Institut National Agronomique Paris-Grignon Estelle Gozlan Institut National de la Recherche Agronomique, Grignon  Sébastien Jean Centre dEtudes Prospectives et dInformations Internationales, Paris
La libéralisation du commerce agricole et les pays en développement
 Introduction Un des effets inattendus du cycle de Doha a été de modifier profondément les débats sur les effets du commerce international pour les pays en développement, et tout particulièrement la perception des négociations agricoles. A la dichotomie entre tenants et opposants à la libéralisation des échanges sest substitué un éventail de positions qui ne recoupent pas les lignes de partage idéologiques traditionnelles. Dans les deux dernières années de la négociation, les Pays en développement (PED) ont enfin pu faire entendre leur voix, en particulier dans le domaine de l'agriculture. Si les concessions concrètes qu'ils ont obtenues des pays développés restent modestes, leurs positions ont été largement relayées dans les médias. Or, il est apparu que, globalement, leurs revendications visaient bien davantage louverture des marchés et la fin des subventions agricoles du Nord que le maintien dune protection au Sud. Ceci a contribué à décrédibiliser le discours "antimondialiste" dorganisations qui prétendaient parler en leur nom, et à désorienter les gouvernements européens les plus protectionnistes qui rangeaient un peu hâtivement les PED comme leurs alliés dans les négociations commerciales. La médiatisation des revendications des pays du Sud en matière agricole depuis le Sommet de la terre de 2002, les récents recours auprès de l'Organisation mondiale du commerce ont en outre exposé au grand jour les contradictions entre le soutien à l'agriculture européenne et les intérêts des agriculteurs du Sud, que tentait de masquer le discours de solidarité paysanne des organisations agricoles. Des remises en questions simposent face à lopinion publique, qui voit désormais le protectionnisme agricole du Nord comme un obstacle au développement. Dans le même temps, les tenants du libéralisme ont également été contraints de nuancer leurs positions. Traditionnellement, les économistes des institutions internationales montraient, à grand renfort de modèles mathématiques, combien les pays en développement allaient gagner à une libéralisation du commerce agricole. Le zèle en ce domaine saccommodait de travaux approximatifs, au service dun message convenu. Des travaux récents de la Banque mondiale montrent que des résultats établis sous des hypothèses particulières sont toujours utilisés pour des messages politiques à portée générale (Goldin et alii, 2003 ; World Bank 2004). Mais les positions de la plupart des institutions internationales ont évolué. En effet, lorsque des économistes au crédit académique irréprochable comme Dani Rodrik ont mis en évidence des effets indésirables de la globalisation (tout en soulignant leur attachement aux principes dun commerce plus libre), il est devenu plus difficile de balayer les critiques. Les comparaisons internationales fines sur la croissance montrent en effet que l'ouverture commerciale n'est pas la panacée en matière de développement, même si elle y contribue (Baldwin, 2004). Moins manichéen, le débat sur les effets de la libéralisation des échanges agricoles n'en reste pas moins très politique. Les différents arguments sont toujours aussi rapidement recyclés pour alimenter des positions de défense d'intérêts catégoriels. On ne peut nier que les protestations des pays du Sud contre le protectionnisme et les subventions agricoles européennes aient été savamment médiatisées et relayées par des pays y trouvant un intérêt, en premier lieu lAustralie. 1  Plus récemment, la contestation des bienfaits de l'aide au développement par des travaux universitaires a touché les politiques commerciales reposant sur l'idée de "trade for aid". 2  Elle alimente la mise en cause                                                  1 Ceci fut particulièrement visible lors du Sommet de la terre de 2002 à Johannesbourg, qui sest transformé en tribune daccusation du protectionnisme agricole du Nord et des subventions à lexportation européenne, délaissant les autres points de lagenda, comme lenvironnement et le changement climatique. 2  L'idée de l'inefficacité de l'aide au développement, qui maintiendrait même les PED dans des politiques dommageables à plus long terme s'est répandue à la fin des années 90. Le très influent article de Burnside et Dollar (2000) était critique sur les effets de laide mais suggérait que, ciblée sur les pays pratiquant une "bonne" politique économique, elle était néanmoins efficace. Les approfondissements statistiques (Easterly, Levine et Roodman 2003 ; Collier et Dehn 2001), comme le succès du livre de Easterly (2001), alimentent depuis la thèse de linutilité de laide. Cette thèse est reprise par des groupes conservateurs qui ont étendu leurs critiques aux
d'accords longtemps tenus comme exemplaires (accords de Lomé, Système généralisé de préférences), contestant leur équité comme leur efficacité en tant que vecteurs de développement. Si l'impact réel de ces régimes mérite en effet une analyse approfondie, les doutes des universitaires sont largement exploités par des intérêts commerciaux (Topp 2003; Borrell 1999). Un jugement objectif sur la question de la libéralisation des échanges agricoles et des PED nécessite à la fois une distance par rapport à ces utilisations politiques des divers arguments, et un il critique sur les aspects méthodologiques des travaux académiques qui sont assez techniques. Dans les sections qui suivent, nous proposons daborder ces questions sous un angle modeste, en donnant quelques éclairages sur des points partiels sur lesquels nous avons directement travaillé. Nous tenterons dexaminer plusieurs questions : le protectionnisme agricole des pays développés est-il réellement dommageable pour les PED ? Est-il efficacement compensé par les préférences commerciales ? Les aides aux agriculteurs européens et américains sont-elles effectivement nuisibles aux intérêts des PED, ou est-ce seulement un argument utilisé par le groupe de Cairns pour y mettre fin ? Les points de blocage de la négociation en 2003 (coton et subventions à lexportation) sont-ils réellement au cur du problème ? La libéralisation des échanges agricoles selon les modalités de laccord d'Août 2004 est-elle favorable ou non aux pays en développement ? Ou bien a-t-on laissé de côté des aspects non tarifaires qui rendraient vaines les tentatives douverture des marchés ? 1.  Le protectionnisme agricole des pays développés Le protectionnisme des pays du Nord a longtemps été dénoncé par les PED. Mais les travaux sur ses effets réels sont contradictoires et là aussi soumis à des interférences politiques. Ainsi, le Groupe de Cairns et les Etats-Unis ont abondamment dénoncé les effets de la « forteresse Europe » sur les pays pauvres. De son côté, la Commission européenne a souligné les fortes importations agroalimentaires européennes en provenance des pays les plus pauvres, très supérieures à celle de lAustralie et des Etats-Unis, mettant par exemple en avant que lUnion européenne (UE) importe 8,5 fois plus de biens agroalimentaires dAfrique que ne le font les Etats-Unis. La mesure de la protection agricole. Les difficultés techniques ont alimenté la controverse. La simple mesure du droit de douane moyen sur les produits agricoles dans l'UE donne, selon les études, un chiffre variant de 9,7% (Gallezot, 2002) à 41% (Messerlin, 2001). De surcroît, la moyenne des droits de douane n'est pas le seul facteur à prendre en compte et certains auteurs centrent davantage leur analyse sur dautres moments de la distribution statistique (la variabilité des droits entre produits), et sur les substitutions possibles entre biens pour mesurer les restrictions à laccès au marché (Bureau et Salvatici, 2004a). De plus, ces droits de douane sont pas le seul élément de distorsion des prix qui influe sur les pays tiers. Sy ajoutent les effets indirects dautres politiques 3 , et des barrières non tarifaires : les restrictions phytosanitaires australiennes sont ainsi une barrière tout aussi efficace que les droits de douane européens (voir par exemple Fontagné et Mimouni, 2001). Des travaux récents ont apporté des avancées méthodologiques (Anderson et Neary, 2003). Combinés avec de meilleures données statistiques, ils ont permis de mieux mesurer les effets du protectionnisme agricole. En effet, nombre d'analystes s'étaient jusqu'ici contentés d'utiliser les droits de douane consolidés, qui sont ceux qui sont négociés à lOMC. Ils constituent des engagements sur un droit maximum. Or, si l'on prend le cas de l'UE, sur les 147 membres de lOMC, seulement une dizaine ne bénéficient pas dune préférence quelconque. Les autres peuvent exporter vers lUE avec des droits de douanes réduits au moins certains produits. Les Etats-Unis ont également de nombreux régimes préférentiels, soit dans le cas daccords de libre-échange soit dans le cadre de régimes non réciproques ( African Growth Opportunity Act  AGOA-, Caribbean Basin Economic Recovery Act , etc.). Et tous les pays développés accordent des préférences dans le cadre du SGP (Système généralisé de préférences). Les droits dans le cadre de contingents tarifaires sont aussi plus faibles (Iatrc, 2001). Ce
                                                                                                                                                        préférences commerciales (CATO Institute, 2004), dans une remarquable convergence d'intérêt avec les lobbies d'exportateurs agricoles australiens, américains et même brésiliens. 3  Par exemple, le prix de certains biens agricoles exportables, dans lUE est déterminé davantage par le prix mondial et la subvention à lexportation que par le prix mondial et le droit de douane.
n'est que récemment que des bases de données fiables ont pu prendre en compte l'ensemble des droits appliqués (Gallezot, 2003; Bouët et alii, 2004b). Les mesures récentes, combinant de meilleurs indicateurs et des données sur le commerce préférentiel, montrent que les obstacles pour les exportations des pays en développement sont considérables au Japon, où les régimes préférentiels on un impact très faible dans le domaine agricole. Le niveau de protection est également plus élevé dans lUE quaux USA (Bureau et Salvatici, 2004b). Aux Etats-Unis, et plus encore au Canada (lait), la protection est concentrée sur quelques secteurs (sucre, lait, tabac). Une protection indirecte par le biais de subventions est également pernicieuse, comme dans le cas du coton. En outre les produits dits sensibles, très protégés, sont systématiquement exclus des régimes préférentiels accordés par les Etats-Unis. On sait mal évaluer la protection australienne, essentiellement non tarifaire. Au total, la protection agricole reste supérieure à la celle sur les biens industriels, avec un facteur de 1 à 4. Des effets contrastés. La protection agricole n'a pas les mêmes effets sur tous les PED. Ainsi, le caractère protectionnisme de lUE est particulièrement marqué vis-à-vis des pays du cône sud-américain et asiatiques (tableau 1). Tableau 1. Droits de douane bilatéraux appliqués moyens dans le domaine agricole (%) Tariffs applied by EU 25 USA Asia EFTA Cairns \ developed developed applied to EU 25 5.0 24.6 54.3 22.5 USA 18.2 - 35.0 61.1 5.1 Asia developed 13.0 4.0 - 18.3 6.7 EFTA 8.6 4.6 12.1 - 11.2 Cairns developed 33.5 4.0 25.7 92.7 -Mediterranean 7.4 6.4 15.3 25.4 4.1 Sub-Saharan Africa 5.8 6.1 13.5 9.3 0.7 Cairns developing 15.4 4.7 28.6 37.7 5.6 China 11.9 5.4 23.9 38.2 8.6 South Asia 8.5 2.8 32.8 23.7 2.1 Rest of the World 11.2 2.7 20.4 26.2 3.0 Average 16.9 4.8 25.0 52.4 18.3 Source: MacMap_HS6, calculs de Bouët et alii (2004a). Année 2001, en equivalent ad valorem. Pondération par les échanges d'un groupe de référénce (voir Bouët et alii 2004b).  Tableau 2. Droits de douane appliqués moyens par secteur (%)  EU 25 USA Asia Developed EFTA Cairns Developed Paddy rice 4.5 6.1 287.5 18.1 0.0 Processed rice 3.9 3.5 286.6 10.5 0.0 Coarse grains 2.5 1.2 79.2 70.1 8.2 Wheat 11.0 2.7 105.6 135.9 5.7 Sugar 129.1 7.4 122.2 40.0 4.2 Oilseeds 0.0 3.3 77.1 46.0 0.1 Live animals 43.3 0.1 31.2 103.4 0.0 Animal products 7.8 1.4 10.7 48.0 12.0 Meat 97.6 6.1 23.4 197.2 6.9 Meat products 25.9 4.1 29.4 167.2 32.1 Dairy products 40.6 14.9 22.1 87.0 133.0 Fibers 0.0 9.2 0.2 0.0 0.0 Fruits & vegetables 9.6 3.0 21.2 36.8 1.9 Other crops 2.3 7.9 4.5 23.5 1.5 Fats 4.4 3.9 5.1 44.8 2.7 Beverage Tobacco 14.1 2.9 13.2 14.8 5.8 Food 10.6 4.5 12.4 23.1 8.8 Total agrofood 16.9 4.8 25.0 52.4 18.3 Source: MacMap HS6, calculs de Bouët et alii (2004a). Année 2001, en equivalent ad valorem. _  Les droits appliqués aux exportations en provenance des Caraïbes, dAfrique subsaharienne, et dans une certaine mesure dAfrique du Nord, sont moins élevés. Cela tient à des préférences commerciales,
mais aussi à la structure des exportations de ces pays : café, cacao entrent avec des droits de douane faibles. Bananes centre-américaines, sucre brésilien, viandes et produits laitiers argentins font face à des droits de douane très élevés, bien que le Mercosur exporte de larges quantités de soja et de café à droits nuls ou presque. Au total, la structure de la protection communautaire heurte tout particulièrement des exportateurs à grand potentiel comme la Thaïlande ou le Brésil. Dans certains secteurs, les droits de douane restent très importants dans lUE. Cest toujours le cas du sucre et de la viande bovine, avec des taux moyens dépassant ou approchant 100 %. Les seules importations significatives qui peuvent prendre place dans de tels secteurs sont réalisées dans le cadre de contingents tarifaires qui, il est vrai, correspondent désormais à des volumes élevés (sucre, bananes), mais qui sont pour la plupart répartis entre pays bénéficiaires de manière inégalitaire, traduisant des relations historiques. Le coût du protectionnisme agricole pour les PED. Sur le plan quantitatif, le recours à des modèles mathématiques est le seul moyen destimer limpact du protectionnisme agricole sur la production, les échanges et le "bien-être", qui donne une image de l'effet global sur les recettes des producteurs, de l'Etat, et les dépenses des consommateurs. De tels modèles sont utilisés par de nombreuses institutions et universités 4 . Le protectionnisme agricole des pays du Nord restreindrait considérablement les pays du Sud, selon les estimations de la Banque Mondiale. Une suppression de ces droits de douane se traduirait par une augmentation des exportations agricoles des PED de l'ordre de 20 %, source de gains agrégés annuels de plusieurs dizaines de milliards de dollars. 5 Les chiffres de la Banque mondiale sont cependant très différents de la plupart des autres travaux, qui donnent des gains très inférieurs. Ainsi, le protectionnisme agricole du Nord coûterait annuellement quelques 12 milliards de dollars aux PED (alors que le protectionnisme des pays du Sud en coûterait un peu plus) selon Anderson et alii (2001) .  Dautres études trouvent des gains de lordre de 4 à 8 milliards de dollars annuels (Diao et alii 2004 ; Tokarick, 2003) dans le cadre dune libéralisation totale, et des gains entre 1 et 3,5 milliards de dollars dans le cas dune baisse de moitié des droits de douane agricoles dans les pays développés (Francois et alii 2003, par exemple). Il faut souligner que ces estimations nettes prennent en compte lensemble des effets, y compris d'éventuels effets défavorables pour les consommateurs liés à la hausse des prix. La plupart des auteurs concluent que le protectionnisme est, parmi les différentes interventions des pays du Nord sur les marchés (droits de douane, subventions aux producteurs, aides à l'exportation), la politique qui nuit le plus aux PED (Hoekman et alii, 2002). Si Bouët et alii (2004a) partagent cette appréciation pour les pays en développement dans leur ensemble, ils montrent qu'elle n'est pas valide pour les plus pauvres dentre eux. En particulier, daprès leurs estimations, lAfrique subsaharienne souffrirait davantage des politiques de soutien des pays développés (coton en particulier) que de la structure tarifaire, du fait des régimes préférentiels dont ils bénéficient. La baisse des droits de douane dans les pays développés aurait même en fait des effets négatifs pour les pays africains. Cette conclusion tranche avec la plupart des autres travaux en équilibre général. Les résultats contrastés de la baisse des droits de douane entre les PED quobtiennent Bouët et alii (2004a) sexpliquent par la prise en compte des préférences et des effets de détournement de commerce. Leur travail tempère ainsi loptimisme, en particulier de la Banque Mondiale, sur les effets dune libéralisation du commerce pour les PED.
                                                 4  Citons l'Organisation de coopération et de développement économique, l'International Food Policy Research Institute, la Banque Mondiale; les universités de Purdue aux Etats-Unis, de Monash en Australie, de Copenhague, Rotterdam ou Wageningen, en Europe. En France, le CEPII et l'INRA développent possèdent de tels modèles pour travailler sur les échanges agricoles. Pour un survey des modèles, voir Van Tongeren et al (2001) ou Bureau et Gohin (2004). 5 Lestimation de 258 milliards de dollars de gains annuels correspond à un scénario où, de plus, les aides aux agriculteurs de lOCDE deviendraient parfaitement découplées de la production. Les chiffres très supérieurs de la Banque mondiale viennent en partie du fait que le groupe comprend lensemble des pays à revenu "faible et intermédiaire", et donc des pays en transition.
2.  Les préférences accordées aux pays en développement Si lAfrique subsaharienne risque en effet de ne pas tirer un bénéfice très substantiel dune baisse des droits de douane dans le cadre multilatéral, cest parce quelle bénéficie actuellement dun accès préférentiel au marché européen dans le cadre des accords Afrique-Caraïbe-Pacifique (ACP), et américain dans le cadre de lAGOA. Les autres pays ne bénéficient pour la plupart que du SGP, qui a une couverture limitée pour les produits agricoles, même si l'UE, les Etats-Unis et le Japon accordent aux Pays les moins avancés (PMA) un régime nettement plus favorable, comme l'initiative "Tout sauf les armes" ou TSA dans l'UE. Haro sur les préférences. Ces préférences, si elles offrent des potentialités commerciales aux pays en développement, nen sont pas moins la cible de violentes critiques :  Tout dabord, ces préférences seraient inutiles, car peu utilisées. Les règles dorigine qui conditionnent léligibilité à ces préférences seraient si restrictives quelles en limiteraient grandement lintérêt (Brenton, 2003).  Ces préférences seraient assorties de conditions restrictives ou contestables sur le plan politique, et ne donneraient pas un horizon suffisamment stable pour développer une production (Panagaryia 2003).  Ces préférences se traduiraient, en fait, par un simple déplacement du commerce entre pays en développement, et créeraient autant de perdants que de gagnants.  Ces préférences nauraient aucun effet, voire un effet négatif sur la croissance, et contribueraient à retarder des réformes : les pays ne bénéficiant pas de ces préférences sen sortiraient globalement "mieux" (Ozden et Reihnardt, 2003). Ces préférences sont également attaquées devant lOMC comme étant en contradiction avec les principes fondamentaux du commerce international. En effet, si le SGP bénéficie dun statut légal dans le cadre de lOMC (la « Enabling clause » du GATT de 1979), il faut solliciter une dérogation pour toutes les préférences régionales qui sont normalement incompatibles avec la clause de la Nation la plus favorisée (NPF). Une telle dérogation ( waiver ) a été accordée aux Etats-Unis pour les préférences envers le bassin caribéen. Mais laccord de Lomé par lequel lUnion européenne accordait des préférences non réciproques aux pays ACP devra faire place à une série daccords de libre échange et de partenariat économique réciproque (accords de Cotonou), après une phase de transition. Des préférences plutôt bien utilisées . Le procès fait aux préférences commerciales pour les PED est-il justifié ? Plusieurs travaux récents ont mesuré avec précision lutilisation des préférences commerciales. Gallezot et Bureau (OCDE 2004), Candau et alii (2004), Wainio et Gibson (2003) montrent ainsi que, contrairement à une idée répandue, et à des résultats de la Banque Mondiale, les préférences commerciales accordées aux pays en développement par lUE et les Etats-Unis sont en fait bien utilisées dans les produits agricoles. Plus précisément, parmi les exportations des PED, les flux déchanges qui étaient éligibles à une préférence tarifaire ont pour lessentiel été exportés sous cette préférence. Que ce soit dans lUE ou aux USA, seule une très faible partie (environ 12%) des produits agricoles éligibles ont été exportés en dehors d'un régime préférentiel (OCDE, 2004). Ces rares cas où des exportations éligibles ont eu lieu sous le régime NPF sexpliquent largement par la présence de faible flux et/ou de droits de douane bas hors de la préférence, qui font que limportateur na pas jugé le gain suffisant pour remplir les formalités. Les travaux concluant à la faible utilisation des préférences (Brenton 2003) ne correspondent pas à la réalité au moins dans le secteur agricole. Cela ne signifie pas que ces préférences tarifaires soient réellement susceptibles de donner naissance à des flux commerciaux importants. Il est des situations où les exportations des PED sont très faibles. Cest en particulier le cas des pays africains vers les Etats-Unis, malgré les préférences octroyées. Daprès Gallezot et Bureau, lexplication est davantage à rechercher dans les problèmes de compétitivité ou dans des insuffisance de qualité sanitaire ou phytosanitaire, que dans les conditions imposées pour bénéficier de la préférence (OCDE, 2004). Règles d'origine . Les règles d'origine, prévues pour éviter la simple réexpédition de produits peu transformés localement, sont contraignantes. Dans le secteur du textile, elles empêchent des pays non
producteurs de coton d'exporter des tissus ou des vêtements (dans le cas des préférences accordées par les Etats-Unis, les pays non producteurs de coton doivent, pour pouvoir exporter de manière préférentielle des tee-shirts, travailler sur du coton américain). Elles expliquent que les préférences soient sous-utilisées dans le secteur textile et de l'habillement (Candau et alii 2004). Les règles d'origine sont également un obstacle au développement d'une industrie de transformation, en particulier dans le secteur du poisson (l'origine est ici liée aux zones de capture, ce qui pose des difficultés à des transformateurs de thons incapables de sapprovisionner toute lannée sur la même zone dans des pays à espace maritime limité). Mais dans le secteur agricole, le problème semble moins aigu que ne le pensent certains détracteurs des régimes préférentiels. D'une part, une grande partie des exportations des PED porte sur des biens primaires et n'est pas touchée par ces règles d'origine. Certes, les clauses sur un degré "suffisant" de transformation empêchent, par exemple, un pays de raffiner un sucre importé et de l'expédier dans le cadre d'accords préférentiels comme TSA, mais il y aurait là un détournement de la philosophie de l'accord. Des petits pays connaissent réellement des problèmes pour justifier d'un contenu local suffisant et exporter des produits alimentaires transformés, ce qui peut nuire au développement dune valeur ajoutée. Mais la plupart du temps, les autres obstacles (normes techniques, infrastructures) apparaissent au moins aussi contraignants que les règles dorigine, si lon en croit les enquêtes qui ont été faites auprès de transformateurs (OCDE, 2004). Au total, le principal problème que posent les règles dorigine dans le cas de lUE est le fait quil ny ait pas de "cumul" 6  entre pays bénéficiaire du SGP, sauf à l'intérieur de quelques groupements régionaux. Cest un obstacle important à ce que les PED, surtout ceux de petite taille, tirent tout le bénéfice des préférences, en particulier de linitiative TSA. Lextension des règles de cumul permettrait le développement dun commerce de consommations intermédiaires entre pays éligibles aux préférences, rendant ainsi possible une meilleure division du travail, susceptible daméliorer sensiblement la compétitivité des pays concernés. Clauses discriminatoires. En ce qui concerne les critiques portant sur les clauses discriminatoires des régimes préférentiels, elles relèvent souvent de la défense d'intérêts commerciaux bien compris. Par exemple, plusieurs PED se sont élevés, dans le cadre des "Trade policy reviews" de l'OMC contre le système de "graduation" du SGP européen ou américain, qui limitent l'accès préférentiel pour les pays "trop" compétitifs sur un produit. L'idée est, par exemple, de ne pas laisser l'Argentine exporter la totalité de la viande bovine sous régime préférentiel, mais de partager les opportunités d'exportations entre un plus grand nombre de PED. Ainsi, un pays exportant au-delà d'un certain seuil se retrouve exclu de la préférence pour ce produit. On comprend que ce système soit critiqué par des pays intermédiaires, qui dénoncent une distorsion supplémentaire du marché et un obstacle à la valorisation de leurs avantages comparatifs. Mais il n'en reste pas moins légitime. Le système européen de graduation, qui repose sur une formule tenant compte du degré de développement du pays est même tout à fait cohérent avec le besoin, évident à notre avis, d'évoluer vers un traitement spécial et différencié plus fin que la simple dichotomie "développé/en développement". Sont aussi critiquées les initiatives accordant des traitements plus favorables à certains pays, soit parce qu'ils combattent le trafics de stupéfiants (UE, Etats-Unis), soit parce qu'ils sont plus vertueux que d'autres dans le respect de l'environnement ou des droits de l'homme (SGP de l'UE). Ces régimes sont dénoncés comme une ingérence dans des affaires purement nationales, et un dévoiement des règles du commerce. 7 Néanmoins, là aussi, la conditionnalité de ces préférences, ou leur modulation en fonction d'indicateurs objectifs (développement, droits de l'homme) est certes contestable sur le plan de leur conformité avec les principes de non-discrimination de l'OMC, mais paraît tout à fait défendable sur d'autres plans. C'est sans doute même, de notre point de vue, une voie d'évolution par rapport aux préférences accordées actuellement sur une base géographique, autrement plus arbitraires.                                                  6  Cest-à-dire par exemple quun PMA, éligible a l'initiative TSA, ne peut pas compter comme un matériau national une matiere première importée dun autre PMA, pourtant bénéficiant lui aussi de laccord, alors que c'est le cas dans les accords ACP, au moins dans le cadre de Lomé et du régime de Cotonou transitoire. 7  L'Inde a récemment obtenu un panel de l'OMC à l'encontre du "SGP drogue" de l'Union européenne, quand celui-ci a été étendu, il est vrai largement pour des raisons géopolitiques, au Pakistan.
Bien évidemment, les grands principes (environnement, droits de lhomme) sont parfois utilisés de manière abusive. Selon Panagaryia, si les préférences américaines comme lAGOA sont soumises à autant de clauses conditionnelles, cest pour permettre den invoquer une à loisir lorsquun groupe de pression demande la suspension des préférences, ce qui ne manque pas de se produire régulièrement: les demandes récentes d'une poignée de producteurs de poires au sirop américains pour exclure ce produit de l'AGOA en témoignent. Certains pays sont exclus des préférences américaines, sur des bases qui n'ont rien à voir avec les indicateurs de droits de l'homme des Nations Unies, mais qui traduisent une politique très unilatérale. Les préférences non réciproques des Etats-Unis sont ainsi revues annuellement, et peuvent être remises en causes si le pays en question a adopté des politiques contraires aux intérêts commerciaux (et dans une certaine mesure politiques) des Etats-Unis. Les préférences sont là un moyen assez évident de pression diplomatique, d'autant plus que, contrairement au commerce multilatéral, le caractère non-réciproque des concessions et l'inégal poids des partenaires enlève tout pouvoir de négociation au pays bénéficiaire. Mais critiquer l'ensemble des préférences du fait que certaines ont des " side conditions " contestables est un faux procès, d'autant plus que les politiques multilatérales ne sont pas indemnes de telles pressions. 8   Des préférences inefficaces ? Limpact en terme de croissance ou de développement pour les pays qui ont bénéficié de préférences est difficile à identifier. La Commission elle-même, au moment dévaluer les accords de Lomé, a émis de sérieux doutes sur leurs bienfaits. Mais les travaux statistiques montrant linanité des préférences, ou leurs incitations à retarder des réformes 9  ne sont pas particulièrement convaincants (Ozden et Reinhardt 2003 ; Stockel et Borrell, 2001). Peut-être la situation aurait-elle été bien pire sans les préférences. Plusieurs études récentes contredisent d'ailleurs les assertions sur l'inefficacité des préférences comme instrument d'aide au développement. Dans une étude très détaillée sur les pays africains, Stevens et Kennan (2004) montrent que globalement les préférences « fonctionnent et sont utilisées », et que les problèmes sont davantage causées par les limitations des ces préférences (couverture incomplète, conditions restrictives, règles dorigine, problèmes de normes techniques se superposant aux aspects tarifaires, etc). 10  A l'évidence, des flux commerciaux n'auraient sans doute pas eu lieu sans ces préférences, ce que confirment Wainio et Gehlhar (2004), qui montrent d'ailleurs la baisse de ces exportations quand les préférences sont réduites par la baisse des droits NPF. Plus généralement, une étude statistique récente menée sur un large échantillon de pays suggère même que les pays bénéficiant du SGP américain et/ou européen en auraient en moyenne tiré un supplément de croissance non négligeable, d'autant plus grand que les exemptions tarifaires accordées étaient importantes (Romalis, 2003). L'extrapolation (nécessairement hasardeuse, mais néanmoins informative) de ces résultats indique que la suppression par les seuls Etats-Unis des tarifs douaniers imposés sur les importations en provenance des PED engendrerait en 15 ans un bénéfice de croissance atteignant 14 % pour l'Asie en développement, et plus de 8 % pour l'Afrique et l'Amérique Latine. Il reste des questions importantes sur lesquelles on manque d'une information précise. C'est le cas de la mesure des bénéfices réels pour les PED, et plus encore la répartition de ces bénéfices. Qu'en est-il exactement des retombées des accords ACP pour les différentes catégories de la population ? Comment est distribuée la rente liée aux quotas ? Quels sont les effets indirects (corruption) de l'attribution des licences d'importation ? On ne sait pas réellement si ce " Trade for Aid " est plus efficace que des politiques d'assistance plus directe, le bilan, par exemple, des protocoles bananes et                                                  8  Au risque d'un certain cynisme, on peut même se réjouir que ces " side conditions " n'affectent que les préférences accordées par un seul pays : les pressions récurrentes du gouvernement américain dans la plupart des organes des Nations Unies (menaces budgétaires pour conditionner l'aide à interdiction de l'avortement, par exemple) affectent, eux, l'ensemble de l'aide multilatérale. 9  Le cas du Chili, qui, se voyant retirer les preferences américaines, a décidé de baisser ses droits de douane, rendant ses intrants moins chers et ses produits compétitifs, et à reformer sa politique commerciale avec le succès que lon connaît, est souvent cité. Il ne peut pas être érigé en loi. 10 Si on lit attentivement les auteurs qui critiquent les préférences, il est dailleurs significatif que, en général, ils appuient leurs critiques sur le fait que les préférences ne sont pas assez larges, ou assez généreuses (Panagaryia 2003 et Brenton et Ikezuki 2004 néchappent pas à la règle).
sucre de l'accord ACP étant controversé sur ce point 11 . Mais il est paradoxal, qu'après avoir critiqué les échecs des politiques d'assistance, ses grands projets inutiles, ses effets de " rent seeking ", et avoir clamé que l'insertion dans les échanges internationaux était une voie préférable, le commerce préférentiel soit critiqué par peu ou prou les mêmes auteurs. Forcer le trait pour éviter que la défense des préférences ne fasse obstacle à l'avancement des négociations multilatérales (Anderson 2004), c'est en effet prendre le risque de priver beaucoup de PED d'une aide qui n'est peut-être finalement pas si inefficace.  Encadré 1. Quel jugement sur les préférences commerciales européennes pour les PED ? Le SGP européen présente l'avantage de ne pas traiter de manière discriminatoire les différents PED, si ce n'est en accordant un régime plus favorable (TSA) aux PMAs, et en limitant les préférences pour des pays à niveau de développement intermédiaire particulièrement compétitifs sur tel ou tel produit (le système de graduation). Néanmoins, le système du SGP européen (hors TSA) ne couvre qu'une partie restreinte des produits agricoles. Il ne procure que des réductions limitées des droits de douane, par rapport aux droits sappliquant à tous les membres de lOMC dans le cadre de la clause NPF. Les règles d'origine sont très contraignantes puisqu'il ne permet pas le cumul entre pays bénéficiaires, même pour les PMA. Au total, dans le domaine agricole, le SGP procure donc des bénéfices modestes. Le généreux régime TSA, qui permet aux PMA d'exporter sans droit de douane tous les produits y compris agricole (sauf riz, sucre et bananas, pendant une période de transition) va plus loin que les initiatives américaines et japonaises. Mais jusqu'ici son impact est resté limité (OCDE, 2004). Dans la plupart des cas, lorsqu'un produit est également éligible à d'autres régimes, en particulier ACP, c'est le régime ACP qui est choisi par l'exportateur, ce qui suggère que des règles d'origines sont là encore assez restrictives. L'accord ACP se traduit lui par des flux d'importations beaucoup plus importantes. La couverture est plus large, les réductions tarifaires plus importantes que dans le cas du SGP, et le cumul entre pays bénéficiaires est possible. Néanmoins, il opère une discrimination contestable entre pays bénéficiaires. Pour les produits sensibles, il est assorti de contingentements qui sont souvent répartis sur d'anciennes bases historiques: par exemple, lIle Maurice bénéficie de 38% du quota sucre, dont 80% sont répartis seulement entre cinq pays. Le protocole sur la viande bovine ne porte que sur des quantités très faibles, elles aussi réparties sur des bases historiques bien peu défendables, essentiellement entre quatre pays (Botswana, Namibie, Zimbabwe, Madagascar, ce quota n'est d'ailleurs pas entièrement utilisé). Il faut noter toutefois que ce système relativement arbitraire de répartition des quotas met lexportateur en position de force pour récupérer la rente issue de cet accès préférentiel, ce qui ne serait pas le cas dans un système plus concurrentiel dattribution des quotas (Stevens, 2003). Les préférences américaines ne sont pas non plus réparties de manière particulièrement équitable. Certes, tous les pays bénéficiaires peuvent exporter tous les biens éligibles à droit nul. Mais le SGP reste moins favorable, par les règles d'origine, et surtout par la prédictibilité du régime, que les autres accords qui visent les Caraïbes, l'Amérique centrale et les pays andins (OCDE 2004). Le SGP comme l'AGOA ont des échéances trop limitées pour susciter des flux d'investissement directs substantiels, qui demandent un horizon temporel lointain et des garanties de stabilité des préférences. Cette stabilité existe dans le SGP japonais. Mais ce dernier touche peu le secteur agricole (même si des préférences supplémentaires sont accordées aux PMA), et ne donne lieu qu'à de faibles réductions tarifaires (Bureau et alii 2004).  3.  La progressivité tarifaire La progressivité tarifaire, terme qui décrit la protection de la valeur ajoutée lorsque le niveau des droits de douane augmente avec le degré de transformation des produits, est souvent présentée comme un obstacle majeur au développement industriel dans les PED. La structure tarifaire des pays développés, taxant davantage les biens transformés, cantonnerait les PED dans le rôle de fournisseur                                                  11 Un chiffre circulé, dans le cas du protocole "bananes" de l'accord ACP, comme quoi à chaque euro bénéficiant à un pays des Caraïbes coûterait 13 fois plus aux consommateurs européen. Mais il provient d'une organisation australienne qui n'est pas connue pour son objectivité (Borrell, 1999). Le coût d'un euro transféré aux pays ACP par le protocole sucre serait de 5 euros pour l'UE, selon Beghin et Aksoy (2003), mais cette mesure néglige des effets indirects comme la stabilisation des cours, et la forte externalité négative d'un sucre bon marché en terme de santé publique.
de matières premières. La CNUCED s'est souvent élevée contre cet état de fait, et nombre de PED ont protesté contre les droits particulièrement élevés sur les produits transformés dans le cadre de Doha. Des mesures fines ont récemment été effectuées dans le cas des produits agroalimentaires, sur un groupe de pays développés (Jordbrusk Verket, 2001, UNCTAD-WTO, 2000). Tous ces travaux mettent en évidence une très forte progressivité tarifaire dans la protection de l'UE, des Etats-Unis et du Japon dans le domaine agroalimentaire. Ainsi, les fèves de cacao et de café sont soumises à un droit nul dans l'UE, mais dès qu'elles donnent lieu à des produits plus élaborés, ceux-ci font face à un droit positif qui croit avec le degré de transformation. Les oranges, aux USA, font face à un droit de douane de 1,5 %, mais le jus d'orange concentré à un droit de 42 % (calcul USITC). Ces constatations reposent sur l'examen des droits consolidés. La prise en compte des préférences tarifaires modifie sensiblement le tableau, au moins pour les pays qui bénéficient de tels régimes. Bureau et alii (2004) montrent ainsi que, dans le cas des pays africains, le problème de la progressivité tarifaire se pose assez peu pour les produits alimentaires dans l'UE et aux USA. Grâce au SGP, mais surtout aux accords ACP, les pays africains peuvent exporter de nombreux produits transformés sous des droits de douane faibles. Il en est de même aux USA, du fait de l'effet combiné de l'AGOA et du SGP. Le problème de la progressivité tarifaire ne touche en fait, pour ces pays, qu'un petit nombre de produits (chocolat dans l'UE ; coton, thon et quelques jus de fruits aux USA). La progressivité tarifaire que pratiquent lUE et les Etats-Unis nen reste pas moins un problème pour les pays ne bénéficiant pas de préférences régionales non réciproques (celles-ci concernent les PMA, l'Afrique subsaharienne, les Caraïbes ou les pays andins). Plus généralement, la structure tarifaire du Japon handicape particulièrement les exportations de produits transformés des PED (alors que les exportations de produits primaires se heurtent à des contraintes phytosanitaires). Dans l'accord de l'OMC d'août 2004 les PED ont obtenu que ce problème soit pris en compte. Néanmoins, les modalités techniques pour favoriser l'accès au marché pour les produits transformés restent difficiles à mettre en uvre, ne serait-ce que pour des raisons de classification statistique. Mais, comme on le verra plus bas, la progressivité tarifaire nest que lun des obstacles qui sopposent au développement dune industrie de transformation dans les PED, au moins dans les plus pauvres dentre eux.  Encadré 2. La progression tarifaire : Cacao et chocolat dans l'UE L'exemple du chocolat est souvent utilisé pour illustrer l'importance de la progression tarifaire dans l'UE. Généralement, les auteurs mettent en relation le faible droit de douane sur le produit brut (cacao) et les droits élevés sur le produit transformé (chocolat) pour montrer à quel point la structure tarifaire de l'UE maintient les PED dans le rôle de simple pourvoyeurs de matière première. Or, la réalité est plus complexe (tableau 3). Le tableau 3 montre sans ambiguïté qu'il existe une nette protection de la valeur ajoutée aux premiers stades de la transformation. Les fèves brutes entrent sans droit de douane et pas le beurre, la poudre ou la pâte. Ceci renforce les incitations à importer des produits bruts pour les transformer dans l'UE. Mais la progression du droit de douane entre beurre et pâte de cacao et chocolat ne signifie pas que la valeur ajoutée soit protégée. Le chocolat contient du sucre, et souvent du lait, qui sont soumis à des droits de douane élevés. Il n'y aura protection effective, cest à dire protection de l'industrie que si les droits sur le chocolat sont plus que proportionnels aux droits sur ces matières premières. Sinon, la protection sur le chocoloat ne fait que compenser lindustriel pour ses achats de sucre et de lait à un prix supérieur au cours mondial. Des calculs précis montrent que cette protection effective du dernier stade de la transformation n'est pas avérée ou qu'elle est faible dans l'UE (Bureau et alii 2004). Ainsi, dans le tableau 3, le droit sur la pâte à tartiner correspond peu ou prou aux droits sur les composants (sucre, produits du lait, noix). Ce tableau montre aussi l'inégalité de traitement vis-à-vis des PED. La progression tarifaire handicape les pays qui exporteraient hors des préférences (régime NPF). Mais elle touche aussi les pays, comme l'Indonésie, qui peuvent exporter sous le régime SGP. Par contre, elle ne touche pas les pays d'Afrique et des Caraïbes éligibles aux accords ACP (Côte d'Ivoire), si ce n'est faiblement sur les derniers stades de la transformation. Elle ne touche pas les PMAs, éligibles au régime TSA, qu'ils soient africains ou asiatiques.  
Tableau 3. Progression tarifaire et protection de l'industrie du cacao dans l'UE  Droit de douane NPF Droit sous SGP Droit sous ACP Droit sous TSA Fèves 0% 0% 0% 0% Poudre 7.7% 2.8% 0% 0% Beurre 8.0% 4.2% 0% 0% Pâte 9.6% 6.1% 0% 0% Chocolat conditionnement > 2kg 23.3% 22.5% 0% 0% Pâte à tartiner contenant du cacao (sucrée) 25% 25% 25% 0% Préparations de chocolat (contenant sucre ou lait) <83% <67% <67% 0% Note: Pour le chocolat, le droit de douane peut atteindre 67% sous le SPG et 83% sous NPF pour certains produits contenant du lait et du sucre dans de grandes proportions. Source TARIC, et calculs TARAGRO/INRA pour les équivalent ad valorem sur le chocolat (J. Gallezot).  4.  Limpact des subventions agricoles Si nombre d'auteurs considèrent que la protection des pays du Nord est, dans le secteur agricole, le problème qui handicape le plus les pays du Sud, les travaux de Bouët et alii (2004a), donnent un éclairage plus contrasté. Vis-à-vis de l'Afrique subsaharienne, par exemple, les subventions aux producteurs américains et européens dans le domaine du coton, mais aussi du tabac, des arachides, ont un impact négatif plus important que les aspects tarifaires sur les prix mondiaux, sur les termes de l'échange et même sur le bien-être agrégé. 12  Des aides de plus en plus découplées. Encore Bouët et alii (2004a) considèrent-ils comme sans impact direct sur la production l'ensemble des aides dites "découplées". Or, ceci est discutable. Les réformes des politiques agricoles récentes se sont traduites par un basculement des aides à la production vers des paiements qui ne sont plus qu'indirectement fonction des quantités produites. Les ONG comme Oxfam voient là un simple maquillage de soutiens qui restent en volume inchangés (Watkins, 2004). Il est vrai que la "boîte verte" (qui, dans le langage de l'OMC, désigne les transferts aux agriculteurs qui ne sont pas fonction des quantités produites), regroupe désormais des montants extrêmement importants, à tel point que les aides directes fonction de la production ne comptent plus que pour des quantités marginales dans l'UE ou aux Etats-Unis dans de nombreux secteurs. Ces aides "découplées" ont-elles réellement un impact négatif sur les pays du Sud ? Les avis sont partagés, et les travaux économétriques détaillés très limités. Plusieurs travaux montrent bien que donner une somme d'argent, même sans condition, à un agriculteur influe nécessairement sur le montant produit (Chavas et Holt 1990; Sumner 2002). En réduisant le risque d'insolvabilité, des paiements même découplés incitent à se lancer dans des plus hauts niveaux de production ou des cultures plus risquées. Il y a nécessairement une anticipation implicite que les surfaces cultivées serviront de référence dans une prochaine réforme, ce qui pousse à mettre des terres en culture. Mais il y a peu de résultats quantitatifs robustes sur leffet de telles aides sur la production (Adams et alii 2001). Dans l'UE, le découplage n'est que partiel, et en outre, la prime unique décidée en juin 2003 reste conditionnée au maintien de la terre dans des bonnes conditions de production. Si l'on prend comme base une approximation qui semble, faute d'estimations plus précises, recueillir lassentiment de nombreux modélisateurs (les aides découplées auraient un effet sur la production de lordre du tiers de celui daides couplées), l'impact des quelques 30 milliards d'euros d'aides directes communautaires serait loin dêtre neutre sur les marchés mondiaux, et donc sur les PED. Les PED et la boîte verte.  Au cours de la négociation de Doha, PED ont, à la grande crainte des négociateurs européens et américains, tenté de remettre en question la "boîte verte", arguant que, pour les raisons décrites ci-dessus, ces aides avaient elles aussi des aspects négatifs pour eux. Remettre en question lexemption dont bénéficient ces aides dans le cadre de la discipline de l'OMC (elles nentrent pas dans le calcul de la "Mesure globale de soutien » qui sert à plafonner les aides) est sans doute inacceptable pour les pays développés, qui trouvent là une soupape vis-à-vis de leurs                                                  12 Les impacts agrégés en terme de bien-être recoupent des effets différents selon les pays (importateurs nets ou non) et selon les catégories dagents (producteurs ou consommateurs). Ainsi, les subventions américaines et européennes au coton ont globalement un impact très négatif sur l'Afrique subsaharienne, mais un impact positif sur le revenu réel des pays méditerranéens. Elles font en effet baisser le prix du coton quimportent ces pays comme intrant de leur industrie textile.
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