La réforme de la fiscalité des intérêts dans l'Union européenne - article ; n°3 ; vol.21, pg 213-236

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Revue française d'économie - Année 2007 - Volume 21 - Numéro 3 - Pages 213-236
Claude Emonnot Olivier Peron La réforme de la fiscalité des intérêts dans l'Union européenne. La Commission européenne a entrepris une vaste réforme de la fiscalité des intérêts. Le principe de résidence devrait remplacer le système actuel de retenues à la source nationales, accusé de conduire à la concurrence fiscale et à la sous-imposition. Cet article montre que les propositions de la Commission sont économiquement optimales, si chaque gouvernement, ni tout à fait bienveillant, ni tout à fait léviathan, peut choisir librement le taux d'imposition national. La caractéristique erga omnes de l'ouverture empêche les gouvernements d'exercer le pouvoir de prédication sur les recettes fiscales que leur confère pourtant un principe de résidence. En revanche, un principe de résidence doublé d'une harmonisation fiscale conduit à une détérioration du bien- être entièrement transférée sur les contribuables par les gouvernements.
The Reform of Interest Income Taxation in the European Union. The European Commission has undertaken an ambitious reform of interest taxation. The residence principle should take the place of the current system of national withholding taxes, blamed for giving rise to tax competition and undertaxation. This article shows that the Commissions proposals are economically optimal, when each governement, nether wholly benevolent, nor wholly self-serving, can freely choose the national tax rate. The erga omnes feature of opening prevents the governements from exerting their predatory power on tax revenus yet confered by the residence principle. On the other hand, residence principle coupled with tax harmonization leads to a deterioration of welfare wholly shifted by governements on taxpayers.
24 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : lundi 1 janvier 2007
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Claude Emonnot
Olivier Peron
La réforme de la fiscalité des intérêts dans l'Union européenne
In: Revue française d'économie. Volume 21 N°3, 2007. pp. 213-236.
Résumé
Claude Emonnot Olivier Peron La réforme de la fiscalité des intérêts dans l'Union européenne. La Commission européenne a
entrepris une vaste réforme de la fiscalité des intérêts. Le principe de résidence devrait remplacer le système actuel de retenues
à la source nationales, accusé de conduire à la concurrence fiscale et à la sous-imposition. Cet article montre que les
propositions de la Commission sont économiquement optimales, si chaque gouvernement, ni tout à fait bienveillant, ni tout à fait
léviathan, peut choisir librement le taux d'imposition national. La caractéristique erga omnes de l'ouverture empêche les
gouvernements d'exercer le pouvoir de prédication sur les recettes fiscales que leur confère pourtant un principe de résidence.
En revanche, un principe de résidence doublé d'une harmonisation fiscale conduit à une détérioration du bien- être entièrement
transférée sur les contribuables par les gouvernements.
Abstract
The Reform of Interest Income Taxation in the European Union. The European Commission has undertaken an ambitious reform
of interest taxation. The residence principle should take the place of the current system of national withholding taxes, blamed for
giving rise to tax competition and undertaxation. This article shows that the Commissions proposals are economically optimal,
when each governement, nether wholly benevolent, nor wholly self-serving, can freely choose the national tax rate. The erga
omnes feature of opening prevents the governements from exerting their predatory power on tax revenus yet confered by the
residence principle. On the other hand, residence principle coupled with tax harmonization leads to a deterioration of welfare
wholly shifted by governements on taxpayers.
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Emonnot Claude, Peron Olivier. La réforme de la fiscalité des intérêts dans l'Union européenne. In: Revue française
d'économie. Volume 21 N°3, 2007. pp. 213-236.
doi : 10.3406/rfeco.2007.1607
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfeco_0769-0479_2007_num_21_3_1607Claude
EMONNOT
Olivier
PERON
La réforme de la fiscalité
des intérêts dans l'Union
européenne
3 juin 2003, la Commission euro
péenne a adopté la directive 2003/48/CE en matière de fisca
lité des revenus de l'épargne sous forme de paiements d'intér
êts. Son entrée en vigueur le 1 1 juillet 2005 est passée presque
Revue française d'économie, n° 3/vol XXI 214 Claude Emonnot et Olivier Peron
inaperçue, éclipsée par le débat autour de la directive Bol-
kenstein et son désormais célèbre plombier polonais.
L'objet de la directive est le suivant : « Permettre que les
intérêts de l'épargne perçus dans un Etat-membre par des per
sonnes physiques qui ont leur résidence fiscale dans un autre Etat-
membre soient effectivement imposés conformément aux dis
positions législatives de ce dernier Etat-membre ». Cette condition
d'achèvement du marché intérieur s'insère dans le cadre de la stra
tégie définie à Lisbonne en 2000 qui vise à faire de l'Union
européenne l'économie la plus dynamique et la plus compétitive
au monde en 2010, - objectif de plus en plus ambitieux au fur
et à mesure que l'échéance se rapproche. On estime en effet que
le niveau d'imposition dans l'Union constitue un frein à sa comp
étitivité. En outre, c'est souvent à cause de l'étroitesse de la
définition des bases que les impôts sont si élevés. Un élargiss
ement de ces bases permettrait de réduire les taux d'imposition
et d'améliorer les incitations sans préjudice de pertes de recettes
pour les Etats. C'était la philosophie initiale de la réforme récente
de l'impôt sur le revenu en France (Saint-Etienne et Le Cacheux
i [2005])-
I Or, les Etats de l'Union emploient un système de
nues à la source nationales sur les intérêts. Ces retenues vont de
pair avec l'exonération des revenus de placements délocalisés,
exonération de fait, sinon de droit, pratiquée à la fois par l'éc
onomie qui accueille ces investissements et par celle d'où ils pro
viennent (Hugounencq et alii [1999], Raspillier [2006]). Ce
principe territorial est à l'origine de la concurrence fiscale entre
les Etats et de l'érosion des bases d'imposition nationales. C'est
pourquoi une imposition mondiale ou de résidence qui inclu
rait tous les intérêts de placements, délocalisés ou non, dans l'as
siette de l'impôt national du contribuable dès lors qu'il est consi
déré comme résident fiscal d'un Etat-membre, supprimerait cette
fuite de la matière imposable et priverait la concurrence fiscale
de pratiquement tous ses attraits. En contrepartie de cette exten
sion de la compétence fiscale, peut-on alléger la pression subie
par les facteurs de production moins mobiles comme le travail
et améliorer la compétitivité globale et l'emploi.
Revue française d'économie, n° 3/vol XXI Claude Emonnot et Olivier Peron 215
La pierre d'achoppement du projet est bien sûr la pratique
du secret bancaire (et non du secret fiscal) qui entrave la possib
ilité d'imposer les intérêts perçus à l'étranger. Le secret bancaire
est la condition d'accession au statut de paradis fiscal. L'échange
d'informations entre administrations fiscales nationales se fait
aujourd'hui le plus souvent sur demande et non de façon auto
matique. En outre, les renseignements qu'est tenu de fournir un
Etat requis, concernant un résident fiscal d'un autre Etat-membre
requérant, sont déterminés par les lois en vigueur dans l'Etat
requis. Cette règle dite du « plus petit dénominateur commun »
limite l'échange de renseignements au profit des paradis fiscaux.
On imagine donc mal comment le Luxembourg, pour ne citer
que lui, pourrait renoncer au secret bancaire, même partiellement,
sans que ses concurrents directs, paradis fiscaux et autres terri
toires associés non membres, ne consentent un sacrifice équival
ent. On comprend les « crispations » (Berlin [2003]) qu'un tel
projet peut soulever. C'est pourquoi des négociations sont en cours
avec la Suisse par exemple, mais aussi avec les Etats-Unis. Elles
doivent permettre l'extension à ces pays du futur accord d'échange
d'informations de l'Union, l'adoption définitive de la directive
étant soumise à leur réussite. C'est aussi la raison pour laquelle
la Belgique, l'Autriche et le Luxembourg bénéficient d'un régime
dérogatoire temporaire. Ces pays pourront appliquer une rete
nue à la source de 15 % pour les années 2005-2007, de 20 %
de 2008 à 2010, et de 35 % à partir de 2011. Ce délai corre
spond au temps jugé nécessaire à l'aboutissement des négociations
en cours entre la Commission et les économies non membres.
Les progrès réalisés en la matière sont d'ailleurs assez surpre
nants.
De longues négociations ont permis de parvenir à la
directive de 2003. C'est en effet le 10 février 1989 qu'apparaît
une première proposition de directive concernant un régime
commun d'imposition à la source des intérêts (COM/ 1989/
0060/final/3). Cette directive qui visait la suppression de la poss
ibilité d'invoquer des pratiques administratives pour signifier un
refus de coopération, n'eut pour seul effet que de transformer ces
pratiques en lois (Emonnot [1998]). Ce fut l'attitude du Luxem-
Revue française d'économie, n° 3/vol XXI 216 Claude Emonnot et Olivier Peron
bourg et le projet fut abandonné. La date du 26 mars 1996
marque le changement de stratégie de la Commission, fondée
désormais sur la coordination fiscale plutôt que l'harmonisation
et exposée dans le document intitulé La fiscalité dans l'Union
européenne, base des travaux ultérieurs qui aboutiront à l'adop
tion du « paquet fiscal » par le conseil Ecofin le 1er décembre 1997.
Le 20 mai 1998, la Commission présente une proposition de
directive visant une imposition minimale des revenus de l'épargne,
tout en laissant le choix aux Etats-membres entre une retenue à
la source de 20 % ou l'échange de renseignements entre admin
istrations fiscales (COM [1998] 295 final). Comme celui de
1989 ce projet échoua, entraînant l'abandon du principe dit de
la coexistence, disparition entérinée en juin 2000 au sommet euro
péen de Feira. C'est la proposition de directive de 2001 (COM
[2001] 400 final) qui lui succède. Elle affirme que l'échange
d'informations, sur une base aussi large que possible, est l'objectif
ultime de la Commission. Cette proposition de 2001 s'est fin
alement concrétisée par la directive de 2003, mais non sans dif
ficultés.
Cet article propose d'analyser la pertinence économique
de cette réforme à l'aide du modèle standard de la concurrence
fiscale dont Zodrow et Mieszkowski [1986] sont à l'origine,
grâce au critère d'optimalité de la fourniture de biens collectifs.
La formalisation est celle proposée par Edwards et Keen [1996]
dans laquelle les dirigeants ont un comportement ni tout à fait
altruiste ni tout à fait léviathan. Ils peuvent employer une par
tie des recettes fiscales à leur usage personnel, pas forcément de
façon malhonnête, mais afin d'accroître leur pouvoir de décision,
leur influence, etc., comportement « bureaucratique » au sens que
lui donne la théorie des choix publics. Les dirigeants poursuivent
donc un objectif propre sous la contrainte d'un niveau minimal
d'utilité des citoyens, en d'autres termes sous la menace perma
nente d'une possible sanction électorale qui limite leur com
portement de prédation.
Ces modèles de concurrence fiscale ont la caractéristique
gênante de considérer les effets de la concurrence ou de la coopér
ation fiscales entre des juridictions qui constituent une zone finan-
Revue française d'économie, n" 3/vol XXI Claude Emonnot et Olivier Peron 217
cièrement fermée, ce qui n'est évidemment pas le cas de l'Union
européenne. En termes économiques, cela revient à supposer
que l'offre de capital est donnée au niveau de l'ensemble des
Etats-membres, mais est élastique au de chacun d'eux.
Plusieurs conséquences découlent de cette hypothèse. La
première est l'identité des propriétés des principes d'imposition,
territorial ou de résidence, au niveau de l'Union, entre lesquels
il n'y a même plus lieu d'opérer une quelconque distinction. La
seconde est la disparition de tout mécanisme d'incidence fiscale
du facteur mobile vers le facteur immobile, le travail par exemple.
L'offre de capital étant fixée, le capital subit « effectivement » l'im
pôt qui s'applique à lui dès lors qu'une politique coordonnée et/ou
harmonisée est mise en œuvre au niveau de la zone. La problé
matique actuelle de la Commission est au contraire de faire en
sorte que cette imposition soit « effective » (et non de le suppos
er a priori) afin que la pression fiscale, au lieu de peser in fine
sur le facteur de production moins mobile, soit mieux répartie
et donc susceptible d'être réduite en moyenne.
Au contraire, dans notre modèle, la coopération ou la
concurrence fiscales entre les Etats-membres peuvent conduire
à des résultats différents selon le principe en vigueur, car la zone
demeure ouverte sur le reste du monde.
Enfin, de nombreux travaux théoriques suggèrent qu'en
étendant le droit à imposer des autorités aux revenus de plac
ement délocalisés, on renforce le comportement bureaucratique
des décideurs. Une imposition de résidence est dès lors nuisible.
A contrario, une territoriale est bénéfique car elle st
imule la concurrence. L'intuition suggère que ce raisonnement n'est
plus valide dans une zone financièrement ouverte. Un principe
de résidence renforce certes le pouvoir d'imposition des Etats-
membres dans l'Union, mais il se heurte toujours à la dimension
erga omnes de la libération.
Nous envisagerons dans une première étape le cas de la
concurrence fiscale. Elle n'exclut pourtant pas un certain degré
de coordination entre les économies. Si le choix par les Etats du
niveau du taux d'imposition est de nature non coopérative, en
revanche, ces Etats s'accordent sur le même principe général.
Revue française d'économie, n° 3/vol XXI 218 Claude Emonnot et Olivier Peron
Dans le cas d'une imposition de résidence, la coordination est
plus poussée puisqu'elle inclut en sus des procédures automatiques
d'échange de renseignements entre administrations fiscales. La
seconde étape analyse les effets de l'harmonisation fiscale. Celle-
ci incorpore à nouveau la forme de coordination décrite plus haut
mais suppose, en outre, que le taux d'imposition commun est
déterminé par les autorités de l'Union. Elles choisiront un taux
d'imposition plus élevé que celui qu'elles estimeraient résulter d'un
processus concurrentiel, quel que soit le mode d'imposition en
vigueur. Cette hypothèse traduit l'objectif de la Commission
d'une imposition « effective » des intérêts, c'est-à-dire la convic
tion que les taux d'imposition déterminés par un processus
concurrentiel sont trop faibles, conviction que l'on tient pour
acquise même si elle peut se révéler fausse.
Le cas de la concurrence fiscale
Nous n'énumérerons pas en détail toutes les propriétés du modèle
afin de ne pas alourdir la présentation (les auteurs s'engagent à
fournir les détails des calculs sur simple requête) . On considère
une petite juridiction engagée dans un processus d'intégration
réelle et financière avec ses voisines. Sous l'hypothèse d'identité
de taille des juridictions, il est équivalent d'analyser les consé
quences d'une politique fiscale non coopérative du point de vue
d'une économie isolée ou de l'Union dans son ensemble vis-à-
vis du reste du monde, tant que la zone ne dispose d'aucun pou
voir de marché et que la libération est de type erga omnes. Chaque
juridiction est constituée d'un citoyen consommateur représent
atif dont les préférences quasi concaves U(X, G) sont définies
sur un bien privé Xet un bien collectif local G fourni par le sec
teur public. Le bien privé est considéré comme le numéraire et
son prix est normalisé à l'unité. Ces biens sont produits grâce à
une fonction de production telle que : F(0) = 0, F\K) = r > 0,
Revue française d'économie, n" 3/vol XXI Claude Emonnot et Olivier Peron 219
F"(K) < 0, r étant le taux d'intérêt. Le taux marginal de tran
sformation bien privé bien public est égal à l'unité. Dans ces
conditions, à Y optimum on devrait observer l'égalité du taux
marginal de substitution (TMS) au taux marginal de transfo
rmation (TMT).
Le consommateur va investir son capital К dans son éco
nomie de résidence : K, ou délocaliser à l'étranger : K*, que ce
soit dans ou hors de la zone : К* = К — K.
Les autorités nationales, quant à elles, ne sont ni tout à
fait altruistes ou bienveillantes, ni tout à fait égoïstes. Elles pré
lèvent un montant global R de recettes fiscales dont seulement
une partie est redistribuée sous la forme du bien public local G.
L'autre partie représente les dépenses discrétionnaires С aux
quelles seules les autorités ont accès. Leurs préférences V(C, U)
sont quasi concaves, Vc > 0Уи> О, définies sur la dépense di
scrétionnaire С et l'utilité U du citoyen. L'hypothèse Vv > 0
représente la crainte de la sanction électorale. En outre, les autor
ités prennent en compte le fait que l'utilité marginale du bien
public pour l'agent privé est décroissante : UGG < 0. Le modèle
fait donc l'hypothèse que les autorités disposent d'une informat
ion parfaite sur les préférences des agents représentatifs.
Concurrence fiscale
et imposition territoriale
En l'absence d'une quelconque coordination fiscale internation
ale, le problème de chaque décideur public est de choisir le mont
ant des recettes publiques détournées C, le taux d'imposition des
revenus du capital t, en sorte de maximiser V[C, U(X, G)], soit :
MaxQtV[C, U{X,R-Q].
Suivant l'approche d'Edwards et Keen [1996], on scinde
le problème en deux étapes.
Revue française d'économie, n° 3/vol XXI 220 Claude Emonnot et Olivier Peron
Lors de la première étape, les dirigeants de chaque éco
nomie choisissent l'impôt t (dans le cas de l'harmonisation il s'im
pose à eux) et le montant de la dépense publique G qui maxi
misent le revenu discrétionnaire С sous la contrainte d'un niveau
d'utilité U donnée du consommateur représentatif. Pour ce faire,
on inverse l'utilité directe U{X, G) en G{X, U) qui exprime la
dépense publique G nécessaire pour obtenir une utilité U quand
la consommation privée est X. A partir de l'égalité U = U(X, G(X,
U)), on obtient :
Gx = -U#UG et Gv=1luG (D
La première étape consiste donc en : MaxtC{r*,t, U) sous
diverses contraintes que nous allons expliciter et qui dépendent
du principe d'imposition en vigueur.
Dans le cas d'une imposition à la source ou territoriale,
la compétence fiscale de chaque juridiction se limite à ses front
ières, l'impôt est attaché au revenu et non au titulaire ou des
tinataire final de ce revenu. L'agent représentatif est exonéré
d'impôt par sa juridiction de résidence au titre des revenus de
placements délocalisés, ceux-ci subissant l'impôt de la juridiction
de destination des investissements (généralement très faible). En
conséquence, un principe territorial impose uniquement l'i
nvestissement interne. Les épargnants locaux disposent toujours
de la faculté d'investir à l'extérieur de la zone où la rémunérat
ion du capital est déterminée par le taux d'intérêt mondial exo
gène r*. En conséquence, si l'épargne dans une juridiction_vaut
K, celle-ci est insensible à l'impôt local, de sorte que : dKIdt =
0.
Sous l'hypothèse de concurrence pure et parfaite, la pro
ductivité marginale brute du capital est égale au taux d'intérêt
brut dans chaque économie :
F\K{t)) = r (2)
En présence d'un impôt de nature territoriale, la condi
tion d'équilibre du marché du capital énonce que la producti-
Revue française d'économie, n° 3/vol XXI Claude Emonnot et Olivier Peron 221
vité marginale nette du capital domestique doit être égale au
rendement mondial exogène r* :
=r*r(l-t) =F\K{t)){l-t) (3)
L'équation (3) est la formulation de la propriété de neut
ralité à l'importation du capital (NIC).
On en déduit la définition implicite du stock de capital
national en fonction de la rentabilité brute requise du :
fonction décroissante du taux d'imposition domestique. Une
hausse du taux d'imposition domestique n'a aucun effet sur
l'épargne nationale, il réduit l'investissement interne en élevant
le taux d'intérêt brut.
Ces propriétés permettent de définir la valeur de la
consommation privée et des recettes fiscales à l'aide des équations
(5) et (6) respectivement :
X = F(K(t))U - t) + r\K - K{t)) (5)
R = tF{K{t)) = C+ G (6)
Le revenu total du consommateur représentatif est égal
à la somme du revenu intérieur net d'impôt : F(K(t))(l — t), et
des revenus de la propriété reçus l'étranger : r\K — K(j)). La recette
fiscale ne provient que de l'imposition de l'investissement interne
comme sous tout principe territorial pur. On peut en outre véri
fier que l'équilibre ressources-emplois de l'économie est vérifié
en combinant les équations (3), (5) et (6).
La première étape du programme peut enfin être résolue.
Le programme des dirigeants est :
MaxtC(r*,t,U) (7)
Revue française d'économie, n° 3/vol XXI

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