Multifonctionnalité et égibilité aux aides pac dans I'ue - article ; n°1 ; vol.268, pg 144-158

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Économie rurale - Année 2002 - Volume 268 - Numéro 1 - Pages 144-158
European agricultural policies emphasise the need to take into account the multifonctionality of agriculture, and reflect objectives concerning employment and the preservation of the economic and social texture in rural areas. These new policies grant new importance to farms which are part of complex systems of activities (pluriactivity, etc.). A comparison of regulations governing conditions of eligibility for four types of direct paiements in five countries (Germany, Spain, France, Greece and the uk) reveals a real change of the standards of occupational practice taken into account in the economic aid for agriculture. Yet, this trend is ambiguous and can also be interpreted as a step towards deregulation of the labour market. This could result in an increasing number of precarious jobs.
Les politiques agricoles européennes soulignent la nécessité de tenir compte de la multifonctionnalité et affichent des objectifs concernant l'emploi et le maintien d'un tissu économique et social dans les zones rurales. Logiquement ce changement confère une importance nouvelle aux exploitations s'inscrivant dans des systèmes d'activités complexes (pluriactivité, etc.). La comparaison des conditions réglementaires d'éligibilité pour quatre paiements directs dans cinq pays (Allemagne, Espagne, France, Grèce, Royaume-Uni) montre une réelle évolution des normes d'exercice professionnel prises en compte dans l'organisation du soutien économique de l'agriculture. Cependant, cette évolution est ambiguë et peut aussi être interprétée comme un pas vers une dérégulation du marché du travail pouvant engendrer des statuts précaires.
15 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mardi 1 janvier 2002
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MME Catherine Laurent
MME Cristina Rueda
MME Eleftheria Vounouki
Multifonctionnalité et égibilité aux aides pac dans I'ue
In: Économie rurale. N°268-269, 2002. pp. 144-158.
Abstract
European agricultural policies emphasise the need to take into account the multifonctionality of agriculture, and reflect objectives
concerning employment and the preservation of the economic and social texture in rural areas. These new policies grant new
importance to farms which are part of complex systems of activities (pluriactivity, etc.). A comparison of regulations governing
conditions of eligibility for four types of direct paiements in five countries (Germany, Spain, France, Greece and the uk) reveals a
real change of the standards of occupational practice taken into account in the economic aid for agriculture. Yet, this trend is
ambiguous and can also be interpreted as a step towards deregulation of the labour market. This could result in an increasing
number of precarious jobs.
Résumé
Les politiques agricoles européennes soulignent la nécessité de tenir compte de la multifonctionnalité et affichent des objectifs
concernant l'emploi et le maintien d'un tissu économique et social dans les zones rurales. Logiquement ce changement confère
une importance nouvelle aux exploitations s'inscrivant dans des systèmes d'activités complexes (pluriactivité, etc.). La
comparaison des conditions réglementaires d'éligibilité pour quatre paiements directs dans cinq pays (Allemagne, Espagne,
France, Grèce, Royaume-Uni) montre une réelle évolution des normes d'exercice professionnel prises en compte dans
l'organisation du soutien économique de l'agriculture. Cependant, cette évolution est ambiguë et peut aussi être interprétée
comme un pas vers une dérégulation du marché du travail pouvant engendrer des statuts précaires.
Citer ce document / Cite this document :
Laurent Catherine, Rueda Cristina, Vounouki Eleftheria. Multifonctionnalité et égibilité aux aides pac dans I'ue. In: Économie
rurale. N°268-269, 2002. pp. 144-158.
doi : 10.3406/ecoru.2002.5320
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ecoru_0013-0559_2002_num_268_1_5320ultifonctionnalité
i
et égibilité aux aides pac dans Tue
avec Catherine la collaboration LAURENT de • Inra-Sad, Cristina RUEDA Paris Eleftheria VOUNOUKI • Université Paris K Laboratoire Ladyss
La volonté explicite de tenir compte de la re intégration de formes hétérodoxes d'exer
multifonctionnalité de l'agriculture n'est cice de l'activité agricole (section 1), nous
apparu que récemment dans les documents présenterons la méthode utilisée qui repose
officiels français (Loi n° 99-574 du sur la comparaison des conditions ré
9 juillet 1999) et européens (Ce, 2000), glementaires d'éligibilité pour quatre aides
même si les textes énonçant la nécessité de directes (aide à l'installation des jeunes agri
prendre en compte simultanément ces di culteurs, indemnité compensatoire de handi
verses fonctions de l'agriculture remontent cap naturel, mesure agro-environnementale,
déjà à une dizaine d'années (CCE, 1991; paiements compensatoires céréales) aux n
Mac Sharry, 1990). Les objectifs ainsi aff iveaux européen et national dans cinq pays de
ichés en termes de «fonctions sociales» l'UE (Allemagne, Espagne, France, Grèce,
(emploi, cohésion sociale et contribution Royaume-Uni) (section 2). Cette analyse fait
de l'activité agricole au maintien d'un tissu ressortir une évolution des critères d'éligibil
social rural), changent les termes de la r ité de la réglementation communautaire qui
éflexion sur l'organisation du soutien à ouvre la porte à une réelle remise en cause
l'agriculture et la population de ses bé des normes d'exercice professionnel prises
néficiaires. Si les fonctions sociales de en compte dans l'organisation du soutien sont réellement prises en
économique de l'agriculture. Mais elle montcompte, elles confèrent une importance
re aussi comment les réglementations nationouvelle aux exploitations qui ne sont pas
nales intègrent ensuite de façon très différennécessairement les plus compétitives sur
ciée la diversité des formes d'exercice de les marchés internationaux, mais qui ins
l'activité agricole et traduisent cette évolucrivent leur activité agricole dans un syst
tion communautaire (section 3). Ainsi, en ème complexe (diversification vers l'agro-
l'absence d'une vision unifiée du statut des tourisme, pluriactivité des individus). Ces
actifs en Europe (et des droits sociaux que systèmes qui furent un temps écartées du
confère l'exercice de l'activité agricole), cette bénéfice d'une partie du soutien public doi
évolution peut, dans certains pays, avoir des vent désormais être mieux intégrés dans les
effets pervers sur le statut des emplois rudispositifs de la PAC.
raux. Ce constat rejoint les questionnements Le but de cet article est de tester cette
d'économistes qui s'interrogent, dans d'autres hypothèse et de contribuer ainsi à la discus
secteurs d'activité, sur l'influence des princision sur les indicateurs permettant d'évaluer
pes de redistribution des salaires indirects la reconnaissance de la multifonctionnalité
de l'agriculture. Après avoir précisé pour hérités de la période fordiste dans la recomp
quoi celle-ci doit se traduire par une osition actuelle des formes de travail.
144 Économie Rurale 268-269/Mars-juin 2002 maintien d'un tissu économique et social ruMultifonctionnalité de l'agriculture
ral par des mécanismes très variés. et diversité des formes d'exercice
Dans tous les pays de l'UE les agricultures de l'activité agricole
sont composites. Elles rassemblent, au sein
La multifonctionnalité de l'agriculture de chaque région, des exploitations de d
peut être définie comme l'ensemble des con imensions très différentes et, en 1997, plus de
tributions de l'agriculture à un développe 50 % des exploitations étaient toujours de
ment économique et social considéré dans très petite dimension (52 % avaient moins de
son unité (Laurent, 2001), la reconnaissance 4 unités de économique, 56 %
officielle de la multifonctionnalité exprimant moins de 5 ha) (Eurostat, 1997). Les finalités
la volonté que ces différentes contributions assignées aux exploitations par les ménages
puissent être associées durablement de fa qui les détiennent sont diverses (tableau 1).
çon cohérente selon des modalités jugées sa Une fraction des familiales n'est
tisfaisantes par les citoyens. Ces contribu pas destinée en priorité à fournir un revenu
tions peuvent être en partie énumérées dans professionnel résultant de la commercialisat
une liste positive. Il n'est pas possible d'éta ion de produits agricoles. Des observations
blir de liste universelle car l'appréciation de de terrain montrent qu'il peut s'agir d'une pro
ce qui est «satisfaisant» diffère selon les portion significative des exploitations2 (n
contextes nationaux et peut évoluer dans le otamment des exploitations de petite dimens
temps1. En France, elles peuvent inclure no ion) mais il n'est pas possible de distinguer
tamment la production, la sécurité aliment dans la statistique agricole européenne les
aire, la protection de l'environnement, la formes d'activité à but lucratif des
sauvegarde d'un capital culturel, le maintien autres. De plus, pour une proportion import
d'un tissu économique et social rural par la ante de ménages tirant un revenu de l'activité
diversification des activités. agricole, il s'agit seulement d'une portion du
La notion de multifonctionnalité ne con revenu total du ménage, le chef d'exploitation
cerne pas l'agriculture mais l'ampleur du dé et/ou son conjoint ayant des activités rémunér
bat pour ce secteur signale la nécessité d'une ées dans d'autres secteurs. Selon la dernière
vision d'ensemble du rôle de l'activité agricol enquête sur les structures d'exploitation agri
e dans la société, et fait apparaître l'évolu coles ( 1997) réalisée par Eurostat, seuls 27 %
tion de l'activité agricole comme un «fait des chefs d'exploitation de l'UE ont une activi
total social», au sens de Mauss ( 1924), c'est- té agricole à temps plein (Rattin, 2000)3 et
à-dire un phénomène qui met en jeu un très 29 % bénéficient des revenus d'une autre ac
grand nombre d'institutions, qui a des dimen tivité lucrative4. Ces combinaisons d'activi
sions multiples, économiques, juridiques, tés, décrites depuis de nombreuses années
etc., et qui intéresse des classes sociales dif (Delord, Lacombe, 1984; Mac Kinnon et ai,
férentes. Ce dernier point résulte de la con 1991), tendent à augmenter (Vidal, 2001); il
jonction de plusieurs phénomènes: l'agricul n'est pas possible d'y voir des formes d'exer-
ture est tout à la fois présente dans la vie
quotidienne de chaque individu en fournis 2. Par exemple, en France, estimé à environ 35 %
sant des denrées, visible dans les paysages du total des exploitations agricoles lors d'enquêtes
incluant toutes les formes d'exercice de l'activité sur la majeure partie du territoire, mais c'est
agricole (Laurent, Remy, 1998). également une activité qui contribue au
3. Soit 39 % en Allemagne, 24 % en Espagne, 50 %
en France, 1 1 % en Grèce, 50 % au Royaume Uni.
1 . Ainsi la question de l'entretien du territoire est- Parmi les chefs d'exploitation ayant une activité
elle perçue très différemment dans le nouveau mon agricole à temps partiel, il y a des inactifs (retraités,
de amateur d'« espaces naturels» et dans l'UE où sé etc.) et des actifs qui ont une autre activité profes
vit le rejet de la «friche» et des espaces fermés. sionnelle (pluriactifs) ou non (chômeurs).
Économie Rurale 268-269/Mars-juin 2002 cice de l'activité agricole qui seraient ré valents permettant à un ménage de rester
dans le monde rural. D'autres encore contrisiduelles et vouées à disparaître. L'activité
buent à l'établissement dans le monde rural agricole doit donc être appréhendée comme
des ménages insérés dans d'autres secteurs une des composantes de systèmes d'activités
ï d'activité. Par ailleurs, les possibilités d'auto- complexes dont les formes sont variées.
consommation associées à des activités agri
Tableau 1. Finalités principales des exploitations coles dans les exploitations de petite dimens
agricoles (ea) de Tue pour les ménages ion économique concourent à fixer dans les
auxquels elles sont associées zones rurales des ménages ayant de faibles
Procurer un revenu: revenus monétaires (Laurent, Rémy, 1998).
• Ea où le chef d'exploitations (cex) Les objectifs antérieurs de la PAC conduis
travaille à temps plein aient logiquement ses interventions à être • Ea avec cex pluriactifa et travaillant
centrées sur l'activité agricole productrice de à temps partiel dans l'agriculture
denrées pour le marché, en référence à des • Ea avec cex à temps partiel sans autre Ménages
activité rémunérée (chômeur- dont les modèles de l'exploitation et de l'activité pro
membres fessionnelle construits dans cette optique. Accès à /a protection sociale :
peuvent dans les pays où l'exercice de l'activité Ainsi les exploitations de petite dimension,
avoir agricole ouvre des droits spéciaux, ou des systèmes d'activités jugés hétérodoxes des par exemple en France épouses jusqu'à une période récente par les organisactivités d'agriculteurs retraités mes officiels ou syndicaux (exploitations dérémunérées
Production pour la consommation z_a hors de tenues par des chefs pluriactifs notamment), familiale: l'agriculture ont-ils été parfois écartés du bénéfice des agriculteurs pauvres retraités,
soutiens directs à l'agriculture, par exemple ménages ruraux à bas revenus
pour les aides à l'installation (cf. infra). Mais Loisir, en majorité exploitations
désormais la contribution de l'agriculture à de petites dimensions
l'emploi rural (via des emplois à temps plein a. En toute rigueur, un pluriactif est une personne qui combine
deux activités lucratives (Casaux, 1993). Parmi ceux qui combinent ou partiel), son rôle dans la cohésion éconoactivité agricole et autre activité rémunérée, seules les personnes mique et sociale, et sa fonction de refuge pour lesquelles l'activité agricole est une activité lucrative peu
vent être donc considérées comme pluriactifs; la statistique agri pour des ménages pauvres, sont mis en avant. cole ne permet pas de les distinguer. Les statistiques de l'emploi
Cela devrait se traduire par une recompositsont un peu plus précises sur ce point (Laurent, Mouriaux, 2001).
ion des formes de soutien public sur des ba
ses élargies, réintégrant toute la diversité des Les mécanismes par lesquels l'activité agri
formes d'exercice de l'activité agricole évocole contribue au développement local sont
quée précédemment. C'est en tout cas ce que donc divers. Certaines exploitations remplis
l'on devrait observer si le discours sur la mul- sent le rôle attendu de toute entreprise: créa
tifonctionnalité n'est pas qu'une façon de rtion ou maintien d'emplois dans leur secteur
econduire sous une forme plus acceptable (à la d'activité et production de biens et de services fois par l'OMC et par la société mondialisée) le
pour le marché avec effets d'entraînement sur soutien économique accordé à la population
les secteurs d'amont et d'aval. D'autres facili des agriculteurs, principaux bénéficiaires du
tent le maintien d'emplois ruraux grâce au soutien à la production.
développement de systèmes d'activités poly- Cette proposition peut être testée. Dans la
mesure où la mise à l'écart d'une fraction des
4. Soit 45 % en Allemagne, 28 % en Espagne, 25 % exploitations n'a pu se faire qu'en établissant
en France, 27 % en Grèce, 30 % au Royaume-Uni. une réglementation adéquate, s'il est réellRappelons que dans la nomenclature d'Eurostat,
ement tenu compte de ces objectifs dans l'évotoutes les activités qui ne sont pas agricoles par na
ture mais liées à l'exploitation (par ex. agro-touris lution de la politique agricole, cela doit se
me) sont considérées comme activités «autres». traduire par un élargissement des conditions
146 Économie Rurale 268-269/Mars-juin 2002 d'éligibilité des aides directes aux niveaux 4. Une mesure agri-environnementale, la
européen et national, visible dans l'évolution plus largement appliquée dans chacun des
des législations (notamment intégration plus pays étudiés. Plusieurs types de mesures
facile des chefs d'exploitation pluriactifs, des étant mis en œuvre dans le cadre de ce pr
exploitations à temps partiel). En outre, com ogramme dans chaque pays, nous avons choisi
me les textes communautaires énoncent ex à chaque fois la mesure la plus importante du
plicitement la nécessité de reconnaître les point de vue des moyens financiers engagés.
diverses fonctions de l'agriculture depuis le Cette analyse a été faite en comparant les
début des années 1990 (Mac Sharry, 1990), cinq pays (Allemagne, Espagne, France, il devrait être possible de repérer des évolu Grèce et Royaume-Uni) qui, selon l'enquête
tions de ces critères depuis le début de cette Eurostat 1997, regroupent la moitié des empmême période. C'est à partir de ces prémis
lois agricoles européens5 (tableau 2). ses que nous avons analysé la façon dont la
Pour chacune de ces mesures, nous avons diversité des formes d'exercice de l'activité
analysé la réglementation communautaire et agricole est prise en compte, pour voir dans
nationale obtenue auprès des ministères de quelle mesure évoluent les normes d'exerci
l'Agriculture des différents pays. La comparce de l'activité agricole retenues pour dé
aison des conditions d'éligibilité a été fonsigner les bénéficiaires du soutien économi
que à l'agriculture. dée sur l'analyse des textes réglementaires et
non sur l'observation in situ des conditions
d'attribution. Pour les deux premières mesurUne méthode fondée sur l'analyse
es, cette analyse a été faite sur deux années, des critères d'éligibilité énoncés
1991 et 1995. Pour les deux dernières mesurdans les textes réglementaires
es (mises en œuvre à partir de 1992) sur
Nous avons considéré quatre grands types de 1995 seulement. Ces dates (1991 et 1995)
mesures correspondant aux différentes fo ont été retenues pour voir dans quelle mesur
rmes d'aides de la PAC: e la réforme de la PAC de 1992 avait eu un
1 . Une mesure horizontale s'appliquant à impact sur les critères d'éligibilité retenus
l'ensemble de l'agriculture: aide à l'installa dans la politique structurelle, 1995 étant la
tion des jeunes agriculteurs. Lorsque celle- première année de mise en œuvre complète
ci comporte plusieurs volets (bonification de la réforme.
de taux d'intérêt, investissement) nous
En outre, ces réglementations ont été miavons privilégié l'analyse des dotations aux
ses en regard de la réglementation communinvestissements.
autaire produite après les accords de Berl2. Une mesure horizontale s'appliquant à
in, qui a redéfini les conditions du soutien certaines zones seulement: indemnité comp
à l'agriculture et au développement rural ensatoire de handicaps naturels. Lorsqu'un
(R. 1257/99, R. 1259/99, R. 1750/99 pour zonage national fait ressortir plusieurs n
les mesures socio-structurelles et les mesuriveaux de handicaps, nous avons choisi la
es agri-environnementales, R. 1251/99, réglementation s'appliquant à la zone de plus
R. 1253/99, R 2316/99 pour les paiements grand handicap (par exemple zone de monta
compensatoires céréales). Mais la compargne en France) afin de comparer les situa
aison des réglementations nationales après tions où, a priori, les formes hétérodoxes de
les accords de Berlin n'a pu être faite car, l'exercice de l'activité agricole ont le plus de
dans plusieurs des pays, les décrets d'appli- raison d'être prises en compte.
3. Une mesure visant à compenser les bais
ses de prix: paiement compensatoire aux 5. Il s'agit des emplois agricoles non compris les sa
lariés. céréales.
Économie Rurale 268-269/Mars-juin 2002 Tableau 2. Les mesures analysées
Zone géographique Règlements
européens de base et mesures observées
Ue (installation jeunes agriculteurs, investissement)
• Allemagne - aide Installation [réglementation fédérale]
Aide agriculteurs Règlements R. 3808/89, à l'installation R CE -1991 2328/91, 75/268, et des 1995 R. jeunes 2843/94 797/85, • Espagne - Primera
10 • France - Dja, Dotation jeunes agriculteurs X • Grèce - aide à l'installation § • RU - non appliqué au Royaume Uni
1
Compensation handicap naturel Ue - compensation handicap naturel, mesures spécifiques en faveur
1991 et 1995 de l'agriculture de montagne et de certaines zones défavorisées
• Allemagne - paiements compensatoires zones Règlements CE 797/85, R 3808/89,
• Espagne - indemnités zones de montagne R 2328/91, R.3669/93, R.2843/94
• France - indemnité spéciale 1
• Grèce - indemnités régions montagneuses et îles de la mer Egée
I « Ru - The Hill Livestock ompensatory allowances
Paiement compensatoire céréales - 1995 Ue, paiement compensatoire blé tendre et méteil
Allemagne, Espagne, France, Grèce, Royaume Uni Règlements 1765/92, 1766/92
Prime agri-environnementale- 1995 Ue, mesures agri-environnementales
• Allemagne - non pertinent au niveau fédéral -, mais analyse des mesures Règlement 2078/92
du kulap en Bavière
• Espagne - aide aux céréales extensives
• France - prime à l'herbe
• Grèce - agriculture biologique
• RU - Environmental Sensitive Areas en Angleterre
cation relatifs à la nouvelle PAC n'étaient précision auquel on s'arrête. La seule réfé
pas parus début 2001. rence aux décrets d'application nationaux
Dans l'analyse des textes réglementaires, des règlements européens est souvent insuf
nous avons privilégié les critères d'éligibilité fisante, principalement pour deux raisons.
relatifs aux exploitants et aux exploitations Parfois une simple circulaire précisant les
(la grille d'analyse utilisée in Laurent et al, conditions annuelles d'application du r
2000). èglement peut introduire des critères supplé
Dans cette étude, nous nous sommes mentaires d'éligibilité extrêmement sélectifs
limitées à l'analyse des textes réglementaires (surface minimum par exemple). De plus, les
édictés aux niveaux communautaire et na décrets font parfois référence à des éléments
tional. Le niveau national est inégalement (par exemple, affiliation à des régimes de
pertinent. Tous les pays adaptent la r protection sociale) dont l'effet sélectif ne
églementation communautaire au niveau na peut être évalué précisément qu'en se réfétional mais ces réglementations nationales
rant à tout un autre ensemble réglementaire peuvent ensuite être plus ou moins modif
extrêmement complexe. Nous avons donc iées au niveau de leur application dans les
tenu compte de ces textes annexes dès lors régions de chacun des États membres, ce qui
qu'ils contribuaient à préciser les normes de restreint la signification des analyses tirées
systèmes d'activité. En dépit de ces frontièdes seuls textes nationaux. Cela est
res, la comparaison des niveaux nationaux particulièrement vrai pour l'Allemagne où
permet d'avoir une première vision de la fales mesures environnementales sont analy
sées pour un seul Land, la Bavière. çon dont les réglementations communautair
es sont adaptées dans les différents contextPar ailleurs, même en se cantonnant au
niveau national, il reste à décider du degré de nationaux.
148 Économie Rurale 268-269/Mars-juin 2002 Tous les textes réglementaires dépouillés -anticipation des capacités de cofinance
traitent de critères d'éligibilité relatifs aux ment lors de la délimitation des zones d'ap
plication de la mesure (extension des zones normes d'exercice de l'activité agricole: il
défavorisées ou étendue des zones d'applicas'agit bien d'un principe important de sélec
tion des bénéficiaires du soutien économique. tion de mesures agri-environnementales);
Les effectifs en cause ne sont pas marginaux. - établissement de plafonds de revenus pour
Par exemple, en supprimant jusqu'en 1999 du les bénéficiaires, etc.
bénéfice de l'aide à l'installation des jeunes Il y a donc d'autres façons de réduire l'ef
agriculteurs les exploitations à temps partiel, fectif d'une population cible que de resserrer
on réduisait de plus du tiers les exploitations les critères relatifs aux normes d'activité.
éligibles6. Cependant, force est de constater Lorsque c'est ce choix qui est fait, il a en soi
que les données statistiques européennes et une signification. C'est pourquoi la compar
nationales ne permettent pas de croiser les aison des critères d'éligibilité peut être riche
différents critères, même lorsqu'ils restent d'enseignements. Même si les mesures ana
simples et de quantifier précisément les ex lysées ont des objectifs prioritaires distincts
ploitations agricoles. Au mieux peut-on faire qui, en toute logique, contribuent à déte
des estimations a minima de la proportion rminer leurs critères d'éligibilité, elles doi
vent s'inscrire dans des principes cohérents d'exploitations écartées des mesures conce
rnées en raisonnant sur un ou deux critères. entre eux et avec les nouvelles orientations
affichées. Enfin, dans la mesure où le système
d'aides à l'agriculture se fait selon des procé
dures de cofinancement, l'addition par les Ces différentes figures de l'intégration
États membres de critères d'éligibilité plus de la diversité des formes d'exercice
restrictifs que ceux de la réglementation de l'activité agricole
européenne ne reflète pas seulement des nor
L'examen des critères d'éligibilité relatifs mes nationales, mais traduit aussi, en partie,
aux formes d'exercice de l'activité agricole la capacité de cofinancement des États memb
permet d'analyser à la fois dans quelle mesurres concernés. Les interprétations doivent
e la PAC exprime déjà au niveau commundonc être nuancées. L'analyse des critères
autaire une volonté normative, comment d'éligibilité sur laquelle nous allons centrer
celle-ci évolue, et comment dans chaque l'étude reste cependant pertinente car le
pays elle est remodelée et reflète ainsi des choix de sélectionner des bénéficiaires en
normes nationales qui peuvent être légitimes fonction d'un modèle professionnel n'est pas
dans certaines situations historiques et socié- sans signification. En effet, la restriction de
tales, et irrecevables ailleurs. l'accès à une mesure peut se faire selon
d'autres modalités que celles relatives aux
1. Nature de l'activité ou statut professionnel normes d'exercice de l'activité agricole,
notamment: II coexiste dans la réglementation commun
- restriction de la mesure à certaines zones autaire deux façons radicalement diffé
(par exemple dja française pour les agricul rentes de concevoir les principes de classi
teurs pluriactif s jusqu'à 2001); fication des bénéficiaires des soutiens
économiques de la PAC :
6. Jusqu'en 1999 l'aide à l'installation des jeunes - la première s'appuie sur la nature de l'ac
agriculteurs ne pouvait être demandée que pour des tivité accomplie, l'activité agricole;
exploitations avec au moins une UTA même si des - la seconde se réfère au statut professionnel chefs d'exploitation à temps partiel pouvaient être
de celui qui exerce l'activité, c'est-à-dire à la éligibles. Dans ce cas, il fallait qu'une autre person
ne contribue au travail de l'exploitation. position sociale que lui confèrent cette acti-
Économie Rurale 268-269/Mars-juin 2002 vite, et sa traduction juridique notamment à est absent de la définition des bénéficiaires,
l'égard de la protection sociale (Laurent, mais de plus le niveau communautaire ne
Mouriaux2001). laisse pas de latitude au niveau national pour
définir une politique plus restrictive. 5! Désignation des bénéficiaires
selon la nature de l'activité accomplie: Désignation des bénéficiaires
l'exemple des paiements compensatoires céréales «0 selon le statut professionnel:
Pour les paiements compensatoires, on parle l'aide à l'installation des jeunes agriculteurs
d'« exploitant» ou de «producteur» en four Pour les aides pour les jeunes agriculteurs, le 1 nissant une définition positive qui désigne Règlement 2328/91 stipulait que le jeune
ainsi toute personne ayant une activité agri agriculteur doit être «chef d'exploitation», ce
cole, quel que soit son statut professionnel. qui correspond notamment «au statut social
En 19927 il est ainsi précisé que «L'exploi retenu dans l'État membre concerné pour les
tant (est) le producteur agricole individuel, chefs d'exploitation indépendants»9 . Les cr
personne physique ou morale ou groupe itères complémentaires édictés (surface,
ment de personnes physiques ou morales, temps de travail, etc.) ne se substituaient pas
quel que soit le statut juridique conféré selon à ces conditions sur le statut.
le droit national au groupement ainsi qu'à
La réglementation européenne renvoie ses membres*, dont l'exploitation se trouve
ainsi aux États membres le soin préciser ce sur le territoire de la communauté »\ l'e
qu'est un agriculteur. Or on sait qu'il n'y a xploitation étant simplement «l'ensemble des
pas une définition économique ou sociologiunités de production gérées par l'exploitant
que de qui est «agriculteur», et que la lutte et situées sur le territoire d'un Etat
pour le contrôle du titre d'agriculteur est demembre». Un seuil de dimension permet de
puis des années un enjeu important pour la définir à partir de quand une unité d'activité
profession agricole10. Les contours des défiagricole est considérée comme une exploita
nitions sont donc mouvants d'un pays à tion agricole, mais ce seuil est très bas (au
l'autre et au fil des années. La désignation de moins une parcelle de 0,3 ha pour les céréal
qui a droit au statut d'agriculteur, qui est es par exemple) et ne peut être utilisé com
pluriactif, etc. peut s'appuyer ainsi dans chame un moyen détourné pour réserver l'aide à
que pays sur différents registres, le droit cicertaines catégories d'exploitants ayant un
vil (définition de l'activité agricole notammstatut professionnel donné. Une définition du
ent11), le droit fiscal12 et le droit social quasiment similaire est reprise dans le r
(réglementation régissant l'accès à un régèglement CE 1259/99 qui établit les principes
des règles de paiement des dépenses de la ime de prestations sociales et aux prestations
section Garantie du FEOGA après les accords vieillesse) et l'architecture de ces ensembles
de Berlin. On observe donc ici que toutes les juridiques varie d'un pays à l'autre.
personnes qui exercent l'activité visée par la
mesure (production de céréales, ou d'oléo- 9. Souligné par nous.
protéagineux, etc.) peuvent bénéficier de la 10. Voir par exemple, pour la France, Rémy, 1987.
mesure dans la ligne directe du soutien aux 1 1 . Les activités ayant pour support l'exploitation
(gîte, auberge, etc.) ou exercées dans le prolongeprix. Non seulement le statut professionnel
ment de l'EA (transformation, commercialisation des
produits de l'exploitation, entreprise de travaux agri
7. Règlement 3508/92 Art 1 (4) auquel se réfèrent coles) sont inégalement considérées comme
les autres règlements sur les paiements compensat «agricoles» dans les différents pays de l'UE.
oires pour ce qui est de la définition de l'exploitant, 12. Des critères de revenu et d'imposition peuvent
de l'exploitation et de la parcelle (pour les céréales contribuer, par des mécanismes différents dans
R. 1765/92 et 1766/92). chaque pays, au classement dans la catégorie
«agriculteur» (ou à l'exclusion de cette catégorie). 8. Souligné par nous.
150 Économie Rurale 268-269/Mars-juin 2002 In fine, pour les mesures socio-structurell peut déjà noter que le minimum de SAU va
es, dès lors qu'elles reposent sur la notion de conduire à exclure sensiblement moins d'ex
statut professionnel, il est impossible de mes ploitations dans les pays du Nord que dans
urer, à partir de données statistiques, le les pays du Sud. Mais les différences des
nombre de personnes éligibles pour un en conditions d'application tiennent surtout à
semble de pays. l'interprétation qui est faite de l'expression
«être exploitant agricole»: nature de l'activiLe choix des principes de sélection
té accomplie ou statut professionnel. Lorsreporté au niveau national:
indemnités compensatoires de handicaps naturels que c'est la seconde option qui est retenue, la
et mesures agri-environnementales conception nationale de ce qu'est un agricul
Dans la réglementation sur les mesures agri- teur peut conduire à exclure une part plus ou
environnementales (R. 2078/92) comme moins grande de ceux qui exercent une acti
dans celle qui a fixé les conditions de bases vité agricole.
de l'attribution de 1'ICHN (R.2328/91) on par Ainsi la réglementation au Royaume Uni le aussi d'«exploitant» mais sans préciser si
se réfère a la conception «nature de l'activité on se réfère au simple accomplissement
accomplie». En Allemagne, au niveau fédérd'une activité ou à un statut professionnel.
al, la situation est intermédiaire. On se réfère Les États membres ont donc le choix des
bien à un statut professionnel, défini notamprincipes d'application de la mesure et peu
ment par le droit social (loi sur l'assurance vent s'engager, nous allons le voir, dans des
voies fort différentes. vieillesse) et le droit fiscal. Ainsi ne sont pas
considérés comme «agriculteurs» les chefs
d'exploitation qui ne recherchent pas un prof2. Diversité des conditions d'application
nationales: des restrictions plus ou moins it durable. Mais une fois ce groupe d'exploi
nombreuses tations exclu du bénéfice de la mesure, toutes
les autres peuvent y prétendre sans critère Dès lors que les États membres décident de
supplémentaire. qui a droit au statut d'agriculteur et peuvent
rajouter un certain nombre de critères de sé La situation est très différente dans les
lection, une même mesure peut prendre des trois autres pays étudiés (Espagne, France,
configurations radicalement différentes Grèce) (tableau 3) qui excluent ainsi en 1995
d'une situation à l'autre. une partie des exploitants pluriactifs du bé
néfice de la mesure et ont prévu un régime
Les paiements compensatoires céréales
moins favorable pour ceux qui peuvent y
Ces reposent sur une ré accéder. Cela tient à la prégnance du modèle
glementation européenne définissant de fa professionnel agricole représenté avant tout
çon précise les critères d'éligibilité, l'amplitu par un agriculteur à titre principal13. de des variations introduites par les États
membres est pratiquement nulle. Ce type
13. On entend par exploitant à titre principal une d'aide touche tous les product
personne qui consacre l'essentiel de son temps à eurs à l'instar des aides «marché». l'activité agricole et en tire de son revenu.
Pour la réglementation européenne concernant
L'ichn, indemnité compensatoire l'aide à l'installation des jeunes agriculteurs ces
de handicaps naturels seuils sont de 50 % (2328/91 , 2348.94). Mais, selon
les réglementations, ces seuils peuvent varier, de Les exigences de la réglementation euro même que ce qui est pris en compte dans le calcul
péenne pour cette aide ne portent que sur des revenus non agricoles (seulement les revenus
quelques critères (principalement seuil de d'activité, ou aussi les revenus immobiliers, certains
transferts sociaux, etc.). SAU et absence de pension de retraite). On
Économie Rurale 268-269/Mars-juin 2002 des Tableau réglementations 3. Indemnité édictées compensatoire aux niveaux de handicaps communautaire naturels. et Comparaison national (1995) des critères d'éligibilité
s
9 Critères d'éligibilité liés aux formes d'activité EUR AL ES F GR RU
Être exploitant agricole 1
Pas de revenu de retraite
Surface minimale (plancher 2 ou 3 ha)*
Condition âge 1 j I 'en «0 X <o
Pas d'indemnité chômage ou autre
Condition de résidence
Traitement différencié exploitants pluriactifs selon revenus non agricoles du ménage
Exclusion certains exploitants pluriactifs S
Dimension économique ea, volonté durable de réaliser un profit §
EUR = Union européenne, AL = Allemagne, ES = Espagne, F = France, GR = Grèce, RU = Royaume-Uni
I Bl Existence d'une condition restrictive
* 2 ha pour Mezzogiorno, Grèce, Portugal et départements d'outre mer, 3 ha pour les autres zones
Note méthodologique:
a) Les mesures qui ont été analysées parmi l'éventail des mesures existant dans cette catégorie sont précisées au tableau 2.
b) Aucune condition dérogatoire n'étant prévue dans le texte communautaire, les réglementations nationales ne peuvent être plus laxis
tes que la réglementation communautaire. En revanche, elles peuvent dans ce cas imposer des contraintes supplémentaires correspon
dant à la conception nationale de ce qu'est «un exploitant agricole». Des restrictions complémentaires peuvent éventuellement être
édictées dans des réglementations à un niveau infra-national. En particulier pour l'Allemagne réglementation réduite au niveau fédéral.
c) Pour le Royaume Uni la réglementation analysée ne concerne pas l'Irlande du Nord
Remarquons enfin que, en France et en amplitude moindre car les critères d'éligibili
Grèce, sphère professionnelle et sphère famil té sont très détaillés dans la réglementation
iale sont explicitement mêlées car il faut à la européenne et laissent moins de marge
fois que l'activité agricole donne un statut d'adaptation aux États membres. Mais com
professionnel au chef d'exploitation et que, me précédemment on observe qu'en France
en cas de pluriactivité en France, les revenus et Espagne des conditions plus restrictives
totaux du ménage (et non du seul chef d'ex que la réglementation européenne sont édic
ploitation) ne dépassent pas un certain tées pour les agriculteurs qui n'exercent pas à
seuil14. En outre les chefs d'exploitation doi titre principal: en Espagne ils étaient écartés
vent résider en permanence dans la zone dé du bénéfice de la mesure et en France ne
favorisée où est située leur exploitation. pouvaient y prétendre que dans certains dé
partements. L'aide aux installations des jeunes agriculteurs15
En France et en Grèce, sphères professionLa comparaison pour cette aide, en 1 995, fait
nelles et familiales sont de nouveau reliées, ressortir des différences du même type que
les bénéficiaires grecs devaient s'engager à celles observées pour I'ichn, bien que d'une
résider dans la zone de l'exploitation pendant
dix ans alors que les agriculteurs autres qu'à 14. Alors qu'il n'y a aucun plafond concernant le r
titre principal en France étaient soumis à des evenu des ménages des chefs d'exploitation qui exer
cent à temps plein. conditions de revenu, concernant l'ensemble
15. Non appliquée au Royaume-Uni. du ménage.
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