La difficile émergence de l'autonomie locale en Ukraine - article ; n°1 ; vol.18, pg 177-189

Marina Aznar

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 1998 - Volume 18 - Numéro 1 - Pages 177-189
13 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 1998
• Nombre de lectures: 37
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

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Marina Aznar
7 -La difficile émergence de l'autonomie locale en Ukraine
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 18, 1998. pp. 177-189.
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Aznar Marina. 7 -La difficile émergence de l'autonomie locale en Ukraine. In: Annuaire des collectivités locales. Tome 18, 1998.
pp. 177-189.
doi : 10.3406/coloc.1998.1654
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1998_num_18_1_1654LA L'AUTONOMIE DIFFICILE EMERGENCE LOCALE EN UKRAINE DE
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Marina AZNAR
La première tentative de mettre en place une autonomie locale en Ukraine
remonte au Moyen âge au niveau des villes, dans lesquelles était appliqué le droit de
Magdebourg.
Partiellement conservée sous la République Cosaque, elle disparaît au moment de
l'unification de l'Ukraine et de la Moscovie et de la disparition de l'État Getman1.
Cependant, dans la seconde moitié du XIXème siècle, un processus de restauration de l'a
utonomie locale est amorcé avec l'introduction du système de Zemstvo2 et l'adoption de
nouveaux quasi - statuts urbains, premiers éléments de démocratie représentative. La réan
imation du processus se poursuit dans les dernières années d'existence de l'Empire russe.
Sous la République populaire ukrainienne, on tente de réintroduire l'autonomie
locale mais par la suite, et pendant toute la période communiste, le terme même
d' «autonomie locale» disparaît. Le pouvoir des «conseils» est considéré alors comme
l'acquis le plus démocratique du système socialiste ; appelé «pouvoir populaire», même
s'il relève en réalité du Parti communiste qui n'accepte aucune opposition.
Seules les premières élections, en 1990, des députés et des conseils locaux de la
République socialiste soviétique d'Ukraine permettent la reconnaissance de l'autono
mie locale. Elles permettent à de nouvelles personnes qui ne connaissaient ou n'accept
aient pas la gestion totalitaire de l'État par le Parti communiste d'accéder au statut
d'élus. Après ces élections, la plupart des conseils locaux demeurent communistes mais
tous souhaitent éliminer la pression de l'État et du Parti dans les affaires
locales.
Entre 1990 et 1996, s'opère un transfert réel du pouvoir des structures du Parti
communiste et des conseils «étatisés» vers les administrations d'État locales et les col
lectivités locales. Mais l'ensemble des lois adoptées au cours de cette période et l'e
nsemble des projets constitutionnels souffrent d'un même défaut : l'absence de définition
du rôle et de la place de l'autonomie locale dans les institutions de l'État. La Constitution
permet de fixer l'existence de l'autonomie locale en Ukraine et définit les compétences
1. L'État Getman ou «Getmanchtchyna» ( 1649-1764 ) est le nom donné à l'époque, aux territoires cou
verts par l'État ukrainien semi-indépendant. En 1654, le chef de l'armée des cosaques zaporogues Bogdan
Khmelnitsky, en guerre contre la Pologne, signe le Traité de Pereïaslav qui place l'Ukraine «sous la pro
tection» de la Russie.
2. Zemlia en ukrainien signifie «répartition territoriale».
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de ses organes ; ce qui garantit le processus irréversible du renforcement de l'autonomie
locale. Mais le futur développement dynamique de l'autonomie locale est assuré, avant
tout, par la Loi du 24 avril 1997 qui, en s 'appuyant sur les normes constitutionnelles
générales, règle le fonctionnement et l'organisation des organes de l'autonomie locale,
des administrations d'État locales, leur interaction et leur financement.
I. RAPPEL DU SYSTÈME D'ORGANISATION TERRITORIALE
AVANT 1989.
Avant 1989, le rôle principal dans l'organisation et l'activité du pouvoir revient
au Parti communiste. A chaque niveau de l'administration territoriale, une structure du
Parti existe : comité tf oblast, de raïon3 ou de ville. Les conseils sont chargés d'élire,
sur recommandation du comité du Parti, le chef du comité exécutif, un membre du Parti
obligatoirement. Ce chef élu dirige telle ou telle entité administrative et territoriale.
Parallèlement à cette structure officielle du pouvoir, une autre structure, où le véritable
pouvoir s'exerce, est dirigée par le premier secrétaire du Parti. Les organes du pouvoir
local ne jouissent ainsi d'aucune autonomie.
En 1989, alors que le pouvoir et l'autorité du Parti déclinent, apparaît l'idée de
cumul par une seule personne des fonctions de premier secrétaire du Parti et de chef des
collectivités locales. Mais les dirigeants du Parti refusent de devenir chef des comités
exécutifs locaux, cette fonction demandant non seulement la gestion des affaires locales
mais aussi une grande responsabilité pour tout ce qui se passe dans les villes, les raïon,
les oblast.
L'idée d'un compromis apparaît à travers la création au sein des conseils locaux
de deux postes : celui de chef du conseil et de chef du comité exécutif du conseil. Pour
diminuer la responsabilité éventuelle des chefs de conseil, un bureau du parti local est
créé : la présidence du conseil.
Cette vague de réglementation est menée sous l'égide de la «séparation des pou
voirs» mais en réalité il s'agit de légaliser le pouvoir du Parti à travers le pouvoir des
conseils. *
A cette époque où la législation ukrainienne n'est pas encore fixée, les collecti
vités locales prennent des décisions dépassant la limite de leurs compétences en concur
rence avec les pouvoirs d'institutions situées à un autre niveau.
II. LA CRÉATION DES BASES DE L'AUTONOMIE LOCALE DANS LA
LÉGISLATION UKRAINIENNE ENTRE 1989 ET 1992.
Dans ce contexte, deux actes juridiques viennent réglementer les pouvoirs des
conseils locaux des députés : l'Ordonnance de la Présidence du Soviet suprême de
l'URSS sur «le statut des chefs locaux et des présidences des conseils locaux» du
3. Oblast en russe et en ukrainien signifie «région», raïon signifie «district».
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20 octobre 1989 et la Loi de l'URSS sur «les bases générales de l'autonomie locale et
de l'économie locale» du 9 avril 1990.
L'Ordonnance d'octobre 1989 affirme que «le travail des députés des oblast, des
oblast autonomes, des circonscriptions autonomes, des villes, des districts des villes, est
organisé par les présidences des conseils dirigées par les chefs des conseils». «Les chefs
des conseils sont élus parmi les députés du conseil». «La présidence du conseil est re
sponsable devant le conseil. Elle se compose du chef du conseil, ses adjoints, les chefs
des commissions permanentes du conseil et du du contrôle populaire».
Après les élections de mars 1990, il est impossible de mettre en œuvre cette
ordonnance car les secrétaires du Parti n'arrivent pas à se faire élire aux conseils. De
plus de nombreux désaccords apparaissent entre chef des conseils et chef des comités
exécutifs, non réglés par la législation.
Le 7 décembre 1990, le Parlement d'Ukraine adopte une loi lui permettant de tra
cer la voie vers la création d'un terrain juridique indispensable pour le développement
des collectivités locales ; elle est, alors, la première République à tenter de créer ce che
min démocratique des collectivités locales.
Mais comment une loi aussi progressiste, à l'époque, a-t'elle pu être adoptée
alors qu'une majorité communiste compose encore le Parlement ? Tout d'abord, la sup
pression du rôle dirigeant du Parti communiste dans la Constitution entraîne la dimi
nution du rôle des comités du dans les oblast et les raïon. Ensuite, tout le monde
s'accorde à défendre le droit de la population des entités administratives territoriales
d'élire leurs représentants et de disposer de leurs propres ressources financières.
Dans son préambule, «la loi définit les bases de l'autonomie locale : les bases
démocratiques de l'organisation du pouvoir de la République, le statut juridique des
conseils locaux des députés, des organes de l'autonomie des cito