Une hiérarchisation des biens collectifs globaux fondée sur le concept de développement durable - article ; n°3 ; vol.17, pg 129-170

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Revue française d'économie - Année 2003 - Volume 17 - Numéro 3 - Pages 129-170
L'accroissement des problèmes de nature globale exige un renforcement de la coopération internationale dans la production de biens collectifs globaux (BCG). Cette amélioration de leur production nécessite une hiérarchisation des priorités de l'action publique. Dans une première étape de cette démarche, l'intérêt du concept de développement durable est justement de permettre une mise en cohérence des objectifs assignés aux politiques publiques dans les champs économique, environnemental et social. Sans prétendre à l'exhaustivité, l'objet de la présente étude est de montrer qu'il est possible de déduire une typologie des BCG en se fondant sur les résultats les plus robustes ou les moins contestés d'une approche économique du développement durable. En raison des controverses nom- breuses dont se nourrissent les théories économiques, la démarche doit être validée par un retour sur les choix éthiques et les objectifs fondamentaux de l'action publique qu'expriment les traités internationaux les plus largement ratifiés. Cette démarche en deux étapes permet de dresser un premier tableau synthétique des BCG finaux et intermédiaires en relation avec les instruments multilatéraux, existants ou à inventer, qui peuvent permettre à la communauté internationale de favoriser leur production.
A Priority Set-up Programme for Global Collective Goods Based on the Sustainable Growth Concept. The increase of problems of a global nature requires a reinforcement of international ccoperation in the field of global collective goods (GCG) production. Their production improvement requires a priority setup programme of public action. The major interest of the sustainable growth concept is to permit a coherent scheme of public action objectives in the economic, environmental and social field, in order to define and set-up a ranking amongst these priorities. Without being exhaustive, the purpose of this study is to show that it is possible to define a typology of GCG by using the strongest or the less contested results of the sustainable growth economical approach. Because of the numerous controversies which nourish the economic theories, the used path must be evaluated by taking into account the ethical choices and the fundamental objectives of public action, as defined in the broadest undersigned international treaties. This two step pathway enables to set-up a summary of intermediate and final GCG in relationship with multilateral instruments, existing or to be invented, which can enable the international community to improve their production.
42 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
Publié le : mercredi 1 janvier 2003
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Vincent Aussilloux
Sylvie Hel-Thelier
Emmanuel Martinez
Une hiérarchisation des biens collectifs globaux fondée sur le
concept de développement durable
In: Revue française d'économie. Volume 17 N°3, 2003. pp. 129-170.
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Aussilloux Vincent, Hel-Thelier Sylvie, Martinez Emmanuel. Une hiérarchisation des biens collectifs globaux fondée sur le
concept de développement durable. In: Revue française d'économie. Volume 17 N°3, 2003. pp. 129-170.
doi : 10.3406/rfeco.2003.1469
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfeco_0769-0479_2003_num_17_3_1469Résumé
L'accroissement des problèmes de nature globale exige un renforcement de la coopération
internationale dans la production de biens collectifs globaux (BCG). Cette amélioration de leur
production nécessite une hiérarchisation des priorités de l'action publique. Dans une première étape de
cette démarche, l'intérêt du concept de développement durable est justement de permettre une mise en
cohérence des objectifs assignés aux politiques publiques dans les champs économique,
environnemental et social. Sans prétendre à l'exhaustivité, l'objet de la présente étude est de montrer
qu'il est possible de déduire une typologie des BCG en se fondant sur les résultats les plus robustes ou
les moins contestés d'une approche économique du développement durable. En raison des
controverses nom- breuses dont se nourrissent les théories économiques, la démarche doit être validée
par un retour sur les choix éthiques et les objectifs fondamentaux de l'action publique qu'expriment les
traités internationaux les plus largement ratifiés. Cette démarche en deux étapes permet de dresser un
premier tableau synthétique des BCG finaux et intermédiaires en relation avec les instruments
multilatéraux, existants ou à inventer, qui peuvent permettre à la communauté internationale de
favoriser leur production.
Abstract
A Priority Set-up Programme for Global Collective Goods Based on the Sustainable Growth Concept.
The increase of problems of a global nature requires a reinforcement of international ccoperation in the
field of global collective goods (GCG) production. Their production improvement requires a priority setup
programme of public action. The major interest of the sustainable growth concept is to permit a coherent
scheme of public action objectives in the economic, environmental and social field, in order to define
and set-up a ranking amongst these priorities. Without being exhaustive, the purpose of this study is to
show that it is possible to define a typology of GCG by using the strongest or the less contested results
of the sustainable growth economical approach. Because of the numerous controversies which nourish
the economic theories, the used path must be evaluated by taking into account the ethical choices and
the fundamental objectives of public action, as defined in the broadest undersigned international
treaties. This two step pathway enables to set-up a summary of intermediate and final GCG in
relationship with multilateral instruments, existing or to be invented, which can enable the
community to improve their production.Vincent AUSSILLOUX
Sylvie HEL-THELIER
Emmanuel MARTINEZ
Une hiérarchisation des
biens collectifs globaux
fondée sur le concept
de développement durable
a. prise de conscience à partir des an
nées 1960-1970 de l'existence de problèmes de nature glo
bale, à l'échelle de la planète, a suscité l'émergence de réflexions
cherchant à donner un cadre conceptuel à ces problèmes ainsi
qu'aux politiques et instruments à mettre en œuvre pour les
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résoudre. Cette réflexion part du constat que l'intégration
croissante des économies affaiblit de plus en plus la portée
des décisions ou des politiques strictement nationales. La réso
lution d'un certain nombre de problèmes est renvoyée à l'échelle
internationale et nécessite une coordination ou une harmonis
ation des politiques publiques et des comportements des
acteurs privés. La coordination passe par des règles et des ins
titutions à renforcer ou à construire.
Cette réflexion a donné lieu à deux principales approches.
La plus connue est celle du développement durable. Elle a été
consacrée à la fin des années 1980 par le rapport Bruntland1. L'ap
proche comporte trois dimensions : développement économique,
protection de l'environnement et social, aux
quelles il convient d'ajouter une dimension institutionnelle trans
versale aux trois premières. La notion de développement durable
apparaît comme un concept fédérateur, susceptible d'intégrer à
la fois les préoccupations des pays industrialisés et celles des pays
en développement (PED). Ce concept se heurte cependant à
des difficultés : si la doctrine du développement durable s'appuie
sur des fondements économiques solides, la transcription des
principes fondateurs en objectifs et en instruments économiques
est l'objet de débats2. Le flou relatif quant aux objectifs à atteindre
et aux instruments à mettre en œuvre a un côté bénéfique puis
qu'il offre ainsi un caractère explicatif adaptable aux situations
les plus diverses, mais nuit in fine à la fiabilité et à la pertinence
du concept en laissant ouverte la porte à diverses interpréta
tions.
L'approche en termes de biens collectifs globaux (BCG)3
découle de l'accélération du phénomène de globalisation4 au
cours des dernières décennies du 20e siècle. Des problèmes jus
qu'alors envisagés et traités au niveau national ont pris une
dimension globale. Cependant, le phénomène de mode autour
de ce concept s'est accompagné d'un certain flou sur son accep
tion exacte, se traduisant par une dérive sémantique concernant
ce qui peut réellement être qualifié de BCG.
A notre sens, ces deux approches apparaissent complé
mentaires : le concept de développement durable peut se décli-
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ner en un certain nombre d'objectifs primaires et secondaires qui
concernent à la fois le champ économique, le champ environ
nemental et le champ social. Même si les théories économiques
n'ont pas encore complètement réussi à intégrer dans un corpus
théorique unifié ces trois piliers de la croissance durable, il est
possible de tirer de ces théories certains enseignements qui, remis
en perspective, permettent de dégager une approche cohérente
du développement durable. C'est sur cette base que peut se
constituer l'amorce d'une hiérarchisation des biens collectifs glo
baux et de leur production.
En raison de l'importance du débat entre les économistes
eux-mêmes quant à la validité de certains résultats des sciences
économiques, celles-ci ne peuvent pas seules guider les autorités
dans la mise en cohérence de ces trois objectifs. Il existe final
ement assez peu de résultats non contestés au sein des théories éco
nomiques. Il est donc impératif que, par l'intermédiaire des ins
titutions politiques, les individus orientent ces choix et tranchent
quant à la prééminence de certains objectifs parmi d'autres. Tout
efois, là où une telle détermination est réalisée au sein d'un
pays au moyen d'institutions politiques et notamment parle
mentaires, il ne peut en être facilement de même entre nations
en raison de l'inadaptation des schémas traditionnels de la démoc
ratie pour régler les problèmes de conflits d'intérêt. Les inst
itutions internationales mises en place pour régler ces conflits
d'intérêt et pour coordonner les politiques des Etats sont nomb
reuses. Elles touchent à l'ensemble des domaines intéressant
l'activité humaine. Elles souffrent cependant d'un manque de coor
dination, d'une inégale efficacité5 et, plus que tout, de l'absence
d'une mise en cohérence globale sous l'égide de principes démoc
ratiques mis en œuvre par des institutions ad hoc6.
L'architecture originale de la gouvernance mondiale dont
les institutions sont en train de se mettre en place repose sur de
nombreux traités, conventions, chartes ou déclarations adoptés
par la communauté des nations sous l'égide des Nations-Unies
ou d'autres institutions internationales. Ils constituent en quelque
sorte l'affirmation des choix éthiques par la communauté des
nations et l'adhésion collective à certains objectifs que doivent
Revue française d'économie, n° 3/vol XVII 1 32 Vincent Aussilloux, Sylvie Hel-Thelier, Emmanuel Martinez
poursuivre les politiques publiques. Ces objectifs peuvent être
considérés comme des préférences fondamentales7, reconnues
par la communauté des nations. Ils peuvent permettre de véri
fier la validité des objectifs fondamentaux du développement
durable et l'amorce d'une hiérarchie qu'il est possible de dresser
entre eux à la lumière des théories économiques.
Les biens collectifs globaux sont nombreux et chacun est
tenté d'y inclure ses préoccupations personnelles. La hiérarchi
sation des objectifs du développement durable en se basant sur
les théories économiques et sur les traités internationaux peut alors
permettre de mieux identifier les priorités en matière de pro
duction de BCG. C'est cette approche qui est développée au
cours de quatre sections. Nous nous limitons ici aux biens col
lectifs globaux (c'est-à-dire, par définition, ceux qui impliquent
une dimension internationale) car il nous semble que ce sont ceux-
là qui réclament une pensée renouvelée, en raison à la fois des
enjeux nouveaux et du processus actuel de construction d'insti
tutions qui cherchent à les maîtriser. Complétés par une réflexion
sur leur déclinaison aux niveaux régional8 et national ainsi que
sur leur articulation avec les biens marchands, les BCG peuvent
également constituer une nouvelle approche du développement.
La première section part de la théorie économique à
l'origine de ce concept pour préciser ce que sont les biens col
lectifs globaux et en présenter une typologie. Il s'agit de don
ner un état des réflexions existantes en ce domaine au sein
de la communauté des économistes et des experts des orga
nisations internationales, et de mettre un peu d'ordre dans
cet ensemble encore relativement flou. La deuxième section
rappelle que le thème du développement durable trouve sa
justification dans la nécessaire mise en cohérence de l'action
publique dans les champs économique, social et environne
mental. Dans cette perspective, les théories économiques
peuvent apporter des éléments de réponse concernant la défi
nition, la hiérarchisation et la coordination des objectifs
multiples qui fondent une politique favorable au dévelop
pement durable. Dans une démarche de validation, la tro
isième section confirme que les objectifs majeurs des politiques
Revue française d'économie, n° 3/vol XVII Vincent Aussilloux, Sylvie Hel-Thelier, Emmanuel Martinez 133
publiques dégagés par les théories économiques correspon
dent aux préférences fondamentales exprimées par la com
munauté des nations à travers les conventions internation
ales les plus largement ratifiées. La quatrième section présente
un tableau synthétique qui dresse une première tentative de
hiérarchisation, forcément incomplète, des objectifs primaires
et secondaires du développement durable tels que mis en
lumière par les théories économiques et les BCG auxquels ils
correspondent. Un certain nombre d'indicateurs simples,
attachés à chacun des objectifs du développement durable défi
nis préalablement, sont également proposés de manière à
permettre de juger de l'amélioration ou de la dégradation
de la situation d'un pays ou d'un secteur du point de vue du
développement durable.
Mondialisation et coordination des
nations : la pertinence du concept de
biens collectifs globaux
Biens collectifs globaux : de quoi parle-t-on ?
Le concept de BCG dérive de celui de biens collectifs, déve
loppé par la théorie de l'économie publique au cours de la
seconde moitié du 20e siècle. Les biens collectifs représentent un
ensemble de biens dont le marché a besoin pour fonctionner mais
qu'il est lui-même incapable de fournir en quantité suffisante
{cf. Samuelson [1954]). La prise de conscience de l'existence de
problèmes dépassant les frontières nationales et accentués par la
globalisation a ensuite conduit à l'extension du concept de bien
collectif à celui de BCG.
Selon la définition classique, les biens collectifs entraînent
des bénéfices que l'on ne peut réserver facilement à un seul ou
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à un ensemble « d'acheteurs » (non-excluabilité) et, une fois
fournis, restent à la disposition de tous (non-concurrence ou
non-rivalité).
L'apparente simplicité de cette définition est trompeuse.
La difficulté majeure pour caractériser précisément les biens col
lectifs vient de ce que nombre d'entre eux sont « impurs ». La
plupart du temps, en effet, il existe un certain degré de rivalité
dans la consommation des biens, ou encore l'exclusion est conce
vable mais la non-exclusion est justifiée pour des raisons politiques,
de redistribution, d'équité sociale.
En réalité, la question de la coopération internationale et
de la production de biens collectifs globaux n'est pas si nouv
elle. Elle s'est posée dès le 1 7e siècle avec la définition de prin
cipes sur la libre navigation en haute mer. Mais c'est la prise de
conscience au cours de la seconde moitié du 20e siècle de l'émer
gence de nouveaux types de BCG, liés à l'extension de pro
blèmes jusqu'alors uniquement nationaux à un champ plus large,
qui a conduit certains économistes à réfléchir à l'application du
concept de biens collectifs aux problèmes mondiaux9.
Dans la synthèse qu'il a récemment consacrée aux BCG10,
le PNUD (Programme des Nations-Unies pour le développement)
propose une nouvelle approche globale des crises mondiales
(crises financières, urgences humanitaires, réchauffement du cl
imat, maladies nouvelles,...), considérées comme des maux publics
mondiaux, résultats de problèmes qui dépassent les frontières
nationales.
En termes de définition, les BCG répondent aux mêmes
critères de non-excluabilité et non-concurrence que leurs homol
ogues nationaux. Les BCG ont cependant d'autres dimensions.
Le PNUD considère ainsi que l'on peut parler de BCG à partir
du moment où le bien considéré procure des avantages répon
dant aux critères de non-excluabilité et de non-rivalité qui dépas
sent les frontières des Etats, les limites générationnelles et de
populations. Au minimum (cas des BCG impurs), les avantages
doivent s'étendre à plus d'un groupe de pays et ne pas créer de
discrimination entre populations ou générations, actuelles ou
futures. Le PNUD prend donc en compte dans cette définition
Revue française d'économie, n° 3/vol XVII Vincent Aussilloux, Sylvie Hel-Thelier, Emmanuel Martinez 135
une dimension géographique - le qualificatif global s'oppose à
local, national ou régional - mais aussi une dimension sociolo
gique (populations) et une dimension temporelle (inter-généra-
tionnelle). Cette prise en compte de la dimension inter-généra-
tionnelle des BCG est cohérente avec la définition du
développement durable.
Le concept de BCG s'est progressivement diffusé au sein
des économistes et des experts des organismes internationaux,
même s'il est contesté de différentes manières. En particulier, cer
tains soulignent les insuffisances de la définition des BCG : si le
caractère mondial ou global du terme est défini relativement pré
cisément, celui de bien est en revanche utilisé de manière élastique
dans la littérature, recouvrant en fait une grande variété d'enjeux.
Ces dérives dans l'acception du concept de BCG nuisent
au développement même de celui-ci. Il paraît donc à ce stade
nécessaire de s'intéresser de manière concrète à ce que l'on entend
par biens collectifs globaux en partant de la définition théo
rique, puis de hiérarchiser ceux-ci de manière à faire apparaître
plus clairement les enjeux fondamentaux, les enjeux intermédiaires
ainsi que les instruments disponibles.
Une typologie des biens collectifs globaux
Si les débuts d'application de la théorie des biens collectifs aux
problèmes mondiaux remontent à une trentaine d'années, on trou
vait jusqu'au travail de synthèse du PNUD peu d'études s' inté
ressant à ce que sont réellement les BCG et tentant de dresser
une typologie de ceux-ci. Cet exercice présente un intérêt autre
que formel. On ne peut en effet agir efficacement pour amélior
er la production de BCG que si l'on dispose d'une vision claire
de ces derniers, permettant d'identifier de façon précise les rela
tions entre les différents biens.
Un concept à préciser
Au-delà de la prise en compte des critères de non-excluabilité et
non-rivalité au sens global, c'est-à-dire de leur caractère trans-
Revue française d'économie, n° 3/vol XVII 136 Vincent Aussilloux, Sylvie Hel-Thelier, Emmanuel Martinez
frontières et inter-générationnel, nous avons vu que le concept
de BCG reste flou dans son application concrète. On peut ten
ter de clarifier le terme de bien à partir des deux propositions sui
vantes.
- Un bien peut être appréhendé par l'existence de la notion
opposée de mal, les économistes trouvant souvent plus aisé de
le décrire en se référant à son contraire. La raison en est sans doute
que les maux représentent quelque chose de concret, alors que
les biens correspondants sont des concepts plus généraux. De fait,
les efforts des gouvernements apparaissent centrés avant tout sur
l'objectif de réduire les maux globaux plutôt que sur celui de pro
duire les biens correspondants.
- Les grandes catégories distinguées dans les études de cas du
PNUD11 peuvent toutes être formulées comme des objectifs que
l'on peut qualifier de centraux ou finaux (et auxquels on peut
opposer des maux symétriques). Le PNUD suggère de distinguer
également des BCG intermédiaires, ceux-ci étant des moyens
de fournir les finaux.
Au travers des études de cas rassemblées dans le travail
du PNUD ainsi que de l'analyse de la littérature, on peut donc
tenter de dresser une typologie hiérarchisée des BCG.
Diverses présentations des problèmes globaux
Différents critères peuvent être utilisés pour analyser les BCG.
On peut distinguer les BCG traditionnels et les nouveaux, ces
derniers étant les biens concernant directement les Etats (biens
naturels comme le climat ou la couche d'ozone) alors que les pre
miers sont considérés comme « extérieurs » par les Etats (ex. des
accords concernant la circulation sur les océans, le trafic aérien
ou spatial). La distinction peut porter sur les stratégies de pro
duction des BCG qu'il est nécessaire d'adopter : aide au pays-
maillon le plus faible (pour prévenir l'extension des maladies
infectieuses, par exemple), démarche additive dans le cas où les
biens ne peuvent être obtenus qu'en additionnant le plus grand
nombre de contributions (exemple de la réduction des gaz à
effet de serre), percée décisive dans le domaine des connaissances
Revue française d'économie, n° 3/vol XVII

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