La loi d'orientation foncière : de la croissance urbaine à la métropolisation - article ; n°1 ; vol.19, pg 101-121

Maurice Goze

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 1999 - Volume 19 - Numéro 1 - Pages 101-121
21 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 1999
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Extrait

Maurice Goze
8 - La loi d'orientation foncière : de la croissance urbaine à la
métropolisation
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 19, 1999. pp. 101-121.
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Goze Maurice. 8 - La loi d'orientation foncière : de la croissance urbaine à la métropolisation. In: Annuaire des collectivités
locales. Tome 19, 1999. pp. 101-121.
doi : 10.3406/coloc.1999.1331
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1999_num_19_1_1331Maurice GOZE À LA DE LA LOI LA MÉTROPOLISATION CROISSANCE D'ORIENTATION URBAINE FONCIERE 8
Promulguée le 30/12/1967 la Loi d'Orientation Foncière (LOF) constitue un
temps fort de l'évolution du droit de l'urbanisme français et de bien des pays franco
phones.
Avec des innovations techniques peu nombreuses, elle constitua l'une des com
posantes d'une politique urbaine globale en même temps qu'une approche globale du
problème foncier (I).
De la croissance urbaine, où elle s'enracine, à la métropolisation, qui réinterpelle
son instrumentation, elle est restée le cadre fondamental de l'urbanisme français.
Au cours de ces trente ans, les questions posées initialement ont connu une pe
rmanence saisissante, à travers la gestion d'une réalité sociale de plus en plus complexe
et évolutive qui a renforcé la prégnance du droit dans l'urbanisme (II), tout en suscitant
le recours subsidiaire à des régulations contractuelles.
Les vagues législatives qui l'ont alimenté ont imprégné l'outillage hérité de la
LOF sans toutefois le submerger.
I. L'ENRACINEMENT POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE DE LA LOF
Avec pour enjeu la limitation des principes constitutionnels du droit de propriété
et de la liberté du commerce et de l'industrie, le droit de l'urbanisme s'est constitué par
strates successives sous la pression des faits, sans doctrine globale ou continue, selon
des logiques parfois contradictoires.
Il a connu de ce fait une mise en oeuvre décalée dans des contextes souvent dif
férents de ceux qui l'avaient inspiré2 ainsi qu'en témoigne l'expérience récente de la
Loi d'Orientation pour la Ville (LOV) du 13/7/1991.
Inspirée par les phénomènes d'exclusion urbaine favorisés, dans la métropolisat
ion, par les surchauffes foncières associées à la croissance retrouvée, elle entra en
1. Professeur à l'Institut d'Aménagement et d'Urbanisme - Université Bordeaux III, membre de
l'I.E.R.S.O. - Université Bordeaux IV
2. Maurice GOZE, «Analyse sommaire de la politique urbaine depuis la seconde guerre mondiale», RESO
n° l,pp. 3-41 1976.
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vigueur avec la récession et fut progressivement dépecée au nom de la relance du bâti
ment, dernier grand secteur de main d'oeuvre.
La Loi d'Orientation Foncière du 30/12/1967 ne connut pas un meilleur sort.
Dans le cadre de «l'Urbanisme de Grandeur», elle visait à ordonner par la maîtrise du
«problème foncier» une croissance urbaine vive qu'il s'agissait d'accélérer afin de
«constituer en une génération un cadre de vie d'importance équivalente à celui légué
par les générations passées»3. Elle vit cependant ses décrets d'application retardés,
entre 1969 et 1973, par les troubles sociaux qui remettaient en cause la société urbaine
proposée jusqu'ici ; l'antagonisme philosophique des ministres Edgar PISANI, son
principal artisan, et Albin CHALANDON qui devait l'appliquer, contribua à l'éclipser.
Ce dernier préféra accélérer le bouclage des plans d'urbanisme de la génération 1958
dont la LOF fixait au 31/12/1971 la date limite d'approbation.
Ces retards favorisèrent l'abrogation de la Taxe d'Urbanisation, son outil le plus
audacieux de même que la LOV devait perdre la Participation à la Diversité de
l'Habitat, autre instrument mort né. Mais, surtout, c'est, paradoxalement, au moment
où la donne institutionnelle et instrumentale de la politique urbaine progressivement
construite semble adaptée aux besoins urbains du système technique productif que cette
dotation et les certitudes technocratiques qui la dominaient achopperons sur une donne
économique aléatoire où les retournements conjoncturels précéderont de profondes
mutations structurelles.
Elle-même composante d'une politique urbaine globale, la LOF a reposé sur une
approche solennelle et approfondie du problème foncier dans son entier qui explique
probablement Padaptabilité et la longévité de son noyau instrumental.
/. La LOF composante d'une politique urbaine globale
La LOF puise ses objectifs dans le contexte de référence que constitue la phase
culminante des trente glorieuses. Dans cette France Jeune où la croissance démogra
phique est encore suffisamment forte pour que les pouvoirs publics poursuivent une
perspective de «100 millions d'habitants», la croissance économique est soutenue
assortie d'une inflation perçue comme un mal nécessaire dans une économie encore
relativement fermée ; cette conjoncture favorise des investissements immobiliers mass
ifs et le financement d'équipements publics qui marqueront durablement le cadre de
vie. La croissance urbaine, forte et continue, connaît une accélération associée aux
mutations du système productif.
Tranchant avec la perception des décennies précédentes, la Ville apparaît comme
un moyen d'intégration sociale, là où elle semble aujourd'hui aggraver l'exclusion.
Selon un discours qui réémergera au profit de la métropolisation à la fin des années
quatre vingt, elle est reconnue comme le support incontournable de la croissance éco
nomique condition du progrès social, alors portée par des unités de production de plus
3. François Xavier ORTOLI, J.O. des débats parlementaires, Assemblée Nationale, 17/6/1967.
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en plus concentrées. Les problèmes urbains suscitent des réponses techniques où l'ad
ministration puise sa légitimité en se sectorisant.
La LOF émanera ainsi d'un contexte intellectuel favorable à l'urbanisation.
La Ville est au coeur de la prospective du Vème Plan et mobilise la recherche scientifique
selon un mouvement sans précédent qui pâlira avec la crise et réémergera de façon
renouvelée avec la métropolisation et l'exclusion spatiale qui lui semble associée. En
dépit de l'amorce d'analyses critiques, les courants qui la dominent alors accréditent le
mythe de l'efficacité de la métropole millionnaire.
Celle-ci est au centre d'une conception de l'interventionnisme public à la
recherche d'une organisation équilibrée de l'espace économique national par son armat
ure urbaine à laquelle participe la création volontariste de Villes Nouvelles. Elle arti
cule Aménagement du Territoire et Politique Urbaine en asservissant la Politique de
la Ville, acception différente de celle qui prévaut aujourd'hui, à une des
Villes4.
Conciliant les références du Fordisme du Keynésianisme et du fonctionnalisme
aux principes unitaires républicains, la politique urbaine centralisée véhicule alors un
modèle unitaire selon une double stratégie de hiérarchisation du système urbain dans un
projet territorial global et de division économique et sociale de la ville en extension
densifiée.
Avec la LOF, la dualisation des documents d'urbanisme entre un Schéma
Directeur d'Aménagement et d'Urbanisme (SDAU) et un Plan d'Occupation des Sols
(POS) se place donc, théoriquement, à la base d'une hiérarchie pyramidale descendante
de documents de planification, dont le Schéma National d'Aménagement du Territoire
constitue le sommet ; son éphémère cohérence sera parfois imposée par décret aux
conceptions divergentes des pouvoirs locaux même si la relation entre les SDAU et les
Schémas Directeurs d'Aménagement d'Aire Métropolitaine n'est pas codifiée.
Dans un contexte d'économie mondialisée et de gestion décentralisée, la Loi
d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement du Territoire du 4/2/1995, en
cours de révision, tentera de renouer avec ce souci d'articulation d