Comment réformer la Taxe Professionnelle ? Le 15e Rapport du Conseil des Impôts en perspective - article ; n°1 ; vol.17, pg 13-32

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Description

Annuaire des collectivités locales - Année 1997 - Volume 17 - Numéro 1 - Pages 13-32
20 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Informations

• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 1997
• Nombre de lectures: 22
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

1- Comment réformer la Taxe Professionnelle ? Le 15e Rapport
du Conseil des Impôts en perspective
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 17, 1997. pp. 13-32.
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1- Comment réformer la Taxe Professionnelle ? Le 15e Rapport du Conseil des Impôts en perspective. In: Annuaire des
collectivités locales. Tome 17, 1997. pp. 13-32.
doi : 10.3406/coloc.1997.1243
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1997_num_17_1_1243Guy GILBERT COMMENT DES LE PROFESSIONNELLE 15ème IMPÔTS RAPPORT REFORMER EN PERSPECTIVE DU ? CONSEIL LA TAXE 1
Le 15ème rapport du Conseil des impôts consacré à la Taxe Professionnelle a remis
à l'agenda le thème de la réforme des locaux. En choisissant comme sujet la Taxe
Professionnelle plutôt que la fiscalité locale dans son ensemble comme ce fut le cas pour
le 10eme Rapport (1989), c'est le pilier essentiel des finances locales, et aux dires de
beaucoup le plus fragile, qui était visé. On comprend dès lors pourquoi la proposition
principale qui émane de ce rapport et qui aboutirait à une «mutualisation» intégrale et
obligatoire de cet impôt au terme d'une longue période de transition ne pouvait passer
inaperçue.De fait, elle a attiré l'attention souvent sceptique, parfois ironique ou cour
roucée de nombreux parlementaires et élus locaux ; elle a suscité la réserve voire le rejet
de la part de certains membres du gouvernement... mais aussi l'annonce par M. Arthuis,
Ministre de l'Économie et des Finances de la création d'un groupe de travail sur ce
thème, et des réactions prudemment favorables au sein du monde patronal...
L'effet de surprise passé, que reste-t-il du volumineux rapport (190 pages et plus
du double d'annexés) ? N'était il qu'un «tigre de papier» voué à une prompte incinéra
tion attisée par le feu de la critique, une étude partiale voire téléguidée et outrancière
donc sans portée pratique ; s'agit-il au contraire d'une analyse pertinente et de propos
itions qui n'auraient comme seuls démérites que d'être en avance sur leur temps ?
Quelle que soit l'appréciation que l'on porte au fond sur ce rapport, il était très
naturel d'en rendre compte dans l'Annuaire des Collectivités Locales (voir aussi la chro
nique d'Alain Guengant et Jean-Michel Uhaldeborde sur ce point). Depuis plus d'une
décennie en effet, chroniques après chroniques, études après études, la Taxe
Professionnelle et plus généralement les finances locales ont donné lieu à maintes ana
lyses, maintes fois citées et/ou utilisées1.
Conformément à sa vocation et à sa pratique constante, le Conseil des impôts vise
d'abord à établir avec soin l'état du problème, à dresser un diagnostic documenté et impart
ial de l'impôt, avant de tracer le cas échéant des perspectives d'évolution voire de réforme.
1. «Chronique de finances locales» d'A. Guengant et J.-M. Uhaldeborde, dans cet Annuaire à l'origine de
leur ouvrage «Bilan et réformes des finances locales», PUF-GRAL, 1989, (dont une seconde édition est en
cours de préparation) A. Guengant «Taxe Professionnelle et intercommunalité» Cujas, 1992, mais aussi
G. Gilbert et A. Guengant «La fiscalité locale en question», Paris Montchrestien 1991, ou plus récemment
G. : «La réforme des impôts locaux», Les Cahiers Français, 1996, et l'ouvrage collectif «La péré
quation financière entre les collectivités locales», Paris, PUF-GRALE, 1996.
13 COMMENT RÉFORMER LA TAXE PROFESSIONNELLE ? LE 15ème RAPPORT DU CONSEIL DES IMPÔTS
L'on reprendra donc ici ce mode d'exposition, consacrant une première partie au
bilan de la Taxe Professionnelle, puis une seconde partie aux perspectives et aux voies
de réforme fermées ou ouvertes par le rapport du Conseil des impôts.
I. UN BILAN CONTRASTE
L'intitulé de la première partie du rapport du Conseil des impôts semble ne lais
ser place à aucune ambiguïté : la Taxe Professionnelle «pose encore problème vingt ans
après sa création». Étonnant paradoxe en apparence, dans la mesure où la Taxe
Professionnelle a précisément atteint l'objectif principal que le législateur lui avait assi
gné : à savoir de «financer les dépenses des collectivités locales au moyen d'un impôt
à fort rendement et assis sur l'activité économique». Pourquoi continue-t-elle alors
d'alimenter des critiques récurrentes et de réclamer de constants aménagements ?
La première clé permettant de comprendre cet apparent paradoxe tient sans doute
à l'histoire de la Taxe Professionnelle, et notamment aux conditions de sa naissance.
1. D'une hérédité chargée à une histoire chaotique
Créée en 1975, après avoir été prévue par l'ordonnance du 7 janvier 1959, la Taxe
Professionnelle se voulait l'héritière de la contribution des patentes, qui constituait un
impôt local sur les moyens de production. La Taxe Professionnelle devait être «assise
sur le produit brut annuel du fonds exploité ou de l'activité exercée, déterminée forfai-
tairement d'après des indices stables» (art. 12 de l'ordonnance). Elle devait pallier les
trois vices principaux que l'on reconnaissait à l'époque à la patente : le vieillissement
des valeurs locatives, le caractère indiciaire de l'imposition et les disparités de taux
entre collectivités. Après de nombreux projets et débats, après des simulations aux
résultats parfois contradictoires, les pistes d'une base «chiffre d'affaires», d'une base
«bénéfice» ou d'une «majoration de la TVA» furent abandonnées au bénéfice de la
base, encore en vigueur aujourd'hui, composée de la valeur locative des immobilisat
ions (brutes) de l'établissement inscrites au dernier bilan et d'une fraction de la valeur
des salaires bruts versés par l'entreprise. Les taux initiaux furent calculés de façon à
maintenir constant le niveau de ressources fourni jusqu'alors par la patente dans chaque
collectivité, donc à pérenniser les disparités de produit fiscal antérieurement observées
entre collectivités...
Devant l'ampleur des transferts de charges entre contribuables provoqués par la
mise en place de la Taxe Professionnelle (76 % des assujettis ont vu leur impôt dimi
nuer, 12 % ont vu leur cotisation inchangée et 12 % ont vu leur impôt augmenter)
diverses mesures furent prises de façon à lisser dans le temps les conséquences de la
réforme ; certaines immédiatement (l'écrêtement des bases et le replafonnement par
rapport à la patente), d'autres plus tard (la réduction de la part des salaires, le méca
nisme de réduction pour embauche-investissement, le dégrèvement puis l'abattement
général à la base, le coefficient déflateur, la réduction générale de bases) ; par ailleurs
furent instituées successivement une cotisation minimale, des mécanismes de dégrève-
14 REFORMER LA TAXE PROFESSIONNELLE ? LE 15ème RAPPORT DU CONSEIL DES IMPÔTS COMMENT
ment et surtout le plafonnement de la cotisation de la Taxe Professionnelle d'une entre
prise en fonction de sa valeur ajoutée (à un taux réduit progressivement de 8 % en 1979
à 3,8 % ou 4 % aujourd'hui) et assorti d'un taux minimum (0,35 % de la valeur ajou
tée, en général).
Ces retouches multiples visaient sans doute à répondre aux préoccupations mult
iples et d'ailleurs contradictoires du législateur. Non seulement la Taxe Professionnelle
est devenue un impôt de rendement dégageant une authentique marge de manoeuvre fis
cale pour l'ensemble des collectivités locales, (communes, départements et régions
ainsi que certains groupements de communes), marge d'ailleurs élargie grâce au libre
vote des taux institué en janvier 1980, même si celui-ci s'est vu encadré dès l'origine
par les règles de lien entre les taux. Mais l'instauration de la Taxe Professionnelle a per
mis d'atteindre également les objectifs «structurels» (voire catégoriels) de la réforme
de 1975 ; à savoir l'allégement de la charge des très petites entreprises (des artisans et
petits commerçants principalement dont la cotisation a bai