Gouvernement et gouvernance dans l'avant-projet espagnol de Loi de base sur le gouvernement et l'administration locale - article ; n°1 ; vol.26, pg 197-213

José Manuelrodriguezalvarez

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2006 - Volume 26 - Numéro 1 - Pages 197-213
17 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Informations

• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2006
• Nombre de lectures: 26
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

José Manuel Rodriguez Alvarez
VI. Gouvernement et gouvernance dans l'avant-projet espagnol
de Loi de base sur le gouvernement et l'administration locale
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 26, 2006. pp. 197-213.
Citer ce document / Cite this document :
Rodriguez Alvarez José Manuel. VI. Gouvernement et gouvernance dans l'avant-projet espagnol de Loi de base sur le
gouvernement et l'administration locale. In: Annuaire des collectivités locales. Tome 26, 2006. pp. 197-213.
doi : 10.3406/coloc.2006.1750
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2006_num_26_1_1750VI. Gouvernement et gouvernance
DANS L'AVANT-PROJET ESPAGNOL
de Loi de base sur le gouvernement
ET L'ADMINISTRATION LOCALE i
José Manuel Rodriguez Alvarez
I) L 'Avant-projet de nouvelle Loi de base
sur le gouvernement et V administration locale
Le ministère des Administrations publiques d'Espagne a rendu publique à la
fin du mois de novembre 2005 la première mouture de l' Avant-projet de Loi sur les
bases du gouvernement local et l'administration locale, daté du 22 novembre de la
même année, qui est censé constituer une première étape vers la nouvelle Loi de base
qui doit se substituer à la loi en vigueur 7/1985, du 2 avril, fixant les bases du régime
local (LRBRL), modifiée à de nombreuses occasions, mais plus particulièrement par
la loi 11/1999, du 21 avril, et par la loi 57/2003, du 16 décembre, de mesures pour la
modernisation du gouvernement local (LMMGL).
La première mouture de l' Avant-projet répond dans presque tous ses aspects
aux propositions du Livre blanc sur la réforme de l'autonomie locale en Espagne, éla
boré de septembre 2004 à juin 2005. Les solutions proposées ne constituent donc pas
des surprises. Dans ce travail nous allons tenter de démontrer, précisément, comment
F Avant-projet constitue en matière de gouvernement et de gouvernance locale la
pièce finale, pour le moment, d'un processus cohérent et lent de réforme du régime
local commencé en Espagne en 1999, et qui n'est pas éloigné dans l'absolu des gran
des tendances qui se sont manifestées au niveau du continent depuis le début des
années 1990.
1. Traduit de l'espagnol par Claire Barthélémy.
197 Études
II) La progressive évolution
vers un véritable système de gouvernement
La réforme du régime local en Espagne se trouve marquée, entre autres aspects
essentiels, par le changement définitif et généralisé du système de gouvernement
local. Tant dans les communes que dans les provinces et les îles, tout tend à l'implan
tation définitive d'un modèle de gouvernement qui en mérite vraiment le nom, du fait
que les compétences de gestion se concentreront de façon presque exclusive dans
l'exécutif local, alors que l'assemblée municipale bénéficiera exclusivement d'attr
ibutions propres à un organe collégial représentatif plus nombreux.
En réalité, on ne peut pas dire que l'Espagne se soumette maintenant au fort cou
rant de renforcement des exécutifs et du leadership local qui se rencontre dans le reste
du continent. Au contraire, le processus commence en Espagne sous le premier gouver
nement du Parti populaire, de 1996 à 2000, bien qu'en accord avec le Parti socialiste et
avec la plupart des partis minoritaires au Parlement, et se concrétise dans l'importante
réforme de la LRBRL, opérée par la loi 1 1/1999, du 21 avril, qui pour la première fois
utilise l'expression, dans son titre, de « mesures pour le développement du gouverne
ment local ». Jusque-là, l'expression « gouvernement local » était absolument inusitée
dans le jargon du monde local espagnol, et de fait était seulement utilisée par quelques
politologues et éludée - quand elle n'était pas ignorée - par les juristes.
1) Le renforcement de l'exécutif local
Le point de départ était le modèle établi par la LRBRL. Cette loi de 1985, la
première loi sur le régime local de la démocratie espagnole, était très peu innovante
en ce qui concerne le modèle de gouvernement local. En réalité, elle héritait du vieux
modèle d'origine corporative traditionnelle du régime local espagnol (et du conti
nent), qui concentre dans l'assemblée municipale (le pleno) la majeure partie des
compétences de gestion, le maire étant l'exécutif de ce conseil municipal - organe
qu'il préside - doté de compétences mineures dans le domaine de la gestion. Ainsi,
dans le modèle originel de la LRBRL, presque toutes les compétences importantes en
matière de gestion urbaine, de contrat, d'administration du patrimoine, de protection
juridique ou de gestion du personnel étaient concentrées dans le conseil municipal.
Bien sûr certaines des compétences de celle-ci pouvaient être déléguées au maire ou à
ce qui est appelé la « commission de gouvernement » - une sorte d'exécutif collégial
formé du maire et des membres du conseil municipal que celui-ci désigne, dans la
limite d'un tiers de ceux-ci -, mais les attributions les plus importantes n'étaient pas
susceptibles d'être déléguées et, dans tous les cas, le conseil municipal pouvait tou
jours récupérer les compétences déléguées.
La loi 11/1999 brise pour la première fois ce modèle fortement corporatif, en
transférant de nombreuses fonctions de gestion au maire, qui peut les déléguer dans
198 L'avant-projet espagnol de Loi de base sur l'administration locale 6
leur plus grande partie à la commission de gouvernement, en matière de gestion
urbaine, de contrat, de gestion économique et du personnel, d'administration du patr
imoine et de protection juridique, même si les fonctions les plus importantes restent
dans la majeure partie de ces domaines dévolues au conseil municipal. Curieusement,
la réforme ne fut pas facile, et, malgré le fait qu'elle renforçait les pouvoirs des mair
es, elle rencontra une résistance sous forme d'inertie chez beaucoup d'entre eux, sur
tout dans les petites et moyennes communes, qui préféraient adopter les décisions
coUégialement dans le cadre du conseil municipal, ce qui diluait de ce fait davantage
les responsabilités.
La réforme de 1999 cherche précisément plus de transparence et de clarté
administrative, ainsi qu'à responsabiliser les maires en ce qui concerne la gestion
municipale, les « obligeant » à assumer la direction locale. Comme contrepoids, elle
améliore techniquement le régime des sessions ordinaires et extraordinaires du cons
eil municipal et la procédure de la motion de censure constructive, pour rendre plus
effectif le contrôle sur le maire.
Ce processus fut conduit jusqu'à ses conséquences ultimes pour les grandes
villes avec la loi 57/2003, de mesures pour la réforme du gouvernement local — de
nouveau le terme « gouvernement local » est utilisé expressément dans le titre de la
loi - durant le second mandat du Parti populaire, mais cette fois encore avec l'accord
du Parti socialiste. Avec cette loi, dans toutes les communes de plus de
250 000 habitants et dans les chefs-lieux de provinces de plus de 175 000 habitants,
absolument toutes les fonctions executives et de gestion passent à un exécutif double,
constitué du maire et de ce qui est appelé la «junte de gouvernement local », et part
iculièrement à cette dernière, qui se transforme en collégial de la ville 2.
Le maire de la grande ville préside la junte et élit ses membres, et continue de présider
le conseil municipal, mais pour la première fois il peut déléguer la présidence de ce
dernier à un conseiller municipal.
Le Livre blanc sur la réforme de l'autonomie locale de 2005 s'est clairement
prononcé pour la généralisation de ce modèle de gouvernement à toutes les commun
es de plus de 1 000 habitants, dans le but de renforcer la nette différence entre gou
vernement et opposition au niveau municipal, accompagné d'un vrai statut de
l'opposition qui permette l'exercice effectif de la fonction de contrôle politique de
l'exécutif municipal.
L' Avant-projet de Loi de base sur le gouvernement et l'administration locale
reprend pleinement cette proposition, même si elle met la barrière pour la création
obligatoire du « conseil de gouvernement local » (nouvelle dénomination de la junte
de gouvernement) à