Le potentiel fiscal mesure-t-il correctement la richesse fiscale des communes ? - article ; n°1 ; vol.11, pg 5-21

Alain Guengant

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 1991 - Volume 11 - Numéro 1 - Pages 5-21
17 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Informations

• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 1991
• Nombre de lectures: 110
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

Monsieur Alain Guengant
1. Le potentiel fiscal mesure-t-il correctement la richesse fiscale
des communes ?
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 11, 1991. pp. 5-21.
Citer ce document / Cite this document :
Guengant Alain. 1. Le potentiel fiscal mesure-t-il correctement la richesse fiscale des communes ?. In: Annuaire des collectivités
locales. Tome 11, 1991. pp. 5-21.
doi : 10.3406/coloc.1991.1085
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1991_num_11_1_1085Alain GUENGANT CORRECTEMENT DES LE POTENTIEL COMMUNES FISCAL ? LA RICHESSE MESURE-T-IL FISCALE
1
l'instauration créant La référence la dotation d'une au globale potentiel péréquation de fonctionnement fiscal, intercommunale introduite (D.G.F.), par des la ressources loi marque n° 79-15 une publiques étape du 3 janvier décisive en France. 1979 dans
Certes, divers mécanismes redistributifs, spécifiques ou indirects, fonctionnaient pr
écédemment. Néanmoins, la politique de solidarité financière demeurait paradoxale
ment au second plan malgré l'ampleur exceptionnelle des disparités de ressources
engendrées par la fragmentation de la carte communale et le prélèvement d'un impôt
à grand rendement sur les entreprises.
Des considérations économiques et politiques expliquaient la prudence manifestée
par les pouvoirs publics vis-à-vis des mécanismes redistributifs. Des difficultés techni
ques réelles compliquaient également l'instauration d'une péréquation intercommun
ale. En effet, la création d'un système redistributif suppose la mesure préalable des
inégalités financières territoriales. Or, la fiscalité directe locale reposait, jusqu'à une
date relativement récente, sur des bases d'imposition réputées hétérogènes au plan
spatial, donc non comparables entre localités. La construction d'un indicateur de r
ichesse, fondé sur les critères fiscaux disponibles, aurait par conséquent révélé des
disparités artificielles, dénuées de signification économique et sociale véritable.
La révision des bases foncières et d'habitation, intégrées dans les rôles en 1974, puis
la réforme de la taxe professionnelle en 1976 lèvent les obstacles de principe au calcul
d'un indicateur de potentiel fiscal, même si des doutes subsistent sur la parfaite compa-
rabilité territoriale des nouvelles valeurs locatives. Une péréquation directe des re
ssources devient alors possible. Dans la première version de la D.G.F., le critère du
potentiel fiscal intervient pour 22,5 % dans la répartition du produit net de la subvent
ion (au terme d'une période de glissement des allocations étalée sur sept ans). Depuis
la réforme du transfert par la loi n° 85-1269 du 29 novembre 1985, le potentiel fiscal
participe, directement ou indirectement via l'effort fiscal, au partage de 30 % de l'aide
nationale nette destinée aux communes (en régime permanent). L'utilisation du critère
déborde en outre largement le champ de la D.G.F. pour constituer aujourd'hui la
mesure usuelle de la richesse des localités retenue lors des ventilations du fonds national
de péréquation de la taxe professionnelle (première part) ou des fonds départementaux
de la taxe professionnelle (communes défavorisées). Le potentiel fiscal intervient égal
ement dans le calcul de la dotation globale d'équipement (D.G.E.), des contingents
communaux d'aide sociale ou encore des charges de fonctionnement des groupements
sans fiscalité propre. En d'autres termes, le potentiel fiscal représente aujourd'hui l'un
des critères majeurs, avec la population, des répartitions financières intercommunales.
Or, la fiabilité de la mesure n'apparaît toujours pas assurée. L'indicateur suscite par LE POTENTIEL FISCAL MESURE-T-IL CORRECTEMENT LA RICHESSE FISCALE DES COMMUNES ? 1
conséquent de nombreuses réserves. Outre diverses insuffisances techniques plus ou
moins importantes, l'interrogation principale concerne toujours la comparabilité inte
rcommunale des valeurs locatives servant au calcul des bases foncières et d'habitation.
Le report des révisions sexennales et triennales, prévues à l'origine, accentue en effet
le vieillissement des évaluations et risque donc d'amplifier les distorsions entre la réalité
économique des loyers et des baux et la représentation cadastrale. A cet égard, le
rapport de la Cour des comptes pour 1988 témoigne des inquiétudes provoquées par
l'emploi de critères fiscaux anciens, reflétant « une géographie économique dépas
sée », dans le partage des aides nationales. Certes, la révision prochaine des valeurs
locatives devrait améliorer l'estimation des bases. Néanmoins, les mêmes causes pro
duisant les mêmes effets, la remise à niveau pourrait être seulement conjoncturelle si
le rythme prévu de révision des évaluations n'est pas respecté. Par ailleurs, la contesta
tion du principe même de la taxe d'habitation, au profit d'un impôt local sur le revenu,
affaiblit plus encore la crédibilité du potentiel fiscal comme critère de ventilation des
subventions de l'Etat. Dès lors, faut-il abandonner l'indicateur ? Et si oui, existe-t-il
d'autres mesures de la richesse financière des communes susceptibles de servir de
supports aux répartitions nationales ?
Après avoir présenté dans un premier point les modalités de calcul et les principales
insuffisances de la mesure (I), on développera dans un second point les résultats d'une
expertise du potentiel fiscal réalisée sur les communes d'Ille-et- Vilaine (II) pour la
Direction générale des collectivités locales du ministère de l'Intérieur.
I. LES MODALITÉS ET LES INSUFFISANCES TECHNIQUES
DE LA MESURE DE LA RICHESSE FISCALE DES COMMUNES
S'il n'existait qu'un seul impôt, le potentiel d'une commune se confondrait avec le
montant des bases de cet impôt. La juxtaposition de plusieurs taxes, dont les assiettes
ne peuvent être additionnées directement, complique le calcul. La loi n° 79-15 du
3 janvier 1979 identifie de ce fait la richesse fiscale des localités au produit virtuel par
habitant des quatre taxes directes à pression constante.
1. La mesure légale de la richesse fiscale des communes
Dernière définition en date, la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 portant « amélioration
de la décentralisation » stipule que le « potentiel fiscal d'une commune est égal au montant
des bases pondérées des quatre taxes directes locales ; ces bases étant les bases brutes, de la dernière
année dont les résultats sont connus, servant à l'assiette des impositions communales, minorées,
le cas échéant, du montant des bases correspondant à l'écrëtement opéré au titre du fonds départe
mental de péréquation de la taxe professionnelle prévu à l'article 1648- A du Code général des
impôts. Le coefficient de pondération de chacune des taxes est le taux moyen d'imposition de la
taxe concernée constaté lors de la dernière année dont les résultats sont connus » .
Le potentiel fiscal ne dépend pas de la politique d'imposition de la commune :
vote des taux et abattements facultatifs au titre de la taxe d'habitation notamment.
L'utilisation des bases brutes, et non nettes, écarte l'éventualité d'une course aux allég
ements dans le but de réduire la valeur du critère et par conséquent d'augmenter en
proportion les transferts redistributifs. Les coefficients retenus correspondent aux taux
moyens nationaux d'imposition (ensemble du territoire national) des communes et de 1 LE POTENTIEL FISCAL MESURE-T-IL CORRECTEMENT LA RICHESSE FISCALE DES COMMUNES ?
leurs groupements à fiscalité propre après déduction des écrêtements au titre des fonds
départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (état 1389 M-D.G.L).
La normalisation par habitant de l'indicateur repose sur la population légale (popula
tion totale avec doubles comptes, y compris les recensements complémentaires) comp
létée d'un habitant par résidence secondaire.
Le potentiel fiscal mesure donc le montant par tête des quatre taxes directes qu'obt
iendrait une commune si les taux moyens nationaux étaient substitués à ses propres
taux. Le caractère virtuel de l'indicateur répond au souci d'évaluer les disparités struc
turelles d