Les transferts de compétences dans le domaine des routes - article ; n°1 ; vol.24, pg 143-156

Jean-Marc Offner

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2004 - Volume 24 - Numéro 1 - Pages 143-156
14 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Informations

• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2004
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Extrait

Jean-Marc Offner
XII. Les transferts de compétences dans le domaine des routes
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 24, 2004. pp. 143-156.
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Offner Jean-Marc. XII. Les transferts de compétences dans le domaine des routes. In: Annuaire des collectivités locales. Tome
24, 2004. pp. 143-156.
doi : 10.3406/coloc.2004.1534
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2004_num_24_1_1534XII. Les transferts de compétences
DANS LE DOMAINE DES ROUTES
Jean-Marc Offner
L'organisation désormais décentralisée de la République conduit l'État à
transférer une partie de ses compétences en matière routière au profit des départe
ments. Cette orientation avait d'ailleurs été envisagée par le rapport Mauroy de 2000
sur l'avenir de la décentralisation. Quels sont les enjeux et effets potentiels d'un tel
transfert, objet de scénarios préliminaires diversifiés, en particulier en ce qui con
cerne le rôle respectif du département et de la région ?
Il convient d'abord de mettre en évidence les principales caractéristiques du
monde des routes, marqué à la fois par une histoire lourde de conflits d'appropriation
entre l'État et les collectivités locales, le poids politique et budgétaire d'un secteur
professionnel singulièrement autonome et la remise en cause possible de l'économie
générale du système par l'évolution de l'action publique comme des innovations
technologiques et des dispositifs de financement. Seront ensuite proposées une éva
luation de la pertinence des arguments mis en avant selon les diverses ambitions
décentralisatrices des routes nationales, ainsi qu'une analyse des enjeux afférents,
structurée par la confrontation des logiques de réseau et de territoire. La conclusion
esquissera les effets de cette décentralisation sur le ministère de l'Équipement et sur
l'État local.
143 Études
I) Les routes françaises : une affaire d'État
1) Le réseau routier français, un système multi-acteurs
Environ 9 000 km d'autoroutes (dont 7 500 km d'autoroutes concédées),
28 000 km de routes nationales, 365 000 km de routes départementales et
560 000 km de voies communales, tel se présente le réseau routier français.
526 milliards de véhicules-kilomètres y ont circulé en 2000, dont 20 % sur les auto
routes et 17 % sur les routes nationales. Durant les vingt dernières années, le réseau
national a vu sa longueur croître d'un quart, tandis que le trafic a plus que doublé. La
construction des nouvelles infrastructures autoroutières (autoroutes concédées ou
non) joue un rôle majeur dans ces évolutions.
L'État, les collectivités locales, les sociétés concessionnaires d'autoroutes et le
secteur privé du BTP fonctionnent en étroite imbrication pour conserver et dévelop
per ce réseau routier. Il s'agit bien d'un « secteur », qui fait travailler en interdépen
dance le politique, l'administratif, le technicien et l'entrepreneur.
S'agissant des routes nationales, le ministère de l'Équipement - à travers ses
directions des routes, de la sécurité et de la circulation routière, du personnel et des
services -, les régions, par les financements qu'elles mobilisent dans le cadre des
contrats de plan État-régions (CPER), constituent avec les entreprises de BTP les
intervenants essentiels. Le secteur privé se voit confier l'ensemble des travaux neufs
et une partie des travaux d'entretien. Si l'on cherche plus globalement les
« responsables » de la politique routière nationale, il faut ajouter les conseils géné
raux, qui participent indirectement à l'économie globale du système national comme
commanditaires des services des directions départementales de l'équipement (DDE),
et les instances intercommunales d'agglomérations, cofinanceurs de voiries urbaines
rapides. Le rapport Mauroy indiquait que les contributions des collectivités territo
riales, régions et départements, représentaient 40 % du financement des routes natio
nales non concédées.
La Direction des routes (les routes disposent d'une direction d'administration
centrale à part entière depuis 1937) du ministère de l'Équipement occupe néanmoins
une place centrale dans ce système multi-acteurs. Au-delà de son rôle direct dans la
politique de modernisation et d'entretien du réseau routier national (réseau non con
cédé et contrôle des sociétés concessionnaires d'autoroutes), elle veille en effet à « la
cohérence des infrastructures routières dans leur ensemble », par exemple à travers le
Comité français des techniques qui vise à élaborer des méthodologies parta
gées par tous les acteurs de la route, ou par l'organisation pyramidale de la politique
d'entretien des routes, depuis l'élaboration de la doctrine au niveau central (Service
d'étude technique des routes et autoroutes et Laboratoire central des ponts et chaus
sées) jusqu'aux subdivisions exécutant les travaux au niveau local, en passant par les
échelons régionaux et départementaux du « réseau scientifique et technique » de
l'Équipement.
144 transferts de compétences dans le domaine des routes 12 Les
2) Entre le local et l'État, une histoire conflictuelle
La répartition des rôles entre les services de l'Équipement (anciennement des
Ponts et Chaussées) et les services des collectivités territoriales constitue un enjeu
récurrent pour l'État. Trois dates en scandent l'histoire : 1836, 1940, 1982.
À partir de 1836, les départements purent disposer de leurs propres techni
ciens, au sein des services vicinaux, en concurrence avec le service ordinaire des
Ponts et Chaussées, privé de son monopole, pour prendre en charge aussi bien la voi
rie départementale que les travaux financés par les communes. Une loi de 1871 favo
risa encore les services vicinaux. Un projet de loi fut déposé en 1895, visant à
remettre l'entretien des routes nationales aux départements. L'ambiance était alors à
la désaffection des routes au profit du secteur ferroviaire. Mais le projet sera rejeté.
Les services ordinaires de l'État vont peu à peu conforter leurs positions. Si au début
des années 1930 le processus d'absorption semble menacé, la stratégie des ingénieurs
des Ponts et Chaussées connaîtra son plein succès avec une loi du gouvernement de
Vichy en octobre 1940 : « À dater du 1er janvier 1941, les services de la voirie dépar
tementale et vicinale seront rattachés à l'administration des Ponts et Chaussées dans
tous les départements.» Entre-temps, des Travaux publics et ses
ingénieurs des Ponts avaient opéré un découpage de la voirie départementale qui, par
l'intermédiaire d'une prise en charge par l'État de son entretien, permettait au pouvoir
central d'intervenir dans le domaine vicinal1.
En 1959, une ordonnance remet à la charge des communes la responsabilité de
leur voirie. Néanmoins, de nombreuses communes ne disposant pas de services tech
niques propres continueront à confier la gestion de leur domaine viaire aux services
dirigés par les ingénieurs des Ponts et Chaussées, mission désormais facultative et
donnant droit à des honoraires2.
La création du ministère de l'Équipement en 1966 entraîne une remise en
cause des subdivisions territoriales. Ce niveau organisationnel va finalement se trou
ver renforcé, alors même que cette forme d'ancrage local paraît mieux répondre aux
besoins d'une France rurale qu'aux préoccupations de la croissance urbaine.
Dans le contexte des lois de décentralisation de 1982 et 1983, la maîtrise de
ces subdivisions territoriales sera l'objet de luttes lourdes de conséquences. Alors que
les 1 300 subdivisions de l'Équipement travaillent majoritairement pour les départe
ments (la répartition est à l'époque de 40 % pour les départements, 30 % pour l'État,
30 % pour les communes), le décret de juillet 1985 va organiser une simple mise à
disposition et non un transfert ou une partition. Dans le souci « du maintien de la tech
nicité et de l'économie des moyens », mais également préoccupés de leur apparte-
1. J.-Cl. Thoenig, L'Ère des technocrates : le cas des Ponts e